TEISINGUMO TEISMO (ketvirtoji kolegija) SPRENDIMAS
2011 m. gegužės 12 d.(*)
„Direktyva 85/337/EEB – Poveikio aplinkai vertinimas – Orhuso konvencija – Direktyva 2003/35/EB – Teisė kreiptis į teismą – Nevyriausybinės organizacijos, skatinančios aplinkos apsaugą“
Byloje C‑115/09
dėl Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Vokietija) 2009 m. kovo 5 d. nutartimi, kurią Teisingumo Teismas gavo 2009 m. kovo 27 d., pagal EB 234 straipsnį pateikto prašymo priimti prejudicinį sprendimą byloje
Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein‑Westfalen eV
prieš
Bezirksregierung Arnsberg,
dalyvaujant
Trianel Kohlekraftwerk Lünen GmbH & Co. KG,
TEISINGUMO TEISMAS (ketvirtoji kolegija),
kurį sudaro kolegijos pirmininkas J.‑C. Bonichot (pranešėjas), teisėjai K. Schiemann, A. Arabadjiev, L. Bay Larsen ir C. Toader,
generalinė advokatė E. Sharpston,
posėdžio sekretorė C. Strömholm, administratorė,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį įvykus 2010 m. birželio 10 d. posėdžiui,
išnagrinėjęs pastabas, pateiktas:
– Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen eV, atstovaujamos Rechtsanwälte D. Teßmer ir B. W. Wegener,
– Bezirksregierung Arnsberg, atstovaujamos D. Bremecker,
– Trianel Kohlekraftwerk Lünen GmbH & Co. KG, atstovaujamos Rechtsanwälte Ch. Riese ir U. Karpenstein,
– Vokietijos vyriausybės, atstovaujamos M. Lumma ir B. Klein,
– Graikijos vyriausybės, atstovaujamos G. Karipsiadis,
– Italijos vyriausybės, atstovaujamos G. Palmeri, padedamos avvocato dello Stato M. Russo,
– Europos Komisijos, atstovaujamos J.‑B. Laignelot ir G. Wilms,
susipažinęs su 2010 m. gruodžio 16 d. posėdyje pateikta generalinės advokatės išvada,
priima šį
Sprendimą
1 Prašymas priimti prejudicinį sprendimą susijęs su 1985 m. birželio 27 d. Tarybos direktyvos 85/337/EEB dėl tam tikrų valstybės ir privačių projektų poveikio aplinkai vertinimo (OL L 175, p. 40; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 15 sk., 1 t., p. 248), iš dalies pakeistos 2003 m. gegužės 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2003/35/EB (OL L 156, p. 17; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 15 sk., 7 t., p. 466, toliau – Direktyva 85/337), aiškinimu.
2 Šis prašymas pateiktas nagrinėjant ginčą tarp Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen eV (Aplinkos ir gamtos apsaugos federacija, Šiaurės Reino-Vestfalijos federalinės žemės asociacija, toliau – Aplinkos apsaugos federacija) ir Bezirksregierung Arnsberg dėl leidimo statyti ir eksploatuoti akmens anglies elektrinę Liunene, kurį pastaroji suteikė Trianel Kohlekraftwerk GmbH & Co. KG (toliau – Trianel).
Teisinis pagrindas
Tarptautinė teisė
3 Konvencija dėl teisės gauti informaciją, visuomenės dalyvavimo priimant sprendimus ir teisės kreiptis į teismus aplinkosaugos klausimais, vadinamoji Orhuso konvencija, buvo pasirašyta 1998 m. birželio 25 d. ir Europos bendrijos vardu patvirtinta 2005 m. vasario 17 d. Tarybos sprendimu 2005/370/EB dėl Konvencijos dėl teisės gauti informaciją, visuomenės dalyvavimo priimant sprendimus ir teisės kreiptis į teismus aplinkosaugos klausimais sudarymo Europos bendrijos vardu (OL L 124, p. 1).
4 Šios konvencijos 9 straipsnyje numatyta:
„<…>
2. Kiekviena Šalis, vadovaudamasi savo nacionaliniais įstatymais, užtikrina, kad atitinkami visuomenės atstovai:
a) rodantys pakankamą suinteresuotumą, arba kaip alternatyva,
b) manantys, kad buvo pažeista kokia nors jų teisė, kai tai kaip būtina sąlyga numatyta Šalies administracinės procesinės teisės normose,
turėtų teisę kreiptis dėl priimtų sprendimų pakartotinio nagrinėjimo [peržiūros] teisme ir (arba) kitoje, nepriklausomoje ir bešališkoje įstatymų nustatyta tvarka įsteigtoje institucijoje, siekiant teisiniu ir procesiniu požiūriu užginčyti bet kokio sprendimo teisėtumą, veiksmus arba neveikimą, nepažeidžiant 6 straipsnio nuostatų ir kai tai reglamentuoja nacionaliniai įstatymai bei nepažeidžiant žemiau pateikiamos 3 dalies, kitų atitinkamų šios Konvencijos nuostatų.
Pakankamas suinteresuotumas ir kokios nors teisės pažeidimas nustatomi remiantis nacionalinių įstatymų nuostatomis ir turint tikslą suteikti suinteresuotai visuomenei plačias galimybes kreiptis į teismus pagal šią Konvenciją. Todėl dėl a punkto pakanka bet kokios atitinkančios 2 straipsnio 5 dalyje keliamus reikalavimus nevyriausybinės organizacijos suinteresuotumo; dėl b punkto – tokios organizacijos taip pat turi teisę pareikšti apie savo teisių pažeidimus.
Šios 2 dalies nuostatos neriboja galimybės panaudoti išankstinio svarstymo administracinėje institucijoje procedūrą ir netaiko [neatleidžia nuo] reikalavimo išnaudoti administracinio svarstymo procedūras prieš kreipiantis į teismines instancijas tais atvejais, kai toks reikalavimas nustatytas nacionaliniuose įstatymuose.
3. Be to, ir nepažeidžiant 1 ir 2 dalyse minimų pakartotinio nagrinėjimo [peržiūros] procedūrų, kiekviena Šalis užtikrina, kad visuomenės atstovai, atitinkantys nacionaliniuose įstatymuose numatytus kriterijus, jeigu tokie yra, galėtų administracine arba teismo tvarka kreiptis dėl privačių asmenų arba valstybės institucijų, pažeidžiančių nacionalinių įstatymų nuostatas, susijusias su aplinkosauga, veiksmų arba neveikimo užginčijimo.
4. Be to, ir nepažeidžiant 1 dalies nuostatų, vykdant 1, 2 ir 3 dalyse nurodytas procedūras, turi būti užtikrintos atitinkamos ir veiksmingos teisinės gynybos priemonės, įskaitant, jei reikia, tokias teisines gynybos priemones kaip teismo įpareigojimas nepažeisti ieškovo teisių ar sustabdyti veiksmus, pažeidžiančius tas teises, ir tos priemonės turi būti teisingos, bešališkos, pasiūlytos laiku ir ne per daug brangios. Pagal šį straipsnį priimami sprendimai pateikiami ar protokoluojami raštu. Teismų ir, esant galimybei, kitų institucijų sprendimai yra prieinami visuomenei.
<…>“
Sąjungos teisė
Direktyva 2003/35
5 Direktyvos 2003/35 penktoje konstatuojamojoje dalyje nustatyta, kad Bendrijos teisė turėtų būti tinkamai suderinta su Orhuso konvencija, kad Bendrija galėtų ją ratifikuoti.
6 Direktyvos 2003/35 devintoje konstatuojamojoje dalyje nustatyta:
„Orhuso konvencijos 9 straipsnio 2 ir 4 dalys nustato galimybę imtis veiksmų teismo ar kita tvarka siekiant užginčyti sprendimų, veikimo ar neveikimo materialinį ar procesinį teisėtumą atsižvelgiant į Konvencijos 6 straipsnio nuostatas dėl visuomenės dalyvavimo.“
7 Direktyvos 2003/35 vienuoliktoje konstatuojamojoje dalyje nustatyta, kad Direktyva 85/335 turėtų būti iš dalies pakeista, kad visiškai derintųsi su Orhuso konvencijos, ypač su jos 6 straipsnio ir 9 straipsnio 2 ir 4 dalių, nuostatomis.
8 Direktyvos 2003/35 1 straipsnyje nustatyta:
„Šios direktyvos tikslas – prisidėti prie įsipareigojimų, atsirandančių pagal Orhuso konvenciją, įgyvendinimo, pirmiausia:
<…>
b) gerinant visuomenės dalyvavimą ir įtvirtinant nuostatas dėl teisės kreiptis į teismus pagal Direktyvą 85/337/EEB ir Direktyvą 96/61/EB.“
Direktyva 85/337
9 Direktyvos 85/337 1 straipsnio 1 dalyje numatyta:
„Ši direktyva taikoma vertinti valstybės ir privatiems projektams, kurie gali daryti reikšmingą poveikį aplinkai.“
10 Direktyvos 85/337 1 straipsnio 2 dalyje įtvirtintos Direktyva 2003/35 pridėtos sąvokų „visuomenė“ ir „suinteresuota visuomenė“ apibrėžtys:
„Šioje direktyvoje:
<…>
„visuomenė“ – tai vienas arba daugiau fizinių ar juridinių asmenų ir pagal nacionalinės teisės aktus ar praktiką jų asociacijos, organizacijos ar grupės;
„suinteresuota visuomenė“ – tai visuomenė, kuriai turėjo ar gali turėti poveikio 2 straipsnio 2 dalyje nurodyta sprendimų aplinkos klausimais priėmimo tvarka arba kuri yra suinteresuota ta tvarka; šiame apibrėžime nevyriausybinės organizacijos, skatinančios aplinkos apsaugą ir atitinkančios reikalavimus pagal nacionalinę teisę, yra laikomos suinteresuotomis.
<…>“
11 Pagal Direktyvos 85/337 10a straipsnį, pridėtą Direktyva 2003/35:
„Valstybės narės užtikrina, kad pagal atitinkamą nacionalinę teisinę sistemą suinteresuotos visuomenės nariai:
a) turintys pakankamą interesą, arba alternatyviai;
b) pareikšdami apie teisės pažeidimą, jei valstybės narės administracinio proceso teisė reikalauja to kaip išankstinės sąlygos,
turėtų teisę į peržiūrėjimą teisme ar kitoje įstatymo nustatytoje nepriklausomoje ir nešališkoje institucijoje, kad užginčytų sprendimų, veikimo ar neveikimo, kuriems pagal šią direktyvą taikomos visuomenės dalyvavimo nuostatos, materialinį ar procesinį teisėtumą.
<…>
Kas yra pakankamas interesas ir teisės pažeidimas, nustato valstybės narės, deramai siekdamos suteikti suinteresuotai visuomenei plačias galimybes kreiptis į teismus. Šiuo tikslu kiekvienos nevyriausybinės organizacijos, atitinkančios 1 straipsnio 2 dalyje nurodytus reikalavimus, interesas yra laikomas pakankamu šio straipsnio a punkto prasme. Tokia organizacija taip pat laikoma turinti teises, kurios gali būti pažeistos, šio straipsnio b punkto prasme.
<…>“
Direktyva 92/43/EB
12 1992 m. gegužės 21 d. Tarybos direktyvos 92/43/EEB dėl natūralių buveinių ir laukinės faunos bei floros apsaugos (OL L 206, p. 7; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 15 sk., 2 t., p. 102), iš dalies pakeistos 2006 m. lapkričio 20 d. Tarybos direktyva 2006/105/CE (OL L 363, p. 368, toliau – Buveinių direktyva) 6 straipsnio 3 dalyje numatyta:
„Bet kokiems planams ir projektams, tiesiogiai nesusijusiems arba nebūtiniems teritorijos tvarkymui, bet galintiems ją reikšmingai paveikti individualiai arba kartu su kitais planais arba projektais, turi būti atliekamas jų galimo poveikio teritorijai įvertinimas. Atsižvelgiant į poveikio teritorijai įvertinimo išvadas ir remiantis 4 dalies nuostatomis, kompetentingos nacionalinės institucijos pritaria planui ar projektui tik įsitikinusios, kad jis neigiamai nepaveiks nagrinėjamos teritorijos vientisumui ir, jei reikia, išsiaiškinusios plačiosios visuomenės nuomonę.“
Nacionalinė teisė
13 Administracinių bylų teisenos kodekso (Verwaltungsgerichtsordnung, BGBl. 1991 I, p. 686, toliau – VwGO) 42 straipsnyje numatyta:
„1. Skundu gali būti siekiama panaikinti administracinį aktą (skundas dėl panaikinimo), taip pat nurodyti priimti administracinį aktą, kurį buvo atsisakyta priimti ar kuris nebuvo priimtas (skundas dėl įpareigojimo).
2. Nepažeidžiant kitų teisinių nuostatų, skundas yra priimtinas tik tuo atveju, jei pareiškėjas tvirtina, kad administraciniu aktu arba atsisakymu administracinį aktą priimti ar jo nepriėmimu buvo pažeistos jo teisės.“
14 VwGO 113 straipsnio 1 dalies pirmame sakinyje, be kita ko, numatyta:
„1. Jei nustatoma, kad administracinis aktas yra neteisėtas ir juo buvo pažeistos pareiškėjo teisės, teismas panaikina šį administracinį aktą ir sprendimą dėl jo apskundimo, jei toks buvo priimtas.“
15 Įstatymo dėl poveikio aplinkai vertinimo (Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung, BGBl. 2005 I, p. 1757, toliau – UVPG) 2 straipsnio 1 dalies pirmame sakinyje nustatyta, kad poveikio aplinkai vertinimas yra sudėtinė administracinių procedūrų, kuriose priimamas sprendimas dėl statybų leidimo, dalis.
16 Pagal UVPG 2 straipsnio 3 dalies 1 punktą leidimai, planų patvirtinimai ir kiti administraciniai sprendimai dėl statybų leidimo, priimami per administracinę procedūrą, yra „sprendimai“, kaip jie suprantami pagal 1 dalies pirmą sakinį.
17 Įstatymo dėl papildomų nuostatų, susijusių su skundais aplinkosaugos klausimais pagal EB direktyvą 2003/35/EB (Gesetz über ergänzende Vorschriften zu Rechtsbehelfen in Umweltangelegenheiten nach der EG-Richtlinie 2003/35/EG, toliau – UmwRG), 1 straipsnio 1 dalies 1 punkto a papunktyje, be kita ko, nustatyta, kad šis įstatymas taikomas skundams dėl „sprendimų“, kaip jie suprantami pagal UVPG 2 straipsnio 3 dalį, kuriems pagal UVPG gali būti privaloma atlikti poveikio aplinkai vertinimą.
18 UmwRG 2 straipsnio 1 dalies 1 punkte numatyta, kad pagal UmwRG 3 straipsnį pripažintas nacionalinis ar užsienio susivienijimas, neprivalėdamas įrodinėti savo teisių pažeidimo, gali pateikti skundą pagal VwGO dėl 1 straipsnio 1 dalies 1 sakinyje nurodyto sprendimo arba jo nepriėmimo, jei šis susivienijimas pareiškia, kad 1 straipsnio 1 dalies pirmajame sakinyje nurodytu sprendimu ar jo nepriėmimu pažeidžiami „teisiniai aplinkosaugos reikalavimai, suteikiantys teises pavieniams asmenims ir galintys turėti reikšmės sprendimui“.
19 Be to, UmwRG 2 straipsnio 5 dalies pirmo sakinio 1 punkte numatyta, kad tokie skundai yra pagrįsti, jei ginčijamu sprendimu pažeidžiamos nuostatos, susijusios su „teisiniais aplinkosaugos reikalavimais, suteikiančiais teises pavieniams asmenims ir galinčiais turėti reikšmės sprendimui“, o pažeidimas „turi įtakos aplinkosaugos interesams, priklausantiems susivienijimo įstatuose nurodytiems jo siekiamiems tikslams“.
20 Įstatymo dėl apsaugos nuo neigiamo aplinkos poveikio dėl oro taršos, triukšmo, vibracijos ir panašių procesų – Apsaugos nuo taršos įstatymo (Bundes-Immissionsschutzgesetz, BGBl. 2002 I, p. 3830, toliau – BImSchG) 5 straipsnio 1 dalies pirmo sakinio 2 punkte, be kita ko, nustatyta, kad įrengimai, kuriems reikia leidimo, turi būti statomi ir eksploatuojami taip, kad, siekiant užtikrinti „bendrą aukštą aplinkos apsaugos lygį“, būtų išvengta neigiamo poveikio aplinkai ir kitų pavojų, rimtų nepatogumų ir didelės naštos.
21 BImSchG 8 straipsnio 1 dalies pirmame sakinyje numatyta, kad pateikus prašymą leidimas įrengimo ar jo dalies statybai arba įrengimo dalies statybai ir eksploatacijai gali būti išduotas, jei yra pagrįstas interesas išduoti dalinį leidimą, jei objektas, kuriam prašoma išduoti dalinį leidimą, atitinka leidimo išdavimo sąlygas ir jei pagal preliminarų įvertinimą, atsižvelgiant į leidimo išdavimo sąlygas, nėra jokių iš anksto nepašalinamų viso įrengimo statybos ir eksploatacijos kliūčių.
22 BImSchG 9 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad pateikus prašymą gali būti priimamas preliminarus sprendimas dėl atskirų leidimo išdavimo sąlygų, taip pat dėl įrengimo buvimo vietos, jei galima pakankamai įvertinti planuojamo įrengimo poveikį ir yra pagrįstas interesas dėl preliminaraus sprendimo priėmimo.
23 Gamtos apsaugos ir kraštovaizdžio priežiūros įstatymo (Bundesnaturschutzgesetz, BGBl. 2002 I, p. 1193) 61 straipsnyje nustatyta:
„1. <...> patvirtintas susivienijimas gali, net ir nesant jo teisių pažeidimo, paduoti skundą pagal Administracinių bylų teisenos įstatymą dėl:
1) atleidimo nuo pareigos laikytis draudimų ir reikalavimų, nustatytų gamtos rezervatų, nacionalinių parkų ir kitų pagal 33 straipsnio 2 dalį saugomų teritorijų apsaugai; taip pat
2) sprendimų patvirtinti statybų, susijusių su kišimusi į gamtą ir kraštovaizdį, planus, taip pat dėl leidimų tokiems planams, jei numatytas visuomenės dalyvavimas.
<…>
2. 1 dalyje numatyti skundai priimami tik jei:
1) susivienijimas nurodo, kad 1 dalies pirmajame sakinyje nurodyto administracinio akto priėmimu pažeidžiamos šio įstatymo nuostatos, šio įstatymo pagrindu ar jo taikymo srityje priimtos ar galiojančios teisės normos ar kitos teisės normos, kurių buvo privalu laikytis priimant administracinį aktą ir kurios bent jau taip pat buvo priimtos gamtos apsaugos ir kraštovaizdžio priežiūros poreikiams tenkinti;
2) buvo paveikti susivienijimo įstatuose įtvirtinti jo uždaviniai, jei tokie buvo paminėti jį patvirtinant <...>“
Ginčo aplinkybės ir prejudiciniai klausimai
24 Trianel, į pagrindinę bylą įstojusi šalis, ketina Liunene statyti ir eksploatuoti akmens anglies elektrinę. Šios elektrinės, kuri turėtų gaminti iki 1705 megavatų šiluminės energijos deginant kurą ir iki 750 megavatų grynosios elektros energijos, veiklos pradžia numatyta 2012 metais. Apie 8 kilometrai nuo statybų vietos yra penkios specialios saugomos teritorijos, kaip jos suprantamos pagal Buveinių direktyvą.
25 Įvertinusi šio projekto poveikį aplinkai, 2008 m. gegužės 6 d. Bezirksregierung Arnsberg, atsakovė pagrindinėje byloje, išdavė Trianel preliminarų sprendimą ir dalinį statybų leidimą. Preliminariame sprendime buvo nustatyta, kad nėra jokių teisinių kliūčių dėl statybų vietos.
26 2008 m. birželio 16 d. Aplinkos apsaugos federacija pareiškė ieškinį Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen dėl šių aktų panaikinimo. Ji, be kita ko, tvirtina, kad pažeistos nuostatos, kuriomis perkelta Buveinių direktyva, ir šios direktyvos 6 straipsnis.
27 Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas mano, kad minėti aktai buvo priimti pažeidžiant Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalį, nes atlikus nagrinėjamo projekto poveikio aplinkai vertinimą neįrodyta, kad projektas negali turėti reikšmingo poveikio netoliese esančioms specialioms apsaugos teritorijoms.
28 Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas teigia, kad, remiantis nacionaline teise, aplinkos apsaugos organizacija negali remtis vandens ir gamtos apsaugos teisės nuostatų bei BImSchG 5 straipsnio 1 dalies pirmo sakinio 2 punkte įtvirtinto atsargumo principo pažeidimu, nes šiomis nuostatomis nesuteikiama teisių pavieniams asmenims pagal UmwRG 2 straipsnio 1 dalies 1 punktą ir 5 dalies pirmo sakinio 1 punktą.
29 Jis pabrėžia, kad nevyriausybinėms organizacijoms suteikta teisė pateikti skundą atitinka administracinio proceso teisėje numatytą bendrą ieškinių dėl panaikinimo tvarką, įtvirtintą VwGO 42 straipsnio 2 dalyje ir 113 straipsnio 1 dalies pirmame sakinyje, kur numatyta, kad skundas dėl administracinio akto yra priimtinas tik tuomet, kai tuo aktu pažeidžiamos pareiškėjo teisės, t. y. subjektinės viešosios teisės.
30 Jis taip pat teigia, kad siekiant nustatyti, ar nacionalinės teisės nuostata ginamos asmeninės teisės, lemiamas kriterijus yra tai, kokiu mastu aptariamoje nuostatoje pakankamai nustatytas ir apibrėžtas jos saugomas interesas arba teisė, teisės pažeidimo rūšis ir ginamų asmenų ratas.
31 Šiuo klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas mano, kad apsaugos nuo teršimo srityje BImSchG 5 straipsnio 1 dalies pirmo sakinio 2 punktas, kaip, beje, ir teisės normos vandens ir gamtos apsaugos srityje, pirmiausia skirti visos visuomenės gerovei ir nėra susiję su asmeninių teisių apsauga.
32 Be to, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas konstatavo, kad nagrinėjamas projektas nepatenka į Gamtos apsaugos ir kraštovaizdžio priežiūros įstatymo 61 straipsnio, pagal kurį tam tikrais atvejais leidžiama nukrypti nuo patvirtintų susivienijimų pateiktų skundų aplinkosaugos srityje priimtinumo sąlygos, taikymo sritį.
33 Manydamas, kad toks teisės kreiptis į teismą ribojimas vis dėlto gali kelti grėsmę Direktyvos 85/337 veiksmingumui, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas kelia klausimą, ar Aplinkos apsaugos federacijos skundas turėtų būti priimtas remiantis šios direktyvos 10a straipsniu.
34 Šiomis aplinkybėmis Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein‑Westfalen nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui tokius prejudicinius klausimus:
„1. Ar pagal Direktyvos 85/337 <...> 10a straipsnį reikalaujama, kad nevyriausybinės organizacijos, pageidaujančios kreiptis į teismą valstybėje narėje, kurios administracinio proceso teisė reikalauja pranešti apie pažeidimą, galėtų pranešti apie bet kokių projekto leistinumui svarbių aplinkosaugos reikalavimų, taigi ir tokių reikalavimų, kurie skirti tik visuomenės interesams ir netgi iš dalies negina pavienių asmenų teisinių vertybių, pažeidimą?
2. Jei atsakymas į pirmąjį klausimą nebūtų besąlygiškai teigiamas:
Ar pagal Direktyvos 85/337 <...> 10a straipsnį reikalaujama, kad nevyriausybinės organizacijos, pageidaujančios kreiptis į teismą valstybėje narėje, kurios administracinio proceso teisė reikalauja pranešti apie pažeidimą, galėtų pranešti apie tokių projekto leistinumui svarbių aplinkosaugos reikalavimų pažeidimą, kurie tiesiogiai grindžiami Bendrijos teise arba perkelia Bendrijos aplinkosaugos reikalavimus į vidaus teisę, taigi ir tokių reikalavimų, kurie skirti tik visuomenės interesams, ir netgi iš dalies negina pavienių asmenų teisinių vertybių?
a) Jei atsakymas į antrąjį klausimą iš esmės būtų teigiamas:
Ar Bendrijos aplinkosaugos reikalavimų turinys turi atitikti tam tikras sąlygas, kad jais galima būtų grįsti skundą?
b) Jei atsakymas į 2 klausimo a punktą būtų teigiamas:
Kokie yra šie turinio reikalavimai (pvz., tiesioginis veikimas, apsaugos tikslas, tikslų nustatymas)?
3. Jei atsakymas į pirmąjį ar antrąjį klausimus būtų teigiamas:
Ar tokia vidaus teisės nuostatas viršijanti nevyriausybinių organizacijų teisė kreiptis į teismą yra tiesiogiai pagrįsta direktyva?“
Dėl prejudicinių klausimų
Dėl pirmojo ir antrojo prejudicinių klausimų
35 Pirmaisiais dviem prejudiciniais klausimais, kuriuos reikia nagrinėti kartu, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės klausia, ar pagal Direktyvos 85/337 10a straipsnį draudžiama taikyti teisės aktus, pagal kuriuos aplinkos apsaugą skatinančioms nevyriausybinėms organizacijoms, nurodytoms Direktyvos 85/337 1 straipsnio 2 dalyje (toliau – aplinkos apsaugos organizacijos), nesuteikiama galimybė teisme remtis, kai nagrinėjamas ieškinys dėl projektų, galinčių daryti „reikšmingą poveikį aplinkai“ pagal Direktyvos 85/337 1 straipsnio 1 dalį, patvirtinimo sprendimų, teisės normos, kuria saugomi tik visuomenės, o ne pavienių asmenų interesai, pažeidimu. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas taip pat klausia Teisingumo Teismo, ar Direktyvos 85/337 10a straipsniu apskritai draudžiama taikyti tokius teisės aktus, ar tik tiek, kiek pagal juos minėtoms organizacijoms neleidžiama teisme remtis konkrečiomis Bendrijos ar nacionalinės aplinkos apsaugos teisės nuostatomis.
36 Iš nutarties pateikti prašymą priimti prejudicinį sprendimą matyti, kad klausimas grindžiamas aplinkybe, jog pagal taikytinus nacionalinės teisės aktus tokio ieškinio, kokį pareiškė ieškovė pagrindinėje byloje, priimtinumas priklauso nuo aplinkybės, ar ieškovas teigia, jog ginčijamu administraciniu sprendimu pažeidžiama asmeninė teisė, kuri pagal nacionalinę teisę gali būti pripažįstama subjektine viešąja teise.
37 Pirmiausia reikia konstatuoti, jog Direktyvos 85/337 10a straipsnio pirmoje pastraipoje numatyta, kad minėtame sprendime nurodytus sprendimus, veiksmus ar neveikimą turi būti galima peržiūrėti teisme, siekiant užginčyti šiame straipsnyje jų „materialinį ar procesinį teisėtumą“, neribojant priemonių, kuriomis gali būti pagrįstas toks ieškinys.
38 Kalbant apie ieškinio priimtinumo sąlygas, šioje nuostatoje nurodytos dvi prielaidos: ieškinys gali būti priimtinas, jei yra „pakankamas suinteresuotumas pareikšti ieškinį teisme“ arba jei ieškovas remiasi „teisės pažeidimu“, atsižvelgiant į tai, kuri iš šių sąlygų nurodyta nacionalinės teisės aktuose.
39 Direktyvos 85/337 10a straipsnio trečios pastraipos pirmame sakinyje nurodyta, kad valstybės narės nustato, kas yra teisės pažeidimas, deramai siekdamos suteikti suinteresuotai visuomenei „plačias galimybes kreiptis į teismus“.
40 Dėl aplinkos apsaugos organizacijų pateiktų skundų Direktyvos 85/337 10a straipsnio trečios pastraipos antrame ir trečiame sakiniuose priduriama, kad tokios organizacijos turi būti laikomos arba turinčiomis pakankamą interesą, arba teises, kurios gali būti pažeistos, atsižvelgiant į tai, kuri iš šių priimtinumo sąlygų minima nacionalinės teisės aktuose.
41 Šios nuostatos turi būti aiškinamos atsižvelgiant ir laikantis Orhuso konvencijos, su kuria, remiantis Direktyvos 2003/35 penkta konstatuojamąja dalimi, Sąjungos teisė turi būti „tinkamai suderinta“, tikslų.
42 Iš to matyti, kad ir koks būtų valstybės narės pasirinkimas dėl ieškinio priimtinumo kriterijaus, pagal Direktyvos 85/337 10a straipsnį aplinkos apsaugos organizacijos turi teisę pareikšti ieškinį teisme ar kitoje įstatymo nustatytoje nepriklausomoje ir nešališkoje institucijoje, kad užginčytų šiame straipsnyje minimų sprendimų, veiksmų ar neveikimo materialinį ar procesinį teisėtumą.
43 Galiausiai taip pat reikia priminti, kad, nesant Sąjungos teisės nuostatų šioje srityje, kiekviena valstybė narė turi paskirti kompetentingus teismus ir nustatyti išsamias ieškinių, skirtų iš Sąjungos teisės kylančių asmenų teisių apsaugai užtikrinti, procesines taisykles, kurios neturi būti mažiau palankios už taisykles, taikomas panašiems ieškiniams pagal nacionalinę teisę (lygiavertiškumo principas) ir dėl jų naudojimasis pagal Sąjungos teisę suteiktomis teisėmis neturi tapti praktiškai neįmanomas arba pernelyg sudėtingas (veiksmingumo principas).
44 Taigi, nors valstybės narės privalo, laikydamosi Direktyvos 85/337 10a straipsnyje nustatytų ribų, pagal savo teisės sistemą nustatyti, dėl kokių teisių pažeidimo galima pateikti ieškinį aplinkosaugos srityje, tai nustatydamos jos negali iš aplinkos apsaugos organizacijų, atitinkančių šios direktyvos 1 straipsnio 2 dalyje nustatytus reikalavimus, atimti galimybės atlikti Direktyva 85/337 ir Orhuso konvencija joms suteiktą vaidmenį.
45 Kalbant apie tokius teisės aktus, kaip nagrinėjamieji pagrindinėje byloje, nors nacionalinės teisės aktų leidėjas gali teises, kurių pažeidimu privatus asmuo gali remtis pareikšdamas ieškinį teisme dėl Direktyvos 85/337 10a straipsnyje nurodytų sprendimų, veiksmų ar neveikimo, susiaurinti iki subjektinių viešųjų teisių, toks apribojimas negali būti taikomas aplinkos apsaugos organizacijoms, nepažeidžiant Direktyvos 85/337 10a straipsnio trečios pastraipos paskutiniame sakinyje nurodytų tikslų.
46 Iš tiesų, kaip matyti iš minėtos nuostatos, jei šios organizacijos turi galėti remtis tokiomis pačiomis teisėmis kaip ir privatūs asmenys, aplinkybė, kad šios organizacijos negali taip pat remtis Sąjungos aplinkos apsaugos teisės normų pažeidimu vien dėl to, kad šiomis normomis ginami kolektyviniai interesai, prieštarautų tikslui, pirma, suteikti suinteresuotai visuomenei plačias galimybes kreiptis į teismus ir, antra, veiksmingumo principui. Kaip matyti iš ginčo pagrindinėje byloje, taip iš šių organizacijų būtų atimta galimybė prižiūrėti, ar laikomasi minėtų teisės normų, kurios dažniausiai susijusios su bendru interesu, o ne vien su pavienių asmenų interesų apsauga.
47 Iš to pirmiausia išplaukia, kad sąvoka „teisės pažeidimas“ neturėtų priklausyti nuo sąlygų, kurias gali tenkinti tik kiti fiziniai ar juridiniai asmenys, pavyzdžiui, gyventi įrenginio kaimynystėje arba vienaip ar kitaip patirti jo veikimo poveikį.
48 Apibendrinant galima daryti išvadą, kad Direktyvos 85/337 10a straipsnio trečios pastraipos paskutinis sakinys turi būti suprantamas taip, kad tarp aplinkos apsaugos organizacijos turimų „teisių, kurios gali būti pažeistos“, turi būti nurodytos nacionalinės teisės normos, kuriomis įgyvendinami Sąjungos aplinkos apsaugos teisės aktai, ir tiesiogiai veikiančios Sąjungos aplinkos apsaugos teisės normos.
49 Šiuo klausimu, siekiant prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui pateikti naudingiausią atsakymą, reikia pabrėžti, kad aplinkos apsaugos organizacija taip pat turi turėti galimybę remtis ieškinio dėl ginčijamo sprendimo pagrindu, susijusiu su nacionalinės teisės normų, pagrįstų Buveinių direktyvos 6 straipsniu, pažeidimu.
50 Taigi į pirmuosius du prejudicinius klausimus, skaitomus kartu, reikia atsakyti, kad pagal Direktyvos 85/337 10a straipsnį draudžiama taikyti teisės aktus, pagal kuriuos šios direktyvos 1 straipsnio 2 dalyje nurodytai nevyriausybinei organizacijai, skatinančiai aplinkos apsaugą, nesuteikiama galimybė teisme remtis, kai nagrinėjamas ieškinys dėl projektų, „galinčių daryti reikšmingą poveikį aplinkai“ pagal Direktyvos 85/337 1 straipsnio 1 dalį, patvirtinimo sprendimų, iš Sąjungos teisės kylančios ir aplinkos apsaugos tikslą turinčios teisės normos pažeidimu, nes ja saugomi tik visuomenės, o ne pavienių asmenų interesai.
Dėl trečiojo prejudicinio klausimo
51 Trečiuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas Teisingumo Teismo iš esmės klausia, ar aplinkos apsaugos organizacija gali iš Direktyvos 85/337 10a straipsnio trečios pastraipos paskutinio sakinio kildinti teisę teisme remtis, kai nagrinėjamas ieškinys dėl projektų, „galinčių daryti reikšmingą poveikį aplinkai“ pagal Direktyvos 85/337 1 straipsnio 1 dalį, patvirtinimo sprendimų, iš Buveinių dirketyvos 6 straipsnio kylančių nacionalinės teisės normų pažeidimu, nors pagal nacionalinę proceso teisę tai neleidžiama, nes minėtomis normomis ginami tik visuomenės, o ne fizinių asmenų interesai.
52 Šis klausimas kyla tuo atveju, jei prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas negalėtų nacionalinės proceso teisės aiškinti pagal Sąjungos teisės reikalavimus.
53 Šiuo atveju visų pirma reikia priminti, kad valstybių narių pareiga pasiekti direktyvoje nustatytą rezultatą ir jų užduotis imtis visų bendrų ar konkrečių priemonių užtikrinti šios pareigos įvykdymą privaloma visoms valstybių narių valdžios institucijoms, įskaitant ir teismus pagal jų jurisdikciją (šiuo klausimu žr. 2010 m. sausio 19 d. Sprendimo Kücükdeveci, C‑555/07, Rink. p. I‑0000, 47 punktą ir jame nurodytą teismo praktiką).
54 Teisingumo Teismas yra nusprendęs, kad visais atvejais, kai direktyvos nuostatos savo turiniu yra besąlygiškos ir pakankamai tikslios, asmenys gali jomis remtis nacionaliniuose teismuose prieš valstybę, jei per nurodytą laikotarpį ji neperkėlė direktyvos į nacionalinę teisę ar ją perkėlė netinkamai (žr., be kita ko, 2009 m. vasario 12 d. Sprendimo Cobelfret, C‑138/07, Rink. p. I‑731, 58 punktą).
55 Šiuo klausimu reikia konstatuoti, kad apskritai Direktyvos 85/337 10a straipsnyje valstybėms narėms paliekama didelė diskrecija tiek apibrėžti, kas yra teisės pažeidimas, tiek nustatyti, be kita ko, ieškinio priimtinumo sąlygas bei įstaigas, kurioms ieškinys gali būti pateiktas.
56 Tačiau tai netaikoma šio straipsnio trečios pastraipos dviem paskutiniams sakiniams.
57 Kadangi juose numatyta, pirma, kad kiekvienos nevyriausybinės organizacijos, atitinkančios Direktyvos 85/337 1 straipsnio 2 dalyje nurodytus reikalavimus, interesas laikomas pakankamu, ir, antra, kad tokios organizacijos taip pat laikomos turinčiomis teises, kurios gali būti pažeistos, tai reiškia, kad juose nustatytos konkrečios taisyklės ir nebekeliama kitų sąlygų.
58 Be to, kaip jau minėta, tarp teisių, kuriomis aplinkos apsaugos organizacijos turi galėti remtis teisme pagal Direktyvos 85/337 10a straipsnį, yra iš Sąjungos aplinkos apsaugos teisės kylančios normos ir, konkrečiai kalbant, nacionalinės teisės normos, pagrįstos Buveinių direktyvos 6 straipsniu.
59 Taigi į trečiąjį klausimą reikia atsakyti, kad Direktyvos 85/337 1 straipsnio 23 dalyje nurodyta nevyriausybinė organizacija, skatinanti aplinkos apsaugą, gali iš Direktyvos 85/337 10a straipsnio trečios pastraipos paskutinio sakinio kildinti teisę teisme remtis, kai nagrinėjamas ieškinys dėl projektų, „galinčių daryti reikšmingą poveikį aplinkai“ pagal Direktyvos 85/337 1 straipsnio 1 dalį, patvirtinimo sprendimų, iš Buveinių dirketyvos 6 straipsnio kylančių nacionalinės teisės normų pažeidimu, nors pagal nacionalinę proceso teisę tai neleidžiama, nes minėtomis normomis ginami tik visuomenės, o ne fizinių asmenų interesai.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
60 Kadangi šis procesas pagrindinės bylos šalims yra vienas iš etapų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje, bylinėjimosi išlaidų klausimą turi spręsti šis teismas. Išlaidos, susijusios su pastabų pateikimu Teisingumo Teismui, išskyrus tas, kurias patyrė minėtos šalys, nėra atlygintinos.
Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (ketvirtoji kolegija) nusprendžia:
1. Pagal 1985 m. birželio 27 d. Tarybos direktyvos 85/337/EEB dėl tam tikrų valstybės ir privačių projektų poveikio aplinkai vertinimo, iš dalies pakeistos 2003 m. gegužės 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2003/35/EB, 10a straipsnį draudžiama taikyti teisės aktus, pagal kuriuos šios direktyvos 1 straipsnio 2 dalyje nurodytai nevyriausybinei organizacijai, skatinančiai aplinkos apsaugą, nesuteikiama galimybė teisme remtis, kai nagrinėjamas ieškinys dėl projektų, „galinčių daryti reikšmingą poveikį aplinkai“ pagal Direktyvos 85/337 su pakeitimais, padarytais Direktyva 2003/35, 1 straipsnio 1 dalį, patvirtinimo sprendimų, iš Sąjungos teisės kylančios ir aplinkos apsaugos tikslą turinčios teisės normos pažeidimu, nes ja saugomi tik visuomenės, o ne pavienių asmenų interesai.
2. Tokia nevyriausybinė organizacija gali iš Direktyvos 85/337 su pakeitimais, padarytais Direktyva 2003/35, 10a straipsnio trečios pastraipos paskutinio sakinio kildinti teisę teisme remtis, kai nagrinėjamas ieškinys dėl projektų, „galinčių daryti reikšmingą poveikį aplinkai“ pagal Direktyvos 85/337 su pakeitimais 1 straipsnio 1 dalį, patvirtinimo sprendimų, iš 1992 m. gegužės 21 d. Tarybos direktyvos 92/43 dėl natūralių buveinių ir laukinės faunos bei floros apsaugos su pakeitimais, padarytais 2006 m. lapkričio 20 d. Tarybos direktyva 2006/105/EB, 6 straipsnio kylančių nacionalinės teisės normų pažeidimu, nors pagal nacionalinę proceso teisę tai neleidžiama, nes minėtomis normomis ginami tik visuomenės, o ne fizinių asmenų interesai.
Parašai.