ОПРЕДЕЛЕНИЕ НА ПРЕДСЕДАТЕЛЯ НА ОБЩИЯ СЪД
19 септември 2012 година(*)
„Обезпечително производство — Държавни помощи — Обезщетения, изплатени от гръцката агенция за селскостопанско застраховане (ELGA) през 2008 г. и 2009 г. — Решение, с което помощите се обявяват за несъвместими с вътрешния пазар и се разпорежда възстановяването им — Молба за спиране на изпълнението — Fumus boni juris — Неотложност — Претегляне на интереси“
По дело T‑52/12 R
Република Гърция, за която се явяват г‑н I. Chalkias и г‑жа S. Papaïoannou, в качеството на представители,
жалбоподател,
срещу
Европейска комисия, за която се явяват г‑н D. Triantafyllou и г‑н S. Thomas, в качеството на представители,
ответник,
с предмет молба за спиране на изпълнението на Решение 2012/157/ЕС на Комисията от 7 декември 2011 година относно помощите за обезщетение, изплатени от гръцката агенция за селскостопанско застраховане (ELGA) през 2008 г. и 2009 г. (ОВ L 78, 2012 г., стр. 21),
ПРЕДСЕДАТЕЛЯТ НА ОБЩИЯ СЪД
постанови настоящото
Определение
Обстоятелства, предхождащи спора, производство и искания на страните
1 Със закон от 1988 г. е учредена гръцката агенция за селскостопанско застраховане (ELGA), която се притежава изцяло от държавата и има за цел застраховането на растениевъдната и животновъдната продукция и на растениевъдните и животновъдните активи на земеделските стопанства срещу вреди, причинени от природни бедствия. Застраховането в ELGA е задължително, приходите на ELGA се набират главно чрез специална застрахователна вноска, определена на 3 % за продуктите от растителен произход и на 0,5 % за продуктите от животински произход, наложена на селскостопанските производители, които се ползват от застрахователния режим.
2 През 2009 г. гръцкото правителство предвижда изплащане от страна на ELGA на обезщетения в приблизителен размер от 425 милиона евро в отговор на оплакванията на голям брой гръцки селскостопански производители, понесли загуба на доходи поради наблюдаван спад на производството на някои растителни култури по време на кампаниите през 2008 г. и 2009 г., дължащ се на лоши климатични условия като суша, високи температури, дъждове и ентомологични и фитопатологични болести по въпросните култури.
3 След като е уведомена за тези мерки, Европейската комисия започва процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 ДФЕС, която приключва с приемането на 7 декември 2001 г. на Решение 2012/157/ЕС относно помощите за обезщетение, изплатени от ELGA през 2008 г. и 2009 г. (ОВ L 78, 2012 г., стр. 21), с което някои изплащания на обезщетения в размер на приблизително 425 милиона евро се квалифицират като незаконосъобразни и несъвместими с вътрешния пазар държавни помощи и се разпорежда възстановяването им от получателите (наричано по-нататък „обжалваното решение“).
4 В обжалваното решение Комисията определя на Република Гърция срок от четири месеца от датата на връчването му, за да възстанови от селскостопанските производители посочените суми заедно с лихви, начислявани от датата, на която помощите са предоставени на получателите, до датата на възстановяването им. По-късно този срок е бил продължен с два месеца.
5 С жалба, подадена в секретариата на Общия съд на 8 февруари 2012 г., Република Гърция иска отмяната на обжалваното решение.
6 С отделен акт, подаден в секретариата на Общия съд на 18 май 2012 г., Република Гърция представя настоящата молба за допускане на обезпечение, в която по същество моли председателя на Общия съд:
– да спре изпълнението на обжалваното решение до произнасяне на решението на Общия съд по главното производство,
– да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
7 В писменото си становище, подадено в секретариата на Общия съд на 30 май 2012 г., Комисията моли председателя на Общия съд:
– да отхвърли молбата за допускане на обезпечение,
– да осъди жалбоподателката да заплати съдебните разноски.
8 На 18 юни 2012 г. председателят на Общия съд разпорежда, на основание на член 105, параграф 2 от Процедурния правилник на Общия съд и в интерес на доброто правораздаване, спиране на изпълнението на обжалваното решение, доколкото с него се налага на Република Гърция да възстанови разглежданите помощи, с мотива че ако се приемат за установени, твърденията на последната обосновават запазването на statu quo, за да може да се извърши по-задълбочена преценка на доводите на страните.
9 В съдебното заседание от 11 септември 2012 г. страните представят доводите си и отговарят на въпросите на председателя на Общия съд.
От правна страна
10 В съответствие с разпоредбите на членове 278 ДФЕС и 279 ДФЕС, от една страна, във връзка с член 256, параграф 1 ДФЕС, от друга страна, съдията по обезпечителното производство може, ако счита, че обстоятелствата го изискват, да постанови спиране на изпълнението на обжалван акт или да разпореди необходимите временни мерки.
11 Член 104, параграф 2 от Процедурния правилник на Общия съд предвижда, че в молбите за обезпечителни мерки трябва да се излагат предметът на спора, обстоятелствата, установяващи неотложността, и фактическите и правните основания, които обосновават вероятната основателност за постановяване на поисканата временна мярка. Така молбата за спиране на изпълнението и за други временни мерки може да бъде уважена от съдията по обезпечителното производство, ако е установено, че има вероятна основателност постановяването им да е фактически и правно обосновано (fumus boni juris) и че тези мерки са неотложни, в смисъл че е необходимо те да бъдат разпоредени и да породят действието си преди решението по главното производство, за да се избегне значителна и непоправима вреда на интересите на жалбоподателя (Определение на председателя на Съда от 19 юли 1995 г. по дело Комисия/Atlantic Container Line и др., C‑149/95 P(R), Recueil, стр. I‑2165, точка 22). Тези условия са кумулативни, така че молбата за временни мерки трябва да бъде отхвърлена при неизпълнение на някое от тях (Определение на председателя на Съда от 14 октомври 1996 г. по дело SCK и FNK/Комисия, C‑268/96 P(R), Recueil, стр. I‑4971, точка 30). При необходимост съдията по обезпечителното производство също извършва сравнително претегляне на засегнатите интереси (вж. Определение на председателя на Съда от 23 февруари 2001 г. по дело Австрия/Съвет, C‑445/00 R, Recueil, стр. I‑1461, точка 73 и Определение на председателя на Общия съд от 4 април 2002 г. по дело Technische Glaswerke Ilmenau/Комисия, T‑198/01 R, Recueil, стр. II‑2153, точка 50).
12 При изследването на обстоятелствата в тяхната съвкупност съдията по обезпечителното производство разполага с широки правомощия за преценка и е свободен да определи, в зависимост от особеностите на случая, начина, по който трябва да се установи наличието на тези условия, както и реда за това, още повече че нито една правна норма не му налага предварително установен аналитичен модел относно оценката на необходимостта от постановяване на временна мярка (Определение на председателя на Съда по дело Комисия/Atlantic Container Line и др., посочено по-горе, точка 23 и Определение на председателя на Съда от 3 април 2007 г. по дело Vischim/Комисия, C‑459/06 P(R), непубликувано в Сборника, точка 25).
По fumus boni juris
13 Съгласно установената съдебна практика условието за fumus boni juris е изпълнено, когато поне едно от изтъкнатите в подкрепа на главната жалба оплаквания изглежда на пръв поглед основателно или във всички случаи когато не може да бъде обявено за неоснователно, тъй като разкрива наличието на деликатен правен въпрос, чийто отговор не е ясен от самото начало и който следователно предполага задълбочен анализ, който не може да се извърши от съдията по обезпечителното производство, а трябва да бъде разгледан в главното производство, така че на пръв поглед жалбата не е лишена от сериозно основание (вж. в този смисъл Определение на председателя на Съда от 8 май 2003 г. по дело Комисия/Artegodan и др., C‑39/03 P‑R, Recueil, стр. I‑4485, точка 40, както и Определение на председателя на Общия съд от 10 март 1995 г. по дело Atlantic Container Line и др./Комисия, T‑395/94 R, Recueil, стр. II‑595, точка 49 и Определение на председателя на Общия съд от 30 април 2010 г. по дело Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет, T‑18/10 R, непубликувано в Сборника, точка 95 и цитираната съдебна практика).
14 В настоящия случай в рамките на второто и на третото правно основание, изтъкнати в подкрепа на жалбата за отмяна на обжалваното решение, Република Гърция упреква Комисията, че е нарушила член 107, параграф 1 ДФЕС, като е приела неправилно, че спорните плащания „засягат търговията между държавите членки“ и „заплашват да нарушат конкуренцията“, въпреки че средният размер на обезщетенията бил едва около 500 EUR на селскостопански производител и всички плащания представлявали обезщетения за действителни загуби на селскостопанска продукция, дължащи се на причини, които не зависят от производителите. Обезщетения с толкова малка стойност обаче не можели да предоставят на гръцките селскостопански производители конкурентно предимство по отношение на производителите от други държави членки.
15 Република Гърция добавя, че макар в точка 59 от обжалваното решение да се твърди, че „[с]елскостопанският сектор е отворен за конкуренцията на равнището на Съюза и поради това е чувствителен към всяка мярка в полза на производството в една или друга държава членка“, нищо не показва, че Комисията е взела предвид характеристиките на съответния пазар и икономическото положение на гръцките селскостопански производители, които получават обезщетението. Комисията се ограничавала до препращането към различни решения на Съда, в които се приема, че селскостопанският сектор по принцип е чувствителен към конкуренцията. В настоящия случай обаче спорните плащания, които имали за цел да обезщетят селскостопански производители за понесени действителни загуби, възстановявали конкуренцията, вместо да я нарушават.
16 Република Гърция твърди също, че Комисията неправилно е включила в размера на твърдените държавни помощи сумата от 186 милиона евро, съответстваща на вноските, платени от самите селскостопански производители през 2008 г. и 2009 г. в рамките на задължителния застрахователен режим на ELGA. Тази сума трябвало да се приспадне от размера на подлежащите на възстановяване помощи.
17 Комисията посочва в отговор, че характерът на обезщетение на спорните плащания няма никакво значение за квалификацията им като държавни помощи. По отношение на критериите за нарушение на конкуренцията и за засягане на търговията между държавите членки имало установена съдебна практика, според която не съществувал минимален праг на чувствителност, под който условията не биха били изпълнени, доколкото получателите на държавната помощ упражняват дейността си на пазар, отворен за конкуренцията и следователно чувствителен към всяка мярка в полза на производството в една или друга държава членка. Що се отнася до задължителните вноски, платени от гръцките селскостопански производители и преминали под контрола на гръцката държава, Комисията счита, че тази сума, която тя оценява на 145 милиона евро, не трябва да се приспада от подлежащата на възстановяване помощ, тъй като първоначалният и частноправен характер не е пречка за цялостното квалифициране на спорните плащания като държавни помощи.
18 В рамките на четвъртото правно основание за отмяна Република Гърция твърди, че Комисията неправилно е приложила разпоредбите на член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС и неправилно е упражнила правото на преценка, с което разполага в областта на държавните помощи, тъй като спорните плащания трябвало да се считат за съвместими с общия пазар поради сериозните смущения на цялата гръцка икономика. Всъщност тази разпоредба на първичното право трябвало да намери пряко приложение, ако предвидените в нея условия са изпълнени, какъвто бил настоящия случай: международната финансова и икономическа криза, ширеща се от 2008 г., засегнала много силно всички сектори на гръцката икономика и предизвикала много тежка финансова криза, която довела по-специално до значително намаляване на паричната наличност на гръцкия пазар, до продължаваща пета последователна година рецесия и до масово обедняване на много категории от населението. Липсата на парична наличност, засегнала селскостопанския сектор, създавала опасност от систематични рискове за цялата гръцка икономика, предвид че последната се базира в голяма степен на първичното производство, като земеделските производители представляват значителна част от производствените структури на гръцката икономика, до такава степен, че техният брой — 860 000 от всичките близо 5 милиона — представлявал значителен процент от активното население.
19 Комисията отговаря, че член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС ѝ предоставя право на преценка на съвместимостта на държавна помощ с вътрешния пазар, в рамките на което тя е приела съобщението, предвиждащо временна общностна рамка за мерките за държавна помощ за подпомагане на достъпа до финансиране при настоящата финансова и икономическа криза (ОВ C 83, 2009 г., стр. 1). Точка 4.2.2, трета алинея, буква з) от това съобщение първоначално изключвало предприятията, упражняващи дейност в сектора на първичното производство на селскостопански продукти, с оглед на смущенията на конкуренцията, които могат да настъпят в този сектор дори при малки по размер помощи, и поради това Комисията стигнала до извода, че спорните плащания не съответстват на посоченото съобщение и не могат да се ползват от предвиденото в член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС изключение.
20 С шестото правно основание Република Гърция упреква Комисията, че е изчислила неправилно сумите, които трябва да бъдат възстановени, тъй като не е приспаднала минималните помощи, предвидени в Регламент (ЕО) № 1860/2004 на Комисията от 6 октомври 2004 относно прилагането на членове 87 [ЕО] и 88 [ЕО] спрямо минималните помощи в секторите на земеделието и рибарството (ОВ L 325, стр. 4) и Регламент (ЕО) № 1535/2007 на Комисията от 20 декември 2007 година за прилагане на членове 87 [ЕО] и 88 [ЕО] към помощите de minimis в сектора на производството на селскостопански продукти (ОВ L 337, стр. 35). За финансовата 2008 г. обаче сумата от 25 милиона евро трябвало да се счита за помощ de minimis, която е разрешена и следователно не подлежи на възстановяване, докато за трите финансови години, 2009—2011 г., съответната сума достигала почти 67 милиона евро.
21 Без да се произнася по представените от Република Гърция цифрови данни, Комисията отговаря, че не изключва принципа за приспадане на помощите de minimis в случая на гръцките селскостопански производители.
22 В това отношение следва да се отбележи, че с доводите си Република Гърция цели по същество да докаже, от една страна, че спорните плащания не могат да се считат за такива, които могат да засегнат търговията между държавите членки и да нарушат конкуренцията по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС, и от друга страна, че във всички случаи наложеното през декември 2011 г. задължение за възстановяване на предоставените суми от получателите трябва да се квалифицира като прекалено. При разглеждането на тези доводи обаче не може да не се вземат предвид особените обстоятелства, които характеризират икономическото и финансово положение на Гърция от 2008 г. насетне.
23 В този контекст, що се отнася до въздействието на спорните плащания върху конкуренцията и върху търговията между държавите членки, трябва да се припомни, че според Комисията общият размер на плащанията възлиза приблизително на 425 милиона евро. На пръв поглед обаче личи, че сумата от 425 милиона евро трябва да бъде значително занижена.
24 Всъщност, от една страна, безспорно една част от тази сума, възлизаща на няколко десетки милиона евро, може да се счита за представляваща помощи de minimis. Според Комисията дори е много вероятно „много получатели“ на плащанията от страна на ELGA да са получили помощи от такъв характер, така че са освободени от задължението за възстановяване. Освен това в съображения 97, 98 и 104 от обжалваното решение изрично се посочва, че сумите, които могат да представляват помощи de minimis, не се възстановяват. Помощите de minimis не се възстановяват от получателите и следователно предоставянето им е разрешено, тъй като се счита, че не нарушават конкуренцията и не засягат търговията между държавите членки.
25 От друга страна, безспорно е, че гръцките селскостопански производители са платили в рамките на задължителния застрахователен режим на ELGA вноски, които са захранвали, поне непряко, приходите на ELGA през 2008 г. и 2009 г. в размер на поне 145 милиона евро. Макар фактът, че спорните плащания от страна на ELGA са били отчасти финансирани от такива частни вноски, да не се противопоставя на квалифицирането на тези плащания като държавни помощи, е вярно и че финансовото въздействие на тези плащания върху конкуренцията и върху търговията между държавите членки е отслабено, поради обстоятелството че самите селскостопански производители, включително получателите на помощите, е трябвало да плащат тези вноски. Освен това в съображение 22 от обжалваното решение Комисията приема, че доколкото изплащаните от ELGA обезщетения в рамките на задължителния застрахователен режим се финансират от приходите от специалните застрахователни вноски, може да се приеме, че тези обезщетения не предоставят неправомерно предимство на бенефициерите.
26 Следователно, тъй като на пръв поглед финансовото въздействие на спорните плащания върху конкуренцията и върху търговията между държавите членки е значително по-ниско от приетата от Комисията сума от 425 милиона евро, нищо не позволява да се изключи, че тези плащания са били използвани единствено за обезщетяване на гръцките селскостопански производители, понесли загуба на доходи поради спад на производството на някои растителни култури, държащ се на лоши климатични условия, а не за предоставяне на изкуствено предимство за производството и за износа.
27 Както се потвърждава от страните по време на изслушването, от няколко години Република Гърция се намира в дълбока икономическа и финансова криза. Тази криза, която поставя страната в положение на определена икономическа изолация, не е подминала гръцкия селскостопански сектор. В това отношение Република Гърция пояснява, без това да се оспорва от Комисията, следното:
– приходите в селското стопанство в Гърция между 2006 г. и 2011 г. са намалели с 22,6 %, докато съответните приходи в Европейския съюз са се увеличили с 19 %,
– между 2005 г. и 2011 г. е регистриран спад на стойността на растениевъдната продукция, надвишаващ 15 %,
– производствените разходи са се увеличили с 11 % през 2008 г., с 4 % през 2010 г. и със 7,5 % през 2011 г., докато цените на продукцията регистрират значителен спад (33,9 % при доматите, 27,5 % при зелето, 11,7 % при памука, 11 % при тютюна и 21,5 % при спанака),
– намаляването на банковото финансиране на селскостопанските предприятия регистрира спад от 49 %, а селскостопански производители вече разполагат само със слаби възможности за финансиране.
28 Освен това изглежда, че гръцкият селскостопански сектор се характеризира с преобладаващо семейно земеделие в малки стопанства. Комисията имплицитно признава това раздробяване на сектора, като приема, че спорните плащания са разпределени по такъв начин, че средната сума, получена от всеки селскостопански производител, е приблизително 500 EUR. Следователно Комисията не твърди, че гръцкият селскостопански сектор се отличава с особена агресивност на търговията и износа, както и не твърди, че предприятия, които не са гръцки и които извършват дейност на пазара на селскостопанските продукти, са се оплаквали от особено силна конкуренция от страна на гръцките селскостопански производители в резултат на спорните плащания.
29 Ето защо изглежда, че представените от Република Гърция доводи повдигат правния въпрос дали в изключителните обстоятелства на конкретния случай финансовото въздействие на спорните плащания, представляващи обезщетения за гръцки селскостопански производители, действително могат да засегнат търговията между държавите членки и заплашват да нарушат конкуренцията по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС. Трябва да се определи по-специално дали тези изключителни обстоятелства са от значение за прилагането на съображенията, приети в контекста на помощите de minimis, и позволяват да се изключат от приложното поле на тази разпоредба помощите, които не се отразяват осезаемо върху търговията и конкуренцията между държавите членки (вж. в този смисъл Решение на Съда от 7 март 2002 г. по дело Италия/Комисия, C‑310/99, Recueil, стр. I‑2289, точка 10).
30 Практиката на Съда обаче изглежда не е дала окончателно решение на този въпрос. Всъщност Съдът използва предпазливата формулировка, че относително малкото значение на помощта или относително неголемите мащаби на предприятието получател „не изключват a priori възможността“ търговията между държавите членки да бъде засегната, тъй като помощ с относително малко значение може да засегне тази търговия и да наруши конкуренцията, по-специално когато секторът, в който осъществяват дейност ползващите се от нея предприятия, се характеризира със силна конкуренция (вж. в този смисъл Решение на Съда от 29 април 2004 г. по дело Гърция/Комисия, C‑278/00, Recueil, стр. I‑3997, точки 69 и 70, Решение на Съда от 29 април 2004 г. по дело Италия/Комисия, C‑372/97 P, Recueil, стр. I‑3679, точки 53 и 54, Решение на Съда от 29 април 2004 г. по дело Италия/Комисия, C‑298/00 P, Recueil, стр. I‑4087, точка 54 и цитираната съдебна практика) или когато предприятието получател е насочило дейността си към международната търговия (вж. в този смисъл Решение на Съда от 17 септември 1980 г. по дело Philip Morris/Комисия, 730/79, Recueil, стр. 2671, точка 11).
31 Следователно тази съдебна практика оставя отворен въпроса дали в настоящия случай поради особените и изключителни трудности, свързани с мерките за финансови ограничения, които са характерни за гръцката икономика от няколко години насам, може да се приеме, че гръцкият селскостопански сектор нито се характеризира със силна конкуренция, нито е ориентиран към международната търговия, което евентуално ще изключи възможността спорните плащания да засегнат значително търговията и конкуренцията между държавите членки.
32 Следва да се добави, че изложените от Република Гърция доводи повдигат друг правен въпрос: дори да се допусне, че спорните плащания отговарят на всички условия по член 107, параграф 1 ДФЕС към момента на отпускането им, дали може да се приеме, че обжалваното решение е прекалено, доколкото налага на 7 декември 2011 г. възстановяване на тези плащания, независимо че изключително тежкото положение на гръцкия селскостопански сектор се е влошило след отпускането им.
33 В този контекст е безспорно, че съгласно постоянната съдебна практика задължението на държавата членка да премахне помощ, считана от Комисията за несъвместима с вътрешния пазар, има за цел да възстанови предходното положение (вж. Решение на Съда от 17 юни 1999 г. по дело Белгия/Комисия, C‑75/97, Recueil, стр. I‑3671, точка 65 и Решение на Съда от 7 март 2002 г., по дело Италия/Комисия, посочено по-горе, точка 98). Съдът все пак пояснява, че „по принцип, освен ако не са налице изключителни обстоятелства“ Комисията може законосъобразно да поиска от съответната държава членка да извърши такова премахване на помощта, за да възстанови предходното положение (Решение по дело Белгия/Комисия, посочено по-горе, точка 66, Решение на Съда от 7 март 2002 г., по дело Италия/Комисия, посочено по-горе, точка 99, Решение на Съда от 29 април 2004 г. по дело Италия/Комисия, C‑372/97 P, посочено по-горе, точка 104 и Решение на Съда от 29 април 2004 г. по дело Италия/Комисия, C‑298/00 P, посочено по-горе, точка 76).
34 Следователно тази съдебна практика оставя отворен въпроса дали в настоящия случай Република Гърция може валидно да се позовава на изключителни обстоятелства, които могат да направят прекалено възстановяването на спорните плащания от получателите, така както е наложено от обжалваното решение, предвид че към датата на приемане на последното, 7 декември 2011 г., Република Гърция е била изправена пред сериозни затруднения на националната ѝ икономика по смисъла на член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС, включително в селскостопанския ѝ сектор, и дали при отчитане на тази разпоредба на първичното право Комисията е трябвало да се откаже да изисква каквото и да било възстановяване в рамките на сектор, който е изключително отслабен поради тези затруднения.
35 Съдията по обезпечителното производство счита, че отговорите на горепосочените правни въпроси не са предварително ясни и предполагат задълбочен анализ, който е предмет по-специално на главното производство. Ето защо, без да засяга позицията на Общия съд по главната жалба, на този етап съдията по обезпечителното производство не може да приеме жалбата за явно неоснователна. Поради това разглежданите въпроси на пръв поглед изглеждат достатъчно релевантни и сериозни, за да представляват fumus boni juris от естество да обоснове уважаването на искането за спиране на изпълнението, доколкото обжалваното решение налага на Република Гърция да извърши възстановяване на спорните плащания от селскостопанските производители.
По неотложността и баланса на интересите
36 Съгласно постоянната съдебна практика неотложният характер на молбата за допускане на обезпечение трябва да бъде преценяван във връзка с необходимостта от разпореждане на временни мерки, за да се избегне настъпването на значителна и непоправима вреда за страната, която ги е поискала. Тази страна е длъжна да докаже, че не би могла да изчака края на главното производство, без да претърпи вреда от такъв характер. Макар да не е необходимо да се установи с абсолютна сигурност неизбежността на вредата, настъпването ѝ все пак трябва да е предвидимо с достатъчна степен на вероятност. Във всички случаи страната, която иска временните мерки, остава длъжна да докаже фактите, за които се предполага, че обосновават възможността да настъпи значителна и непоправима вреда, и които да позволят на съдията по обезпечителното производство да прецени точните последици, до които вероятно ще доведе липсата на исканите мерки, като се има предвид, че вреда от чисто хипотетично естество, доколкото зависи от настъпването на бъдещи и несигурни събития, не може да обоснове постановяването на временни мерки (вж. Определение на председателя на Общия съд от 26 март 2010 г. по дело SNF/ECHA, T‑1/10 R, непубликувано в Сборника, точки 47 и 48 и цитираната съдебна практика, както и Определение на председателя на Общия съд от 7 май 2010 г. по дело Almamet/Комисия, T‑410/09 R, непубликувано в Сборника, точка 32 и цитираната съдебна практика).
37 Тъй като настоящата молба за постановяване на временни мерки е направена от Република Гърция, важно е да се припомни, че се счита, че държавите членки отговарят за интересите, приети за общи на национално равнище, и могат да ги защитават в рамките на обезпечително производство (вж. в този смисъл Определение на Съда от 29 юни 1993 г. по дело Германия/Съвет, C‑280/93 R, Recueil, стр. I‑3667, точка 27 и Определение на Съда от 12 юли 1996 г. по дело Обединено кралство/Комисия, C‑180/96 R, Recueil, СТР. I‑3903, точка 85). По-конкретно, държавите членки могат да поискат постановяването на временни мерки, като твърдят, че спорната мярка застрашава значително изпълнението на държавническата им функция и обществения ред.
38 В настоящия случай според Република Гърция възстановяването на сумата от 425 милиона евро от селскостопански производители в страната, чийто брой е приблизително 800 000 и които заедно със семействата си представляват една трета от населението на Гърция, рискува да предизвика множество реакции от страна на селскостопанското население, засегнато от кризата чрез изключително сериозни мерки за финансови ограничения, още повече че стачките в публичния и в частния сектор били станали често явление и че много изострените социални конфликти, както и сблъсъците между протестиращите и полицията непрекъснато се увеличавали.
39 Република Гърция пояснява, че за целите на изпълнението на обжалваното решение през януари 2012 г. компетентните органи са уведомили всички селскостопански производители за възстановяването на помощите, приети за незаконосъобразни. В незабавния си отговор Общогръцката конфедерация на земеделските кооперативи, която представлява всички гръцки селскостопански производители, била подчертала тежкото финансово положение на последните и невъзможността им да възстановят понастоящем получените суми, предвид икономическата криза и многото приети мерки за финансови ограничения, които били засегнали силно приходите от селското стопанство.
40 Република Гърция добавя, че изискването от около 800 000 селскостопански производители да възстановят в този момент предоставените им суми и установената и заявена тяхна невъзможност да направят това ще доведат неизбежно до осчетоводяване на тези суми от страна на компетентните данъчни служби, което ще представлява значителен административен разход, ще се отрази неблагоприятно на администрацията и ще доведе до конфликти с публичните органи поради образуване на хиляди производства за принудително изпълнение. Към настоящия момент обаче публичният сектор трябвало да приложи нови мерки за събиране на данъците, за обработка на данъчните декларации и за установяване на несъбираемите финансови задължения.
41 Комисията твърди, че не е налице неотложност, като изтъква, че икономическите трудности, които засягат цялото гръцко население, нямат никаква връзка с прилагането на обжалваното решение и че евентуалната невъзможност за селскостопанските производители да възстановят помощите сама по себе си не представлява значителна и непоправима вреда за самата Република Гърция. Що се отнася да твърдяната вреда по отношение на обществения ред, тя била теоретична и несигурна. Фактът, че някои селскостопански производители са задължени да възстановят незаконосъобразните помощи, не означавал автоматично, че те ще предизвикат вълнения. Освен това не било доказано, че селскостопанските производители са били в основата на вълненията в Атина в началото на годината, които най-вероятно са предизвикани от жителите на града, които по правило не са селскостопански производители. Необходимата значителна и непоправима вреда обаче не може да се изрази в общи и неясни опасения относно хипотетични събития, които биха могли да настъпят в бъдеще. Що се отнася до административната тежест, произтичаща от възстановяването на помощите от много получатели, тя не можела да представлява значителна и непоправима вреда за Република Гърция, тъй като било нелогично мерките, необходими за самото изпълнение на обжалваното решение, да се считат за вреда.
42 В това отношение е безспорно, предвид изтъкнатите от Република Гърция административни трудности, които пречели на незабавното възстановяване на спорните плащания, че съгласно установената съдебна практика в областта на неизпълнение на задължения от страна на държава членка опасението от възникване на вътрешни затруднения, дори да са непреодолими, не може да обоснове неизпълнението на задълженията на държавата членка по правото на Съюза (Решение на Съда от 27 юни 2000 г. по дело Комисия/Португалия, C‑404/97, Recueil, стр. I‑4897, точка 52). Тази съдебна практика обаче не се прилага в случаите, когато държава членка оспорва такова задължение чрез подходящите правни средства и предприема всички необходими мерки, за да не допусне правонарушение.
43 Така в рамките на обезпечителното производство трябва по-специално да се прецени дали на пръв поглед жалбоподателят действително трябва да изпълни задължение, наложено му по силата на правото на Съюза. В случая обаче съдията по обезпечителното е приел, че е налице fumus boni juris, от естество да обоснове постановяването на спиране на изпълнението на обжалваното решение, тоест временно неизпълнение от страна на Република Гърция на това решение, доколкото то ѝ налага възстановяване на спорните плащания от земеделските производители. Република Гърция следователно може да твърди, че незабавното възстановяване предполага административни трудности, които могат да ѝ причинят значителна и непоправима вреда.
44 В този контекст Република Гърция посочва по време на изслушването, без това да се оспорва, че борбата срещу данъчните измами е неин абсолютен приоритет при настоящите икономически обстоятелства. За тази цел Република Гърция е в процес на основна реформа на данъчната администрация с цел да се модернизира и да се подобри механизмът за събиране на данъци и да се преодолеят значителните административни трудности, характерни за тази област на публичната администрация. При тази си дейност Република Гърция законосъобразно възнамерява да съсредоточи ресурсите си в краткосрочен и в средносрочен план върху изграждането на добре действаща данъчна администрация, която може по-специално да идентифицира и да преследва „големите данъчни длъжници“, и да се бори с данъчните измами, чийто размер като пропуснати ползи се оценява на 20 милиарда евро.
45 При тези условия да се задължи гръцката администрация да изпълни обжалваното решение, чиято законосъобразност ще бъде установена окончателно едва в края на главното производство и евентуално след производството по обжалване пред Съда, вероятно ще застраши, поне отчасти, борбата срещу данъчните измами.
46 Всъщност, както отбелязва Република Гърция, без това да се оспорва от Комисията, възстановяването на спорните плащания от засегнатите селскостопански производители ще изисква намесата на няколко служби, по-специално ELGA и данъчната администрация, при това в период, в който държавата не разполага с необходимия персонал за тази цел. По-конкретно при липса на доброволно възстановяване на помощите на ELGA данъчната администрация трябва да пристъпи към принудително изпълнение на въпросните суми. Дори да се приеме, че подобни мерки няма да бъдат приложени срещу всички 800 000 гръцки селскостопански производители, тъй като от тази бройка следва да се приспаднат бенефициентите на помощи de minimis, от наличните цифрови данни в това отношение — а именно помощи de minimis в размер на 92 милиона евро през 2008 г. и през 2009 г. (вж. точка 20 по-гори) и помощи в среден размер от 500 EUR, получени от всеки земеделски стопанин (вж. точки 14 и 28 по-гори) — личи, че броят на засегнатите гръцки селскостопански производители винаги ще е няколко стотици хиляди.
47 Все пак с оглед на описаното по-горе изключително трудно общо финансово положение и на споменатата по-горе реакция на Общогръцката конфедерация на земеделските кооперативи може с голямо основание да се предвиди, че значителна част от стотиците хиляди получатели ще откажат да изплатят исканите суми, което ще доведе до масова намеса на служителите на данъчната администрация, чийто брой обаче не се е увеличил. Очевидно е, че такова мащабно принудително събиране на суми ще попречи в значителна степен на борбата срещу данъчните измами и на събирането на сумите, които са отклонени от данъчното облагане и които надвишават почти петдесет пъти размера на спорните плащания.
48 Що се отнася до опасността от нарушаване на обществения ред в случай на незабавно възстановяване на спорните плащания от гръцкият селскостопански сектор, безспорно е, че понастоящем социалният климат в Гърция се характеризира със спад на доверието в публичните органи, с общо недоволство и с усещане за несправедливост. По-специално, както твърди Република Гърция, без това да се оспорва от Комисията, непрекъснато се увеличава броят на силни протести срещу драконовските мерки за финансови ограничения, приети от гръцките публични органи. По време на изслушването Република Гърция отново припомня отчетливия напредък на някои партии от крайната десница и крайната левица по време на последните парламентарни избори в Гърция.
49 При тези условия изтъкнатият от Република Гърция риск незабавното възстановяване на спорните плащания в селскостопанския сектор да предизвика протести, които могат да прераснат в прояви на насилие, не изглежда нито чисто хипотетичен, нито теоретичен или несигурен. Всъщност не може да се пренебрегне възможността операцията по възстановяване на спорните плащания да се използва публично от определени среди като пример за несправедливо отношение към класата на селскостопанските производители и при настоящото положение на силни емоции подобна публична изява да предизвика прояви на насилие, макар че е без значение да се определя коя категория от населението може да стои в основата на прояви на насилие, изискващи все по-значително използване на силите на реда. Очевидно е обаче, че засягането на обществения ред от подобни протести и от безредиците, до които те могат да доведат, както показват неотдавнашните драматични събития, ще причини значителна и непоправима вреда, на която Република Гърция може законосъобразно да се позовава.
50 С оглед на изложените в точка 48 по-горе съображения следва да се направи разлика между настоящия случай и този, който стои в основата на Определение на председателя на Съда от 12 октомври 2000 г. по дело Гърция/Комисия (C‑278/00 R, Recueil, стр. I‑8787, точки 8, 16 и 18), при който позоваването на „много тежки социални конфликти“ е отхвърлено с мотива, че съответната държава членка се е ограничила до представянето на общи съображения без конкретни обстоятелства и не е представила никакви улики относно твърдените сериозни събития. Всъщност, за разлика от контекста на дело C‑278/00 R, общоизвестно е, че в настоящия случай нарушенията на обществения ред, като тези, които Република Гърция изтъква като предвидима последица от наложеното възстановяване, вече са настъпвали при сходни ситуации, а именно при протестни действия срещу финансовите ограничителни мерки, приети от гръцките публични органи от настъпването на финансовата криза.
51 Трябва следователно да се констатира, че настоящият случай се характеризира с особености, които установяват съществуването на неотложност.
52 Това решение е съгласувано с претеглянето на различните налични интереси, в рамките на което съдията по обезпечителното производство трябва да провери по-специално дали интересът на жалбоподателя от постановяване на поисканите временни мерки надделява над интереса от незабавното изпълнение на обжалваното решение (вж. в този смисъл Определение на председателя на Съда от 26 юни 2003 г. по дело Белгия и Forum 187/Комисия, C‑182/03 R и C‑217/03 R, Recueil, стр. I‑6887, точка 142).
53 Всъщност Република Гърция доказва неотложността и fumus boni juris на молбата си за постановяване на временни мерки. Ето защо трябва да се приеме, че тя има законен интерес от исканото спиране на изпълнението, още повече че Комисията се ограничава до твърдението, че необходимостта от спазването на правилата на конкуренцията трябва да има предимство пред „неясни и несигурни“ заплахи срещу обществения ред. Както обаче бе изложено по-горе, от една страна, не е ясно дали спорните плащания изпълняват всички условия по член 107 ДФЕС, и от друга страна, неотложността, предизвикана от опасността от нарушение на обществения ред, не може да се квалифицира нито като неясна, нито като несигурна. Що се отнася до риска от засягане на усилията на гръцката администрацията за ефикасна борба срещу данъчните измами, не може също така да се пренебрегва, че успехът на тези усилия косвено представлява интерес на Съюза, доколкото част от приходите от събиране на данъци в Гърция може да захрани общия бюджет на Съюза, също както изпълнението на обжалваното решение.
54 Следователно при тези изключителни обстоятелства, които понастоящем са характерни за икономическото и социалното положение в Гърция, трябва да се признае приоритетът на интересите, на които се позовава Република Гърция, изразяващи се, от една страна, в запазване на социалния мир и предотвратяване на социални конфликти, и от друга страна, във възможността да концентрира силите на данъчната си администрация върху задачите, които счита за най-важни за страната. За сметка на това постановяването на спиране на изпълнението ще изложи интересите на Съюза единствено на риска от отлагане на националните мерки за възстановяване за по-късна дата, без да са налице данни, че само по себе си това отлагане може да постави под въпрос успеха на тези мерки.
55 От всички изложени по-горе съображения следва, че трябва да се уважи искането за спиране на изпълнението на обжалваното решение, доколкото с него се налага на Република Гърция да възстанови сумите, изплатени на бенефициентите.
56 Следователно член 108 от Процедурния правилник позволява на съдията по обезпечителното производство да измени по всяко време или да отмени определението си поради промяна на обстоятелствата, при уточнението че „промяна на обстоятелствата“ трябва да се разбира по-специално като фактори, които могат да променят преценката на критерия за неотложност в конкретния случай (Определение на Съда от 14 февруари 2002 г. по дело Комисия/Artegodan, C‑440/01 P (R), Recueil, стр. I‑1489, точки 62—64). Следователно Комисията трябва при необходимост да се обърне към Общия съд, ако счита, че обстоятелствата са променени по такъв начин, че да обосноват изменение на настоящото определение за обезпечителни мерки.
По изложените съображения
ПРЕДСЕДАТЕЛЯТ НА ОБЩИЯ СЪД
определи:
1) Спира изпълнението на Решение 2012/157/ЕС на Комисията от 7 декември 2011 година относно помощите за обезщетение, изплатени от гръцката агенция за селскостопанско застраховане (ELGA) през 2008 г. и 2009 г., доколкото това решение задължава Република Гърция да възстанови изплатените суми от бенефициентите.
2) Общият съд не се произнася по съдебните разноски.
Съставено в Люксембург на 19 септември 2012 година.