EUROOPA KOHTU OTSUS (esimene koda)
29. november 2007(*)
Määrus (EMÜ) nr 2092/91 – Põllumajandustoodete mahepõllundustootmine – Eraõiguslikud kontrolliasutused – Nõue omada teenuse osutamise liikmesriigis tegevuskohta või alalist infrastruktuuri – Põhjendused – Osalemine avaliku võimu teostamisel – EÜ artikkel 55 – Tarbijakaitse
Kohtuasjas C‑393/05,
mille esemeks on EÜ artikli 226 alusel 4. novembril 2005 esitatud liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi,
Euroopa Ühenduste Komisjon, esindajad: E. Traversa ja G. Braun, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
hageja,
versus
Austria Vabariik, esindaja: C. Pesendorfer, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
kostja,
EUROOPA KOHUS (esimene koda),
koosseisus: koja esimees P. Jann, kohtunikud A. Tizzano, A. Borg Barthet, M. Ilešič ja E. Levits (ettekandja),
kohtujurist: E. Sharpston,
kohtusekretär: R. Grass,
arvestades kirjalikku menetlust,
olles 12. juuli 2007. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
1 Euroopa Ühenduste Komisjon palub oma hagis Euroopa Kohtul tuvastada, et kuna Austria Vabariik nõudis, et teises liikmesriigis asuvatel ja tegevusloa saanud eraõiguslikel mahepõllumajandustoodete kontrolliasutustel (edaspidi „eraõiguslikud kontrolliasutused”) oleks Austrias tegutsemiseks registreeritud tegevuskoht või muu alaline infrastruktuur Austrias, rikkus Austria Vabariik EÜ artiklist 49 tulenevaid kohustusi.
Õiguslik raamistik
Ühenduse õigus
2 Nõukogu 24. juuni 1991. aasta määrus (EMÜ) nr 2092/91 põllumajandustoodete mahepõllundustootmise ning põllumajandustoodete ja toiduainete puhul sellele viitavate märgiste kohta (EÜT L 198, lk 1; ELT eriväljaanne 15/02, lk 39), muudetud nõukogu 19. juuli 1999. aasta määrusega nr 1804/1999 (EÜT L 222, lk 1; ELT eriväljaanne 15/04, lk 297; edaspidi „määrus nr 2092/91”), sätestab miinimumnõuded põllumajandustoodete mahepõllundustootmise, asjassepuutuvate tootmismeetodite kontrollimenetluse ja vastavate toodete sertifitseerimise valdkonnas. Kõnesoleva määruse kohaselt võib määruses sätestatud nõuded täitnud toodetele, täpsemalt nende etiketile, kanda märgistuse „Mahepõllumajandus – EÜ kontrollisüsteem”.
3 Määruse artiklites 1, 2 ja 4 on loetletud nii hõlmatud tooted kui ka mahepõllumajanduslikule tootmisele viitavad märgised ning määratletud eri terminid. Määruse artikkel 3 sätestab, et määrust kohaldatakse, piiramata seejuures ühenduse muude sätete või ühenduse õigusele vastavate siseriiklike sätete kohaldamist. Artikkel 5 sätestab tingimused, mil toote märgistamisel ja reklaamimisel võib viidata mahepõllundusmeetodile ja artikkel 6 näeb ette tootmiseeskirjad, mille täitmist eeldab „mahepõllundusmeetodil tootmine”.
4 Määruse nr 2092/91 artikkel 8 on sõnastatud järgmiselt:
„Ettevõtjad kes toodavad, valmistavad ette või impordivad kolmandatest riikidest artiklis 1 kindlaksmääratud tooteid eesmärgiga neid turustada, peavad:
a) teatama kõnealusest tegevusest selle liikmesriigi pädevale ametiasutusele, kus tegevus toimub; kõnealune teatis sisaldab IV lisas ettenähtud infot;
b) kehtestama oma ettevõttes artiklis 9 märgitud kontrollisüsteemi.
2. Liikmesriigid määravad teatisi vastuvõtva kontrolliva ametiasutuse või eraõigusliku kontrolliasutuse.
Liikmesriigid võivad kõnealuste ettevõtjate tõhusaks kontrollimiseks nõuda mis tahes vajalikku lisainfot.
3. Pädev ametiasutus tagab kontrollisüsteemile allutatud ettevõtjate nimede ja aadresside ajakohastatud loetelu kättesaadavuse asjast huvitatud osapooltele.”
5 Määruse nr 2092/91 artikli 9 kohaselt:
„1. Liikmesriigid loovad ühe või mitme selleks määratud kontrolliva ametiasutuse ja/või tegevusloa saanud eraõigusliku kontrolliasutuse poolt rakendatava kontrollisüsteemi, mis hõlmab artiklis 1 nimetatud tooteid tootvaid, ettevalmistavaid või kolmandatest riikidest importivaid ettevõtjaid.
2. Liikmesriigid võtavad vastu vajalikud meetmed kindlustamaks ettevõtjale, kes täidab käesoleva määruse sätteid ning maksab temale määratud osa kontrollimiskuludest, juurdepääsu kontrollisüsteemile.
3. Kontrollisüsteem hõlmab vähemalt III lisas kindlaksmääratud ettevaatusabinõusid ja kontrollimeetmeid.
4. Eraõiguslike kontrolliasutuste poolt kasutatava kontrollisüsteemi rakendamiseks määravad liikmesriigid kontrolliva ametiasutuse, mis vastutab kõnealustele eraõiguslikele kontrolliasutustele tegevusloa andmise ja nende tegevuse kontrollimise eest.
5. Eraõiguslikele kontrolliasutusele tegevusloa andmisel võetakse arvesse järgmist:
a) kontrolliasutuse tavaline kontrollimenetlus koos üksikasjaliku kirjeldusega kontrollimeetmetest ja ettevaatusabinõudest, mida asutus rakendab tema poolt kontrollitavate ettevõtjate suhtes;
b) sanktsioonid, mida asutus kavatseb rakendada avastatud eeskirjade eiramiste ja/või rikkumiste puhul;
c) kvalifitseeritud personal, haldus- ja tehnilised võimalused, kontrollimiskogemus ja usaldusväärsus;
d) kontrolliasutuse erapooletus kontrollitavate ettevõtjate suhtes;
6. Pärast eraõiguslikule kontrolliasutusele tegevusloa andmist pädev ametiasutus:
a) tagab eraõigusliku kontrolliasutuse poolt tehtavate kontrollimiste erapooletuse;
b) kontrollib eraõigusliku kontrolliasutuse poolt tehtavate kontrollimiste tõhusust;
c) hangib infot kõikide avastatud eeskirjade eiramiste ja/või rikkumiste ja kohaldatud sanktsioonide kohta;
d) tühistab eraõigusliku kontrolliasutuse tegevusloa, kui kontrolliasutus ei täida punktide a ja b nõudeid või ei vasta enam lõikes 5 esitatud kriteeriumidele või ei täida lõigete 7–9 ja 11 nõudeid.
6a. Enne 1. jaanuari 1996 annavad liikmesriigid igale käesoleva artikli sätete kohaselt tegevusloa saanud või määratud eraõiguslikule kontrolliasutusele või kontrollivale ametiasutusele välja koodnumbri. Nad teatavad sellest teistele liikmesriikidele ja komisjonile. Komisjon avaldab koodnumbrid artikli 15 viimases lõigus nimetatud loetelus.
7. Lõikes 1 märgitud kontrolliv ametiasutus ja tegevusloa saanud eraõiguslik kontrolliasutus:
a) tagavad vähemalt III lisas kindlaksmääratud kontrollimeetmete ja ettevaatusabinõude rakendamise nende poolt kontrollitavate ettevõtete suhtes;
b) avalikustavad nende poolt kontrollimiste käigus saadud info ja andmed ainult asjaomase ettevõtte eest vastutavale isikule ja pädevatele riigiasutustele.
8. Tegevusloa saanud eraõiguslikud kontrolliasutused:
a) võimaldavad pädevatele ametiasutustele kontrollimiseks juurdepääsu oma tööruumidele ja rajatistele ning annavad igasugust infot ja abi, mida pädev ametiasutus peab vajalikuks oma kohustuste täitmiseks vastavalt käesolevale määrusele;
b) saadavad liikmesriigi pädevale ametiasutusele iga aasta 31. jaanuariks nende poolt kontrollitavate ettevõtjate nimekirja eelmise aasta 31. detsembri seisuga ning esitavad nimetatud pädevale ametiasutusele aastaaruande kokkuvõtte.
9. Lõikes 1 nimetatud kontrolliv ametiasutus ja eraõiguslikud kontrolliasutused:
a) tagavad, et artiklite 5, 6 ja 7 rakendamisel või III lisas nimetatud meetmete võtmisel avastatud rikkumiste puhul võetakse artiklis 2 märgitud mahepõllundusmeetodile viitavad märgised ära kogu asjaomase rikkumisega seotud partiilt või rikkumisest mõjutatud tootmistsükli ajal valmistatud toodangult;
b) keelavad ilmse või pikaajalise mõjuga rikkumise puhul asjaomasel ettevõtjal mahepõllundusmeetodile viitavate märgistega toodete turustamise ajavahemiku jooksul, mille pikkuses tuleb kokku leppida liikmesriigi pädeva ametiasutusega.
[...]
11. Alates 1. jaanuarist 1998, ilma et see piiraks lõigete 5 ja 6 sätete kohaldamist, peavad tegevusloa saanud eraõiguslikud kontrolliasutused vastama 26. juuni 1989. aasta standardis EN 45011 kehtestatud tingimustele.
[…]”.
6 Määruse nr 2092/91 artikkel 10 näeb ette V lisas esitatule vastava märgise ja/või logo kandmise sama määruse artiklis 9 sätestatud kontrollisüsteemile allutatud toodete etiketile. Selles suhtes kehtestatakse artikli 10 lõikega 3 kontrolliasutustele artikli 9 lõikes 9 sätestatutega samaväärsed kohustused.
7 Vastavalt määruse nr 2092/91 artiklile 10a, mis käsitleb üldisi rakendusmeetmeid:
„1. Kui liikmesriik avastab teisest liikmesriigist pärit ning artiklis 2 ja/või V lisas nimetatud märgiseid kandva toote puhul käesoleva määruse rakendamisega seotud eeskirjade eiramisi või rikkumisi, siis teatab ta sellest kontrolliva ametiasutuse määranud või eraõiguslikule kontrolliasutusele tegevusloa andnud liikmesriigile ning komisjonile.
2. Liikmesriigid võtavad vajalikud meetmed tõkestamaks artiklis 2 ja/või V lisas nimetatud märgiste kuritahtlikku kasutamist.”
8 Määruse nr 2092/91 III lisa sätestab minimaalsed kontrollinõuded ning artiklites 8 ja 9 nimetatud kontrollisüsteemi alusel ette nähtud ettevaatusabinõud.
9 Täpsemalt sätestavad selle lisa üldsätted punkti 9 teises lõigus ja punktis 10, et eraõiguslik kontrolliasutus võib keelata kontrollitud ettevõtjal ajutiselt turustada mahepõllundusmeetodile viitava märgistusega toodet, mille osas eksisteerib kahtlus, et see ei vasta kõnesolevas määruses kehtestatud nõuetele, ning et ettevõtja peab võimaldama kontrolliasutustele juurdepääsu oma tööruumidele ja raamatupidamisaruannetele.
Austria kontrollisüsteem
10 Austria Vabariik lõi vastavalt määruse nr 2092/91 artikli 9 lõikele 1 eraõiguslike kontrolliasutuste poolt rakendatava mahepõllumajandustoodete kontrollisüsteemi. Vastavalt vaidlusalusele halduspraktikale kõnesoleva määruse rakendamisel on eraõigusliku kontrolliasutuse tegevuse eeldusena nõutud, et viimasel oleks Austria territooriumil määruses sätestatud personali ning haldus‑ ja tehnilise varustuse nõuetele vastav tegevuskoht isegi juhul, kui kõnealusel kontrolliasutusel on teises liikmesriigis tegevusluba ja seega ka tegevuskoht.
11 1975. aasta Lebensmittelgesetz’i (1975. aasta toidukaupade seadus, BGBl. nr 86/1975; edaspidi „toidukaupade seadus”) § 35 sätestab, et eraõiguslike kontrolliasutuste tegevusloa küsimused ja järelevalve kuuluvad liidumaade juhtide (Landeshauptmänner) pädevusse. Lisaks tuleneb nimetatud seaduse artikli 10 lõikest 4, et viimased võtavad muu hulgas kontrolliasutuste ettepanekul määruse nr 2092/91 artikli 9 lõike 9 punktis b ette nähtud keelumeetmed.
Kohtueelne menetlus
12 Olles saanud kaebuse Saksamaal asuvalt ning tegevusloa saanud eraõiguslikult kontrolliasutuselt, esitas komisjon Austria ametiasutustele kaks teabenõuet tingimuste kohta, millele peavad Austrias tegutsemiseks vastama teises liikmesriigis tegevusloa saanud eraõiguslikud kontrolliasutused. Need teabenõuded puudutasid eelkõige nõuet omada tegevuskohta või alalist infrastruktuuri Austrias. Arvestades saadud vastuseid, tõstatas komisjon 8. novembril 2000 Austria Vabariigile saadetud märgukirjas küsimuse selle nõude vastavusest EÜ artiklile 49.
13 Võttes arvesse Austria ametiasutuste vastust eelnimetatud märgukirjale, saatis komisjon 16. oktoobril 2002 Austria Vabariigile põhjendatud arvamuse, kutsudes viimast täitma oma kohustusi kahe kuu jooksul arvamuse teatavakstegemisest. Komisjon väitis põhjendatud arvamuses, et teises liikmesriigis asuvatele ja tegevusloa saanud eraõiguslikele kontrolliasutustele seatud nõue omada tegevuskohta või alalist infrastruktuuri Austrias on vastuolus EÜ artikliga 49, ning et juhul kui liikmesriigi püüe tagada, et kontrolliasutustel oleks nende asukoha liikmesriigis ka tegevusluba, on õiguspärane, piisab selleks lühendatud loamenetlusest.
14 Austria Vabariik väitis 23. detsembri 2002. aasta vastuses, et eraõiguslike kontrolliasutuste tegevus on hõlmatud erandiga EÜ artiklist 49, mille sätestab EÜ artikkel 55 koosmõjus EÜ artikli 45 esimese lõiguga. Teise võimalusena jäi Austria Vabariik varem väljendatud seisukoha juurde, mille kohaselt on mahepõllumajandustoodete tootjate ja tarbijate huvides, et eraõiguslikel kontrolliasutustel oleks Austria territooriumil tegevuskoht või alaline infrastruktuur, et Austria pädevatel asutustel oleks võimalik kontrollida nimetatud kontrolliasutuste tegutsemistingimusi.
15 Leides, et olukord on endiselt mitterahuldav, esitas komisjon käesoleva hagi.
Hagi
Poolte argumendid
16 Komisjon leiab, et Austria vaidlusalune praktika kuulub määrusega nr 2092/91 ühtlustatud valdkonda. Selles osas rõhutab komisjon, et Euroopa Liidu Nõukogu ei viidanud määruse vastuvõtmisel EMÜ asutamislepingu artiklile 66 (hiljem EÜ asutamislepingu artikkel 66, nüüd EÜ artikkel 55) koosmõjus EMÜ asutamislepingu artikliga 55 (hiljem EÜ asutamislepingu artikkel 55, nüüd EÜ artikkel 45), nii et mahepõllumajandustoodete kontroll ja märgistus ei ole EÜ artiklis 49 sätestatud teenuste osutamise vabaduse põhimõtte kohaldamisalast välja jäävad tegevusvaldkonnad.
17 Eespool toodud järeldust kinnitavad erinevad asjaolud, mis näitavad, et eraõiguslike kontrolliasutuste tegevus ei ole Euroopa Kohtu praktika tähenduses otseselt ja eriomaselt seotud avaliku võimu teostamisega, kusjuures komisjon viitab selles osas 21. juuni 1974. aasta otsusele kohtuasjas 2/74: Reyners (EKL 1974, lk 631).
18 Esiteks on järelevalveasutuse ja kontrollitava ettevõtja vaheline õigussuhe, mis päädib vastavustunnistuse andmisega või sellest keeldumisega, rangelt eraõiguslik.
19 Teiseks kohaldavad tootjatele suunatud keeldu viidata mahepõllundusmeetodile ja teisi määruse nr 2092/91 artikli 9 lõikes 9 ja artikli 10 lõikes 3 eeskirjade eiramise puhuks ette nähtud meetmeid lõppstaadiumis ikka üksnes avaliku võimu organid või pädevad kohtud ja mitte eraõiguslikud isikud ise. Lisaks ei takista mahepõllundusmeetodile viitamise keeld asjassepuutuvate toodete tavapärast turustamist.
20 Mis puudutab vaidlusaluse halduspraktika kooskõla teenuste osutamise vabaduse põhimõttega, möönab komisjon, et Austria ametiasutused on – näiteks lihtsustatud loamenetlust kasutades – vabad tagama, et eraõiguslikel kontrolliasutustel oleks päritoluriigis tegevusluba. Samas piiraks püsiva tegevuskoha nõue esiteks EÜ artiklist 49 tulenevat teenuste vaba liikumist, muutes kõnesoleva teenuse osutamisega kaasnevate kulude tõttu teistes liikmesriikides asuvatele eraõiguslikele kontrolliasutustele vähem atraktiivseks, ning teiseks vaadatakse nii mööda asjaolust, et kõnealune kontrolliasutus juba täidab määruses nr 2092/91 nõutud tingimusi liikmesriigis, kus ta omab tegevusluba. Selles liikmesriigis välja antud tegevusluba tagab, et asjaomasel eraõiguslikul kontrolliasutusel on olemas Austrias kontrolliteenuse osutamiseks vajalik pädevus, kogemus ja vahendid.
21 Mis puudutab Austria valitsuse poolt rõhutatud vajadust teostada tarbijakaitse huvides järelevalvet eraõiguslike kontrolliasutuste läbiviidud kontrolli erapooletuse ja tõhususe üle, rõhutab komisjon, et määrus sätestab erisanktsioonid kontrollitingimustest mittekinnipidamise puhuks, ning et üksnes tegevusloa väljastanud liikmesriigi pädevad asutused võivad võtta määruse nr 2092/91 artikli 9 lõigetes 5, 7–9 ja 11 ette nähtud meetmeid.
22 Austria Vabariik ei vaidlusta omalt poolt, et teises liikmesriigis asuvate ja tegevusloa saanud eraõiguslike kontrolliasutuste suhtes kehtiv nõue omada Austrias tegutsemiseks seal tegevuskohta, piirab EÜ artikliga 49 tagatud teenuste osutamise vabadust.
23 Austria Vabariik väidab, et eraõiguslike kontrolliasutuste tegevus kõnealuses määruses ette nähtud kujul on otseselt ja eriomaselt seotud avaliku võimu teostamisega EÜ artikli 55 koosmõjus EÜ artikli 45 esimese lõiguga tähenduses.
24 Eelkirjeldatud seisukoht põhineb määruse nr 2092/91 erinevatel sätetel.
25 Nii sätestab selle määruse artikkel 10, et eraõiguslikud kontrolliasutused väljastavad vastavustunnistusi. Austria haldusõiguse järgi on avalik‑õiguslike dokumentide väljastamine avaliku võimu teostamine, mitte pelk haldusteenus. Samuti osutub määravaks mahepõllundusmeetodile viitamise keelu ulatus, kuna see võib teatud juhtudel võrduda turustamiskeeluga.
26 Lisaks tõendab eraõiguslikele kontrolliasutustele määruse nr 2092/91 artikli 9 lõikega 3 koosmõjus III lisaga antud kontrollipädevus, et viimased on otseselt ja eriomaselt seotud avaliku võimu teostamisega. Nagu tuleneb Euroopa Kohtu praktikast ja eelkõige 5. oktoobri 1994. aasta otsusest kohtuasjas C‑55/93: van Schaik (EKL 1994, lk I‑4837, punkt 16), ei oma nende kontrolliasutuste tegevuse kvalifitseerimisel mingit mõju asjaolu, et kõnealused eraõiguslikud kontrolliasutused vastutavad läbiviidava kontrolli haldusliku ja tehnilise külje eest, ega samuti mitte see, et kontrolliasutustel on kontrollitavate ettevõtjatega sõlmitud eraõiguslikud lepingud.
27 Austria Vabariik väidab lisaks, et määrus nr 2092/91 ei ühtlusta eraõiguslike kontrolliasutuste järelevalve ja tegevuslubade kõiki aspekte, nii et igal liikmesriigil on lubatud kohaldada kõigile tema territooriumil tegutseda soovivatele isikutele tingimusi, mis võimaldavad pädevatel asutustel rakendada määruses kontrolliasutuste jaoks ette nähtud järelevalvemeetmeid. Järelevalve rakendamine muutuks keeruliseks või isegi võimatuks, kui neil kontrolliasutustel puuduks püsiv tegevuskoht teenuse osutamise liikmesriigi territooriumil. Selline nõue on iseäranis õigustatud mahepõllumajandustoodete tarbijate kaitse vajadust arvestades.
Euroopa Kohtu hinnang
28 Alustuseks tuleb märkida, et juhul kui liikmesriigid valisid tegevusluba omavate eraõiguslike kontrolliasutuste poolt rakendatava mahepõllumajandustoodete kontrollisüsteemi, kehtestab määrus nr 2092/91 nende kontrolliasutuste tegevusloa saamise menetluse ja tingimused, nende poolt teostatava kontrolli üksikasjalikud eeskirjad ning tegevusloa väljastanud riigi poolt nende kontrolliasutuste üle teostatava järelevalvemenetluse üksikasjalikud eeskirjad. Kõnesolev määrus ei sisalda samas ühtki sätet, mis puudutaks kontrolliteenuse osutamist eraõiguslike kontrolliasutuste poolt muus liikmesriigis kui neile tegevusloa väljastanud liikmesriik.
29 Isegi kui liikmesriigid on põhimõtteliselt pädevad määrama kindlaks ühenduse tasandil täielikult ühtlustamata valdkonnas tegutsemise tingimused, peavad nad siiski teostama oma pädevust asutamislepinguga tagatud põhivabadusi järgides (vt 26. jaanuari 2006. aasta otsus kohtuasjas C‑514/03: komisjon vs. Hispaania, EKL 2006, lk I‑963, punkt 23, ja 14. detsembri 2006. aasta otsus kohtuasjas C‑257/05: komisjon vs. Austria, kohtulahendite kogumikus ei avaldata, punkt 18).
30 Sel juhul tõusetub küsimus, kuivõrd on EÜ artikliga 49 kooskõlas teistes liikmesriikides tegevusloa saanud ja seega ka tegevuskohta omavatele eraõiguslikele kontrolliasutustele vaidlusaluse halduspraktikaga kehtestatud tingimus, mille kohaselt viimastel peab olema tegevuskoht Austria territooriumil.
31 Vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale tuleb teenuste osutamise vabaduse piiranguteks pidada kõiki meetmeid, mis keelavad või takistavad nende vabaduste kasutamist või muudavad nende kasutamise vähem atraktiivseks (vt 3. oktoobri 2006. aasta otsus kohtuasjas C‑452/04: Fidium Finanz, EKL 2006, lk I‑9521, punkt 46 ja viidatud kohtupraktika).
32 Seega on vaidlusaluses halduspraktikas ette nähtud tegevuskoha nõue otseselt vastuolus teenuste osutamise vabadusega, kuna see muudab üksnes teistes liikmesriikides tegevuskohta omavatele ettevõtjatele võimatuks vaidlusaluse teenuse osutamise Austria Vabariigis (vt analoogia alusel 9. märtsi 2000. aasta otsus kohtuasjas C‑355/98: komisjon vs. Belgia, EKL 2000, lk I‑1221, punkt 27 ja viidatud kohtupraktika).
33 Järelikult tuleb kontrollida, kas vaidlusalune halduspraktika on põhjendatud asutamislepingus ette nähtud eranditega või ülekaaluka üldise huvi tõttu.
34 Selles osas väidab Austria Vabariik – kes ei vaidlusta seda, et kõnesolev nõue on piirang – esimese võimalusena, et eraõiguslike kontrolliasutuste tegevus on otseselt ja eriomaselt seotud avaliku võimu teostamisega EÜ artikli 55 koosmõjus EÜ artikli 45 esimese lõiguga tähenduses, ning teise võimalusena, et vaidlusalune halduspraktika on põhjendatud tarbijate kaitse eesmärgiga.
35 Esimese argumendi osas tuleb meenutada, et EÜ artiklis 55 koosmõjus EÜ artikli 45 esimese lõiguga sätestatud erandile teenuste osutamise vabadusest tuleb anda tõlgendus, mis piirab erandi ulatust sellega, mis on rangelt vajalik nende huvide tagamiseks, mida see erand lubab liikmesriikidel kaitsta (vt selle kohta 30. märtsi 2006. aasta otsus kohtuasjas C‑451/03: Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, EKL 2006, lk I‑2941, punkt 45 ja viidatud kohtupraktika).
36 Seega peab nende artiklitega ette nähtud erand vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale piirduma tegevusega, mis kujutab endast otsest ja eriomast osalemist avaliku võimu teostamisel (vt eespool viidatud kohtuotsus Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, punkt 46 ja viidatud kohtupraktika), mis välistab selle, et otsese ja eriomase osalemisena avaliku võimu teostamisel kõnesoleva erandi mõttes võetaks arvesse funktsioone, mis on pelgalt abistavad ja ettevalmistavad lõpliku otsuse tegemise kaudu avalikku võimu teostava asutuse suhtes (13. juuli 1993. aasta otsus kohtuasjas C‑42/92: Thijssen, EKL 1993, lk I‑4047, punkt 22).
37 Määrusest nr 2092/91 tuleneb, et eraõiguslike kontrolliasutuste tegevust ja selle teostamise eeskirju võib kirjeldada järgmiselt.
38 Esiteks rakendavad eraõiguslikud kontrolliasutused vastavalt määruse nr 2092/91 artikli 9 lõikele 3 selle määruse III lisas kindlaks määratud ettevaatusabinõusid ja kontrollimeetmeid.
39 Teiseks rakendavad eraõiguslikud kontrolliasutused vastavalt kõnealuse määruse artikli 9 lõike 9 punktidele a ja b läbiviidud kontrolli tulemuse, lubades või keelates kontrollitud ettevõtjatel kasutada turustatavail toodetel mahepõllundusmeetodile viitavat märgistust, ning keelates ilmse või pikaajalise mõjuga rikkumise puhul asjaomasel ettevõtjal mahepõllundusmeetodile viitavate märgistega toodete turustamise ajavahemiku jooksul, mille pikkuses on eelnevalt pädeva ametiasutusega kokku lepitud.
40 Kolmandaks, vastavalt määruse nr 2092/91 artikli 9 lõike 6 punktile c ning lõike 8 punktidele a ja b peavad kõnesolevad kontrolliasutused andma oma tegevusest aru nende tegevusloa ja järelevalve eest vastutavale asutusele, edastades nimetatud asutusele kogu nõutud teabe kõigi avastatud eeskirjade eiramiste ja/või rikkumiste ja kohaldatud sanktsioonide kohta ning saates igal aastal nende poolt kontrollitavate ettevõtjate nimekirja ning aruande oma tegevuse kohta. Lisaks näeb artikli 9 lõike 8 punkt a ette, et eraõiguslikud kontrolliasutused võimaldavad pädevatele ametiasutustele kontrollimiseks juurdepääsu oma tööruumidele ja rajatistele ning annavad igasugust infot ja abi, mida pädev ametiasutus peab vajalikuks oma kohustuste täitmiseks.
41 Isegi kui neist asjaoludest ilmneb, et eraõiguslike kontrolliasutuste tegevus ei piirdu pelgalt mahepõllumajandustoodete vastavuse kontrolliga, vaid hõlmab ka kontrolli tagajärgedega seonduvaid pädevusi, tuleb siiski rõhutada, et vastavalt määrusele nr 2092/91 teostavad pädevad ametiasutused nende kontrolliasutuste üle järelevalvet. Nii sätestab kõnesoleva määruse artikli 9 lõige 4, et nimetatud asutus vastutab kontrolliasutuste tegevuse kontrollimise eest. Sama artikli lõige 6 täpsustab muu hulgas selle järelevalve üksikasjalikud eeskirjad, sätestades, et pädev asutus peab lisaks oma pädevusele tegevusloa andmise ja lõpetamise osas tagama kontrollimiste erapooletuse ja kontrollima eraõiguslike kontrolliasutuste poolt tehtavate kontrollimiste tõhusust. Lisaks kohustab määruse artikli 9 lõike 8 punkt a eraõiguslikke kontrolliasutusi võimaldama pädevatele ametiasutustele kontrollimiseks juurdepääsu oma tööruumidele ja rajatistele.
42 Eeltoodust nähtub seega, et eraõiguslikud kontrolliasutused tegutsevad avaliku võimu aktiivse järelevalve all, kusjuures – nagu näitavad pädeva asutuse kohustused, mida on käsitletud käesoleva otsuse eelmises punktis –viimane vastutab eraõiguslike kontrolliasutuste poolt teostatava kontrolli ning vastu võetavate otsuste eest. Seda järeldust kinnitab toidukaupade seadusega loodud eraõiguslike kontrolliasutuste järelevalve süsteem, mille kohaselt võtab määruse nr 2092/91 artikli 9 lõike 9 punktis b sätestatud meetmed liidumaa juht järelevalveasutuse pädevuses, kusjuures eraõiguslikel kontrolliasutustel on selles osas üksnes ettepaneku esitamise õigus. Eeltoodust tuleneb, et eraõiguslikele kontrolliasutustele selle määrusega järelevalveasutuse suhtes antud abistavat ja ettevalmistavat rolli ei saa pidada otseseks ja eriomaseks osalemiseks avaliku võimu teostamisel EÜ artikli 55, koosmõjus EÜ artikli 45 esimese lõiguga, tähenduses.
43 Austria Vabariik väidab siiski, et vastavustunnistuste väljastamine eraõiguslike kontrolliasutuste poolt on vastavalt Austria haldusõigusele avaliku võimu teostamine. Peale selle kuuluvad eraõiguslikele kontrolliasutustele üldsätete kohaselt laialdased pädevused, mis võimaldavad neil tõhusalt oma ülesandeid täita, iseäranis mis puudutab neile antud järelevalve‑ ja sanktsiooniõigust.
44 Selles osas tuleb esiteks rõhutada, nagu on meenutatud käesoleva otsuse punktis 35, et EÜ artiklis 55 koosmõjus EÜ artikli 45 esimese lõiguga sätestatud erandile teenuste osutamise vabadusest tuleb anda tõlgendus, mis piirab erandi ulatust sellega, mis on rangelt vajalik nende huvide tagamiseks, mida see erand lubab liikmesriikidel kaitsta.
45 Teiseks, vaatamata sellele, et määrusega nr 2092/91 ei ole vastuolus see, kui liikmesriigid volitavad neile kuuluva järelevalvefunktsiooni tõhusaks täitmiseks eraõigusliku kontrolliasutuse täitma haldusülesannet või teostama muid tegevusi, mis on otseselt ja eriomaselt seotud avaliku võimu teostamisega, tuleneb Euroopa Kohtu praktikast siiski, et EÜ artiklites 45 ja 55 lubatud erandi laiendamine ei ole võimalik juhul, kui iseseisva kutseala raames on avaliku võimu teostamisega seotud ülesanded lahutatavad kutsealasest tegevusest kui tervikust (vt EÜ artikli 45 osas eespool viidatud kohtuotsus Reyners, punkt 47).
46 Tuleb meenutada, nagu on märgitud käesoleva otsuse punktis 42, et eraõiguslike kontrolliasutuste tegevus määruses nr 2092/91 määratletud kujul ei ole iseenesest otsene ja eriomane osalemine avaliku võimu teostamisel nii, et igasugune täiendav tegevus, mis endast sellist osalemist kujutab, on sellest tingimata lahutatav.
47 Lõpuks tuleb märkida, et määrusega nr 2092/91 kehtestatud kontrollisüsteemi tuleb eristada kontrollisüsteemist, mille sätestas nõukogu 29. detsembri 1976. aasta direktiiv 77/143/EMÜ mootorsõidukite ja nende haagiste tehnoülevaatust käsitlevate liikmesriikide õigusaktide ühtlustamise kohta (EÜT L 47, lk 47) ning mis oli kõne all eespool viidatud kohtuotsuses van Schaik, millele osundas oma väidete toetuseks Austria Vabariik.
48 Kuigi Euroopa Kohus tõdes eelviidatud otsuse punktis 22, et direktiiv 77/143 ei kohusta kontrolli läbiviimise tingimuse osalise ühtlustamise tõttu – ja arvestades erinevaid kontrollimenetlusi – iga liikmesriiki tunnustama oma territooriumil registreeritud sõidukite osas teistes liikmesriikides läbi viidud kontrolli tunnistusi, tuleb siiski rõhutada, et määruse nr 2092/91 eesmärk vastavalt määruse põhjendusele 13 on kehtestada mahepõllundustoodete kontrollisüsteem, mis vastab ühenduse miinimumnõuetele, millest kinnipidamisel tekib õigus kasutada ühenduse vastavusmärgist.
49 Järelikult osas, kus määrusega nr 2092/91 viiakse läbi asjaomaste põllumajandustoodete vastavusmärgiste ühtlustamine, ei saa Austria Vabariik tõhusalt tugineda eespool viidatud kohtuotsusele van Schaik.
50 Arvestades, et Austria Vabariik ei saa käesolevas asjas tõhusalt tugineda EÜ artiklile 55, tuleb uurida nimetatud liikmesriigi teist arutluskäiku, mis seondub vaidlusaluse halduspraktika õigustatusega tarbijakaitsest tulenevatel põhjustel.
51 Austria Vabariik väidab täpsemalt, et nõue omada tegevuskohta või alalist infrastruktuuri Austria territooriumil on hädavajalik, selleks et Austria ametiasutused saaksid ühelt poolt olla kindlad, et Austrias kontrolliteenust osutavatel asutustel oleks tegelikult olemas vajalikud tehnilised võimalused ja personal, ning teiselt poolt, et nad saaksid teostada määruses nr 2092/91 ette nähtud kohapealseid kontrolle.
52 Teise võimalusena tuleb märkida, et vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale saab teenuste osutamise vabaduse piiranguid õigustada tarbijate kaitsega (vt selle kohta eelkõige 9. juuli 1997. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑34/95–C‑36/95: De Agostini ja TV‑Shop, EKL 1997, lk I‑3843, punkt 53; 6. novembri 2003. aasta otsus kohtuasjas C‑243/01: Gambelli jt, EKL 2003, lk I‑13031, punkt 67, ning 6. märtsi 2007. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑338/04, C‑359/04 ja C‑360/04, EKL 2007, lk I‑1891, punkt 46).
53 Siiski on oluline tagada, et võetud meetmed ei ületa selle eesmärgi saavutamiseks objektiivselt vajalikku (vt selle kohta 11. märtsi 2004. aasta otsus kohtuasjas C‑496/01: komisjon vs. Prantsusmaa, EKL 2004, lk I‑2351, punkt 68).
54 Tingimus, mille kohaselt teises liikmesriigis tegevusloa saanud eraõiguslikud kontrolliasutused peavad Austria territooriumil tegutsemiseks omama seal tegevuskohta, ületab tarbijakaitse eesmärgi saavutamiseks objektiivselt vajaliku.
55 Siinkohal tuleb meenutada, et määrus nr 2092/91 kehtestab eraõiguslike kontrolliasutuste üle teostatava järelevalve miinimumnõuded. Need nõuded on kohaldatavad kõigile liikmesriikidele, mis tagab, et teises liikmesriigis tegevusloa saanud eraõiguslik kontrolliasutus, mis osutab Austrias kontrolliteenust, vastab määruses ette nähtud erinevatele nõuetele, ja seega on tagatud ka tarbijate kaitse.
56 Nõudes, et teises liikmesriigis tegevusloa saanud eraõiguslikel kontrolliasutustel oleks tegevuskoht Austrias, et Austria pädevad asutused saaksid teostada nende tegevuse üle järelevalvet, välistab vaidlusalune halduspraktika nende kohustuste ning järelevalvemeetmete arvestamise, millele need eraõiguslikud kontrolliasutused on allutatud tegevusloa liikmesriigis.
57 Austria ametiasutustel oleks võimalik saavutada määruses nr 2092/91 nõutud tagatised ning tarbijate kaitse eesmärk, kasutades vähem piiravaid meetmeid.
58 Nimetatud ametiasutused võiksid esiteks enne igasugust teenuste osutamist nõuda teises liikmesriigis tegevusloa saanud eraõiguslikult kontrolliasutuselt tõendeid selle kohta, et viimasel on asukoha liikmesriigis tõepoolest tegevusluba ja infrastruktuur ning personal, mis on nõutud vastava teenuse osutamiseks Austria territooriumil. Eespool nimetatud asjaolusid võiksid kinnitada asukoha liikmesriigi pädevad asutused, kes vastutavad järelevalve teostamise eest vastava eraõigusliku kontrolliasutuse tegevuse üle.
59 Juhuks, mil see asutus tuvastab, et eraõiguslik kontrolliasutus on Austrias läbi viidud kontrolli käigus eiranud eeskirju, sätestab määruse nr 2092/91 artikkel 10a liikmesriikidevahelise teabevahetuse korra, mis võimaldab Austria ametiasutustel teatada eiramisest kõnealuse kontrolliasutuse üle järelevalvet teostavale asutusele, et viimane võtaks vajalikud meetmed, mis kohustab omakorda seda asutust viima läbi kontrolli kõnesoleva eraõigusliku kontrolliasutuse valdustes, millele järgneb vajadusel viimase tegevusloa äravõtmine.
60 Seega tuleb tõdeda, et vaidlusalusest halduspraktikast lähtuv nõue ei ole proportsionaalne tarbijate kaitse eesmärgiga, millele tugineb Austria Vabariik.
61 Eespool käsitletud asjaoludest nähtub seega, et kuna Austria Vabariik nõudis, et teises liikmesriigis tegevusloa saanud eraõiguslikel kontrolliasutustel peab olema Austrias kontrolliteenuse osutamiseks tegevuskoht Austria territooriumil, rikkus Austria Vabariik EÜ artiklist 49 tulenevaid kohustusi.
Kohtukulud
62 Kodukorra artikli 69 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna komisjon on kohtukulude hüvitamist nõudnud ja Austria Vabariik on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb kohtukulud välja mõista Austria Vabariigilt.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (esimene koda) otsustab:
1. Kuna Austria Vabariik nõudis, et teises liikmesriigis tegevusloa saanud eraõiguslikel mahepõllumajandustoodete kontrolliasutustel peab olema Austrias kontrolliteenuse osutamiseks tegevuskoht Austria territooriumil, rikkus Austria Vabariik EÜ artiklist 49 tulenevaid kohustusi.
2. Mõista kohtukulud välja Austria Vabariigilt.
Allkirjad