UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (ensimmäinen jaosto)
15 päivänä maaliskuuta 2017 (*)
Muutoksenhaku – Valtiontuet – Voimassa olevat tuet – SEUT 108 artiklan 1 kohta – Tukijärjestelmät sosiaalisen asuntotuotantoalan yhtiöiden hyväksi – Asetus (EY) N:o 659/1999 – 17, 18 ja 19 artikla – Komission arviointi voimassa olevan tukijärjestelmän soveltuvuudesta sisämarkkinoille – Ehdotus aiheellisiksi toimenpiteiksi – Kansallisten viranomaisten antama sitoumus unionin oikeuden noudattamiseksi – Soveltuvuuspäätös – Tuomioistuinten harjoittaman valvonnan laajuus – Oikeusvaikutukset
Asiassa C‑415/15 P,
jossa on kyse Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 56 artiklaan perustuvasta valituksesta, joka on pantu vireille 24.7.2015,
Stichting Woonpunt, kotipaikka Maastricht (Alankomaat),
Woningstichting Haag Wonen, kotipaikka Haag (Alankomaat) ja
Stichting Woonbedrijf SWS.Hhvl, kotipaikka Eindhoven (Alankomaat),
edustajinaan L. Hancher, E. Besselink ja P. Glazener, advocaten,
valittajina,
ja joissa valittajien vastapuolina ja muina osapuolina ovat
Euroopan komissio, asiamiehinään S. Noë ja P.-J. Loewenthal,
vastaajana ensimmäisessä oikeusasteessa, sekä
Belgian kuningaskunta ja
Vereniging van Institutionele Beleggers in Vastgoed, Nederland (IVBN), kotipaikka Voorburg (Alankomaat), edustajanaan M. Meulenbelt, advocaat,
väliintulijoina ensimmäisessä oikeusasteessa,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (ensimmäinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja R. Silva de Lapuerta sekä tuomarit E. Regan, J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev (esittelevä tuomari) ja C. G. Fernlund,
julkisasiamies: M. Szpunar,
kirjaaja: hallintovirkamies C. Strömholm,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 7.7.2016 pidetyssä istunnossa esitetyn,
kuultuaan julkisasiamiehen 27.10.2016 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Stichting Woonpunt, Woningstichting Haag Wonen ja Stichting Woonbedrijf SWS.Hhvl vaativat muutoksenhaullaan unionin tuomioistuinta kumoamaan unionin yleisen tuomioistuimen 12.5.2015 antaman määräyksen Stichting Woonpunt ym. v. komissio (T‑203/10 RENV, ei julkaistu, EU:T:2015:286; jäljempänä valituksenalainen määräys), jolla unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi niiden kanteen, jossa vaadittiin valtiontuista E 2/2005 ja N 642/2009 – Alankomaat – voimassa oleva tuki ja erityinen hanketuki sosiaalisen asuntotuotantoalan yhtiöille – 15.12.2009 tehdyn komission päätöksen K(2009) 9963 lopullinen osittaista kumoamista (jäljempänä riidanalainen päätös).
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Asetus (EY) N:o 659/1999
2 [SEUT 108] artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22.3.1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (EYVL 1999, L 83, s. 1) 17 artiklan, jonka otsikko on ”[SEUT 108] artiklan 1 kohdan mukainen yhteistyö”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1. Komission on saatava asianomaiselta jäsenvaltiolta kaikki tarvittavat tiedot tarkistaakseen jäsenvaltion kanssa voimassa olevia tukiohjelmia [SEUT 108] artiklan 1 kohdan mukaisesti.
2. Jos komissio katsoo, että voimassa oleva tukiohjelma ei sovellu tai ei enää sovellu yhteismarkkinoille, se ilmoittaa asianomaiselle jäsenvaltiolle alustavasta kannastaan ja antaa tälle mahdollisuuden esittää huomautuksensa kuukauden kuluessa. Asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa komissio voi pidentää tätä määräaikaa.”
3 Tämän asetuksen 18 artiklassa, joka koskee ehdotusta aiheellisiksi toimenpiteiksi, säädetään seuraavaa:
”Jos komissio jäsenvaltion 17 artiklan mukaisesti toimittamien tietojen perusteella katsoo, että voimassa oleva tukiohjelma ei sovellu tai ei enää sovellu yhteismarkkinoille, se antaa suosituksen, jossa se ehdottaa aiheellisia toimenpiteitä asianomaiselle jäsenvaltiolle. Suositus voi koskea erityisesti:
a) tukiohjelman asiasisällön muuttamista; tai
b) menettelytapoja koskevien vaatimusten asettamista; taikka
c) tukiohjelman lakkauttamista.”
4 Mainitun asetuksen 19 artiklassa, joka koskee aiheellisia toimenpiteitä koskevan ehdotuksen oikeudellisia vaikutuksia, säädetään seuraavaa:
”1. Jos asianomainen jäsenvaltio hyväksyy ehdotetut toimenpiteet ja ilmoittaa siitä komissiolle, komissio kirjaa kyseisen tiedon ja ilmoittaa siitä jäsenvaltiolle. Annettuaan hyväksyntänsä jäsenvaltio on velvollinen toteuttamaan aiheelliset toimenpiteet.
2. Jos asianomainen jäsenvaltio ei hyväksy ehdotettuja toimenpiteitä ja komissio otettuaan huomioon asianomaisen jäsenvaltion esittämät perusteet pitää näitä toimenpiteitä edelleen tarpeellisina, se aloittaa 4 artiklan 4 kohdassa tarkoitetun menettelyn. Tämän asetuksen 6, 7 ja 9 artiklaa sovelletaan soveltuvin osin.”
Asian tausta ja riidanalainen päätös
5 Oikeusriidan tosiseikat, sellaisina kuin ne käyvät ilmi valituksenalaisen määräyksen 1–12 kohdasta, voidaan tiivistää seuraavasti.
6 Kantajat ovat Alankomaihin sijoittautuneita asuntotuotantoalan yhtiöitä (woningcorporaties, jäljempänä sosiaalisen asuntotuotantoalan yhtiöt). Sosiaalisen asuntotuotantoalan yhtiöt ovat voittoa tavoittelemattomia elimiä, joiden tehtävänä on pääasiassa vähäosaisille henkilöille ja heikommassa asemassa oleville sosiaaliryhmille tarkoitettujen asuntojen hankinta, rakentaminen ja vuokraus. Sosiaalisen asuntotuotantoalan yhtiöt harjoittavat myös muuta toimintaa, kuten korkeampaan hintaan vuokrattavien asuntojen rakentamista ja vuokrausta, myyntiin tarkoitettujen asuntojen rakentamista sekä yleishyödyllisten kiinteistöjen rakentamista ja vuokrausta.
7 Alankomaiden viranomaiset ilmoittivat vuoden 2002 aikana Euroopan yhteisöjen komissiolle sosiaalisen asuntotuotantoalan yhtiöiden hyväksi perustetusta yleisestä tukijärjestelmästä. Koska komissio katsoi, että sosiaalisen asuntotuotantoalan yhtiöiden rahoitustoimia voitiin pitää voimassa olevana tukena, Alankomaiden viranomaiset peruuttivat ilmoituksensa.
8 Komissio lähetti 14.7.2005 Alankomaiden viranomaisille asetuksen N:o 659/1999 17 artiklan nojalla kirjeen, jossa se katsoi sosiaalisen asuntotuotantoalan yhtiöiden yleisen valtiontukijärjestelmän voimassa olevaksi tueksi (tuki E 2/2005) ja ilmaisi epäilyksensä sen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille (jäljempänä 17 artiklaan perustuva kirje). Komissio totesi aluksi, että Alankomaiden viranomaisten oli määriteltävä sosiaalisen asuntotuotantoalan yhtiöille annettu julkisen palvelun tehtävä uudelleen siten, että sosiaaliasunnot varattaisiin selkeästi määritetylle kohderyhmälle, joka muodostuu vähäosaisista henkilöistä ja heikommassa asemassa olevista sosiaaliryhmistä. Se katsoi, että sosiaalisen asuntotuotantoalan yhtiöiden oli harjoitettava liiketoimintaansa markkinaehdoin ja ettei niille voitu myöntää valtiontukea. Lopuksi se totesi, että sosiaaliasuntojen tarjonta on mukautettava vähäosaisten henkilöiden tai heikommassa asemassa olevien sosiaaliryhmien tarpeisiin.
9 Komissio ja Alankomaiden viranomaiset aloittivat 17 artiklaan perustuvan kirjeen johdosta yhteistyömenettelyn kyseisen tukijärjestelmän muuttamiseksi SEUT 106 artiklan 2 kohdan mukaiseksi. Näiden neuvottelujen päätteeksi komissio ehdotti kyseessä olevien toimenpiteiden unionin oikeuden valtiontukia koskevien säännösten noudattamisen varmistamiseksi asetuksen N:o 659/1999 18 artiklan mukaisesti seuraavia aiheellisia toimenpiteitä:
– sosiaaliasuntojen rajoittaminen selvästi määriteltyjen vähäosaisten henkilöiden tai heikommassa asemassa olevien sosiaaliryhmien kohderyhmään
– liiketoimintojen suorittaminen markkinaehdoin siten, että julkisen palvelun toiminnoista ja liiketoiminnoista on oltava eri tilit ja asianmukainen valvonta
– sosiaaliasuntojen tarjonnan mukauttaminen vähäosaisten henkilöiden tai heikommassa asemassa olevien sosiaaliryhmien tarpeisiin.
10 Vereniging van Institutionele Beleggers in Vastgoed, Nederland (IVBN) (Alankomaiden kuningaskunnan institutionaalisten kiinteistösijoittajien yhdistys) teki 16.4.2007 komissiolle kantelun sosiaalisen asuntotuotantoalan yhtiöille myönnettäviä tukia koskevasta tukijärjestelmästä. Vesteda Groep BV liittyi kanteluun kesäkuussa 2009.
11 Alankomaiden viranomaiset hyväksyivät 3.12.2009 päivätyllä kirjeellään komission ehdottamat aiheelliset toimenpiteet ja ne ilmoittivat tälle sitoumuksensa, joiden tarkoituksena oli muuttaa sosiaalisen asuntotuotantoalan yhtiöiden yleistä valtiontukijärjestelmää komission vaatimusten mukaisesti.
12 Komissio teki 15.12.2009 riidanalaisen päätöksen.
13 Alankomaiden kuningaskunnan sosiaalisen asuntotuotantoalan yhtiöille maksamat, yleiseen valtiontukijärjestelmään sisältyneet toimenpiteet, jotka olivat menettelyn E 2/2005 kohteina, olivat seuraavat:
a) valtiontakaukset takuurahastosta sosiaaliasuntojen rakentamiseen myönnetyille lainoille
b) valtion asuntorahaston tuet, hankekohtaiset tuet tai korkotukilainoina taikka suorina avustuksina myönnetyt tuet toiminnan järkeistämiseen
c) kunnat myivät kiinteistöjä markkinahinnan alittavaan hintaan
d) oikeus saada lainaa Bank Nederlandse Gemeentenistä.
14 Komissio luokitteli riidanalaisessa päätöksessä kaikki nämä toimenpiteet SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi, ja se totesi, että sosiaalisen asuntotuotannon rahoittamiseen liittyvä Alankomaiden järjestelmä oli voimassa oleva tuki, koska se oli otettu käyttöön ennen kuin EY:n perustamissopimus tuli voimaan Alankomaissa ja koska myöhemmistä uudistuksista ei ollut aiheutunut merkittäviä muutoksia.
15 Komissio totesi riidanalaisen päätöksen 41 perustelukappaleessa seuraavaa:
”Alankomaiden viranomaiset ovat sitoutuneet muuttamaan sosiaalisen asuntotuotannon yhtiöiden toimintaa ja niille etuja antavia toimenpiteitä. Alankomaiden viranomaiset ovat eri muutosten osalta esitelleet aiehankkeita komissiolle. Uudet säännöt sisältyvät 1.1.2010 voimaan tulleeseen ministerin päätökseen ja uuteen asuntolakiin, joka tulee voimaan 1.1.2011 – –”
16 Komissio tutki sosiaalisen asuntotuotantoalan yhtiöiden rahoitusjärjestelmää koskevan tuen E 2/2005, sellaisena kuin se on muutettuna Alankomaiden viranomaisten antamien sitoumusten perusteella, soveltuvuuden yhteismarkkinoille. Se totesi riidanalaisen päätöksen 72 perustelukappaleessa, että ”sosiaalisen asuntotuotantotoiminnan perusteella maksetut tuet eli tuet, jotka liittyvät yksityisille tarkoitettujen asuntojen rakentamiseen ja vuokraukseen, mukaan luettuna täydentävän infrastruktuurin rakentaminen ja kunnossapito, soveltu[i]vat yhteen SEUT 106 artiklan 2 kohdan kanssa”. Näin ollen komissio kirjasi asetuksen N:o 659/1999 19 artiklan mukaisesti Alankomaiden viranomaisten tukea E 2/2005 koskevat sitoumukset.
17 Komissio teki 30.8.2010 valtiontuesta E 2/2005 päätöksen C(2010) 5841 lopullinen, jolla muutettiin riidanalaisen päätöksen 22–24 kohtaa. Tässä muutospäätöksessä komissio katsoi, että saatavilla olevan näytön perusteella se ei voinut päätellä, että riidanalaisessa päätöksessä tarkoitettu toimenpide d eli oikeus saada lainaa Bank Nederlandse Gemeenteniltä, täytti valtiontuen kaikki kriteerit.
Menettely unionin yleisessä tuomioistuimessa ja valituksenalainen määräys
18 Stichting Woonpunt, Woningstichting Haag Wonen, Stichting Woonbedrijf SWS.Hhvl ja Stichting Havensteder nostivat unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 30.4.2010 jättämällään kannekirjelmällä SEUT 263 artiklan perusteella kanteen, jolla vaadittiin riidanalaisen päätöksen kumoamista valtiontukea E 2/2005 koskevin osin
19 Unionin yleinen tuomioistuin jätti kanteen tutkimatta 16.12.2011 antamallaan määräyksellä Stichting Woonpunt ym. v. komissio (T‑203/10, ei julkaistu, EU:T:2011:766).
20 Unionin tuomioistuin kumosi 27.2.2014 antamallaan tuomiolla Stichting Woonpunt ym. v. komissio (C‑132/12 P, EU:C:2014:100) 16.12.2011 annetun määräyksen Stichting Woonpunt ym. v. komissio (T 203/10, ei julkaistu, EU:T:2011:766), koska siinä jätettiin tutkimatta valittajien ensimmäisessä oikeusasteessa riidanalaisesta päätöksestä nostama kanne siltä osin kuin tämä päätös koski tukijärjestelmää E 2/2005 ja hylättiin kanne muilta osin. Unionin tuomioistuin katsoi, että riidanalaisesta päätöksestä nostettu kanne oli siltä osin kuin tämä päätös koski tukijärjestelmää E 2/2005 otettava tutkittavaksi, ja se palautti asian unionin yleiseen tuomioistuimeen pääasian ratkaisemista varten.
21 Asia annettiin unionin yleisen tuomioistuimen seitsemännen jaoston käsiteltäväksi.
22 Komissio ja ensimmäisen oikeusasteen kantajat esittivät unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 119 artiklan 1 kohdan mukaisesti kirjalliset huomautuksensa 27.3. ja 15.4.2014.
23 Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi valituksenalaisella määräyksellä kanteen selvästi perusteettomana.
Asianosaisten vaatimukset ja oikeudenkäynti unionin tuomioistuimessa
24 Ensimmäisen oikeusasteen kantajat vaativat muutoksenhaussaan, että unionin tuomioistuin
– kumoaa valituksenalaisen määräyksen kokonaan tai osittain
– palauttaa asian unionin yleiseen tuomioistuimeen ja
– velvoittaa komission korvaamaan valituksesta ja asian käsittelystä unionin yleisessä tuomioistuimessa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.
25 Komissio vaatii, että unionin tuomioistuin hylkää valituksen ja velvoittaa valittajat korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Toissijaisesti komissio huomauttaa, että jos unionin tuomioistuin katsoisi valitusperusteet perustelluiksi, ei olisi mitään syytä kumota valituksenalaista määräystä kokonaisuudessaan, koska valittajat eivät ole esittäneet mitään moitetta siitä, että ensimmäisessä oikeusasteessa hylättiin ensimmäinen kanneperuste, joka koski sitä, että komissio oli tehnyt oikeudellisen virheen luokitellessaan kaikki toimenpiteet tukijärjestelmiin kuuluviksi, ja se lisää, että olisi silloin tarkoituksenmukaista palauttaa asia unionin yleiseen tuomioistuimeen.
26 Stichting Havensteder ilmoitti 21.1.2016 unionin tuomioistuimen kirjaamoon toimittamallaan kirjeellä unionin tuomioistuimelle, että se luopuu valituksestaan. Unionin tuomioistuimen presidentti poisti 21.3.2016 antamallaan määräyksellä Stichting Woonpunt ym. v. komissio (C‑415/15 P, ei julkaistu, EU:C:2016:231) Stichting Havenstederin asiasta C‑415/15 P ja ilmoitti, että se ja komissio vastaisivat valituksesta aiheutuneista omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Valituksen tarkastelu
Ensimmäinen valitusperuste, joka koskee oikeudellista virhettä, merkityksellisten tosiseikkojen virheellistä arviointia ja perustelujen puuttumista, koska unionin yleinen tuomioistuin on katsonut, että kantajat tarkoittivat tosiasiassa 17 artiklaan perustuvaa kirjettä ja ettei sen valvonta ulotu mainittuun kirjeeseen
Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
27 Valittajat väittävät ensimmäisellä valitusperusteellaan, joka on kohdistettu valituksenalaisen määräyksen 56–60, 69–74, 81, 82, 86 ja 87 kohtaan, että unionin yleinen tuomioistuin on katsonut virheellisesti, että valittajien sille esittämät kanneperusteet koskivat tosiasiassa 17 artiklaan perustuvan kirjeen sisältöä. Lisäksi unionin yleinen tuomioistuin on valituksenalaisen määräyksen 59 kohdassa virheellisesti päätellyt 11.3.2009 antamastaan tuomiosta TF1 v. komissio (T‑354/05, EU:T:2009:66), että sen valvonta rajoittuu komission arviointiin annettujen sitoumusten riittävyydestä todettujen kilpailuongelmien ratkaisemisessa, ja ettei se ulotu taustalla olevaan kysymykseen sitoumusten tarpeellisuudesta. SEUT 108 artiklan 1 kohdan sanamuodosta johtuu, että komission lopullisen päätöksen on sisällettävä tätä kysymystä koskeva arviointi. Tämä päätös kattaa asetuksen N:o 659/1999 17–19 artiklassa säädetyn menettelyn kokonaisuudessaan. Unionin tuomioistuinten suorittaman valvonnan pitäisi näin ollen koskea myös kysymystä siitä, oliko aikaisempi tilanne sisämarkkinoille soveltuva.
28 Komissio väittää, että asetuksen N:o 659/1999 19 artiklan 1 kohdan mukainen päätös ei perustu lopulliseen toteamukseen siitä, että voimassa oleva tukijärjestelmä on sisämarkkinoille soveltumaton. Tällainen päätös olisi ilmaisu SEUT 108 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta yhteistyöstä, eikä sen perusperiaatteena ole komission sitova yksipuolinen toteamus, vaan sen ja kyseessä olevan jäsenvaltion näkemys tarpeesta mukauttaa voimassa olevaa tukijärjestelmää. Komissiolla ei siis ole velvollisuutta selittää päätöksessään, miksi se katsoo, että tällainen järjestelmä ei ole tai ei ole enää soveltuva sisämarkkinoille. Nyt käsiteltävässä asiassa komission ja Alankomaiden viranomaisten välinen kirjeenvaihto 17 artiklaan perustuvan kirjeen johdosta ei koskenut kysymystä siitä, oliko voimassa oleva tukijärjestelmä soveltuva sisämarkkinoille, vaan tapaa, jolla tätä järjestelmää pitäisi mukauttaa.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
29 Unionin yleinen tuomioistuin on valituksenalaisen määräyksen 56 ja 57 kohdassa lähinnä viitaten 11.3.2009 antamansa tuomion TF1 v. komissio (T‑354/05, EU:T:2009:66) 188 ja 189 kohtaan katsonut, että komissiolla oli laaja harkintavalta määrittää tarpeelliset toimenpiteet, jotka vastaavat sen päätelmää siitä, että kyseessä oleva voimassa oleva tukijärjestelmä ei ollut tai ei enää ollut soveltuva sisämarkkinoille, ja että näin ollen valvonnan, jota sen on suoritettava, on rajoituttava sen tarkastamiseen, että komissio ei ollut tehnyt ilmeistä arviointivirhettä katsoessaan, että annetut sitoumukset olivat luonteeltaan sellaisia, että niiden avulla voitiin ratkaista kilpailuongelmat, joita kyseessä oleva tukijärjestelmä aiheutti.
30 Unionin yleinen tuomioistuin on päätellyt tästä kyseisen määräyksen 59 kohdassa, että sille kuuluva valvontatehtävä ei ulottunut komission suorittamaan tutkintaan, joka koski Alankomaiden viranomaisten antamia sitoumuksia edeltävää tukijärjestelmää. Se on muistuttanut tästä päätelmästä mainitun määräyksen 73, 82 ja 87 kohdassa.
31 Tämän saman määräyksen 58, 72, 74, 81 ja 86 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin on lähinnä katsonut, että kantajat eivät riitauttaneet komission riidanalaisessa päätöksessä suorittamaa arviointia voimassa olevan tukijärjestelmän soveltuvuudesta, sellaisena kuin se on muutettuna Alankomaiden viranomaisten antamilla sitoumuksilla, vaan komission tutkinnan, joka koski sosiaalisen asuntotuotantoalan yhtiöiden rahoitusjärjestelmää, sellaisena kuin se oli alun perin Alankomaiden lainsäädännössä, ennen kuin sitä muutettiin näiden viranomaisten antamilla sitoumuksilla, ja että tämä tutkinta ei sisältynyt riidanalaiseen päätökseen vaan 17 artiklaan perustuvaan kirjeeseen.
32 Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi valituksenalaisen määräyksen 60 kohdassa tehottomina kantajien toisen kanneperusteen yhteydessä kehitellyt väitteet, joilla ne moittivat komissiota siitä, että se oli 17 artiklaan perustuvassa kirjeessä tyytynyt toteamaan, että yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu ei ollut riittävän määritelty, osoittamatta ilmeisen virheen olemassaoloa Alankomaiden sosiaaliasuntojen rahoitusjärjestelmässä; kyseisen määräyksen 69–75 kohdassa se hylkäsi implisiittisesti tehottomina kantajien kolmannen kanneperusteen yhteydessä kehittelemät väitteet; mainitun määräyksen 81 ja 82 kohdassa se hylkäsi tehottomana kuudennen kanneperusteen yhteydessä kehitellyn väitteen, joka koski sitä, että komissio oli tehnyt virheen katsoessaan, että Alankomaiden sosiaaliasuntojärjestelmä sisältää ilmeisen virheen, koska se ei sisällä erityistä tulorajaa, ja tämän saman määräyksen 86–88 kohdassa sen hylkäsi implisiittisesti tehottomina kantajien viidennen ja seitsemännen kanneperusteen.
33 Komissiolle on annettu SEUT 108 artiklan 1 kohdassa voimassa olevien tukien osalta toimivalta seurata niitä jatkuvasti jäsenvaltioiden kanssa. Tämän seurannan yhteydessä komissio tekee jäsenvaltioille ehdotuksia sisämarkkinoiden asteittaisen kehittämisen tai sisämarkkinoiden toiminnan kannalta aiheellisiksi toimenpiteiksi. Lisäksi SEUT 108 artiklan 2 kohdassa määrätään, että jos komissio vaadittuaan niitä, joita asia koskee, esittämään huomautuksensa, toteaa, että valtion myöntämä tai valtion varoista myönnetty tuki ei SEUT 107 artiklan mukaan sovellu sisämarkkinoille taikka että tällaista tukea käytetään väärin, se tekee päätöksen siitä, että asianomaisen valtion on komission asettamassa määräajassa poistettava tuki tai muutettava sitä.
34 Asetuksen N:o 659/1999 17 artiklan 2 kohdassa säädetään, että jos komissio katsoo, että voimassa oleva tukiohjelma ei sovellu tai ei enää sovellu yhteismarkkinoille, se ilmoittaa asianomaiselle jäsenvaltiolle alustavasta kannastaan ja antaa tälle mahdollisuuden esittää huomautuksensa kuukauden kuluessa.
35 Asetuksen N:o 659/1999 18 artiklassa todetaan, että jos komissio jäsenvaltion mainitun asetuksen 17 artiklan mukaisesti toimittamien tietojen perusteella katsoo, että voimassa oleva tukiohjelma ei sovellu tai ei enää sovellu yhteismarkkinoille, se antaa suosituksen, jossa se ehdottaa aiheellisia toimenpiteitä asianomaiselle jäsenvaltiolle.
36 Asetuksen N:o 659/1999 19 artiklan 1 kohdassa todetaan, että jos asianomainen jäsenvaltio hyväksyy ehdotetut toimenpiteet ja ilmoittaa siitä komissiolle, komissio kirjaa kyseisen tiedon ja ilmoittaa siitä jäsenvaltiolle.
37 Näin ollen kun komissio on tehnyt päätöksen asetuksen N:o 659/1999 26 artiklan sanamuodon mukaisesti ”[tämän asetuksen] 18 artiklan nojalla yhdessä [mainitun asetuksen] 19 artiklan 1 kohdan kanssa”, se hyväksyy näiden tukien soveltuvuutta sisämarkkinoille koskevaa harkintavaltaansa käyttäen valtion sitoumukset, jotka on annettu komission saman asetuksen 18 artiklan mukaisesti tälle osoittamassa suosituksessa ehdottamien aiheellisten toimenpiteiden yhteydessä, ja katsoo niiden vastaavan sen huoliin voimassa olevan tukijärjestelmän soveltuvuudesta kyseisille markkinoille sekä päättää SEUT 108 artiklan 1 kohdassa määrätyn tutkintamenettelyn.
38 Tällaisen päätöksen edellytyksenä on välttämättä, että komissio on ennalta arvioinut kyseessä olevan tukijärjestelmän soveltuvuutta sisämarkkinoille ja otettuaan huomioon kyseessä olevan jäsenvaltion antamat tiedot tullut siihen tulokseen, että kyseinen järjestelmä ei ole tai ei ole enää soveltuva sisämarkkinoille ja että siten aiheelliset toimenpiteet ovat tarpeen tämän soveltumattomuuden korjaamiseksi.
39 Toisin kuin unionin yleinen tuomioistuin on todennut valituksenalaisen määräyksen 59 kohdassa, komission näin suorittama arviointi ja sen siitä tekemä päätelmä eivät voi välttyä unionin tuomioistuinten valvonnalta uhalla, että voimassa olevan tukijärjestelmän edunsaajien oikeutta tehokkaaseen oikeussuojaan loukataan, sellaisena kuin tämä oikeus taataan Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklassa.
40 Koska komission kyseisen asetuksen 18 artiklan nojalla yhdessä mainitun asetuksen 19 artiklan 1 kohdan kanssa tekemä päätös perustuu aikaisempaan toteamukseen voimassa olevan tukijärjestelmän soveltumattomuudesta sisämarkkinoille, se voi loukata tämän järjestelmän edunsaajien intressejä.
41 Unionin tuomioistuin on todennut tästä 27.2.2014 antamansa tuomion Stichting Woonpunt ym. v. komissio (C‑132/12 P, EU:C:2014:100) 61 kohdassa, että riidanalainen päätös on uuden asuntolain voimaantulosta 1.1.2011 lähtien vaikuttanut siten, että tukijärjestelmä, jonka edunsaajia valittajat olivat tuohon asti olleet, muuttui siten, että niiden toimintaedellytykset huonontuivat aikaisempaan verrattuna.
42 Tästä syystä unionin tuomioistuin on katsonut kyseisen tuomion 69 ja 70 kohdassa, että valittajilla on legitiimi intressi saada riidanalainen päätös kumotuksi siltä osin kuin se koskee tukea E 2/2005, koska tämän päätöksen kumoamisen vaikutuksesta niihin aikaisemmin sovelletut edullisemmat edellytykset pysytettäisiin voimassa.
43 Voimassa olevan tukijärjestelmän edunsaajien oikeus tehokkaaseen oikeussuojaan edellyttää siten, että nämä voivat riitauttaa asetuksen N:o 659/1999 18 artiklan nojalla yhdessä mainitun asetuksen 19 artiklan 1 kohdan kanssa tehdystä päätöksestä nostetun kanteen yhteydessä myös komission suorittaman arvioinnin tästä järjestelmästä sekä tämän toimielimen päätelmän siitä, että mainittu järjestelmä ei sovellu sisämarkkinoille ja että näin ollen aiheelliset toimenpiteet ovat tarpeen tämän soveltumattomuuden korjaamiseksi.
44 Siitä unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen määräyksen 58, 74 ja 86 kohdassa esiin tuomasta seikasta, että tämä arviointi ei sisälly nyt käsiteltävässä asiassa riidanalaiseen päätökseen, vaan 17 artiklaan perustuvaan kirjeeseen, on todettava, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan menettelyn kuluessa toteutetut toimenpiteet, joilla valmistellaan lopullista päätöstä, eivät lähtökohtaisesti ole toimia, joista voidaan nostaa kumoamiskanne (tuomio 13.10.2011, Deutsche Post ja Saksa v. komissio, C‑463/10 P ja C‑475/10 P, EU:C:2011:656, 50 kohta).
45 Kumoamiskanne, joka on nostettu toimesta, jolla ilmaistaan komission väliaikainen näkemys, voisi aiheuttaa sen, että unionin tuomioistuimilla olisi velvollisuus arvioida kysymyksiä, joihin kyseisellä toimielimellä ei vielä ole ollut mahdollisuutta ottaa kantaa, mistä seuraisi pääasian argumentoinnin ennakoiminen sekä hallinnollisen menettelyn ja unionin tuomioistuimissa tapahtuvan asian käsittelyn eri vaiheiden sekoittuminen (tuomio 13.10.2011, Deutsche Post ja Saksa v. komissio, C‑463/10 P ja C‑475/10 P, EU:C:2011:656, 51 kohta).
46 Oikeuskäytännöstä ilmenee, että menettelyn kuluessa toteutetusta toimesta ei voida myöskään nostaa kannetta, jos todetaan, että toimen lainvastaisuuteen voidaan vedota siitä lopullisesta päätöksestä nostettavan kanteen tueksi, jonka valmistelemiseksi se on toteutettu. Tällaisessa tilanteessa menettelyn lopettamisesta tehdystä päätöksestä nostettu kanne turvaa riittävän oikeussuojan (tuomio 13.10.2011, Deutsche Post ja Saksa v. komissio, C‑463/10 P ja C‑475/10 P, EU:C:2011:656, 53 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
47 Nyt käsiteltävässä asiassa riidanalaisesta päätöksestä ilmenee, että komission asetuksen N:o 659/1999 18 artiklan perusteella ehdottamat aiheelliset toimenpiteet ovat yhteneväiset niiden tietojen kanssa, joita tämä toimielin oli alustavasti antanut Alankomaiden viranomaisille 17 artiklaan perustuvassa kirjeessä. Tämän kirjeen perusteena oleva analyysi oli siis vahvistettu riidanalaisella päätöksellä.
48 Koska 17 artiklaan perustuva kirje on ensimmäinen vaihe riidanalaisen päätöksen valmistelussa, valittajia ei voida estää vetoamasta tähän kirjeeseen sisältyvään arviointiin liittyvään lainvastaisuuteen niiden mainitusta päätöksestä nostaman kanteen tueksi.
49 Näin ollen on todettava, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen hylätessään valittajien väitteet yhtäältä siitä syystä, että valvonta, jota se harjoittaa, ei ulotu komission suorittamaan tutkintaan, joka koski tukijärjestelmää, joka edelsi Alankomaiden viranomaisten antamia sitoumuksia, ja toisaalta siitä syystä, että tämä tutkinta ei ollut osa riidanalaista päätöstä.
50 Tätä toteamusta ei horjuta komission väite siitä, että päätelmä, jonka mukaan voimassa oleva tukijärjestelmä on soveltumaton sisämarkkinoille ja joka on komission asetuksen N:o 659/1999 18 artiklan nojalla yhdessä mainitun asetuksen 19 artiklan 1 kohdan kanssa tekemän päätöksen perustana, ei ole luonteeltaan lopullinen.
51 On todettava, että SEUT 108 artiklan 1 kohdassa käyttöön otetun komission ja jäsenvaltioiden yhteistyömekanismin vuoksi, johon voimassa olevien tukijärjestelmien valvontamenettely perustuu, tämän määräyksen mukaisesti noudatettu menettely ei, toisin kuin SEUT 108 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukainen menettely, johda muodolliseen toteamukseen tukijärjestelmän soveltumattomuudesta sisämarkkinoille.
52 On siis niin, että päätelmä siitä, että voimassa oleva tukijärjestelmä on soveltumaton sisämarkkinoille, sekä tämän päätelmän väistämättä aiheuttama ehdotus aiheellisista toimenpiteistä saavat komission kirjattua kyseessä olevan jäsenvaltion antaman suostumuksen näille toimenpiteille aikaan samat oikeusvaikutukset kuin kyseiselle valtiolle osoitettu muodollinen päätös.
53 Koska voimassa olevien tukien sisämarkkinoille soveltuvuuden tutkiminen edellyttää monimutkaisten taloudellisten ja yhteiskunnallisten kysymysten arviointia, komissiolla on kuitenkin laaja harkintavalta. Tässä yhteydessä tämän harkintavallan käyttämistä koskeva tuomioistuinvalvonta kohdistuu ainoastaan siihen, että menettelyä ja perusteluvelvollisuutta koskevia sääntöjä on noudatettu, että riidanalaisen ratkaisun perustana olevat tosiseikat pitävät asiallisesti paikkansa, että näitä tosiseikkoja ei ole arvioitu ilmeisen virheellisesti, ettei ole tehty oikeudellista virhettä ja ettei harkintavaltaa ole käytetty väärin (ks. analogisesti tuomio 26.9.2002, Espanja v. komissio, C‑351/98, EU:C:2002:530, 74 kohta).
54 Kaiken edellä esitetyn perusteella ensimmäinen valitusperuste on hyväksyttävä.
Toinen valitusperuste, joka koskee oikeudellista virhettä, asiassa merkityksellisten tosiseikkojen virheellistä arviointia ja perustelujen puuttumista siltä osin kuin unionin yleinen tuomioistuin on katsonut, että komission ehdottamat aiheelliset toimenpiteet olivat vain ehdotuksia ja että Alankomaiden viranomaisten antama hyväksyntä mainituille toimenpiteille on tehnyt niistä sitovia
Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
55 Valittajat moittivat toisella valitusperusteellaan, joka kohdistuu valituksenalaisen määräyksen 61–66, 78–80 ja 90–95 kohtaan, unionin yleistä tuomioistuinta siitä, että se on sivuuttanut SEUT 108 artiklan 1 kohdan ja asetuksen N:o 659/1999, kun se on hylätäkseen valittajien väitteet komission vaatimista aiheellisista toimenpiteistä katsonut, että nämä toimenpiteet olivat vain ehdotuksia ja että Alankomaiden viranomaiset olivat tehneet niistä sitovia hyväksyessään ne. 22.10.1996 annettu tuomio Salt Union v. komissio (T‑330/94, EU:T:1996:154), johon unionin yleinen tuomioistuin tukeutuu valituksenalaisen määräyksen 63 kohdassa, koski kysymystä tutkittavaksi ottamista koskevista edellytyksistä, eikä ole asiassa merkityksellinen. Lisäksi valituksenalaisen tuomion vaikutuksesta menettäisi vaikutuksensa 27.2.2014 annettu tuomio Stichting Woonpunt ym. v. komissio (C‑132/12 P, EU:C.2014:100), jossa unionin tuomioistuin on tunnustanut valittajien legitiimin intressin saada riidanalainen päätös kumotuksi.
56 Komissio väittää, että unionin yleinen tuomioistuin on ottanut huomioon SEUT 108 artiklan 1 kohdan ja komission roolin yhteistyömenettelyssä, joka koskee voimassa olevien tukijärjestelmien soveltuvuutta sisämarkkinoille. Se väittää, että sen tehtävä tässä menettelyssä rajoittuu sen tarkistamiseen, ovatko kyseessä olevan jäsenvaltion sitoumukset riittäviä, jotta voimassa oleva tukijärjestelmä tulee sisämarkkinoille soveltuvaksi, ja se lisää, että aiheellisia toimenpiteitä koskevat suositukset eivät ole sitovia.
57 Valituksenalainen määräys ei myöskään poista 27.2.2014 annetun tuomion Stichting Woonpunt ym. v. komissio (C‑132/12 P, EU:C:2014:100) vaikutusta, koska valittajilla on mahdollisuus riitauttaa komission suorittama valtiontuen käsitteen soveltaminen sekä muutetun järjestelmän soveltuvuus sisämarkkinoille.
58 Lisäksi riidanalainen päätös ei välttämättä aiheuta sitä, että ennen sosiaalisen asuntotuotantoalan yhtiöiden hyväksi käyttöön otetun yleisen valtiontukijärjestelmän muuttamista vallinnut tilanne pysyy ennallaan, koska Alankomaiden lainsäätäjän päätös tehdä tällainen muutos on luonteeltaan poliittinen ja perustuu useisiin näkökohtiin. Jäsenvaltiot ovat vapaita poistamaan voimassa olevan tukijärjestelmän, muuttamaan sitä taikka korvaamaan sen toisella, sisämarkkinoille soveltuvalla järjestelmällä.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
59 Unionin yleinen tuomioistuin on katsonut valituksenalaisen määräyksen 63 ja 64 kohdassa, että aiheelliset toimenpiteet, joita komissio voi ehdottaa SEUT 108 artiklan 1 kohdan ja asetuksen N:o 659/1999 18 artiklan perusteella, ovat vain ehdotuksia, jotka kyseessä oleva jäsenvaltio voi hyväksyä tai hylätä, ja jos se hyväksyy ne, tällä jäsenvaltiolla on tämän hyväksynnän perusteella velvollisuus panna ne täytäntöön.
60 Unionin yleinen tuomioistuin on kyseisen määräyksen 65 kohdassa viitaten 18.6.2002 annetun tuomion Saksa v. komissio (C‑242/00, EU:C:2002:380) 28 kohtaan ja 4.12.2013 annetun tuomion komissio v. neuvosto (C‑121/10, EU:C:2013:784) 52 kohtaan todennut, että ehdotuksilla aiheellisiksi toimenpiteiksi on sitova vaikutus jäsenvaltioon siinä määrin kuin tämä hyväksyy ne. Se on toistanut tämän toteamuksen mainitun määräyksen 79 kohdassa.
61 Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin on selvästi perusteettomana hylännyt valituksenalaisen määräyksen 66 kohdassa valittajien toisen kanneperusteen yhteydessä kehittelemän väitteen siitä, että komissio oli ylittänyt toimivaltansa vaatiessaan aiheellisia toimenpiteitä ja tehdessään niistä sitovia riidanalaisessa päätöksessä, ja se on katsonut, että valittajat väittivät virheellisesti, että komissio oli vaatinut tällaisia aiheellisia toimenpiteitä ja tehnyt niistä sitovia tässä päätöksessä, ja se on hylännyt mainitun määräyksen 78–80 kohdassa neljännen ja kuudennen kanneperusteen yhteydessä kehitellyt väitteet, joilla valittajat moittivat komissiota yhtäältä siitä, että se on tehnyt oikeudellisen virheen ja ylittänyt toimivaltansa vaatiessaan Alankomaiden viranomaisia määrittelemään uudelleen sosiaaliasunnot, ja toisaalta siitä, että se on tulkinnut väärin EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan määräysten soveltamisesta tietyille yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottaville yrityksille korvauksena julkisista palveluista myönnettävään valtiontukeen 28.11.2005 tehtyä komission päätöstä 2005/842/EY (EUVL 2005, L 312, s. 67) vaatiessaan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen erityistä määritelmää.
62 Tästä on todettava, että unionin tuomioistuin on katsonut, että asetuksen N:o 659/1999 19 artiklan 1 kohdan mukaisessa menettelyssä komission päätös jäsenvaltion ehdotuksen kirjaamisesta tekee mainituista ehdotuksista sitovia (tuomio 27.2.2014, Stichting Woonpunt ym. v. komissio, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, 72 kohta).
63 Tämän tuomion 60 kohdassa mainitusta ja valituksenalaisen määräyksen 65 kohdassa lainatusta oikeuskäytännöstä johtuu, että aiheellisilla toimenpiteillä, joita komissio ehdottaa SEUT 108 artiklan 1 kohdan mukaisesti, on kyseiseen jäsenvaltioon nähden sitova vaikutus, jos se hyväksyy ne, kuten asetuksen N:o 659/1999 19 artiklan 1 kohdan toisessa virkkeessä säädetään. Tämä hyväksyntä saa kuitenkin aikaan oikeusvaikutuksia vain, jos se annetaan tiedoksi tälle toimielimelle ja se kirjaa tämän sekä ilmoittaa tästä mainitulle jäsenvaltiolle kyseisen asetuksen 19 artiklan 1 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaisesti.
64 Näin ollen unionin yleisen tuomioistuimen oli tutkittava tämän tuomion 61 kohdassa mainittujen valittajien väitteiden perusteltavuus riippumatta komission ja jäsenvaltioiden roolista aiheellisten toimenpiteiden toteuttamisessa.
65 Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin on valituksenalaisen määräyksen 65 kohdassa tehnyt oikeudellisen virheen ja siten virheellisesti hylännyt selvästi perusteettomina tämän tuomion 61 kohdassa mainitut valittajien väitteet.
66 Valituksenalaisen määräyksen 90–95 kohdasta on todettava, toisin kuin valittajat väittävät, että unionin yleinen tuomioistuin ei ole näissä kohdissa hylännyt niiden väitteitä komission vaatimista aiheellisista toimenpiteistä, vaan se on tutkinut kahdeksannen kanneperusteen tueksi esitetyt väitteet. Valittajat moittivat tällä kanneperusteellaan komissiota siitä, että se on käyttänyt väärin voimassa olevia tukia koskevaa menettelyä ja ylittänyt toimivaltansa hyväksymällä tyhjentävän luettelon rakennuksista, jotka voitiin luokitella sosiaalikiinteistöiksi, vaikka se ei ollut antanut suosituksia tällaisen luettelon laatimisesta 17 artiklaan perustuvassa kirjeessä eikä aiheellisia toimenpiteitä koskevissa ehdotuksissaan.
67 Näin ollen toisella valitusperusteella, siltä osin kuin valittajat moittivat sillä unionin yleistä tuomioistuinta siitä, että se on katsonut komission ehdottamien aiheellisten toimenpiteiden olleen vain ehdotuksia ja että Alankomaiden viranomaisten hyväksyntä näille toimenpiteille oli tehnyt niistä sitovia, ei voida kyseenalaistaa valituksenalaisen määräyksen 90–95 kohtaan sisältyviä arviointeja.
68 Näin ollen toinen valitusperuste on hyväksyttävä siltä osin kuin se koskee kyseisen määräyksen 61–66 ja 78–80 kohtaan sisältyviä arviointeja.
69 Valituksenalainen määräys on kaiken edellä esitetyn perusteella kumottava.
Asian palauttaminen unionin yleiseen tuomioistuimeen
70 Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 61 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan unionin tuomioistuin voi silloin, kun unionin yleisen tuomioistuimen ratkaisu kumotaan, joko itse ratkaista asian lopullisesti, jos asia on ratkaisukelpoinen, tai palauttaa asian unionin yleiseen tuomioistuimeen.
71 Koska nyt käsiteltävässä asiassa unionin yleinen tuomioistuin ei ollut suorittanut sitä riidanalaista päätöstä koskevaa valvontaa, joka sen kuuluu suorittaa, eikä se ollut tutkinut tämän tuomion 61 kohdassa mainittujen valittajien väitteiden perusteltavuutta riippumatta komission ja jäsenvaltioiden roolista aiheellisten toimenpiteiden toteuttamisessa, unionin tuomioistuin katsoo, että nyt käsiteltävä oikeusriita ei ole ratkaisukelpoinen. Asia on näin ollen palautettava unionin yleiseen tuomioistuimeen.
Oikeudenkäyntikulut
72 Koska asia palautetaan unionin yleiseen tuomioistuimeen, tämän muutoksenhakumenettelyn oikeudenkäyntikuluista on päätettävä myöhemmin.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (ensimmäinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1) 12.5.2015 annettu unionin yleisen tuomioistuimen määräys Stichting Woonpunt ym. vastaan komissio (T‑203/10 RENV, ei julkaistu, EU:T:2015:286) kumotaan.
2) Asia palautetaan unionin yleiseen tuomioistuimeen.
3) Oikeudenkäyntikuluista päätetään myöhemmin.
Allekirjoitukset