JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
NIILO JÄÄSKINEN
20 päivänä marraskuuta 2014 (1)
Asia C‑507/13
Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta
vastaan
Euroopan parlamentti
ja
Euroopan unionin neuvosto
Luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten valvonta – Kumoamiskanne – Direktiivi 2013/36/EU – 94 artiklan 1 kohdan g alakohta ja 2 kohta ja 162 artiklan 1 ja 3 kohta – Luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten työntekijöille, joiden ammatillisella toiminnalla on merkittävä vaikutus laitoksen riskiprofiiliin, maksettavan palkan kiinteiden ja muuttuvien osien suhteen vahvistaminen – Asetus N:o 575/2013 – 450 artiklan 1 kohdan d, i ja j alakohta ja 521 artiklan 2 kohta – Tiettyjen palkkatietojen julkistaminen – Oikeusperustan valinta – Suhteellisuusperiaate, toissijaisuusperiaate ja oikeusvarmuuden periaate – Toimivallan ylittäminen – Henkilötietojen suoja – Kansainvälinen tapaoikeus – Direktiivin 2013/36 94 artiklan 1 kohdan g alakohdan ekstraterritoriaalinen vaikutus
I Johdanto
1. Esillä olevassa menettelyssä Yhdistynyt kuningaskunta vaatii tiettyjen Euroopan parlamentin ja Euroopan unionin neuvoston säädösten joidenkin säännösten kumoamista Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 263 artiklan nojalla. Kumoamisvaatimus koskee niin sanottua CRD IV -pakettia, joka tuli voimaan 17.7.2013. Tähän pakettiin kuuluvat uusi vakavaraisuusdirektiivi, eli oikeudesta harjoittaa luottolaitostoimintaa ja luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuusvalvonnasta, direktiivin 2002/87/EY muuttamisesta sekä direktiivien 2006/48/EY ja 2006/49/EY kumoamisesta 26.6.2013 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2013/36/EU(2) (jäljempänä CRD IV -direktiivi), ja uusi vakavaraisuusasetus, eli luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuusvaatimuksista ja asetuksen (EU) N:o 648/2012 muuttamisesta 26.6.2013 annettu neuvoston asetus (EU) N:o 575/2013(3) (jäljempänä CR-asetus).
2. Yhdistynyt kuningaskunta riitauttaa CRD IV -direktiivin 94 artiklan 1 kohdan g alakohdan ja 2 kohdan ja 162 artiklan 1 ja 3 kohdan sekä CR-asetuksen 450 artiklan 1 kohdan d, i ja j alakohdan ja 521 artiklan 2 kohdan laillisuuden.
3. Yhdistynyt kuningaskunta riitauttaa CRD IV -direktiivin laillisuuden ennen kaikkea siltä osin kuin sen 94 artiklan 1 kohdan g alakohta sisältää säännöksiä, joissa luetellaan palkan kiinteään osaan lisättävät muuttuvat osat henkilöille, joiden ammatillinen toiminta vaikuttaa heidät palkanneiden luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten (jäljempänä finanssilaitokset) riskiprofiiliin.(4) Esillä olevien oikeudellisten kysymysten ratkaisemiseksi tätä järjestelyä pitäisi mielestäni kuvata pikemminkin ”palkan muuttuvien osien suhteelle vahvistetuksi enimmäistasoksi” kuin ”ylärajan asettamiseksi pankkiirien bonuksille”.(5) Kuten selitän jäljempänä esittämässäni tarkastelussa, tällä on ratkaiseva merkitys arvioitaessa Yhdistyneen kuningaskunnan kanteen keskeistä kysymystä prosenttiosuuden laillisuudesta.
4. CRD IV -direktiivin 94 artiklan 1 kohdan g alakohdan i alakohdassa säädetään, että palkan muuttuva osa saa olla enintään 100 prosenttia kunkin yksittäisen henkilön palkan kokonaismäärän kiinteästä osasta, ja säädetään lisäksi joitakin muita sääntöjä, mukaan lukien jäsenvaltioille annettu mahdollisuus sallia se, että osakkeenomistajat voivat korottaa suhdelukua tietyin edellytyksin 200 prosenttiin, ja jäsenvaltioille annettu lupa vahvistaa pienempi enimmäisprosenttiosuus (CRD IV -direktiivin 94 artiklan 1 kohdan g alakohdan ii alakohta).
5. CR-asetuksesta Yhdistynyt kuningaskunta riitauttaa sen 450 artiklan 1 kohdan d ja i alakohdan, joiden mukaan finanssilaitosten on julkistettava CRD IV -direktiivin 94 artiklan 1 kohdan g alakohdan mukaisesti vahvistettu palkan muuttuvien osien suhde ja niiden henkilöiden lukumäärä, joiden palkkaukseen käytetään tietyn rajan ylittävä summa. Yhdistynyt kuningaskunta riitauttaa myös 450 artiklan 1 kohdan j alakohdan, jossa finanssilaitokset velvoitetaan julkistamaan jäsenvaltion tai toimivaltaisen viranomaisen pyynnöstä palkkaustiedot, jotka koskevat kunkin ylimmän hallintoelimen tai toimivan johdon jäsenen palkan ja palkkioiden kokonaismäärää.
6. Yhdistyneen kuningaskunnan kanne jakautuu kuuteen kanneperusteeseen. Ensimmäisen kanneperusteen mukaan kullakin riidanalaisella toimenpiteellä eli CRD IV -direktiivin 162 artiklan 1 ja 3 kohdalla ja CR-asetuksen 521 artiklan 2 kohdalla on väärä oikeusperusta. Toinen kanneperuste koskee CRD IV -direktiivin 94 artiklan 1 kohdan g alakohdan ja CR-asetuksen 450 artiklan 1 kohdan i ja j alakohdan pätevyyttä suhteellisuusperiaatteen ja/tai toissijaisuusperiaatteen kannalta, kun taas kolmas kanneperuste perustuu oikeusvarmuuden periaatteeseen ja kohdistuu CRD IV -direktiivin 162 artiklan 3 kohtaan. Neljännen kanneperusteen mukaan toimivallan antamisella Euroopan pankkiviranomaiselle (EPV) CRD IV -direktiivin 94 artiklan 2 kohdassa ylitetään toimivalta. Viidennen kanneperusteen mukaan Yhdistynyt kuningaskunta väittää, että CR-asetuksen 450 artiklan 1 kohdan j alakohdalla loukataan oikeutta yksityisyyteen suojaan ja henkilötietojen suojaa koskevia oikeusperiaatteita. Kuudennen kanneperusteen mukaan siltä osin kuin CRD IV -direktiivin 94 artiklan 1 kohdan g alakohtaa edellytetään sovellettavan laitosten työntekijöihin Euroopan talousalueen ulkopuolella, se on vastoin kansainvälisen tapaoikeuden mukaista ekstraterritoriaalisuuden kiellon periaatetta.
7. Euroopan parlamentti ja neuvosto, joita komissio tukee väliintulijana, ovat jyrkästi kiistäneet kaikki edellä esitetyt kanneperusteet.
8. Yhdistyneen kuningaskunnan esittämät argumentit ovat enemmän tai vähemmän oikeaanosuvia siten, että ensimmäisessä kanneperusteessa on esitetty kaikkein painavimmat syyt riidanalaisten toimenpiteiden pätevyyden kyseenalaistamiselle. Tästä syystä tarkastelen ensin viittä vähemmän perusteltua kanneperustetta, aloittaen kuudennesta ja päättäen toiseen kanneperusteeseen, ja käsittelen ensimmäistä kanneperustetta viimeisenä.
II Oikeudenkäyntimenettely unionin tuomioistuimessa
9. Yhdistynyt kuningaskunta nosti 20.9.2013 unionin tuomioistuimeen saapuneella kannekirjelmällä Euroopan parlamenttia ja Euroopan unionin neuvostoa vastaan SEUT 263 artiklan nojalla kanteen, jossa se vaati unionin tuomioistuinta kumoamaan CRD IV -direktiivin 94 artiklan 1 kohdan g alakohdan ja 2 kohdan ja 162 artiklan 1 ja 3 kohdan sekä CR-asetuksen 450 artiklan 1 kohdan d, i ja j alakohdan ja 521 artiklan 2 kohdan ja velvoittamaan vastaajat korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
10. Vastineissaan Euroopan parlamentti ja Euroopan unionin neuvosto väittävät, että unionin tuomioistuimen pitäisi hylätä kanne kokonaisuudessaan aineellisin perustein ja velvoittaa Yhdistynyt kuningaskunta korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Yhdistynyt kuningaskunta on vastannut vastaajina oleville toimielimelle, jotka puolestaan ovat toimittaneet vastaukset Yhdistyneen kuningaskunnan vastaukseen.
11. Euroopan komissio tukee väliintulijana parlamentin ja neuvoston vaatimuksia. Yhdistynyt kuningaskunta on esittänyt huomautuksensa komission väliintulokirjelmästä.
12. Yhdistynyt kuningaskunta, parlamentti, neuvosto ja komissio osallistuivat 8.9.2014 pidettyyn istuntoon.
III Alustavat toteamukset
A CRD IV -direktiivin ja CR-asetuksen tausta
13. Maailmanlaajuinen rahoituskriisi, joka liittyi Lehman Brothers -investointipankin romahdukseen syyskuussa 2008, paljasti finanssilaitosten sääntelyä koskevan unionin oikeusjärjestelmän heikkoudet. Rahoitusmarkkinoiden vakauden palauttamiseksi Euroopan unioni ja sen jäsenvaltiot toteuttivat useita ennennäkemättömiä toimenpiteitä sekä lyhyen aikavälin tarpeita että pitkän aikavälin kehitystä varten. Tämä käsitti lyhyellä aikavälillä finanssilaitoksille myönnettävän yli viiden biljoonan euron tuen hyväksymisen lokakuuhun 2012 mennessä.(6) Pitkällä aikavälillä toteutettiin myös finanssilaitoksia koskevan sääntelyn uudistus. Tällä pyrittiin ottamaan käyttöön kattavat ja riskit huomioon ottavat puitteet finanssilaitosten pääomavaatimuksille ja edistämään niiden tehokkaampaa riskinhallintaa.
14. Aikaisemmin niin kutsuttu CRD I -paketti vuodelta 2006 oli käsittänyt sekä luottolaitosten liiketoiminnan aloittamisesta ja harjoittamisesta 20.3.2000 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2000/12/EY(7)että sijoituspalveluyritysten ja luottolaitosten omien varojen riittävyydestä 15.3.1993 annetun neuvoston direktiivin 93/6/ETY(8) uudelleen laatimisen. Tämä tapahtui hyväksymällä luottolaitosten liiketoiminnan aloittamisesta ja harjoittamisesta 14.6.2006 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2006/48/EY (uudelleenlaadittu teksti)(9) ja sijoituspalveluyritysten ja luottolaitosten omien varojen riittävyydestä 14.6.2006 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2006/49/EY (uudelleenlaadittu teksti).(10)
15. Rahoituskriisin ensimmäisinä vuosina CRD I -pakettia muutettiin kuitenkin merkittävästi. Ensinnäkin vuonna 2009 annettiin uusi direktiivi, joka tuli tunnetuksi CRD II -direktiivinä(11) ja jolla oli tarkoitus parantaa suurten riskikeskittymien hallintaa, pankkien pääoman laatua, likviditeettiriskin hallintaa ja arvopaperistamistuotteiden riskinhallintaa. Unionin lainsäätäjä piti näitä aloja kriisin syiden kannalta merkittävinä. Tämän lisäksi unionissa annettiin vuonna 2010 uusi direktiivi eli niin kutsuttu CRD III -direktiivi(12) pankkien pääomaa sekä palkkoja ja palkkioita koskevien sääntöjen tiukentamiseksi pankkialalla. Molemmat näistä säädöksistä annettiin SEUT 53 artiklan perusteella.
16. CRD III -direktiivissä vahvistettiin palkkausperiaatteita sen varmistamiseksi, että kannustimet saatiin vastaamaan finanssilaitosten pitkän aikavälin etuja. (13) Tällaisten toimenpiteiden tarpeellisuus selitettiin CRD III -direktiivin johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa viittaamalla siihen, että ”liiallinen ja varomaton riskinotto voi heikentää luottolaitosten tai sijoituspalveluyritysten taloudellista vakautta ja horjuttaa pankkijärjestelmää”.
17. CRD III -direktiivissä vahvistettiin joitakin palkkauspolitiikkaa koskevia periaatteita. Erityisesti siinä edellytettiin, että kokonaispalkan kiinteät ja muuttuvat osat tasapainotetaan asianmukaisesti keskenään ja että riittävän suuri osuus kokonaispalkasta säilytetään kiinteänä, jotta pystytään noudattamaan täysin joustavaa muuttuvan palkkauksen politiikkaa, jonka mukaisesti voidaan olla maksamatta muuttuvaa palkan osaa. Finanssilaitokset saattoivat kuitenkin itse valita palkan muuttuvien ja kiinteiden osien erityisen suhteen CRD III -direktiiviin sisältyvien palkkaussäännösten rajoissa.
18. Vuonna 2011 komissio ehdotti uutta lainsäädäntöä Baselin pankkivalvontakomitean kehittämien sääntelystandardien täytäntöön panemiseksi. Tämän seurauksena annettiin CRD IV -direktiivi SEUT 53 artiklan perusteella ja CR-asetus, joka perustui SEUT 114 artiklaan. Nämä toimenpiteet tulivat tunnetuiksi yhdessä CRD IV -pakettina.
19. Komission alkuperäinen ehdotus sisälsi useita säännöksiä, jotka koskivat riskinottoa edellyttävissä tehtävissä toimivien palkkausta ja erityisesti palkan muuttuvaa osaa. Valmisteluvaiheessa komissio oli antanut finanssilaitosten hallinto- ja ohjausjärjestelmistä sekä palkka- ja palkkiokäytännöistä vihreän kirjan,(14) jolla aloitettiin laaja sidosryhmien kuulemismenettely. Tämä piti sisällään kysymyksen siitä, oliko rahoituspalveluyritysten palkkauspolitiikan rakennetta ja hallinnointia koskevia lisätoimenpiteitä toteutettava.
20. Tätä seuranneessa lainsäädäntömenettelyssä Euroopan parlamentti esitti useita muutoksia komission ehdotukseen. Mietinnössä, joka julkaistiin 30.5.2012,(15) parlamentti ehdotti palkan muuttuvan osan rajoittamista yhtä suureksi kuin kokonaispalkan kiinteä osa. Tätä seuranneissa neuvotteluissa unionin lainsäätäjät sopivat, että sallittu muuttuva osa voi olla kaksi kertaa niin suuri kuin kokonaispalkan kiinteä osa, jos päätösvaltainen määrä osakkeenomistajia hyväksyy tällaisen korotuksen.(16)
21. Yhdistynyt kuningaskunta riitauttaa tässä menettelyssä ensisijaisesti tämän palkan muuttuvien osien suhteelle vahvistetun enimmäistason. Yhdistyneen kuningaskunnan nostama kanne kohdistuu siten Euroopan parlamentin alun perin esittämään muutokseen, jossa Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan vahvistetaan sen soveltamisalaan kuuluvien henkilöiden palkkataso.(17)
B Palkan muuttuvan osan ja luottolaitosten riskinhallinnan välinen suhde
22. Komission väliintulokirjelmän mukaan rahoitusalan palkkauskäytäntöihin liittyvät erityiset ongelmat tulivat esille vasta rahoituskriisin jälkeen. Palkkausjärjestelmät, jotka käsittivät palkkojen kiinteisiin osiin verrattuna usein massiivisten bonusten maksamisen, olivat komission mukaan yksi keskeisistä kriisiin johtaneista tekijöistä. Epäasianmukaisten kannustimien väitettiin johtaneen siihen, että työntekijät kasvattivat huomattavasti lyhytaikaista riskiä, koska kannustimia saaneet työntekijät jakoivat pankin lyhytaikaisia voittoja mutta eivät sen tappion kustannuksia. Pahimmassa skenaariossa viime kädessä veronmaksajat vastasivat tappioista. Näin ollen mahdollisista voitoista hyötyvien ja mahdollisista tappioista kärsivien välinen epäsymmetria on voinut kannustaa liialliseen riskinottoon tilanteessa, jossa voitot johtavat bonusten maksamiseen riskinottoa edellyttävissä tehtävissä toimiville. Komission väliintulokirjelmässä todetaan vielä, että palkkausrakenteesta tuli siten keskeinen osa unionin kriisin jälkeistä sääntelyohjelmaa.(18)
23. Yhtäältä Yhdistyneen kuningaskunnan ja toisaalta parlamentin, neuvoston ja komission välillä ei näytä olevan erimielisyyttä siitä, että liiallista riskinottoa, joka voi johtaa epävakauteen finanssimarkkinoilla ja finanssilaitoksissa, on rajoitettava. Yhdistynyt kuningaskunta vastustaa sitä, että riskinottoa edellyttävissä tehtävissä toimivien palkan muuttuvien osien suhteelle on määritetty enimmäisprosenttiosuus palkan kiinteästä osasta ja että tästä on säädetty oikeudellisesti sitovissa unionin toimenpiteissä.
IV Asian tarkastelu
24. Kuten edellä on todettu, käsittelen kanneperusteita käänteisessä järjestyksessä. Tämän vuoksi tarkastelen ensin kuudetta kanneperustetta.
A Kuudes kanneperuste, joka koskee kansainvälisen tapaoikeuden rikkomista
25. CRD IV -direktiivin 94 artiklan otsikkona on ”Palkitsemisen muuttuvat osat”. Tämän 94 artiklan 1 kohdan g alakohdan i alakohdassa säädetään, että laitos määrittelee kokonaispalkan kiinteiden ja muuttuvien osien asianmukaiset suhteet, jolloin muuttuva osa saa olla enintään 100 prosenttia kunkin yksittäisen henkilön kokonaispalkan kiinteästä osasta, ja jäsenvaltio voi säätää alemmasta enimmäisprosentista. CRD IV -direktiivin 94 artiklan 1 kohdan g alakohdan ii alakohdan mukaan jäsenvaltiot voivat sallia sen, että laitoksen osakkeenomistajat, omistajat tai jäsenet hyväksyvät korkeamman enimmäistason palkan kiinteän ja muuttuvan osan suhteelle edellyttäen, että muuttuvan osan kokonaistaso saa olla enintään 200 prosenttia kunkin henkilön kokonaispalkan kiinteästä osasta. Tässäkin tapauksessa jäsenvaltiot saavat säätää alemmasta enimmäisprosentista.
26. Yhdistynyt kuningaskunta on muotoillut kuudennen kanneperusteensa seuraavasti: ”ekstraterritoriaalisuuden kieltävän kansainvälisen tapaoikeuden periaatteen loukkaaminen”. Yhdistynyt kuningaskunta väittää, että yleisesti alueperiaate merkitsee kansainvälisessä tapaoikeudessa sitä, että valtio ei saisi pyrkiä sääntelemään toiseen valtioon asettautuneiden kansalaistensa toimintaa ilman riittävää liittymää. Esillä olevassa asiassa Yhdistynyt kuningaskunta katsoo, että CRD IV-direktiivin 94 artiklan 1 kohdan g alakohta on tämän periaatteen vastainen, jos sitä sovelletaan kokonaan Euroopan unionin ulkopuolelle sijoittautuneihin ”konserneihin, emoyrityksiin ja tytäryrityksiin”, minkä se väittää olevan CRD IV -direktiivin 92 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä sen 109 artiklan 2 kohdan kanssa, vaikutuksena, vaikka kumpaakaan näistä säännöksistä ei ole riitautettu.
27. CRD IV -direktiivin 92 artiklan 1 kohdan mukaan toimivaltaisten viranomaisten on huolehdittava siitä, että laitokset soveltavat muun muassa CRD IV -direktiivin 94 artiklaa konserni-, emoyritys- ja tytäryritystasolla, offshore-rahoituskeskukset mukaan luettuina. CRD IV -direktiivin 109 artiklan 2 kohdan mukaan toimivaltaisten viranomaisten on muun muassa varmistettava, että CRD IV -direktiivin soveltamisalaan kuuluvat emoyritykset ja tytäryritykset panevat täytäntöön direktiivin 2 luvun II jaksossa tarkoitetut järjestelyt, menettelyt ja mekanismit niissä tytäryrityksissään, jotka eivät kuulu direktiivin soveltamisalaan. Näiden järjestelyjen, menettelyjen ja mekanismien on lisäksi oltava johdonmukaisia ja hyvin integroituja, ja kyseisten tytäryritysten on lisäksi voitava toimittaa kaikki valvontaa varten tarvittavat tiedot.
28. Tämän sääntelyn väitetään olevan kansainvälisen tapaoikeuden alueperiaatteen vastainen. Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan ”suvereenisuusperiaatteen katsotaan vakiintuneesti sisältävän valtion yksinomaisen lainsäädäntövallan sen omalla alueella tapahtuvan toiminnan sääntelemiseksi, ei ainoastaan tällaisen lainsäädännön täytäntöön panemiseksi” (kursivointi tässä).(19)
29. Ennen kuin tarkastellaan, voidaanko tämä kanneperuste hyväksyä, on syytä palauttaa mieleen, että unionin tuomioistuin totesi tuomiossa Air Transport Association of America ym. (C‑366/10), että ”koska kansainvälisen tapaoikeuden periaate ei ole yhtä täsmällinen kuin kansainvälisen sopimuksen määräys, tuomioistuimen harjoittaman valvonnan on välttämättä kohdistuttava yksinomaan siihen, ovatko unionin toimielimet kyseessä olevan toimen antaessaan arvioineet kyseisten periaatteiden soveltamisedellytyksiä ilmeisen väärin” (kursivointi tässä).(20)
30. Kuudennessa kanneperusteessa tuodaan esille kaksi erillistä kysymystä, jotka ovat täysin erilaisia luonteeltaan. Ensimmäinen koskee sitä, voiko säännöksen pätevyyteen vaikuttaa se, että sitä sovelletaan mahdollisesti oikeussubjekteihin ja/tai toimiin Euroopan unionin ulkopuolella sellaisten unionin lainsäädännön muiden säännösten perusteella, joiden kumoamista kantaja ei ole vaatinut. Kuten edellä on todettu, näin on sen vuoksi, että Yhdistyneen kuningaskunnan kanteessa on riitautettu CRD IV -direktiivin 94 artiklan 1 kohdan g alakohta ilman, että siinä olisi vaadittu direktiivin 92 artiklan 1 kohdan tai 109 artiklan 2 kohdan kumoamista.
31. Toinen kysymys liittyy siihen, onko oletettu ekstraterritoriaalisuuden kieltävä kansainvälisen oikeuden periaate, johon Yhdistynyt kuningaskunta vetoaa, olemassa tämän jäsenvaltion kuvailemassa muodossa, ja onko unionin lainsäätäjä selvästi loukannut tätä periaatetta.
1. CRD IV -direktiivin 92 artiklan 1 kohdan ja 109 artiklan 2 kohdan riitauttamatta jättämisen seuraukset
32. Ensin mainitusta kysymyksestä on todettava, että Yhdistynyt kuningaskunta on kuudennessa kanneperusteessaan riitauttanut ainoastaan CRD IV -direktiivin 94 artiklan 1 kohdan g alakohdan. Mielestäni tämä tarkoittaa sitä, että kuudes kanneperuste pitäisi hylätä tehottomana. Tosiasiassa on vaikeaa edes kuvitella mitään kansainväliseen oikeuteen perustuvaa kannetta tästä säännöksestä sikäli kuin kyse on sen sovellettavuudesta unionin sisällä. Tästä seuraa, että kuudes kanneperuste ei voi vaikuttaa CRD IV -direktiivin 94 artiklan 1 kohdan g alakohdan pätevyyteen sen ensisijaisella soveltamisalalla.
33. CRD IV -direktiivin 94 artiklan 1 kohdan g alakohdan väitetty lainvastaisuus kansainvälisen oikeuden perusteella perustuu todella Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan CRD IV -direktiivin 92 artiklan 1 kohtaan ja 109 artiklan 2 kohtaan. Tämän vuoksi kantajan olisi mielestäni pitänyt vaatia niiden kumoamista sikäli kuin niissä annetaan 94 artiklan 1 kohdan g alakohdalle lainvastainen ekstraterritoriaalinen vaikutus eikä tämän viimeksi mainitun säännöksen kumoamista.
34. Täydellisyyden nimissä totean, että neuvoston väite, joka perustuu siihen, että CRD IV -direktiivin 92 artiklan 1 kohdan sanamuodon mukaan ”toimivaltaisten viranomaisten” on huolehdittava siitä, että laitokset soveltavat 92 artiklan 2 kohtaa, 93 ja 95 artiklaa konserni-, emoyritys- ja tytäryritystasolla, offshore-rahoituskeskukset mukaan luettuina, ei ole vakuuttava. CR-asetuksen 4 artiklan 40 alakohdan mukaan ”toimivaltaisella viranomaisella” tarkoitetaan ”viranomaista tai elintä, joka virallisesti tunnustetaan kansallisessa lainsäädännössä ja jolle annetaan kansallisessa lainsäädännössä toimivalta valvoa laitoksia kyseisessä jäsenvaltiossa toimivan valvontajärjestelmän osana”.(21) Neuvoston mukaan on tämän vuoksi täysin epäselvää, miten toimivaltainen viranomainen voi loukata ”kansainvälisen tapaoikeuden periaatetta” pelkästään toimimalla sen toimivallan puitteissa, joka sillä on jo asiaa koskevan kansallisen vakavaraisuuslainsäädännön nojalla.
35. On totta, että jäsenvaltiot määrittävät CRD IV -direktiivissä ja CR-asetuksessa tarkoitetut toimivaltaiset viranomaisensa. Näillä viranomaisilla on kuitenkin unionin oikeuden nojalla velvollisuus valvoa konsolidoidusti unionin finanssilaitosten vakavaraisuutta, ja nämä laitokset käsittävät palkkausjärjestelmän osalta CRD IV -direktiivin 92 artiklan ja 109 artiklan 2 kohdan mukaisesti konserniin kuuluvat yritykset unionin ulkopuolella. Näin ollen jäsenvaltioilla on unionin oikeuden mukainen velvollisuus antaa toimivaltaisille viranomaisilleen riittävät valtuudet tässä tarkoituksessa.
2. Käsittääkö kansainvälinen oikeus Yhdistyneen kuningaskunnan esittämän kaltaisen ekstraterritoriaalisuuden kieltävän periaatteen ja onko sitä selvästi loukattu?
36. Tämän jälkimmäisen kysymyksen osalta unionin lainsäädäntötoimi ei voi mielestäni olla pätemätön pelkästään sen vuoksi, että sillä on vaikutuksia toimintaan unionin ulkopuolella sijaitsevalla alueella. Yhdistyneen kuningaskunnan nostamassa kanteessa ei viitata mihinkään unionin tuomioistuimen tuomioon tällaisen väitteen tueksi, eikä sellaista ennakkotapausta näytä olevan olemassakaan. Päinvastoin, oikeuskäytännössä on pitkään vakiintuneesti katsottu, että unionin ulkopuolella tapahtuvaa toimintaa, joka vaikuttaa unionin sisällä, voidaan säännellä unionin oikeudessa.(22)
37. Tässä kuudennen kanneperusteen osassa sivuutetaan myös pysyvän kansainvälisen tuomioistuimen ns. Lotus-tapauksessa antama tuomio,(23) jossa katsottiin, että kansainväliseen tapaoikeuteen ei sisälly yleistä kieltoa ulottaa valtion lainsäädäntövaltaa (”toimivaltaa säätää lakeja”) sen oman alueen ulkopuolelle. Tässä suhteessa julkisasiamies Darmonin ratkaisuehdotus ns. sellutapauksessa(24) on edelleen ajankohtainen. Hän totesi siinä, että ”vaikka muista syistä on kysytty, ’purjehtiiko Lotus edelleen’, tähän tuomioon voidaan vedota määritettäessä valtion tai muun vastaavan oikeussubjektin toimivaltaa säätää lakeja, toisin sanoen saattaa tosiseikkoja ja toimintaa lainsäädäntönsä soveltamisalaan, erotuksena missä muodossa tahansa käytettävästä täytäntöönpanovallasta toisen valtion alueella”.(25)
38. Mielestäni Yhdistynyt kuningaskunta olisi yksinkertaisesti väärässä, jos se väittäisi, että ainoastaan alueellinen lainsäädäntövalta on sallittua kansainvälisen oikeuden mukaan. Jos se hyväksyisi, kuten näyttäisi olevan, henkilöperiaatteen ja jopa vaikutusteorian vaihtoehtoisina toimivaltaperusteina, se ei toisaalta olisi kyennyt näyttämään, että kansainvälisessä oikeudessa edellytetään jotain erityisempää ”riittävänä liittymänä”(26) ja että tätä edellytystä ei ollut täytetty CRD-direktiivin riidanalaisella säännöksellä.
39. Mielestäni ns. Lotus-tapauksessa annetussa tuomiossa vahvistettiin eräänlainen todistustaakkasääntö, jonka mukaan valtion esittämä yhteys lainsäädäntövaltansa perustelemiseksi on riittävä, jollei jostakin kansainvälisen oikeuden säännöstä muuta johdu. Kansainvälisessä oikeudessa asetetaan kuitenkin välttämättä joitakin rajoja valtioiden toimivallan toteamiselle, minkä vuoksi mikä tahansa väite universaalista toimivallasta on perustettava kansainvälisen oikeuden sääntöön.(27) CRD IV -direktiivin asiaa koskevilla säännöksillä ei ole pyritty tällaiseen universaaliin toimivaltaan vaan ainoastaan saattamaan unionin finanssilaitosten ulkomaiset konserniyritykset unionin sääntelyn piiriin.
40. Kansainvälistä oikeutta koskeva oikeuskäytäntö, johon Yhdistynyt kuningaskunta vetoaa, ei tue sen väitteitä. Välimiesoikeuden ratkaisu ns. Island of Palmas -tapauksessa(28) koski sitä, kuuluiko riidanalainen alue Alankomaille vai Yhdysvalloille. Sillä ei ole mitään merkitystä arvioitaessa toimivaltaa koskevaa kysymystä, jonka väitetään tulevan esille käsiteltävänä olevassa asiassa. Sama pätee Yhdistyneen kuningaskunnan esille tuomaan ns. Anglo-Norwegian fisheries -tapaukseen,(29) joka koski Norjan kalastusalueen rajoittamista. Yhtä vähän apua saadaan ns. Nottebohm-tapauksesta,(30) jossa kansainvälinen tuomioistuin määritteli tosiasiallisen kansalaisuuden edellytykset diplomaattisen suojelun kannalta. Pidätysmääräystä koskeva tapaus(31) on tulkittu ns. Lotus-tapauksessa annetun tuomion hiljaiseksi vahvistamiseksi, vaikka siinä – toisin kuin tuomarien eriävissä mielipiteissä – ei käsitelty mahdollisia toimivaltaperusteita vaan keskityttiin pikemminkin syytesuojaa koskevaan kysymykseen. Kuten julkisasiamies Darmon huomautti ns. sellutapauksessa,(32) Sir Gerald Fizmauricen eriävä mielipide ns. Barcelona Traction -tapauksessa merkitsi edellä 39 kohdassa esitetyn mukaisesti ns. Lotus-tapauksessa annetun tuomion esittämistä uudelleen ja määrittelemistä uudelleen.
41. Yhdistynyt kuningaskunta vetoaa vielä SEU 3 artiklan 5 kohdan rikkomiseen CRD IV -direktiivin 94 artiklan 1 kohdan g alakohdan kumoamisperusteena. SEU 3 artiklan 5 kohdassa viitataan unionin velvollisuuteen edistää osaltaan muun muassa ”kansainvälisen oikeuden tarkkaa noudattamista ja kehittämistä”. SEU 3 artiklan 5 kohtaa ei kuitenkaan ole voitu rikkoa, koska sellaista ekstraterritoriaalisuuden kieltävää kansainvälisen oikeuden periaatetta, jota Yhdistynyt kuningaskunta kuvaa kanteessaan, ei ole olemassa.
3. Johtopäätös kuudennesta kanneperusteesta
42. Kaikista näistä syistä mielestäni on täysin selvää, että Yhdistynyt kuningaskunta ei ole kyennyt näyttämään, että neuvosto ja parlamentti olivat tehneet kansainvälisen oikeuden periaatetta koskevia ilmeisiä arviointivirheitä CRD IV -direktiivin 94 artiklan 1 kohdan g alakohdan antaessaan. Tämän vuoksi kuudes kanneperuste pitäisi hylätä.
B Viides kanneperuste, joka koskee CR-asetuksen 450 artiklan 1 kohdan j alakohdan yhteensoveltuvuutta yksityisyydensuojan ja unionin tietosuojalainsäädännön kanssa
43. CR-asetuksen 450 artiklan otsikkona on ”Palkitsemisjärjestelmä”. Asetuksen 450 artiklan 1 kohdassa säädetään, että finanssilaitosten ”on julkistettava vähintään seuraavat tiedot palkitsemisjärjestelmästään ja -käytänteistään niiden henkilöstöryhmien osalta, joiden ammatillisella toiminnalla on merkittävä vaikutus sen riskiprofiiliin:”. Tämän jälkeen sen d alakohdassa mainitaan CRD IV-direktiivin ”94 artiklan 1 kohdan g alakohdan mukaisesti vahvistetut palkkioiden kiinteiden ja muuttuvien osien suhde”; i alakohdassa ”niiden henkilöiden lukumäärä, joiden palkitsemiseen käytetään tilikauden aikana 1 miljoona euroa tai enemmän; 1 miljoonan euron ja 5 miljoonan euron välille sijoittuvat palkkiot esitetään jaoteltuina ryhmiin 500000 euron välein ja 5 miljoonaa euroa tai sen ylittävät palkkiot jaoteltuina ryhmiin 1 miljoonan euron välein”, ja j alakohdassa ”jäsenvaltion tai toimivaltaisen viranomaisen pyynnöstä kunkin ylimmän hallintoelimen tai toimivan johdon jäsenen palkan ja palkkioiden kokonaismäärä”.
44. Yhdistynyt kuningaskunta väittää, että CR-asetuksen 450 artiklan 1 kohdan j alakohta on ristiriidassa Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) yksityis- ja perhe-elämän kunnioittamista koskevan 7 artiklan ja henkilötietojen suojaa koskevan 8 artiklan kanssa, yhdessä yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta 24.10.1995 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 95/46/EY kanssa.(33) CR-asetuksen 450 artiklan 1 kohdan j alakohdassa annetaan jäsenvaltiolle tai toimivaltaisille viranomaisille oikeus vaatia julkistamaan CR-asetuksen 450 artiklan 1 kohdan i alakohdassa edellytettyä yksityiskohtaisempia palkkatietoja eli kunkin ylimmän hallintoelimen tai toimivan johdon jäsenen palkan kokonaismäärä. Neuvosto tai parlamentti ei ole kiistänyt sitä, että palkkatietojen julkistaminen riidanalaisen säännöksen mukaisesti johtaisi henkilötietojen käsittelyyn ja kuuluisi siten unionin tietosuojalainsäädännön soveltamisalaan.
45. Mielestäni CR-asetuksen 450 artiklan 1 kohdan j alakohta, luettuna yhdessä sen johdanto-osan 99 perustelukappaleen kanssa, on unionin tuomioistuimen tuomiossa Volker und Markus Schecke ja Eifert(34) kehittämien periaatteiden mukainen. CR-asetuksen johdanto-osan 99 perustelukappaleessa todetaan, että ”tässä asetuksessa tarkoitettuun henkilötietojen käsittelyyn olisi kaikilta osin sovellettava” sekä direktiiviä 95/46/EY että yksilöiden suojelusta yhteisöjen toimielinten ja elinten suorittamassa henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta 18.12.2000 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta (EY) No 45/2001.(35)
46. Tuomion Volker und Markus Schecke ja Eifert mukaan toimielimet eivät olleet onnistuneet saattamaan kyseisessä asiassa riidanalaisen säännöksen tavoitteita ja perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa luonnollisille henkilöille tunnustettuja yksityisyyttä ja tietosuojaa koskevia oikeuksia keskenään harmoniseen tasapainoon.(36)
47. Esillä olevassa asiassa on olennaista, että riidanalaista säännöstä ei sovelleta kaikkiin niin kutsuttuihin riskinottoa edellyttävissä tehtävissä toimiviin vaan ainoastaan ylimpiin hallintoelimiin tai toimivaan johtoon ja ettei se johda suojattujen henkilötietojen automaattiseen julkistamiseen. CR-asetuksen 450 artiklan 1 kohdan j alakohdassa ei nimittäin aseteta automaattista velvollisuutta vaatia tällaista julkistamista. Siinä ainoastaan annetaan jäsenvaltioille ja toimivaltaisille viranomaisille harkintavaltaa tältä osin. Kuten edellä on todettu, asetuksen johdanto-osan 99 perustelukappaleessa velvoitetaan jäsenvaltiot noudattamaan unionin tietosuojalainsäädäntöä, kun ne harkitsevat tällaisten tietojen pyytämistä. Lisäisin tähän vielä perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklan, koska CR-asetuksen 450 artiklan 1 kohdan j alakohdassa tarkoitettu lisätietoja koskeva pyyntö johtaisi kiistatta unionin oikeuden soveltamiseen perusoikeuskirjan 51 artiklassa tarkoitetulla tavalla.(37) Katson näin ollen vastoin Yhdistyneen kuningaskunnan oletettua käsitystä, että CR-asetuksen 450 artiklan 1 kohdan j alakohdassa ei anneta avoimuuden tavoitteelle henkilötietojen suojaan nähden automaattista etusijaa, joka olisi ristiriidassa edellä mainitun unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa.
48. CR-asetuksen 450 artiklan 2 kohdassa säädetään lisäksi, että finanssilaitosten on noudatettava tässä artiklassa asetettuja vaatimuksia, sanotun kuitenkaan rajoittamatta direktiivin 95/46 soveltamista. Tämän vuoksi on täysin selvää, että jäsenvaltiot ja toimivaltaiset viranomaiset eivät voi vaatia minkäänlaista julkistamista unionin tietosuojalainsäädännön vastaisesti.
49. Pitää paikkansa, että jäsenvaltion tai toimivaltaisten viranomaisten vaadittua tietojen julkistamista tämä vaatimus merkitsee asianomaiselle finanssilaitokselle direktiivin 95/46 7 artiklan c alakohdassa tarkoitettua laillista velvoitetta. Tämä tekee kyseisestä tietojenkäsittelystä laillista. Finanssilaitos voi kuitenkin tietysti riitauttaa minkä tahansa tällaisesta julkistamisvelvoitteesta tehtävän päätöksen laillisuuden toimivaltaisessa tuomioistuimessa samalla tavoin kuin minkä tahansa muun kansallisen päätöksen, jossa sovelletaan unionin oikeutta ja joka vaikuttaa yksilöiden perusoikeuksiin.
50. Näistä syistä katson, että myös viides kanneperuste on hylättävä.
C Neljäs kanneperuste, joka koskee sitä, onko CRD IV -direktiivin mukaisella toimivallan antamisella EPV:lle ja komissiolle ylitetty toimivalta
51. Neljäs kanneperuste vaikuttaa jokseenkin epäselvältä, koska siinä yhdistetään epäjohdonmukaisesti EPV:lle 94 artiklan 2 kohdassa annetun toimivallan ja komission käytettävissä olevan toimivallan kyseenalaistamiseksi esitetyt väitteet. Koska viimeksi mainitussa väitteessä kyseenalaistetaan komissiolle annetun toimivallan ”laajuus” ilman, että sitä olisi perustettu joko tuomion Meroni mukaiseen oikeuskäytäntöön(38) tai asiaa koskevissa perussopimusten määräyksissä eli SEUT 290 ja SEUT 291 artiklassa vahvistettujen edellytysten noudattamatta jättämiseen, mielestäni ainoastaan EPV:n toimivalta on kyseenalaistettu riittävän yksityiskohtaisesti, jotta unionin tuomioistuin voi tutkia sen laillisuuden.
52. CRD IV -direktiivin 94 artiklan 2 kohdassa säädetään, että EPV ”laatii luonnokset teknisiksi sääntelystandardeiksi, joiden mukaisesti määritetään sellaiset välineluokat, jotka täyttävät 1 kohdan l alakohdan ii alakohdassa säädetyt edellytykset, ja laadulliset ja asianmukaiset määrälliset perusteet sellaisten henkilöstöryhmien yksilöimiseksi, joiden ammatillisella toiminnalla on merkittävä vaikutus 92 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuun laitoksen riskiprofiiliin”. Säännöksessä lisätään, että EPV toimittaa nämä teknisten sääntelystandardien luonnokset komissiolle viimeistään 31.3.2014 ja että komissiolle siirretään valta hyväksyä ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetut tekniset sääntelystandardit Euroopan valvontaviranomaisen (Euroopan pankkiviranomainen) perustamisesta sekä päätöksen N:o 716/2009/EY muuttamisesta ja komission päätöksen 2009/78/EY kumoamisesta 24.11.2010 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1093/2010(39) (jäljempänä EPV-asetus) 10–14 artiklan mukaisesti.
53. Yhdistynyt kuningaskunta väittää, että toimivallan antamisessa on noudatettava EPV-asetuksen 10 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa ja lisäksi yleisiä periaatteita, jotka koskevat toimivallan antamista komissiolle. EPV-asetuksen 10 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa säädetään, että ”teknisten sääntelystandardien on oltava teknisiä, niihin ei saa sisältyä strategisia päätöksiä tai toimintavalintoja, ja niiden sisältö on rajoitettu lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyin säädöksin, joihin ne perustuvat”.
54. Yhdistynyt kuningaskunta väittää, että CRD IV -direktiivin 94 artiklan 2 kohta pitäisi kumota, koska ensinnäkin EPV:lle annetut tehtävät ylittävät EPV-asetuksessa annetun toimivallan erityisesti sen vuoksi, että nämä tehtävät käsittävät ”strategisia päätöksiä tai toimintavalintoja” EPV-asetuksen 10 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan vastaisesti.
55. Yhdistynyt kuningaskunta vetoaa toiseksi siihen, että koska EPV on perustettu SEUT 114 artiklan perusteella, sen ei voida laillisesti edellyttää käsittelevän asioita, jotka kuuluvat SEUT 114 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan. Tässä määräyksessä jätetään SEUT 114 artiklan 1 kohdan soveltamisalan ulkopuolelle muun muassa ”työntekijöiden oikeuksia tai etuja koskevat säännökset tai määräykset”. SEUT 114 artiklan 1 kohta ei toisin sanoen voi olla oikeusperustana tämänkaltaisille toimenpiteille.
56. Heti alkuun on huomattava, että CRD IV -direktiivin 94 artiklan 2 kohdassa, luettuna yhdessä EPV-asetuksen 10 artiklan 1 kohdan kanssa, annetaan komissiolle valta hyväksyä SEUT 290 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu säädösvallan siirron nojalla annettu toimi. Säädösvallan siirron nojalla annetun toimen, jolla sääntelystandardi hyväksytään, täytyy perustua EPV:n laatimaan teknisen sääntelystandardin luonnokseen. CRD IV -direktiivin 94 artiklan 2 kohdassa ei kuitenkaan anneta EPV:lle sitovaa päätöksentekovaltaa. Todettakoon vielä, että kun unionin lainsäätäjä antaa komissiolle lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyllä toimella siirretyn säädösvallan, komission tehtävänä on vahvistaa toimenpiteet, joilla täydennetään tai muutetaan kyseisen toimen muita kuin keskeisiä osia.(40)
57. Ensimmäisen EPV-asetusta koskevan väitteen osalta on vaikeaa ymmärtää, miten unionin lainsäätäjän voitaisiin väittää ylittäneen toimivaltansa, jos se annettuaan tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä säännöksen, tässä tapauksessa EPV-asetuksen 10 artiklan, antaa sittemmin saman menettelyn mukaisesti toisen säännöksen, tässä tapauksessa CRD IV -direktiivin 94 artiklan 2 kohdan, vaikka ensimmäisen säännöksen sisältö tai soveltamisala on suppeampi kuin jälkimmäisen. Se, että näissä säännöksissä on tarkoitus antaa tietty tehtävä unionin virastolle, ei muuta asiaa.
58. Mielestäni EPV-asetus ei voi tehdä mitään CRD IV -direktiivin säännöstä pätemättömäksi, koska viimeksi mainitulla voidaan poiketa ensin mainitusta. Näin olisi siinäkin tapauksessa, että CRD IV -direktiivissä annettaisiin EPV:lle toimivalta tehdä sitovia strategisia päätöksiä tai toimintavalintoja. Tässä viimeksi mainitussa tapauksessa toimivallan antaminen olisi kiistatta perustuslainvastaista tuomion Meroni mukaisessa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla mutta ei EPV-asetuksen 10 artiklan vuoksi.(41)
59. Yleisemmin mahdollinen ristiriita samalla normihierarkian tasolla olevien kahden lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn toimen välillä, kuten väitetään olevan CRD IV -direktiivin 94 artiklan 2 kohdan ja EPV-asetuksen 10 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan tapauksessa, ei merkitse tai osoita lainsäätäjän toimivallan puuttumista tai muun SEUT 263 artiklassa tarkoitetun kumoamisperusteen olemassaoloa, vaikka se saattaa olla osoitus lainvalmistelun heikosta laadusta. Tämän vuoksi tällaisessa tilanteessa kumpaakaan ristiriitaisista säännöksistä ei voida kumota tällä perusteella. Sen toteaminen, kummalla niistä on toiseen nähden etusija, tapahtuu soveltamalla lex posterior- tai lex specialis -periaatteiden kaltaisia periaatteita, jollei niitä voida tulkita tavalla, joka sulkee pois mahdollisen ristiriidan. Toisin sanoen kumpikaan säännöksistä ei ole toiseen nähden lex superior.
60. Tämä koskee myös tilannetta, jossa lainsäätäjän tarkoituksena ei ole ollut poiketa ensimmäisestä säännöksestä toisen säännöksen antamisella, mistä on kyse esillä olevassa asiassa, kuten parlamentti, neuvosto ja komissio ovat selittäneet, kun otetaan huomioon, että CRD IV -direktiivin 94 artiklan 2 kohdan kolmannen alakohdan mukaan komissiolle siirretään valta hyväksyä kyseessä oleva tekninen sääntelystandardi EPV-asetuksen 10–14 artiklan mukaisesti.
61. Tämän jälkeen voidaan todeta, että CRD IV -direktiivin 94 artiklan 2 kohdassa annetaan komissiolle valta ainoastaan täydentää lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyjen toimien muita kuin keskeisiä osia. CRD IV -direktiivissä vahvistetaan kyseisten teknisten sääntelystandardien keskeiset osat säätämällä, että sitä sovelletaan tiettyihin finanssilaitosten henkilöstöryhmiin, eli CRD IV -direktiivin 92 artiklan 2 kohdassa yksityiskohtaisesti määriteltyihin, niin kutsuttuihin riskinottoa edellyttävissä tehtävissä toimiviin.
62. CRD IV -direktiivin 94 artiklan 2 kohdassa annetaan komissiolle oikeus hyväksyä EPV:n laatiman luonnoksen perusteella tekniset sääntelystandardit ja ”laadulliset ja asianmukaiset määrälliset perusteet sellaisten henkilöstöryhmien yksilöimiseksi, joiden ammatillisella toiminnalla on merkittävä vaikutus 92 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuun laitoksen riskiprofiiliin”. Direktiivillä pyritään näin ollen ”sellaisten sääntöjen” vahvistamiseen, ”jotka muodostavat osan lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyllä perustoimella määriteltyä säännöstöä”.(42) Strategiset ja poliittiset valinnat on siten tehty pikemminkin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyssä perustoimessa kuin EPV:n valmistelemissa ja komission hyväksymissä toimenpiteissä.
63. Tarkasteltaessa Yhdistyneen kuningaskunnan toista väitettä, jonka mukaan EPV:lle annetut toimivaltuudet ovat lainvastaisia, koska ne voivat vaikuttaa SEUT 114 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuihin työntekijöiden oikeuksiin ja etuihin tilanteessa, jossa virasto on perustettu SEUT 114 artiklan 1 kohdan perusteella, on todettava, että unionin viraston tehtävillä voi olla eri oikeusperusta kuin se, johon viraston perustamista koskeva lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytty toimi perustuu. Unionin viraston tehtävät voivat esimerkiksi perustua osittain neljää vapautta koskeviin määräyksiin, ja virasto on voitu alun perin perustaa sisämarkkinoiden yhdenmukaistamista koskevien määräysten tai SEUT 352 artiklan perusteella.(43) Se, että lainsäätäjä käyttää unionin viraston perustamiseen tiettyä oikeusperustaa, ei siten estä sitä antamasta tälle virastolle muita tehtäviä toisen oikeusperustan nojalla. Se, onko viimeksi mainittu asianmukainen oikeusperusta, riippuu kyseiselle virastolle annettujen uusien tehtävien ja toimivaltuuksien sisällöstä, eikä oikeusperustalla, jonka nojalla virasto oli alun perin perustettu, ole merkitystä.
64. Lisäksi on korostettava, että EPV:lle annettuihin toimivaltuuksiin kuuluu laatia toimenpiteitä koskevia luonnoksia, joista ei tule lainsäädäntöä, jollei komissio hyväksy niitä. Säädösluonnokset eivät määritelmänsä mukaisesti voi olla SEUT 114 artiklan 1 ja 2 kohdassa tarkoitettuja ”työntekijöiden oikeuksia tai etuja koskevia” toimenpiteitä, jotka koskevat ”sisämarkkinoiden toteuttamista ja toimintaa”. Näillä toimenpiteitä koskevilla luonnoksilla ei ole oikeusvaikutuksia, jotka ylittäisivät komission sisäisen päätöksentekomenettelyn, jossa komissio voi päättää hyväksyä, hylätä tai muuttaa niitä tapauksen mukaan. EPV:n tai minkä tahansa muun unionin viraston tästä asiasta esittämillä toimenpiteitä koskevilla luonnoksilla ei siten itsessään voida yhdenmukaistaa kansallisia säännöksiä tai vaikuttaa yksilöiden oikeuksiin ja velvollisuuksiin.
65. Näillä perusteilla myös neljäs valitusperuste on hylättävä.
D Kolmas kanneperuste, joka koskee oikeusvarmuuden periaatteen loukkaamista
66. CRD IV -direktiivin 162 artiklan 1 kohdassa säädetään muun muassa, että jäsenvaltioiden on annettava ja julkaistava direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset viimeistään 31.12.2013 ja että jäsenvaltioiden on sovellettava niitä kyseisestä päivämäärästä lukien.
67. CRD IV -direktiivin 162 artiklan 3 kohdassa säädetään, että ”tämän direktiivin 94 artiklan 1 kohdan g alakohdan noudattamisen edellyttämissä laeissa, asetuksissa ja hallinnollisissa määräyksissä on vaadittava, että laitokset soveltavat siinä säädettyjä periaatteita palkkioihin, jotka myönnetään palveluista tai työsuorituksesta vuodesta 2014 eteenpäin, riippumatta siitä, perustuvatko ne 31 päivään joulukuuta 2013 vai sen jälkeen tehtyihin sopimuksiin”.
68. CR-asetuksen 521 artiklan 1 kohdassa säädetään, että asetus tulee voimaan sitä päivää seuraavana päivänä, jona se julkaistaan Euroopan unionin virallisessa lehdessä, ja 521 artiklan 2 kohdassa säädetään, että asetusta sovelletaan 1 päivästä tammikuuta 2014.
69. Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan CRD IV -direktiivin 162 artiklan 1 ja 3 kohta ja CR-asetuksen 521 artiklan 2 kohta ovat ristiriidassa oikeusvarmuuden periaatteen kanssa.
70. Yhdistynyt kuningaskunta vetoaa myös siihen, että delegoiduissa toimissa edellytettiin ratkaistavan kysymyksiä, jotka koskivat muun muassa sitä, miten uusia sääntöjä sovelletaan käytännössä ja mikä on sovellettava diskonttokorko siirretyille bonuksille, eivätkä kriteerit riskinottoa edellyttävissä tehtävissä toimivien määrittämiseksi olleet ajoissa käytettävissä. Tämä johtui siitä, että EPV:llä ei ollut velvollisuutta antaa teknisten sääntelystandardien luonnoksia komissiolle ennen kuin vasta 31.3.2014 (ks. CRD IV -direktiivin 94 artiklan 2 kohta). Tämä esti komissiota hyväksymästä teknisiä sääntelystandardeja ennen kuin se sai EPV:n ehdotuksen. Komissio itse asiassa hyväksyi CRD IV -direktiivissä tarkoitetut tekniset sääntelystandardit vasta 4.3.2014.
71. Yhdistynyt kuningaskunta väittää, että CRD IV -direktiivin 94 artiklan 1 kohdan g alakohdan ja CR-asetuksen 450 artiklan 1 kohdan d, i ja j alakohdan asianmukainen täytäntöönpano riippuu riskinottoa edellyttävissä tehtävissä toimivien aikaisemmasta yksilöimisestä. Tämän vuoksi Yhdistynyt kuningaskunta vaatii CRD IV -direktiivin 162 artiklan 1 ja 3 kohdan ja CR-asetuksen 521 artiklan 2 kohdan kumoamista, koska unionin toimielinten oli vahvistettava eri päivämäärä CRD IV -pakettiin sisältyvän toimenpidesarjan täytäntöönpanolle oikeusvarmuuden periaatteen noudattamiseksi.
72. Kolmas kanneperuste, jonka otsikkona on ”Riidanalaisilla säännöksillä loukataan oikeusvarmuuden periaatetta”, näyttää muodostuvat seuraavista kolmesta osasta.
73. Ensinnäkin Yhdistynyt kuningaskunta väittää, että CRD IV -direktiivin 162 artiklan 3 kohdalla loukataan oikeusvarmuuden periaatetta, koska sillä on ”taannehtiva vaikutus”. Näin on Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan sen vuoksi, että 162 artiklan 1 kohdassa edellytetään jäsenvaltioiden soveltavan CRD IV -direktiiviä 1.1.2014 lukien, mikä vaikuttaa palkkioihin, jotka myönnetään ”ennen kyseistä päivämäärää tehtyjen sopimusten” perusteella.
74. Mielestäni ei ole mitään perustetta katsoa, että CRD IV -direktiivi olisi taannehtiva. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan taannehtiva toimenpide on toimenpide, jonka soveltamisen alkamisajankohta on aikaisempi kuin julkaisuajankohta.(44) Oikeuskäytännössä on lisäksi nimenomaisesti katsottu, että sen, että unionin oikeussääntöä sovelletaan ennen sen voimaantuloa tehtyyn työsopimukseen, ei voida katsoa vaikuttavan sellaiseen tilanteeseen, joka olisi syntynyt ennen tätä voimaantuloa.(45)
75. CRD IV -direktiivin 162 artiklan 3 kohdan mukaisesti sen 94 artiklan 1 kohdan g alakohtaa sovelletaan ainoastaan palveluihin tai työsuorituksiin vuodesta 2014 eteenpäin. Siten CRD IV -direktiivi ei koske aikaisemmin saavutettuja oikeuksia, jotka liittyvät aikaisempiin palveluihin tai työsuorituksiin, toisin sanoen ennen CRD IV -direktiivin voimaantuloa saavutettuihin oikeuksiin ja tehtyihin työsuorituksiin. Työntekijän oikeus saada palkkaa syntyy aikaisintaan silloin, kun hän suorittaa palvelun tai työsuorituksen, joka on bonuksen arvoinen, eikä silloin kun tästä tehtiin sopimus.
76. On totta, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä turvataan jossain määrin taloudellisten toimijoiden perusteltua luottamusta, kun ne ovat jo tehneet sopimuksia, joihin unionin lainsäädäntö, jolla on välittömiä vaikutuksia, vaikuttaa, mutta perusteltu luottamus voi syntyä tässä yhteydessä ainoastaan rajoitetuissa olosuhteissa.
77. Vaikka luottamuksensuojan periaate kuuluu unionin oikeuden perusperiaatteisiin, ja kaikilla taloudellisilla toimijoilla, joille on toimielimen täsmällisten vakuuttelujen vuoksi syntynyt perusteltuja odotuksia, on oikeus vedota tähän periaatteeseen,(46) vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ”taloudelliset toimijat eivät voi perustellusti luottaa sellaisen olemassa olevan tilanteen säilymiseen, jota yhteisön toimielimet voivat muuttaa niille kuuluvan harkintavallan rajoissa”.(47) Edellä luvussa ”Alustavat toteamukset” kuvatun CRD IV -direktiivin taustan perusteella jokainen ”normaalisti valveutunut ja huolellinen toimija”(48) olisi voinut ennakoida, että unioni saattaa antaa uusia säännöksiä finanssilaitosten työntekijöiden palkan kiinteiden ja muuttuvien osien suhteesta.
78. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti tilanteessa, jossa finanssilaitoksille on unionin toimielimen toiminnan vuoksi syntynyt ”perusteltuja odotuksia” siitä, ettei kiinteää suhdetta vahvisteta, CRD IV -direktiivin tämän osan riitauttaminen luottamuksensuojan periaatteen loukkaamisen perusteella olisi saattanut menestyä.(49) Tästä ei kuitenkaan ole kysymys.
79. Tämän jälkeen on tarkasteltava Yhdistyneen kuningaskunnan kanneperusteen toista osaa, eli sitä, oliko taloudellisten toimijoiden perusteltua luottamusta kunnioitettu unionin tuomioistuimen ”taannehtivuutta” koskevassa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla. Mielestäni tämän toteamuksen jälkeen unionin tuomioistuimen ei ole tarpeen arvioida Yhdistyneen kuningaskunnan kannetta tältä kannalta, sillä riidanalaiset toimenpiteet eivät ole taannehtivia. Tästä syystä esitän seuraavat toteamukset ainoastaan siltä varalta, että unionin tuomioistuin katsoisi toisin.
80. Yhdistyneen kuningaskunnan kanteessa todetaan, että CRD IV -direktiivissä vahvistettu kiinteä suhde on ristiriidassa oikeusvarmuuden periaatteen kanssa sikäli kuin delegoiduissa toimissa edellytettiin ratkaistavan kysymyksiä, jotka koskivat muun muassa sitä, miten uusia sääntöjä sovelletaan käytännössä ja mikä on sovellettava diskonttokorko siirretyille bonuksille, eikä kriteereitä sen määrittämiseksi, onko työntekijä riskinottoa edellyttävissä tehtävissä toimiva henkilö, ollut määrä antaa useisiin kuukausiin siitä, kun palkan muuttuvien osien erityistä ”ylärajaa” oli sovellettava kansallisella tasolla. Kuten edellä on todettu, tämän piti tapahtua 1.1.2014, mutta CRD IV -direktiivin 94 artiklan 2 kohdan mukaisesti EPV:n täytyi toimittaa tekniset sääntelystandardit vasta 31.3.2014. Komissio hyväksyi ne 4.3.2014. Yhdistyneen kuningaskunnan kanne ulottuu myös säännöksiin osakkeenomistajien äänestyksestä ja CRD IV -direktiivin 94 artiklan 1 kohdan g alakohdan ii alakohdan mukaisesti vahvistettavaan 200 prosentin harkinnanvaraiseen suhteeseen. Yhdistynyt kuningaskunta väittää, että unionin toimielinten olisi pitänyt julkaista uutta lainsäädäntöä, jolla olisi lykätty riidanalaisten toimenpiteiden soveltamispäivää siihen asti, kunnes koko CRD IV -pakettiin sisältyvien säännösten sarja oli kokonaisuudessaan valmis pantavaksi täytäntöön.
81. Yhdistynyt kuningaskunta vetoaa sen tueksi, että velvollisuus ”panna lainsäädäntöä täytäntöön on esitettävä riittävän täsmällisesti ja varmasti”, perusoikeuskirjan 17 artiklaan, Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklaan sekä tuomioon Hentrich v. Ranska,(50) tuomioon Špaček v. Tšekin tasavalta(51) ja tuomioon Teleos ym.(52)
82. Unionin tuomioistuin on äskettäin toistanut, että ”oikeusvarmuuden periaate, jota luottamuksensuojan periaate täydentää, edellyttää, että lainsäädäntö, josta aiheutuu yksityisille epäedullisia vaikutuksia, on selvää ja täsmällistä ja että sen soveltaminen on yksityisten ennakoitavissa”.(53)
83. Sen osalta, että 4.3.2014 saakka ei ollut teknisiä sääntelystandardeja, CRD IV -direktiivin 92 artiklan 2 kohdassa esitetään mielestäni itsenäisesti ja yksityiskohtaisesti laitosten työntekijät, joihin palkkasäännöksiä sovelletaan.(54)
84. Kuten neuvosto esittää vastineessaan, CRD III -direktiivillä oli jo säädetty olennaisista tekijöistä palkkioiden kiinteiden ja muuttuvien osien suhteen vahvistamiseksi. Tämä käsitti CRD III -direktiivin liitteessä I määritellyn unionin palkitsemisjärjestelmän henkilöllisen soveltamisalan, johon kuuluivat ”ylin johto, riskinottoa edellyttävissä tehtävissä toimivat, valvontatoiminnoissa työskentelevät sekä kaikki henkilöstön jäsenet, jotka kuuluvat palkkansa ja palkkioidensa kokonaismäärän perusteella samaan palkkaryhmään kuin ylin johto ja riskinottoa edellyttävissä tehtävissä toimivat ja joiden ammatillisella toiminnalla on olennainen vaikutus niiden riskiprofiiliin”. Tämä säännös tuli voimaan 15.12.2010, ja jäsenvaltioiden oli saatettava se osaksi kansallista lainsäädäntöä vuoden 2011 loppuun mennessä. Finanssilaitokset ovat siten soveltaneet vuodesta 2011 unionin lainsäädännön käsitettä riskinottoa edellyttävissä tehtävissä toimivista.
85. CRD IV -direktiivissä käytetään siten palkan muuttuvista osista samoja, mielestäni riittävän täsmällisiä sääntöjä, jotka ovat olleet voimassa joitakin vuosia. Todettakoon vielä, että riidanalaiset CRD IV -toimenpiteet julkaistiin kesäkuussa 2013, tulivat voimaan heinäkuussa 2013 ja olivat sovellettavissa 31.12.2013 alkaen. Tämän vuoksi voidaan olettaa, että uudet säännöt palkan muuttuvista osista oli otettu asianmukaisesti huomioon vuotta 2014 koskeneissa sopimusneuvotteluissa finanssilaitosten ja niiden asian kannalta merkityksellisen henkilöstön välillä.
86. Mikä tärkeintä, unionin oikeuden kannalta CRD IV -direktiivin 92 artiklan 2 kohdan laadullisia tai määrällisiä kriteereitä ei olisi voitu muuttaa teknisillä sääntelystandardeilla, jotka komissio lopulta hyväksyi 4.3.2014. Oikeusvarmuutta ei siten ole voitu vaarantaa.
87. Joka tapauksessa on niin, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan toimenpide voi olla taannehtiva edellyttäen, että tavoiteltava päämäärä edellyttää sitä ja että niiden, joita asia koskee, perusteltua luottamusta on kunnioitettu asianmukaisesti.(55)
88. Riidanalaisten toimenpiteiden päämääränä on ottaa käyttöön yhdenmukaiset säännöt, joita sovelletaan riskinottoa edellyttävissä tehtävissä toimivien vuonna 2014 suorittamista palveluista myönnettäviin palkan muuttuviin osiin. CRD IV -direktiivin 162 artiklan 3 kohdan perusteltuna tavoitteena on siten varmistaa, että sen sisältämiä toimenpiteitä sovelletaan samasta päivämäärästä alkaen koko unionissa.
89. Finanssilaitosten ja niiden henkilöiden, joita asia koskee, perusteltua luottamusta on myös kunnioitettu asianmukaisesti. Kyseiset tahot saivat ensimmäisen tiedon uuden palkkiolainsäädännön suunnittelemisesta vihreästä kirjasta(56) ja CRD IV -pakettia koskevasta alkuperäisestä ehdotuksesta.(57) Kun Euroopan parlamentti julkaisi 30.5.2012 muutokset, joissa ehdotettiin palkan muuttuvien osien suhteelle vahvistettua 100 prosentin enimmäistasoa(58), tämän kaltainen aloite ei voinut ylittää niiden, joita asia koskee, perusteltua luottamusta. Joulukuussa 2012 tehty Euroopan parlamentin ja neuvoston välinen kompromissi, joka koski riskinottoa edellyttävissä tehtävissä toimivien palkkausta ja jossa ehdotettiin suhteen enimmäistasoksi 200 prosenttia kiinteästä palkasta, sai laajaa huomiota mediassa. Kun lisäksi CRD IV -direktiivi julkaistiin virallisessa lehdessä 27.6.2013, riittävän selkeät säännöt palkan muuttuvista osista olivat kaikkien tarkasteltavina, mikä jätti hyvin aikaa valmistautua niiden voimaantuloon vuoden 2014 alussa.
90. Näistä syistä kolmas kanneperuste pitäisi hylätä.
E Toinen kanneperuste, joka koskee suhteellisuus- ja toissijaisuusperiaatteiden loukkaamista ja CRD IV -direktiivin 94 artiklan 1 kohdan g alakohdan ja CR-asetuksen 450 artiklan i ja j alakohdan kumoamista
91. Tämä kanneperuste on muotoiltu ja perusteltu varsin monimutkaisesti, mutta se voidaan jakaa kahteen pääteemaan, joita ovat i) suhteellisuusperiaatteen(59) ja toissijaisuusperiaatteen(60) loukkaaminen säätämällä palkan muuttuvien osien suhteelle vahvistetuksi pakolliseksi enimmäistasoksi 100 prosenttia kiinteästä palkasta ja ii) julkistamisvaatimusten oikeasuhteisuus. Käsittelen näitä teemoja erikseen.(61)
1. Palkan muuttuvien osien suhteelle vahvistettu enimmäistaso
92. Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan riidanalaiset toimenpiteet eivät ole suhteellisuusperiaatteen mukaisia, sillä toimenpiteiden yleisen edun mukainen päämäärä ei ole toteutettavissa niiden avulla. Ne eivät myöskään ole tarpeen lainsäädännössä todetun yleistä etua koskevan tavoitteen saavuttamiseksi, sillä CRD IV -direktiivin ja CR-asetuksen jäljelle jäävissä säännöksissä (joita ei ole riitautettu) säädetään luottolaitosten riittävästä vakavaraisuusvalvonnasta tällä alalla, eikä lisäksi tarvita ”ylärajan asettamista bonuksille”. Yhdistynyt kuningaskunta väittää lisäksi, että lainsäätäjä ei ole tarkistanut muutettujen toimenpiteiden oikeasuhteisuutta. Tämä on sen mielestä vastoin toimielinten välistä sopimusta paremmasta lainsäädännöstä.(62) Yhdistynyt kuningaskunta väittää, että vaikka otetaan huomioon unionin toimielimille annettu harkintavalta niiden antaessa lainsäädäntöä rahoitusvakauden säilyttämiseksi, riidanalaiset toimenpiteet ovat selvästi suhteettomia ja lisäksi toissijaisuusperiaatteen vastaisia, sillä niiden tarpeellisuutta kilpailun vääristymisen korjaamiseksi sijoittautumisvapauden alalla ei ole näytetty toteen.(63)
93. Unionin oikeudessa on perustuslaillinen periaate, jonka mukaan Euroopan unionin tavallista lainsäätämisjärjestystä noudatettaessa unionin lainsäätäjillä on toimivalta tehdä muutoksia mihin tahansa säädösehdotukseen, kunhan nämä muutokset kuuluvat toimen soveltamisalaan, sellaisena kuin komissio on sen alkuperäisessä ehdotuksessaan määrittänyt.(64) Juuri tästä on kyse CRD IV -direktiivin 94 artiklan 1 kohdan g alakohtaan tehdyssä muutoksessa, joka sisälsi tiukemman säännön kuin komission ehdotus. CRD IV -direktiivin 94 artiklan 1 kohdan g alakohdassa ei kuitenkaan poikettu sen soveltamisalasta ja tavoitteista sikäli kuin se koski edelleen palkan muuttuvien osien sääntelyä finanssilaitosten johdon ja työntekijöiden liiallisen riskinoton estämiseksi. Tätä kysymystä säänneltiin jo CRD III -direktiivissä.
94. Kuten neuvosto huomauttaa perustellusti, unionin lainsäätäjät voivat ottaa käyttöön toimenpiteitä, joita ei ollut ajateltu alkuperäisessä säädösehdotuksessa, eikä niiden ole välttämättä tehtävä uutta täysimääräistä vaikutusten arviointia. Tämä johtuu siitä, että komission tekemät vaikutusten arvioinnit eivät sido neuvostoa tai parlamenttia, joilla on kummallakin oikeus tehdä muutoksia komission ehdotukseen.(65)
95. Unionin tuomioistuin on todennut, että ”unionin lainsäätäjällä oleva laaja harkintavalta, joka merkitsee sitä, että tuomioistuimet voivat valvoa sen käyttöä rajallisesti, ei koske ainoastaan annettavien säännösten luonnetta ja ulottuvuutta vaan tietyssä laajuudessa myös toimen perustana olevien seikkojen toteamista”.(66) Se on myös todennut, että vaikka tuomioistuinvalvonta on näin rajallista, edellytyksenä on, että unionin toimielimet kyseisen toimen laatijoina ”kykenevät osoittamaan unionin tuomioistuimessa, että ne ovat antaneet toimen käyttämällä tosiasiallisesti niille annettua harkintavaltaa, mikä edellyttää kaikkien sen tilanteen kannalta merkityksellisten seikkojen ja olosuhteiden huomioon ottamista, jota toimella aiottiin säännellä”.(67) Tiedot, joihin toimielimet voivat tukeutua harkintavaltaansa käyttäessään, sisältävät julkisia asiakirjoja, parlamentin työpajoja ja jäsenvaltioiden neuvoston kokouksissa käyttämiä tieteellisiä asiakirjoja, joiden ei täydy olla virallisia neuvoston asiakirjoja, mutta ne eivät rajoitu näihin tietoihin.(68)
96. On huomattava, että tilanteessa, jossa käytetään laajaa harkintavaltaa ja edellytetään taloudellisten ja poliittisten valintojen tekemistä, kumoamista vaativan kantajan on osoitettava, että asianomainen toimenpide on ilmeisen soveltumaton siihen tavoitteeseen, johon toimivaltaiset toimielimet pyrkivät.(69) Kaikki merkitykselliset seikat on kuitenkin otettava huomioon.(70) Unionin lainsäätäjän harkintavaltaa rajoitetaan lisäksi perusoikeuksien alalla ”tiettyjen seikkojen vuoksi, joita ovat muun muassa kyseinen ala, perusoikeuskirjassa taatun oikeuden luonne, puuttumisen luonne ja vakavuus sekä sen päämäärä”.(71)
97. Mielestäni parlamentin ja neuvoston vastineissa ja komission väliintulokirjelmässä on selkeästi dokumentoitu se, että riskinottoa edellyttävissä tehtävissä toimivien palkan muuttuvien osien sääntelystä käytiin rahoituskriisin alusta alkaen laajaa keskustelua sekä akateemisessa kirjallisuudessa että eri poliittisten päättäjien keskuudessa. CRD IV -direktiivin ja erityisesti sen 94 artiklan 2 kohdan g alakohdan antamiseen johtaneen menettelyn kuluessa oli laajasti käytettävissä julkista tietoa sekä parlamentin pitämissä työpajoissa käsiteltyjä ja jäsenvaltioiden neuvoston kokouksissa käsittelemiä asiakirjoja. Nämä osoittavat, että riskinottoa edellyttävissä tehtävissä toimivien palkkaukseen liittyi empiirisesti epävarmuutta, ja ne heijastavat erilaisia politiikkoja ja sääntelyä koskevia mahdollisia lähestymistapoja.
98. Päättäjien käytettävissä ollut aineisto kuitenkin osoitti selvästi, että ensi arviolta finanssilaitosten johdon ja työntekijöiden liiallista riskinottoa koskevien kannustimien rajoittaminen oli omiaan vähentämään tällaista riskinottoa ja näin ollen siitä seuraavaa rahoitusmarkkinoiden vakauteen kohdistuvaa riskiä. Tällaisissa olosuhteissa kysymys siitä, missä ja kenen oli asetettava tällaisten kannustimien konkreettiset rajoitukset, koski mielestäni asianmukaisen sääntelyn astetta. Tämä edellytti selvästi taloudellisten ja poliittisten valintojen tekemistä. Tällaisten valintojen on kuitenkin täytynyt olla ilmeisen soveltumattomia, jotta kyseiset lainsäädäntötoimet voidaan kumota.
99. Kaiken edellä esitetyn perusteella en katso, että unionin tuomioistuimen olisi hyödyllistä saati tarpeellista käsitellä kaikkia Yhdistyneen kuningaskunnan kanteeseen tältä osin sisältyviä lukuisia yksityiskohtia. Nämä yksityiskohdat ainoastaan osoittavat, että kysymys oli kiistanalainen ja että Euroopan parlamentti piti finanssilaitosten riskinottoa edellyttävissä tehtävissä toimivien palkan muuttuvien osin tiukempaa sääntelyä toivottavana muita toimielimiä aikaisemmin.
100. Mielestäni tämän kanneperusteen osalta on käsiteltävä enää kaksi kysymystä. Ensinnäkin CRD IV -direktiivin 94 artiklan 1 kohdan g alakohdan ii alakohdan viimeisen luetelmakohdan mukaan henkilöstö, jota kyseisessä alakohdassa tarkoitettu palkan muuttuvan osan enimmäistaso koskee, ei saa äänestää osakkeenomistajina tai omistajina taikka jäseninä, jos finanssilaitos päättää käyttää mahdollisuutta korottaa palkan muuttuvan osan tasoa 200 prosenttiin kiinteästä osasta. Mielestäni tämä on normaali ja perusteltu rajoitus yhtiön päätöksenteolle, ja sen tavoitteena on välttää eturistiriidat kyseessä olevan finanssilaitoksen moitteettoman riskinhallinnan yhteydessä.
101. Toiseksi toissijaisuusperiaatteen osalta on todettava, että CDR IV -direktiivin 94 artiklan 1 kohdan g alakohdassa palkan muuttuvalle osalle vahvistettu enimmäistaso on yhdenmukaistamisen vähimmäistason määrittävä pakottava toimenpide sisämarkkinoilla, ja se jättää jäsenvaltioille mahdollisuuden säätää tiukempia kansallisia säännöksiä. Jäsenvaltioilla on oikeus vahvistaa alempi enimmäistaso kuin 100 prosenttia kiinteästä osasta.
102. Kuten neuvoston vastineessa ja vastauskirjelmässä tuodaan esille, jäsenvaltioilla ja finanssilaitoksilla oli eri näkemykset tästä suhteesta; palkan muuttuvien osien enimmäissuhteesta ja/tai rajoittamisesta keskusteltiin julkisesti useita vuosia ennen riidanalaisten toimenpiteiden toteuttamista. Sijoittautumisvapaus ja palvelujen tarjoamisen vapaus tällä alalla perustuvat kuitenkin kotivaltion toteuttaman valvonnan periaatteelle. Nähdäkseni tämä merkitsee sitä, että oli olemassa vaara sääntelykilpailusta alaspäin ja riski siitä, että finanssilaitosten itsesääntely ei riittäisi liiallisen riskinoton estämiseksi tarvittavien palkkausjärjestelmien aikaansaamiseksi. Lisäksi on selvää, että tavoitetta ottaa käyttöön yhdenmukainen sääntely finanssilaitosten palkkausjärjestelmien olennaisten osien riskinhallinnalle ei olisi voitu saavuttaa paremmin kansallisella tasolla toteutetuilla toimenpiteillä.
103. Lopuksi on todettava, että Euroopan parlamentin muutosehdotuksia arvioitiin ja käsiteltiin perusteellisesti neuvoston valmisteluelimissä. Lisäksi 5.3.2013 pidetyssä neuvoston kokouksessa käsiteltiin erityisesti kysymyksiä, jotka koskevat palkan muuttuvien osien rajoja. Tästä syystä yhdyn parlamentin ja neuvoston kantaan, jonka mukaan unionin lainsäätäjä noudatti tarkoin kaikkia menettelyvaatimuksia, jotka koskevat ehdotuksen suhteellisuus- ja toissijaisuusperiaatteiden mukaisuuden arviointia. Lainsäätäjällä on laaja harkintavalta, kun se arvioi, onko unionin toimenpide suhteellisuus- ja toissijaisuusperiaatteiden mukainen, edellyttäen, että se noudattaa menettelyvaatimuksia.(72)
2. CR-asetuksen 450 artiklan 1 kohdan i ja j alakohdassa vaaditun julkistamisen oikeasuhteisuus
104. Ennen kuin voidaan arvioida näiden säännösten laillisuutta suhteellisuusperiaatteen kannalta on tärkeää selvittää, mitä näissä säännöksissä todella edellytetään. CR-asetuksen 450 artiklan 1 kohdan i alakohdassa vaaditaan ainoastaan ilmoittamaan niiden henkilöiden lukumäärä, joiden palkkaukseen käytetään tietyt tasot ylittävä määrä, ja tämä on esitettävä jaoteltuina ryhmiin. Säännös ei johda väistämättä yksittäisten henkilöiden palkkojen ja palkkioiden yksilöimiseen.
105. Kuten parlamentin vastineessa todetaan, vastaavasti CR-asetuksen 450 artiklan 1 kohdan i ja j alakohdassa ei edellytetä kaikkien riskinottoa edellyttävissä tehtävissä toimivien tietojen julkistamista yleisölle. Kyseisessä i alakohdassa edellytetään vain tiettyihin palkkaryhmiin kuuluvien henkilöiden ilmoittamista, ja j alakohta koskee vain ylimmän hallintoelimen tai ylimmän toimivan johdon jäseniä. Tässä sääntelyssä ei edellytetä yksittäisen työntekijän tai tämän palkkatietojen paljastamista. Kyseiset 450 artiklan 1 kohdan i ja j alakohta eivät siten koske työntekijöiden oikeuksia tai etuja SEUT 114 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla, koska ne kohdistuvat 450 artiklan 1 kohdan i ja j alakohdan tavoin finanssilaitoksiin eikä yksittäiseen työntekijään.(73)
106. Asetuksen 450 artiklan 1 kohdan d ja i alakohdasta suoraan seuraavat julkistamisvelvoitteet eivät siis mielestäni johda yksittäisten palkkojen vaan ainoastaan yhteismäärien paljastamiseen. Tämä pysyy lainsäätäjän harkintavallan rajoissa eikä se ole ongelmallinen tietosuojan kannalta.(74)
107. Kuten neuvoston vastineessa tuodaan esille, lisäksi CR-asetuksen 450 artiklan 1 kohdan j alakohdassa annetaan jäsenvaltioille ainoastaan oikeus pyytää julkistamaan 450 artiklan 1 kohdan i alakohdassa edellytettyä yksityiskohtaisempia tietoja palkkauksesta kunkin ylimmän hallintoelimen tai toimivan johdon jäsenen palkan ja palkkioiden kokonaismäärän muodossa. Siinä ei mitenkään edellytetä jäsenvaltioiden tekevän sitä, eikä 450 artiklan 1 kohdan j alakohdassa myöskään aseteta yleistä julkistamisvelvoitetta. Kuten olen selittänyt viidettä kanneperustetta tarkastellessani, kun jäsenvaltiot päättävät esittää julkistamista koskevan pyynnön, niitä sitovat perusoikeuskirja ja unionin tietosuojalainsäädäntö.
108. Johtopäätöksenä on todettava, että koska kantaja ei ole näyttänyt suhteellisuus- ja toissijaisuusperiaatteita loukatun, myös toinen kanneperuste on hylättävä.
F Ensimmäinen kanneperuste, jossa kyseenalaistetaan riidanalaisten toimien oikeusperustat
109. Yhdistynyt kuningaskunta on vastustanut SEUT 53 artiklan 1 kohdan valintaa CRD IV -direktiivin 94 artiklan 1 kohdan g alakohdan ja 94 artiklan 2 kohdan oikeusperustaksi, minkä osalta on huomattava unionin tuomioistuimen jo katsoneen, että toimenpiteet, joilla pyritään edistämään luottolaitosten toiminnan yhdenmukaista kehitystä koko unionissa poistamalla kaikki sijoittautumisvapauden ja rahoituspalvelujen tarjoamisen vapauden rajoitukset ja vahvistamalla samalla pankkijärjestelmän vakautta ja tallettajien suojaa, voivat perustua SEUT 53 artiklan 1 kohtaan.(75)
110. Koska riskinottoa edellyttävissä tehtävissä toimivien palkkojen muuttuva osa voi kannustaa finanssilaitoksia liialliseen riskinottoon ja koska finanssilaitokset toimivat sisämarkkinoilla yhden toimiluvan perusteella kotivaltion toteuttamaa valvontaa koskevan unionin oikeuden periaatteen mukaisesti,(76) unioni voi mielestäni SEUT 53 artiklan 1 kohdan perusteella vahvistaa kunkin henkilöstöryhmän osalta näiden palkan kiinteän ja muuttuvan osan suhteen, joka on pakottava. Koska tämä palkan osa vaikuttaa suoraan finanssilaitosten riskiprofiiliin, se voi vaikuttaa finanssilaitosten vakauteen ja sitä kautta unionin rahoitusmarkkinoiden vakauteen. Yhdistyneen kuningaskunnan riitauttamat toimenpiteet CRD IV -direktiivissä liittyvät toisin sanoen finanssilaitosten toiminnan aloittamis- ja jatkamisedellytyksiin sisämarkkinoilla.
111. Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan nämä säännökset olisi kuitenkin pitänyt antaa SEUT 153 artiklan 2 kohdan perusteella. Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan on myös niin, että koska SEUT 153 artiklan 5 kohdassa jätetään palkat sen soveltamisalan ulkopuolelle, CRD IV -direktiivin oikeusperustana ei voida käyttää SEUT 153 artiklaa.
112. Unionin tuomioistuin on tulkinnut SEUT 153 artiklan 5 kohtaa siten, että palkkojen määrien vahvistaminen kuuluu kansallisille työmarkkinaosapuolille, joten toimivalta on jäsenvaltioilla.(77) Mielestäni on näin ollen tärkeää ratkaista, voidaanko SEUT 153 artiklan 5 kohtaa, joka on suppeasti tulkittava määräys,(78) soveltaa tilanteessa, jossa riidanalaisella toimenpiteellä ei ole sosiaalipoliittista tavoitetta, kuten tässä tapauksessa. Tämä on tärkeää sen vuoksi, että SEUT 153 artiklan 5 kohdalla poiketaan ainoastaan ”tämän artiklan” määräyksistä ja SEUT 153 artikla liittyy ainoastaan unionin sosiaalipolitiikkaan, joka määritellään SEUT 151 artiklan 1 kohdassa, jossa viitataan vuoden 1961 Euroopan sosiaaliseen peruskirjaan ja vuoden 1989 työntekijöiden sosiaalisia perusoikeuksia koskevaan yhteisön peruskirjaan.
113. On selvää, että riskinottoa edellyttävissä tehtävissä toimivien palkkoja koskevien rajoitusten tarkoituksena ei ole tällaisten työntekijöiden sosiaalinen suojelu. CRD IV -direktiivin johdanto-osan 62 ja 65 perustelukappaleen mukaan direktiivillä pyritään estämään tällaisten työntekijöiden kannustaminen liialliseen riskinottoon paitsi pyrkimällä rajoittamaan tällaista riskiä kunkin finanssilaitoksen osalta myös unionin rahoitusmarkkinoiden vakautta koskevalta yleiseltä kannalta. Johdanto-osan 62 perustelukappaleessa todetaan muun muassa, että palkkausjärjestelmä, ”jolla kannustetaan liialliseen riskinottoon, voi heikentää [finanssilaitosten] moitteetonta ja tehokasta riskienhallintaa”. Johdanto-osan 65 perustelukappaleessa todetaan muun muassa, että ”liiallisen riskinoton välttämiseksi olisi – – vahvistettava palkitsemisen kokonaismäärän kiinteän ja muuttuvan osan välisen suhteen korkein mahdollinen taso”.
114. Mielestäni Yhdistyneen kuningaskunnan kannetta ei kuitenkaan voida edes tämän analyysin jälkeen hylätä pelkästään sillä perusteella, että riidanalaisilla toimenpiteillä ei ole sosiaalipoliittista tavoitetta. Näin on siitä syystä, että unionin tuomioistuimen mukaan työntekijän palkan muodostavien eri tekijöiden tason määrittäminen ei kuulu unionin lainsäätäjän toimivaltaan vaan se kuuluu jäsenvaltioille.(79) Siten SEUT 53 artiklan 1 kohtaa ei voida käyttää CRD IV -direktiivin oikeusperustana SEUT 153 artiklan 5 kohdassa asetetun rajoituksen kiertämiseksi.
115. Olen myös tietoinen siitä, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan palkan muuttuvat osat ovat osa tätä palkkaa.(80) Tämä on sen vuoksi otettava huomioon ennen kuin tehdään lopullinen johtopäätös siitä, mikä merkitys SEUT 153 artiklan 5 kohdalla on esillä olevan asian ratkaisun kannalta. Tästä syystä on tarpeen määrittää, onko unionin lainsäätäjä todellisuudessa vahvistanut riskinottoa edellyttävissä tehtävissä toimivien palkat SEUT 153 artiklan 5 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
116. Unionin tuomioistuin on katsonut, että SEUT 153 artiklan 5 kohta merkitsee sääntöä, jonka mukaan ”eri jäsenvaltioiden toimivaltaisten elinten toimivaltaan kuuluu kiistatta niiden eri osatekijöiden suuruuden määrittäminen, joista – – työntekijän palkka muodostuu”,(81) ja että SEUT 153 artiklan 5 kohtaan sisältyvän poikkeuksen ”on näin ollen ymmärrettävä tarkoittavan toimenpiteitä, jotka, kuten palkan muodostavien tekijöiden ja/tai palkkatason yhdenmukaistaminen kokonaan tai osittain jäsenvaltioissa tai yhteisön vähimmäispalkan vahvistaminen, edellyttäisivät yhteisön lainsäädännön välitöntä käyttämistä määritettäessä palkkoja yhteisössä”.(82)
117. SEUT 153 artiklan 5 kohdan kieltoa sovelletaan kiistatta ainoastaan ”palkkatason” määrittämiseen.(83) Kuten Yhdistyneen kuningaskunnan kanteessa korostetaan, julkisasiamies Kokott esitti ratkaisuehdotuksessaan Impact näkemyksen, jonka mukaan unionilla ei olisi toimivaltaa esimerkiksi ”ottaa käyttöön vuosittaisten palkankorotusten ylärajaa eikä määritellä ylityökorvausten ja vuoro-, pyhä- ja yötyölisien suuruutta”.(84) Lisäksi SEUT 153 artiklan 5 kohdan tarkoituksena on estää unionin lainsäätäjää yhdenmukaistamasta unionin laajuisesti eri jäsenvaltioissa vallitsevia palkkatasoja, sillä tällainen tasoittaminen merkitsisi huomattavaa puuttumista sisämarkkinoilla toimivien yritysten väliseen kilpailuun.(85) CRD IV -direktiivin 94 artiklan 1 kohdan g alakohta ja 2 kohta eivät koske yhtäkään näistä kysymyksistä.
118. Kuten neuvoston vastineessa tuodaan esille, CRD IV -direktiivin 92–94 artiklassa vahvistetuilla säännöillä voidaan kuitenkin korkeintaan katsoa olevan yhteys palkkaan, ja neuvosto lisää, että kiinteän osan määrä on jätetty ratkaistavaksi henkilöstön ja finanssilaitosten välisissä palkkioneuvotteluissa. Kuten neuvoston ja parlamentin vastineissa todetaan, Yhdistynyt kuningaskunta on väittänyt, että todennäköinen reaktio CRD IV -pakettiin on palkan kiinteiden osien määrän korottaminen kokonaispalkan yleisen korkean tason säilyttämiseksi. Kuten neuvosto vastineessaan toteaa, tällainen mukauttaminen ei olisi mahdollista, jos unioni olisi säätänyt palkan osatekijästä, ja suhdeluku itsessään ei riitä palkan määrittämiseen, kuten parlamentti toteaa vastauskirjelmässään.
119. Kuten olen jo todennut, ja vastoin Yhdistyneen kuningaskunnan kanteessa esitettyjä väitteitä, 94 artiklan 1 kohdan g alakohdassa ei vahvisteta ”ylärajaa” palkan muuttuville osille. Tämä on selvää sen tosiseikan vuoksi, että palkan kiinteille osille, joita yksityiset voivat ansaita, ei ole asetettu rajoja, joten CRD IV -direktiivin 94 artiklan 1 kohdan g alakohdan i alakohdassa käyttöön otettu 100 prosentin suhde voi liittyä mihin tahansa rahamäärään, jonka finanssilaitos on valmis maksamaan kiinteänä palkkana. Sitä, että palkan muuttuvien osien suhteesta ei seuraa minkäänlaista ”ylärajaa”, korostetaan vielä CRD IV -direktiivin 94 artiklan 1 kohdan g alakohdan ii alakohdassa, jossa joka tapauksessa säädetään mekanismista, jolla suhdetta nostetaan 200 prosenttiin, ja samalla annetaan jäsenvaltioille oikeus vahvistaa suhteen enimmäistaso pienemmäksi prosenttiosuudeksi.
120. Tämän vuoksi CRD IV -direktiivin 94 artiklan 1 kohdan g alakohta ja sen sisältämä raja palkan muuttuvalle osalle ei vaikuta suoraan sen soveltamisalaan kuuluvien henkilöiden palkkatasoon. Kyseisessä säännöksessä vahvistetaan ainoastaan kiinteiden ja muuttuvien osien suhde, eikä se vaikuta palkkauksen tasoon sinänsä. Tämä taso riippuu työnantajan ja työntekijän välillä sovitusta palkan kiinteästä osasta, kun siihen lisätään muuttuva osa. Koska kiinteälle osalle ei ole laissa säädettyä rajoitusta, tällaista rajoitusta ei siten ole myöskään kokonaispalkalle.(86)
121. Johtopäätöksenä katson, että CRD IV -direktiivin 94 artiklan 1 kohdan g alakohdassa ei aseta rajoitusta palkkatasolle. Siinä säädetään ainoastaan palkkauksen rakenteesta palkan kiinteän tason ja muuttuvien osien välisen suhteen muodossa liiallisen riskinoton estämiseksi. Tämä on oikeutettu tavoite sen varmistamiseksi, että finanssilaitosten sijoittautumisvapaus ja rahoituspalvelujen tarjoamisen vapaus voidaan turvata yhden toimiluvan ja kotivaltion toteuttaman valvonnan perusteella unionin sisämarkkinoilla.(87) Lisäksi unionin tuomioistuin on katsonut EUT-sopimuksen mukaisiksi unionin oikeuden toimenpiteet, joilla on ainoastaan välillinen yhteys palkkatasoon.(88)
122. SEUT 114 artiklasta CR-asetuksen 450 artiklan 1 kohdan d, i ja j alakohdan oikeusperustana Yhdistynyt kuningaskunta väittää, että SEUT 114 artiklan 1 kohtaan turvautuminen ei ole mahdollista SEUT 114 artiklan 2 kohtaan sisältyvän poikkeuksen vuoksi.
123. Viidennen kanneperusteen yhteydessä esittämistäni syistä on mielestäni vaikeaa nähdä, miten CR-asetuksen 450 artiklan 1 kohtaan sisältyviä julkistamisvelvoitteita voitaisiin pitää säännöksinä, joilla on merkitystä SEUT 114 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen ”työntekijöiden oikeuksien tai etujen” kannalta, sillä säännös sitoo ainoastaan finanssilaitoksia eikä sen työntekijöitä, joita suojataan edelleen perusoikeuskirjan ja unionin tietosuojalainsäädännön nojalla. Yhdistyneen kuningaskunnan puoltama tulkinta SEUT 114 artiklan 2 kohdasta estäisi myös kaiken SEUT 114 artiklaan perustuvan unionin toiminnan, joka vaikuttaa työn alaan. Tämä olisi vastoin SEUT 114 artiklan 4 ja 5 kohtaa, joissa sallitaan työympäristöä koskevien kysymysten sääntely SEUT 114 artiklan perusteella.
124. Näistä syistä myös ensimmäinen kumoamisperuste on hylättävä.
V Oikeudenkäyntikulut
125. Koska ehdottamani ratkaisun mukaisesti Yhdistynyt kuningaskunta on hävinnyt asian ja koska neuvosto ja Euroopan parlamentti ovat vaatineet oikeudenkäyntikulujensa korvaamista, Yhdistynyt kuningaskunta on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaisesti. Komission, joka on asiassa väliintulijana, on vastattava omista oikeudenkäyntikuluistaan työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdan mukaisesti.
VI Ratkaisuehdotus
126. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin hylkää kanteen, määrää, että Euroopan komissio vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja velvoittaa Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan korvaamaan neuvoston ja Euroopan parlamentin oikeudenkäyntikulut.