SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
PEDRA CRUZA VILLALÓNA,
predstavljeni 8. decembra 2011(1)
Zadeva C‑477/10 P
Komisija proti Agrofert Holding
„Pritožba – Pravica dostopa do dokumentov institucij – Zavrnitev – Izjema od pravice, ki temelji na zaščiti poslovnih interesov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Člen 4(2) in (3) – Dokumenti, ki se nanašajo na postopke nadzora koncentracij – Uredba (ES) št. 139/2004 – Že zaključeni postopki“
1. Komisija je vložila to pritožbo zoper sodbo Splošnega sodišča z dne 7. julija 2010, Agrofert Holding proti Komisiji(2), s katero je bila razglašena za nično odločba Komisije z dne 13. februarja 2007, s katero je bil zavrnjen dostop do dokumentov na podlagi Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001 z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 3, str. 331).(3) Natančneje, vlagateljica je zaprosila za dostop do vseh dokumentov v spisu o postopku nadzora koncentracije, v skladu z Uredbo Sveta (ES) št. 139/2004 z dne 20. januarja 2004 o nadzoru koncentracij podjetij (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 3, str. 40) (Uredba o združitvi).(4)
2. Glede na navedeno ta zadeva Sodišču zlasti omogoča, da opredeli obseg izjeme glede varstva poslovnih interesov v konkretnem kontekstu postopka predhodnega nadzoru koncentracij podjetij z evropsko razsežnostjo. Tako se postavlja zelo specifično, novo vprašanje v dosedanji sodni praksi Sodišča na področju pravice dostopa do dokumentov institucij, ki je zagotovljena s členoma 15(3) PDEU in 42 Listine EU o temeljnih pravicah.(5)
I – Pravni okvir
3. Člen 2(1) in (3) Uredbe št. 1049/2001 določa:
„1. Vsi državljani Unije in vse fizične ali pravne osebe s prebivališčem ali statutarnim sedežem v eni od držav članic imajo pravico do dostopa do dokumentov institucij ob upoštevanju načel, pogojev in omejitev, določenih s to uredbo.
[…]
3. Ta uredba se uporablja za vse dokumente institucij, to je za dokumente, ki jih institucije pripravijo ali prejmejo in so v njihovi lasti, na vseh področjih delovanja Evropske unije.“
4. V skladu s členom 4 iste Uredbe št. 1049/2011 veljajo na tem področju naslednje izjeme:
„1. Institucije zavrnejo dostop do dokumenta, kadar bi razkritje oslabilo varstvo:
(a) javnega interesa, kar zadeva:
– javno varnost,
– obrambne in vojaške zadeve,
– mednarodne odnose,
– finančno, denarno ali gospodarsko politiko Skupnosti ali države članice;
(b) zasebnost[i] in integritet[e] posameznika, zlasti v skladu z zakonodajo Skupnosti s področja varstva osebnih podatkov.
2. Institucije zavrnejo dostop do dokumenta, kadar bi razkritje oslabilo varstvo:
– poslovnih interesov fizičnih in pravnih oseb, vključno z intelektualno lastnino,
– sodnih postopkov in pravnih nasvetov,
– namena inšpekcij, preiskav in revizij,
razen če ne prevlada javni interes za razkritje.
3. Dostop do dokumenta, ki ga je institucija pripravila ali prejela za notranjo rabo in se nanaša na zadevo, o kateri institucija ni odločala, se zavrne, če bi razkritje resno oslabilo postopek odločanja institucije, razen če ne prevlada javni interes za razkritje.
Dostop do dokumenta, ki vsebuje mnenja za notranjo rabo kot del razprav in predhodnih posvetovanj v zadevni instituciji, se zavrne tudi po sprejetju odločitve, če bi razkritje resno oslabilo postopek odločanja institucije, razen če ne prevlada javni interes za razkritje.
4. Glede dokumentov tretjih strank se institucija s tretjimi strankami posvetuje, da bi presodila, ali se lahko uporabi izjema iz odstavkov 1 ali 2, razen če je že jasno, ali naj se dokument razkrije ali ne.
5. Država članica lahko institucijo prosi, naj ne razkrije dokumenta, ki izvira iz te države članice, brez njenega predhodnega soglasja.
6. Če velja katera od izjem le za dele zahtevanega dokumenta, se drugi deli dokumenta objavijo.
7. Izjeme, določene v odstavkih od 1 do 3, veljajo le za obdobje, ko je varstvo utemeljeno z vsebino dokumenta. Izjeme lahko veljajo za največ 30 let. Pri dokumentih, za katere veljajo izjeme glede zasebnosti ali poslovnih interesov, ter pri dokumentih občutljive narave lahko, če je potrebno, izjeme veljajo tudi po tem obdobju.“
5. V uvodni izjavi 34 Uredbe št. 139/2004 je navedeno:
„Za zagotovitev učinkovitega nadzora so podjetja predhodno obvezana priglasiti koncentracije z razsežnostjo Skupnosti po sklenitvi dogovora, objavi javne ponudbe ali pridobitvi kontrolnega deleža. Priglasitev naj bo mogoča tudi, kadar udeležena podjetja zadostijo Komisiji v zvezi s sklenitvijo dogovora za nameravano koncentracijo in Komisiji pokažejo, da je njihov načrt za to koncentracijo dovolj konkreten, na primer na podlagi načelnega dogovora, memoranduma o dogovoru, ali pisma o nameri, ki ga podpišejo vsa udeležena podjetja, ali ob javni ponudbi, ko so javno objavila namero o takšni ponudbi, pod pogojem, da bo načrtovana pogodba ali ponudba povzročila koncentracijo z razsežnostjo Skupnosti. Izvajanje koncentracij naj se zadrži do sprejetja končne odločitve Komisije. Vendar pa naj se po potrebi omogoči odstopanje od tega zadržanja na zahtevo udeleženih podjetij. Pri odločanju o odobritvi odstopanja naj Komisija upošteva vse primerne dejavnike, na primer vrsto in resnost škode za udeležena podjetja ali tretje osebe, in nevarnost, ki jo koncentracija predstavlja za konkurenco. Zaradi pravne varnosti je treba zavarovati veljavnost transakcij, kolikor je to potrebno.“
6. V uvodni izjavi 38 Uredbe o združitvah je navedeno:
„Za pravilno presojo koncentracij naj ima Komisija pravico zahtevati vse dodatne informacije in izvesti vse nujne preglede po vsej Skupnosti. Pri tem in zaradi uspešnega varstva konkurence je treba razširiti preiskovalna pooblastila Komisije. Komisija naj ima zlasti pravico zaslišanja vseh oseb, ki lahko dajo uporabne informacije, in zapisovanja danih izjav.“
7. Člen 11 Uredbe o združitvi ureja zahtevke Komisije za pridobitev podatkov v postopku združitev.
8. V členu 13 Uredbe o združitvi so opredeljena pooblastila Komisije za izvajanje pregledov.
9. Člena 14 in 15 Uredbe o združitvi določata sistem kazni za neizpolnjevanje obveznosti sodelovanja.
10. V členu 17 Uredbe št. 139/2004 je določeno:
„1. Podatki, pridobljeni z uporabo te uredbe, se uporabijo samo za namene zadevne zahteve, preiskave ali zaslišanja.
2. Brez poseganja v člen 4(3), člena 18 in 20 Komisija, pristojni organi držav članic, njihovi uradniki in drugi državni uslužbenci ter druge osebe, ki delujejo pod nadzorom teh organov, pa tudi uradniki in drugi državni uslužbenci drugih organov držav članic ne smejo razkriti podatkov, pridobljenih z uporabo te uredbe, za katere velja obveznost varovanja poslovne skrivnosti.
3. Odstavka 1 in 2 ne preprečujeta objave splošnih podatkov ali sistematičnih raziskav, ki ne vsebujejo podatkov o določenih podjetjih ali podjetniških združenjih.“
II – Dejansko stanje
11. Ne glede na podrobno navajanje dejstev, ki jih vsebuje izpodbijana sodba (točke od 1 do 30), je bilo ugotovljeno, da je Komisija z odločbo z dne 20. aprila 2005 poljski družbi Polski Koncern Naftowy Orlen (v nadaljevanju: PKN Orlen) dovolila prevzem nadzora z nakupom delnic češke družbe Unipetrol.
12. Družba Agrofert Holding (v nadaljevanju: Agrofert), manjšinski delničar družbe Unipetrol, je 28. junija 2006 v skladu z Uredbo št. 1049/2001 Komisijo zaprosila za dostop do vseh neobjavljenih dokumentov v zvezi s postopkom priglasitve in predhodne priglasitve tega, da družba PKN Orlen prevzema družbo Unipetrol.
13. Navedena prošnja je bila zavrnjena z odločbo z dne 2. avgusta 2006, saj je Komisija menila, da gre za splošno prošnjo in se zato uporabljajo izjeme iz člena 4(2) in (3) Uredbe št. 1049/2001. Poleg tega je Komisija navedla, da bi bilo razkritje zadevnih dokumentov strank v nasprotju s poklicno tajnostjo (člen 339 PDEU in člen 17(1) in (2) Uredbe št. 139/2004), in da delni dostop do dokumentov ni mogoč, če ni dokazan obstoj prevladujočega javnega interesa, ki bi opravičevala razkritje.
14. Potem ko je Komisija potrdila zavrnitev z odločbo z dne 13. februarja 2007, je družba Agrofert pri Splošnem sodišču vložila tožbo za razglasitev ničnosti navedene odločbe.
15. Splošno sodišče je v sodbi z dne 7. julija 2010 neposredno obravnavalo tretji tožbeni razlog in ugodilo tožbi za razglasitev ničnosti ter v utemeljitev v bistvu navedlo, da tudi če bi za dokumente veljale zadevne izjeme, Komisija ni izpolnila obveznosti konkretne in posamične obrazložitve dejstva, da bi [razkritje] zadevnih dokumentov dejansko ogrozilo interese, ki jih varujejo navedene izjeme.
III – Pritožba
16. Komisija v pritožbi zoper sodbo Splošnega sodišča navaja dva pritožbena razloga. V prvem Splošnemu sodišču očita, da je odločalo o tožbi družbe Agrofert, ne da bi upoštevalo določene določbe Uredbe o združitvi. V drugem pritožbenem razlogu se sklicuje na napačno razlago člena 4(2) in (3) Uredbe št. 1049/2001, in sicer določb glede izjem, na podlagi katerih se dostop do dokumentov zavrne. Posledično Komisija predlaga Sodišču, naj razveljavi izpodbijano sodbo in dokončno odloči o predmetu te pritožbe, družbi Agrofert pa naloži plačilo stroškov.
17. Komisija je pred Splošnim sodiščem navedla, da različne izjeme iz člena 4 Uredbe št. 1049/2001 veljajo za naslednje skupine dokumentov, za dostop do katerih je zaprosila družba Agrofert:
– Dokumente, ki so si jih izmenjali Komisija, stranki v postopku združitve in tretje stranke. Za te dokumente naj bi veljale izjeme iz člena 4(2), prva in tretja alinea, Uredbe 1049/2001, saj naj bi njihovo razkritje „oslabilo varstvo […] poslovnih interesov fizičnih in pravnih oseb, vključno z intelektualno lastnino, [in] namena inšpekcij, preiskav in revizij.“
– Pravna mnenja. Komisija je menila, da je treba uporabiti izjemo iz člena 4(2), druga alinea, Uredbe št. 1049/2001, saj bi njihovo razkritje oslabilo varstvo „pravnih nasvetov“.
– Notranje dokumente Komisije, zajete z izjemo iz člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001, ki izključuje dostop do takih dokumentov.(6)
18. Splošno sodišče je, v nasprotju s trditvami Komisije, izhajalo iz predpostavke, da je v vsakem primeru treba individualizirano pregledati vsak posamezni zahtevani dokument. To pa je navsezadnje resnično temeljno vprašanje, saj Splošno sodišče pod tem pogojem priznava, da je razloge, ki jih je Komisija uporabila za zavrnitev dostopa, od primera do primera mogoče uporabiti za zavrnitev dostopa do vsakega (dejansko pregledanega) dokumenta.
19. Komisija meni, da je Splošno sodišče v danem primeru napačno razložilo nekatere izjeme, ki so zajete v členu 4(2) in (3) Uredbe št. 1049/2001. Še posebej tiste, ki onemogočajo dostop do dokumentov, „katerih razkritje bi oslabilo varstvo poslovnih interesov fizičnih in pravnih oseb […], sodnih postopkov in pravnih nasvetov [in] namena inšpekcij, preiskav in revizij, razen če ne prevlada javni interes za razkritje“ (odstavek 2). Prav tako pa tiste, ki onemogočajo dostop do dokumentov, „ki jih je institucija pripravila ali prejela za notranjo rabo in se nanašajo na zadevo, o kateri institucija ni odločala, [ali, če gre za dokumente, ki vsebujejo mnenja za notranjo rabo kot del razprav in predhodnih posvetovanj v zadevni instituciji, tudi po sprejetju odločitve], če bi razkritje resno oslabilo postopek odločanja institucije, razen če ne prevlada javni interes za razkritje“ (odstavek 3).
IV – Postopek pred Sodiščem
20. Družba Agrofert zagovarja pravilnost izpodbijane sodbe, temu mnenju pa se je pridružila Kraljevina Švedska, katere vlada je poudarila, da obstoj različnih pravil o dostopu, ki so zajeta v raznih specifičnih ureditvah, ne pomeni, da gre za izjeme, ki prevladujejo nad tistimi, ki so posebej priznane z Uredbo št. 1049/2001, ki bi v nasprotnem primeru ostale brez učinka. V tem smislu je Kraljevina Danska na obravnavi zatrdila, da, ob upoštevanju splošnega načela transparentnosti, določene dopustne izjeme v nobenem primeru ne morejo zajeti določenih področij v celoti in jih in toto izključiti s področja uporabe navedenega načela.
21. Družba PKN Orlen pa pritrjuje pritožbi Komisije in poudarja, da je njeno sodelovanje v postopku koncentracije temeljilo na zaupanju glede zaupnosti posredovanih dokumentov, v skladu z Uredbo št. 139/2004.
22. Na obravnavi 8. septembra 2011, katere so se udeležili zastopniki družb Agrofert in PKN Orlen, Kraljevine Danske, Kraljevine Švedske in Komisije, so stranke v glavnem navedle iste trditve, ki so bile tu povzete.
V – Presoja
A – Uvodne ugotovitve
23. Uvodoma naj spomnim, da je bila prvotna odločba Komisije, s katero je bil družbi PKN Orlen dovoljen prevzem nadzora v družbi Unipetrol v skladu z Uredbo št. 139/2004, izdana, ne da bi družba Agrofert, manjšinski delničar družbe Unipetrol, želela sodelovati kot stranka v postopku nadzora združitve. Iz opisanih dejstev v prvostopenjskem postopku izhaja, da je po zaključku postopka odobritve družba Agrofert zaprosila za dostop do določenih dokumentov iz navedenega postopka, da bi jih uporabila v arbitražnem postopku, ki poteka zoper družbo PKN Orlen na nacionalni ravni, vse to za namene utemeljitve tožbe za uveljavitev pogodbene kazni zaradi domnevno nelojalne konkurence v Češki republiki. Kljub temu predmeta spora ni mogoče prenesti s področja splošnega dostopa do dokumentov Unije na področje postopkov nadzora združitev podjetij.
24. Drugače kot v navedenih zadevah Technische Glaswerk Ilmenau in MyTravel(7) je v tem primeru dostop do dokumentov, ki ga je Komisija zavrnila, zahtevala „tretja stranka“, katere interes ni, kot je bil v prvi navedeni zadevi, da se ukrep, ki jo zadeva, opredeli za državno pomoč, ali, kot je bilo v drugem primeru, rezultat postopka združitve, ki je bil predmet preizkusa Komisije. Družba Agrofert za dostop do dokumentov ni zaprosila, da bi izpodbijala pravilnost postopka združitve ali njegov izid, ampak samo za to, da bi sprožila popolnoma drugačen postopek zoper družbo PKN Orlen.
25. To pomeni, da je zanimanje družbe Agrofert za „notranje vidike“ samega postopka združitve namenjeno samo uresničenju njenega prvotnega cilja, to je poslovnega ravnanja družbe PKN Orlen.
26. Posledično gre pri tej zadevi predvsem za preglednost in ne toliko za združitev, zaradi česar se stranka, ki ni zaprosila za dostop kot udeleženka v postopku združitve, ampak kot upravičenka do dostopa na podlagi Uredbe št. 1049/2001, sklicuje prima facie na Uredbo št. 1049/2001. Zaradi tega je o zadevi treba odločati predvsem ob upoštevanju Uredbe št. 1049/2001.
27. Na podlagi navedenega bom najprej preučil drugi in zadnji pritožbeni razlog.
B – Drugi pritožbeni razlog: domnevno napačna razlaga člena 4(2) in (3) Uredbe št. 1049/2001
28. V skladu z uvodno izjavo 4 Uredbe št. 1049/2001 je „namen te uredbe čim bolj uresničiti pravico dostopa javnosti do dokumentov in določiti splošna načela ter omejitve takega dostopa v skladu s členom 255(2) ES“.(8) Tako se z Uredbo št. 1049/2001, glede na uvodno izjavo 1, namerava uresničevati člen 1, drugi odstavek PEU, v skladu s katerim je „pogodba nov korak v procesu oblikovanja vse tesnejše zveze med narodi Evrope, v kateri se odločitve sprejemajo čim bolj javno in v kar najtesnejši povezavi z državljani“.(9)
29. V skladu z uvodno izjavo 2 te uredbe „javnost omogoča državljanom, da tesneje sodelujejo v postopku odločanja, in zagotavlja, da je uprava deležna večje zakonitosti in je učinkovitejša in bolj odgovorna državljanu v demokratičnem sistem. Javnost navsezadnje prispeva h krepitvi načela demokracije in spoštovanja temeljnih človekovih pravic in svoboščin, določenih v členu 6 Pogodbe EU in v Evropski listini o temeljnih pravicah“.(10)
30. Glavni cilj Uredbe št. 1049/2001 je bil temelj oblikovanja specifičnih pravnih norm. V skladu s členom 2(1) imajo „vsi državljani Unije […] pravico dostopa do dokumentov institucij ob upoštevanju načel, pogojev in omejitev, določenih s to uredbo“, ki se, v skladu z odstavkom 3 tega člena „uporablja za vse dokumente institucij, to je za dokumente, ki jih institucije pripravijo ali prejmejo in so v njihovi lasti, na vseh področjih delovanja Evropske unije“.
31. Ob upoštevanju dostopa kot splošnega načela so v uredbi št. 1049/2001 zajete edine možne izjeme v skladu z duhom predpisa. Ker je namen te Uredbe „na podlagi javnega ali zasebnega interesa določiti načela, pogoje in omejitve, ki urejajo pravico dostopa do dokumentov“ institucij Evropske Unije (člen 1(a)), so v členu 4 izrecno zajete izjeme, ki se uporabljajo za zavrnitev te načeloma splošne pravice.
32. Če samo preverimo njihovo vsebino, lahko ugotovimo, da se opirajo na številne preudarke. Nekatere so opredeljene v neposredni povezavi z določenimi temeljnimi pravicami (zasebnost in integriteta posameznika – člen 4(1)(b)), ki so zajete v Listini. Zaradi tega bi za te izjeme, mimogrede rečeno, težko uporabili razlagalna merila, ki temeljijo na dinamiki pravilo–izjema. Nasprotno pa, ravno zaradi tega, ker morajo biti pogoji o dostopu, ki jih ureja Uredba, ki, tako kot Uredba o združitvah, Komisiji omogoča pridobitev zelo občutljivih dokumentov glede pravic in interesov podjetij, navsezadnje upoštevani kot izjema, razlaga teh pogojev ne sme biti ozka, ampak mora biti tako široka, kot je potrebno za ustrezno zaščito teh pravic in interesov.
33. V drugih primerih (vojaške zadeve, mednarodni odnosi, finančna politika (člen 4(1)(a)) izjeme služijo interesom, ki so strateškega ali vitalnega pomena ali pa so nedvomno pomembni za življenje politične skupnosti. Nobeden od navedenih primerov trenutno ne pride v poštev.
34. V drugih primerih so izjeme namenjene ciljem posebnega pomena za Unijo, kot je npr. zagotavljanje dejavnosti pregleda.
35. Ali, končno, in kar je zlasti pomembno za ta primer, namenjen so varstvu poslovnih interesov (člen 4(2)). Menim, da je najbolj upoštevna izmed navedenih izjem tista, ki se nanaša na varstvo zadnjih in o kateri se Sodišče še ni dokončno opredelilo. Zato se bom osredotočil na to izjemo.
36. Zato bom izjemo, ki temelji na varstvu poslovnih interesov, preučil ločeno.
1. Izjema, ki temelji na varstvu poslovnih interesov, pri dokumentih, pridobljenih od podjetij v okviru postopka nadzora združitve
37. Uvodoma bi želel poudariti, da je poslovnim interesom v Uredbi št. 1049/2001 že namenjeno določeno kvalificirano varstvo, ker je v njej, poleg tega, da se jih obravnava kot zakoniti razlog za morebitno zavrnitev dostopa do dokumenta (člen 4(2)), predvidena možnost, da varstvo teh interesov izjemoma lahko velja tudi po obdobju 30 let, ki je določeno v členu 4(7) Uredbe.(11)
38. Na podlagi navedenega je treba v zvezi z obravnavanim primerom opozoriti, da ima izjema, ki temelji na varstvu poslovnih interesov, določene posebnosti, kadar gre za dokumente, pridobljene od podjetij v okviru postopka predhodnega nadzora (odobritev) združitev. Pri tem je treba poudariti, da ta okoliščina odločilno zaznamuje zadevno izjemo. Drugače rečeno, način, na katerega je v Uredbi št. 139/2004 urejeno ukrepanje Komisije, je nepogrešljiv instrument za pravilno razlago obsega izjeme, ki je predvidena v Uredbi št. 1049/2001. Zato je odslej smiselno biti pozoren na pomen te pristojnosti Komisije in na pooblastila, podeljena v ta namen, in, ne nazadnje, na jamstva, ki za tiste, ki so predmet teh pooblastil, neizogibno izhajajo iz urejenega izvajanja teh pooblastil.
a) Pomen pristojnosti, ki jih ima Komisija v postopku združitev
39. Prvič, v povezavi z vsebino te pristojnosti, ki izhaja iz pravne podlage zdajšnjega člena 103 PDEU, je treba spomniti, da je glavni cilj Uredbe o združitvah uvesti „poseben pravni instrument, ki omogoča učinkovit nadzor vseh koncentracij glede na njihov učinek na strukturo konkurence v Skupnosti in ki je edini instrument, ki se uporablja za tovrstne koncentracije“ (uvodna izjava 6).
40. Ni treba posebej omenjati, da reorganizacije podjetij so same po sebi „dobrodošle, dokler so skladne z zahtevami dinamične konkurence in sposobne povečati konkurenčnost evropske industrije, izboljševati možnosti rasti in zviševati življenjski standard v Skupnosti“ (uvodna izjava 4).
41. Gre izključno za to, da je „treba zagotoviti, da proces reorganizacije ne povzroča trajne škode konkurenci“, kar zahteva regulacijo „tistih koncentracij, ki lahko bistveno ovirajo učinkovito konkurenco na skupnem trgu ali na njegovem znatnem delu“ (uvodna izjava 5).
42. Nadzor, ki omogoča takšen izid, mora biti torej selektiven, kar pomeni, da zagotavlja učinkovitost konkurence, kadar bi ji združitve lahko škodovale, istočasno pa ne odvrača tistih, ki jo pospešujejo. Navsezadnje se želi preprečiti samo tiste združitve, ki niso skladne s skupnim trgom (člen 2 Uredbe št. 139/2004).(12)
b) Pristojnosti, ki jih ima Komisija za izvajanje pregledov v postopku združitev
43. Drugič, glede pristojnosti Komisije – nadzor je izvedljiv, le če ima Komisija široke pristojnosti za pridobitev informacij od podjetij in izvajanje preiskovalne dejavnosti (uvodni izjavi 34 in 38). Po drugi strani pa je treba poskrbeti, da njihovo izvajanje ne bi toliko poostrilo nadzora, da bi bile onemogočene tiste transakcije, ki pospešujejo konkurenčnost.
44. Komisija je pri izvajanju pristojnosti v vsakem primeru dolžna spoštovati načelo transparentnosti, na podlagi katerega „naj se vse odločbe Komisije, ki niso povsem postopkovne narave, objavijo v različnih medijih“ (uvodna izjava 42). Čeprav je v uvodni izjavi 42 navedeno, da je treba zavarovati „pravice udeleženih podjetij do obrambe, zlasti pravico dostopa do dokumentacije“, je tudi poudarjeno, da „je nujno treba zaščititi poslovne tajnosti“ in „tudi zaupnost podatkov, izmenjanih v mreži(13) in s pristojnimi organi tretjih držav“.
45. Na podlagi teh splošnih načel se z Uredbo o združitvah uvaja sistem nadzora združitev, v skladu s katerim mora Komisija presoditi vse združitve z razsežnostjo Skupnosti „zato, da se ugotovi, ali so skladne s skupnim trgom ali ne“ (člen 2(1)), pri čemer mora upoštevati, „(a) potrebo, da se ohrani in razvije učinkovita konkurenca na skupnem trgu, med drugim glede na strukturo vseh udeleženih trgov in dejansko ali potencialno konkurenco podjetij bodisi na območju Skupnosti ali zunaj le-te“, in „(b) tržni položaj udeleženih podjetij ter njihovo gospodarsko in finančno moč, druge možnosti, ki so na voljo dobaviteljem in uporabnikom, njihov dostop do dobav blaga in storitev ali trgov, kakršne koli pravne ali druge ovire pri vstopu, gibanje ponudbe in povpraševanja po upoštevnem blagu in storitvah, interese vmesnih in končnih potrošnikov ter razvoj tehničnega in gospodarskega napredka, pod pogojem, da je v korist potrošnikom in ne ovira konkurence“ (člen 2(1)).
46. Za izvedbo presoje, ki je odločilna za razglasitev skladnosti združitve s skupnim trgom, lahko Komisija od oseb, podjetij in podjetniških združenj zahteva „vse potrebne podatke“ (člen 11(1)) in pristojne organe držav članic pozove, naj opravijo „preglede, za katere Komisija […] meni, da so potrebni“ (člen 12(1)) ali pa jih opravi sama, s tem da je v členu 13(2) Uredbe o združitvah navedeno, da imajo njeni uradniki naslednja pooblastila: […] „(b) da pregledajo poslovne knjige in drugo poslovno dokumentacijo, povezano s poslovanjem […]; (c) da vzamejo ali pridobijo kopije ali izvlečke iz poslovnih knjig in druge poslovne dokumentacije v kateri koli obliki; […][in] (e) da zaprosijo katerega koli predstavnika ali uslužbenca podjetja ali podjetniškega združenja za razlago dejstev ali dokumentov, povezanih s predmetom in namenom pregleda, in odgovore zabeležijo“.
47. Za zagotovitev sodelovanja podjetij s Komisijo je v členih 14 in 15 Uredbe o združitvah predvidena naložitev glob in periodičnih denarnih kazni za tista podjetja, ki ne dovolijo pregleda ali ne priskrbijo informacij ali pa priskrbijo netočne ali zavajajoče podatke.
c) Jamstva v zvezi z izvajanjem pooblastil za pregled
48. Nedvomno lahko že navedene pristojnosti Komisije označimo kot skupek pretiranih pooblastil, ki zadevna podjetja postavljajo v izjemno občutljiv položaj, saj so popolnoma podvržena podrobnemu pregledovanju njihovega poslovanja, kateremu se ne morejo izogniti brez hujših posledic. Kot opozarja Komisija, je treba v zvezi s tem poudariti, da, drugače kot pri javnih naročilih, zadevna podjetja pri združitvah ne morejo odločati o tem, ali bodo privolila v izvedbo predpisanih postopkov, ampak se jih lahko v to prisili kljub njihovemu nasprotovanju.
49. Dodal bi še, da gre tukaj, v nasprotju z represivnim nadzorom omejevanja konkurence, za preventivni postopek nadzora, ki ne temelji na predhodno domnevanem nezakonitem ravnanju.
50. Pooblastila za pregled s takim obsegom in posledicami so lahko sprejemljiva samo, kadar so potrebna za uresničitev zakonitega cilja, ki mu sledi Komisija. Zaradi tega se podatki, pridobljeni od podjetij, lahko uporabljajo le za pripravo ustrezne presoje združitve, ki je predmet preizkusa, katerega zadnji cilj je ugotovitev skladnosti združitve s skupnim trgom. Povezava med pridobljenimi podatki in ciljem, katerega uresničevanje od podjetij zahteva, da posredujejo vse zahtevane podatke, mora biti neločljiva. V nasprotnem primeru bi bila podjetja prisiljena upoštevati načelo preglednosti, kar bi lahko bilo nezdružljivo s samim nadaljnjim obstojem podjetij kot subjektov, ki opravljajo gospodarske dejavnosti in si konkurirajo, in bi lahko prizadelo njihovo zasebno življenje, saj se ta pojem uporablja za gospodarsko dejavnost pravnih oseb, v skladu s sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice v povezavi s členom 8 EKČP.(14)
51. Povsem razumljivo je, da je tako stališče izraženo v sami Uredbi o združitvah, ki v členu 17(1) določa, da se „podatki, pridobljeni z uporabo te uredbe, uporabijo samo za namene zadevne zahteve, preiskave ali zaslišanja“.
52. Člen 17(2) določa, da „brez poseganja v člen 4(3), člena 18 in 20 Komisija, pristojni organi držav članic, njihovi uradniki in drugi državni uslužbenci ter druge osebe, ki delujejo pod nadzorom teh organov, pa tudi uradniki in drugi državni uslužbenci drugih organov držav članic ne smejo razkriti podatkov, pridobljenih z uporabo te uredbe, za katere velja obveznost varovanja poslovne skrivnosti“, kar, v skladu s členom 17(3), „ne preprečuje objave splošnih podatkov ali sistematičnih raziskav, ki ne vsebujejo podatkov o določenih podjetij ali podjetniških združenjih“.
53. Podatki, ki jih pridobi Komisija, so zato neločljivo povezani s cilji preverjanja združitve podjetij in podvrženi načelu omejenega razkritja.
54. Menim, da je določba iz člena 17(1) Uredbe o združitvah do določene mere nepotrebna, saj že sama prepoved zlorabe pooblastil zadošča za ugotovitev, da se sme tako pridobljene podatke uporabiti samo v namene, za katere so bili pridobljeni, in v nikakršne druge namene.(15) Ne glede na vse razlike je prestrezanje komunikacij na podlagi sodne odredbe za namene pregona določenega kaznivega dejanja na tem mestu lahko zelo slikovito.
55. Na podlagi navedenega lahko zdaj odgovorim na ugovore Komisije v zvezi z napako, ki naj bi jo storilo Splošno sodišče, ko je zahtevalo, da se individualno utemelji zavrnitev vsakega dokumenta, katerega objava bi lahko škodovala poslovnim interesom družbe PKN Orlen.
2. Utemeljitev izjeme, ki temelji na varstvu poslovnih interesov
56. Na podlagi različnih sodb Sodišča s tega področja se je oblikovala določena sodna praksa glede izjem od pravice dostopa in njihove ustrezne utemeljitve.(16)
57. Na prvem mestu je treba upoštevati sodno prakso Sodišča, na podlagi katere so dopustne splošne domneve, ki veljajo za določene vrste dokumentov.(17) Natančneje glede tistih dokumentov, za katere zaradi postopka, na katerega se nanašajo, veljajo posebne določbe o dostopu. Na podlagi teh določb je mogoče domnevati, da razkritje teh dokumentov načeloma lahko škoduje uresničevanju ciljev, katerim sledi ta postopek. Sodišče je v že navedeni sodbi Komisija proti Technische Glaswerk Ilmenau, točke od 55 do 61, še posebej ugotovilo, da taka splošna domneva lahko izhaja iz določb glede postopkov nadzora državnih pomoči.(18)
58. Namreč, ob tem, da je z navedenimi določbami priznana pravica pregledovanja dokumentov iz upravnega spisa samo državi članici, ki je dodelila pomoč, je Sodišče ugotovilo, da je navedeno okoliščino treba upoštevati „pri razlagi izjem iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001“, saj, če bi druge zainteresirane stranke, poleg države članice, „lahko dobile dostop do dokumentov iz upravnega spisa Komisije na podlagi Uredbe št. 1049/2001, bi bil sistem nadzora državnih pomoči ogrožen“.(19)
59. Taka splošna domneva je tudi bila sprejeta – na enaki podlagi in z enakimi posledicami glede razlage Uredbe št. 1049/2001 – v zvezi z dokumenti, ki so bili vloženi pred Sodiščem v okviru sodnega postopka.(20)
60. V nobenem primeru ne gre za domnevo iuris et de iure, saj „ta splošna domneva ne izključuje pravice zainteresiranih strank“ (id est tistih, ki nimajo pravice dostopa do dokumentacije v postopku nadzora) „da dokažejo, da za [določen]dokument […] ta domneva ne velja ali da prevlada javni interes za razkritje zadevnega dokumenta“.(21)
61. Domneva torej vnaprej ne izključuje dostopa do dokumenta, na katerega se nanaša. Instituciji preprosto omogoča zavrnitev dostopa na podlagi načelnih razlogov, ki izhajajo iz posebnih določb, ki veljajo za take dokumente. Poleg tega povečuje zahtevano stopnjo utemeljitve prošnje za dostop, ki se mora nujno opirati na prevladujoč javni interes in ne le na zasebnega.
62. V vsakem primeru uvrstitev dokumenta v kategorijo, za katero velja domneva, zahteva tudi posebno obrazložitev. Kot je navedlo Sodišče, mora institucija „v vsakem primeru preveriti, ali splošne ugotovitve, ki po navadi veljajo za določeno vrsto dokumentov, dejansko veljajo za zadevni dokument, katerega razkritje se zahteva.“(22) Skratka, ali se ta dejansko uvršča v splošno kategorijo dokumentov, za katere se uporablja navedena splošna domneva. V obravnavanem primeru je tako treba odgovoriti na vprašanje, ali gre za dokument v spisu, za katerega veljajo posebna pravila o dostopu na podlagi posebnih uredb.
63. Menim, da se navedena sodna praksa brez nadaljnjega lahko prenese na izjemo glede varstva poslovnih interesov, vsekakor na konkreten primer dokumentov iz postopka združitve.(23)
64. Tako kot je pri državnih pomočeh z Uredbo št. 659/1999, tako je pri združitvah podjetij z Uredbo št. 139/2004 določen upravni postopek nadzora, ki sledi temeljnemu cilju Unije, da se zagotovi konkurenca na notranjem trgu.
65. Obe uredbi imata pravno podlago v tretjem delu PDEU, Naslov VII (Skupna pravila o konkurenci, obdavčitvi in približevanju zakonodaje), poglavje 1 (Pravila o konkurenci), s čimer imata isti namen kot Uredba (ES) št. 1/2003,(24) to je omogočiti uresničitev enega izmed ciljev, na katerih temelji obstoj Unije, pri čemer ne smemo pozabiti, da Unija temelji na vrednotah, ki so zajete v členu 2 PEU, vendar je tudi zavezana ciljem in namenom, ki so navedeni v členu 3 PEU, med katerimi je treba v zvezi z obravnavano zadevo poudariti uvedbo notranjega trga in „trajnostni razvoj Evrope, ki temelji […] na visoko konkurenčnem socialnem tržnem gospodarstvu […]“ (člen 3(3) PEU). Za uresničitev teh ciljev ima Unija, v skladu s členom 3(1)(b) PDEU, izključno pristojnost „za določitev pravil o konkurenci, potrebnih za delovanje notranjega trga“, pri čemer je bil prav zato, da se omogoči učinkovit nadzor koncentracij z vidika konkurence, uveden pravni instrument, ki ga vsebuje Uredba o združitvah.
66. Zato se razlogi, ki pri državnih pomočeh opravičujejo povezovanje izjem iz člena 4 Uredbe št. 149/2001 s posebnimi pravili o dostopu do dokumentacije iz Uredbe št. 659/1999, prav tako uporabljajo za Uredbo o združitvah, katere pravila o dostopu dajejo vsebino tej določbi.
67. V skladu z navedenim menim, da je treba varstvo poslovnih interesov kot podlago izjeme glede dostopa, ki je predvidena v Uredbi št. 1049/2001, razumeti v smislu Uredbe o združitvah, zaradi česar je utemeljena splošna domneva, da razkritje dokumentov, ki jih podjetje posreduje Komisiji med postopkom združitve, lahko škoduje njegovim poslovnim interesom.
68. To domnevo je treba razširiti na vse dokumente iz tega postopka, če imajo posebej občutljivo vsebino glede dejavnosti in poslovnih interesov podjetja v postopku. Seveda pa to velja samo za tiste dele dokumentov, v katerih je ta okoliščina podana.
69. Pritrditi je torej treba trditvi Komisije, da je Splošno sodišče napačno razložilo izjemo glede varstva poslovnih interesov.
3. Preostale izjeme
70. V zvezi z razkritjem mnenj pravne službe je Sodišče navedlo, da je v Uredbi 1049/2001 „načeloma določena obveznost razkritja mnenj pravne službe Sveta v zvezi z zakonodajnim postopkom“,(25) čeprav ni izključena možnost zavrnitve, kadar gre za mnenja, „ki imajo posebej občutljivo vsebino“ ali „je njihov obseg posebej širok, tako da presega zadevni zakonodajni okvir“, v takem primeru pa „bi morala zadevna institucija natančno obrazložiti zavrnitev“.(26)
71. V zvezi z mnenji, ki so bila izdana v upravnih postopkih, je Sodišče v istem smislu odločilo v prej navedeni sodbi Švedska proti MyTravel in Komisiji, točke od 109 do 119.
72. Kot sem že dejal, v obravnavani zadevi, kjer bistvo spora zadeva varstvo poslovnih interesov, nista odločilni oblika ali pravna opredelitev vsakega zahtevanega dokumenta, ampak dejstvo, da materialno ali vsebinsko gledano vsebujejo podatke, ki so upoštevni z vidika teh interesov. Zato je naloga Splošnega sodišča, ki nastopa v vlogi razsodnika, da določi, koliko upravni dokumenti, pridobljeni med postopkom o združitvah, vsebujejo občutljive podatke za poslovne interese zadevnega podjetja.
4. Nazadnje, varstvo poslovnih interesov, zlasti glede že zaključenih postopkov
73. Ali dejstvo, da je postopek koncentracije že zaključen, kakor koli vpliva na predhodne ugotovitve?
74. V navedeni zadevi MyTravel se je Sodišče opredelilo o vprašanju, ali dejstvo, da je bil postopek, na katerega se nanaša zahtevani dokument, zaključen s sprejetjem ustrezne odločitve ali ne, lahko vpliva na odločitev o prošnji za dostop. Sodišče meni, da zaključek postopka per se ne zahteva razkritja dokumenta, čeprav mora biti v tem primeru zavrnitev posebej utemeljena.(27)
75. V skladu s tem stališčem bi lahko sklepali, da je na zgoraj postavljeno vprašanje treba odgovoriti pritrdilno, čeprav menim, da to velja samo za tiste dokumente, ki so podlaga za sprejetje odločitve, ki je predmet postopka. Po zaključku postopka dostop do dokumentov, ki so nastali med njim zaradi sprejetja zadnje in dokončne odločitve, že po definiciji ne more ogroziti izida postopka in posledično tudi ne sprejete končne odločitve. V tem smislu je torej treba presojati pravna mnenja in notranje dokumente, katerih razkritje je Komisija zavrnila.
76. Menim, da pri varstvu poslovnih interesov, s katerim je bila utemeljena zavrnitev dostopa do preostalih dokumentov, za katerega je zaprosila družba Agrofert, obstaja zelo pomembna razlika.
77. Dokumenti, pridobljeni v postopku, po svoji naravi vedno vsebujejo podatke, ki se nanašajo na stanje gospodarske dejavnosti v trenutku, ki je odločilen za sprejetje odločitve Komisije o združljivosti obravnavane združitve s skupnim trgom. Zato so to podatki, ki načeloma „zastarajo“, vendar so v vsakem primeru tudi „aktualni“ in lahko ostanejo taki dlje kot strogo upravni ali dokumenti, pridobljeni za notranjo rabo.
78. Menim, da je časovna razsežnost „občutljivosti“ dokumenta bistveni element v strukturi sistema izjem, ki so že določene v členu 4 Uredbe št. 1049/2001. Tako je za dokumente, pripravljene za notranjo rabo (odstavek 3), zagotovljeno varstvo do konca postopka, vendar velja varstvo po zaključku postopka samo za tiste, ki vsebujejo mnenja. V tem drugem primeru izjema velja, tako kot vse izjeme iz člena 4, „za obdobje, ko je varstvo utemeljeno z vsebino dokumenta“ (odstavek 7). V skladu s členom 4(7) se navedeno obdobje lahko podaljša na največ 30 let. To maksimalno obdobje pa se, „če je potrebno“, lahko podaljša pri treh vrstah dokumentov: tistih, „za katere veljajo izjeme glede zasebnosti ali poslovnih interesov, ter pri dokumentih občutljive narave“ (odstavek 7).
79. Poslovni interesi torej zaslužijo največjo stopnjo varstva ratione temporis v sistemu dostopa, ki ga predvideva Uredba št. 1049/2001. Zato v obravnavanem primeru zaključek postopka združitve za take dokumente, nasprotno kot pri drugačnih dokumentih, še posebej pravnih mnenjih in mnenjih za notranjo rabo, ne pomeni nujno ključne točke pri dostopu.
80. Glede dokumentov, ki se nanašajo na pravne nasvete, in dokumentov, ki jih pripravi Komisija v okviru razprav in posvetovanj v postopku (člen 4(2), druga alinea, in (3) Uredbe št. 1049/2001), je ugotovitev Sodišča v zadevi Švedska proti MyTravel in Komisiji v obravnavanem primeru v celoti uporabna.
81. Zaradi tega menim, da po zaključku upravnega postopka glede združitve ni več mogoče domnevati, da bi dostop do strogo upravnih dokumentov, nastalih zunaj postopka, ki je predviden v Uredbi o združitvah, lahko škodoval cilju, kateremu sledi postopek.
82. Vsekakor lahko v konkretnem primeru nastane dejanska škoda tudi po zaključku postopka, vendar je ni mogoče samodejno predpostavljati, zato jo je treba dokazati ad casum, torej brez sklicevanja na splošno domnevo, ki temelji na naravi in ciljih že zaključenega upravnega postopka.
83. Na podlagi navedenega menim, da je treba delno ugoditi drugemu pritožbenemu razlogu, s katerim se Splošnemu sodišču očita, da ni pravilno razložilo sistema izjem, ki jih predvideva Uredba št. 1049/2001.
C – Prvi pritožbeni razlog: domnevno napačna razlaga Uredbe št. 19/2004
84. Prvi pritožbeni razlog je v bistvu temeljil na napačni razlagi Uredbe št. 139/2004 in njenih posledicah za izjemo glede varstva poslovnih interesov. Ker sem predlagal delno ugoditev drugemu pritožbenemu razlogu prav na podlagi napačne razlage izjeme glede varstva poslovnih interesov, menim, da prvega pritožbenega razloga ni treba obravnavati.
VI – Dokončna odločitev Sodišča o sporu
85. Člen 61 Statuta Sodišča določa, da „če je pritožba utemeljena, Sodišče razveljavi odločitev Splošnega sodišča“ in „če stanje postopka to dovoljuje, lahko samo dokončno odloči o zadevi“.
86. Menim, da v tem primeru Sodišče lahko dokončno odloči o sporu. Glede na okvir ugoditve pritožbi, ki ga predlagam, menim, da je treba odločbo Komisije, ki je bila izpodbijana pred Splošnim sodiščem, razglasiti za nično v delu, v katerem ne vsebuje dejanske in posamezne obrazložitve zavrnitve pravice dostopa do vseh tistih pravnih in notranjih dokumentov, ki, glede na njihovo vsebino, niso zajeti z izjemo, ki temelji na varstvu poslovnih interesov iz Uredbe št. 1049/2001.
VII – Stroški
87. V skladu s členom 69(3) in (4) Poslovnika predlagam Sodišču, naj glede na okvir predlagane ugoditve odloči, da vse stranke in intervenienti nosijo svoje stroške.
VIII – Predlog
88. Ob upoštevanju zgornjih ugotovitev Sodišču predlagam, naj:
delno ugodi pritožbi s tem, da ugodi drugemu pritožbenemu razlogu, ki temelji na napačni razlagi člena 4(2) Uredbe (ES) št. 1049/2001, v zvezi z varstvom poslovnih interesov, in, posledično:
1. razveljavi sodbo Splošnega sodišča z dne 7. julija 2010 v zadevi Agrofert Holding proti Komisiji (T‑111/07), s katero je bila Odločba Komisije z dne 13. februarja 2007, s katero je bil zavrnjen dostop do dokumentov iz spisa v postopku nadzora združitve v skladu z Uredbo (ES) št. 139/2004, razglašena za nično;
2. odločbo Komisije z dne 13. februarja 2007, s katero je bil zavrnjen dostop do dokumentov iz spisa v postopku nadzora združitve v skladu z Uredbo (ES) št. 139/2004, razglasi za nično v delu, v katerem ne vsebuje dejanske in posamezne obrazložitve zavrnitve pravice dostopa do vseh tistih pravnih in notranjih dokumentov, ki, glede na njihovo vsebino, niso zajeti z izjemo, ki temelji na varstvu poslovnih interesov iz Uredbe št. 1049/2001;
3. odloči, da vse stranke in intervenienti nosijo svoje stroške.