CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL
ELEANOR SHARPSTON
apresentadas em 16 de fevereiro de 2012 (1)
Processo C‑542/09
Comissão Europeia
contra
Reino dos Países Baixos
«Acesso ao ensino — Financiamento para estudos superiores no estrangeiro — Requisito de residência — ‘Regra dos 3 anos em 6’»
1. Erasmus de Roterdão foi um dos primeiros beneficiários do financiamento para estudos no estrangeiro. Em 1495, o então Bispo de Cambray, Henry de Bergen (para quem Erasmus tinha começado a trabalhar como secretário), deu‑lhe uma autorização e uma bolsa para ir estudar para a Universidade de Paris. Erasmus não hesitou e, ao longo de uma carreira que abarcou Paris, Lovaina, Cambridge e Basileia, tornou‑se indiscutivelmente o mais ilustre erudito da sua geração: o «Príncipe dos Humanistas». Pode afirmar‑se com razoável segurança que deu um excelente uso ao financiamento para os seus estudos universitários no estrangeiro (2) — e, de facto, os atuais programas de intercâmbio entre as universidades da União ostentam o seu nome.
2. Os compatriotas modernos de Erasmus são igualmente afortunados. Ao abrigo da Wet studiefinanciering 2000 (Lei relativa ao financiamento dos estudos, a seguir «WSF 2000»), podem, com frequência, obter um financiamento para prosseguir estudos superiores fora dos Países Baixos. Coloca‑se, contudo, a questão de saber se as regras que regulam a concessão desse financiamento — em especial a regra por força da qual, além de ser elegível para o financiamento de estudos nos Países Baixos, o requerente também deve ter residido legalmente nos Países Baixos durante pelo menos três dos últimos seis anos (a «regra dos 3 anos em 6») — violam o artigo 45.° TFUE (ex‑artigo 39.° CE) (3) e o artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento (CEE) n.° 1612/68 (4), na medida em que discriminam indiretamente e sem justificação os trabalhadores migrantes e os membros das famílias a seu cargo.
Enquadramento jurídico
Disposições do Tratado
3. O artigo 45.° TFUE enuncia:
«1. A livre circulação dos trabalhadores fica assegurada na União.
2. A livre circulação dos trabalhadores implica a abolição de toda e qualquer discriminação em razão da nacionalidade, entre os trabalhadores dos Estados‑Membros, no que diz respeito ao emprego, à remuneração e demais condições de trabalho.
[…]»
4. Nos termos do artigo 165.°, n.° 1, TFUE (antigo artigo 149.°, n.° 1, CE), os Estados‑Membros são responsáveis «pelo conteúdo do ensino e pela organização do sistema educativo». O artigo 165.°, n.° 1, dispõe que «[a] União contribuirá para o desenvolvimento de uma educação de qualidade, incentivando a cooperação entre Estados‑Membros e, se necessário, apoiando e completando a sua ação». A ação da União também deve ter por objetivo «incentivar a mobilidade dos estudantes» (5).
Regulamento n.° 1612/68
5. O Regulamento n.° 1612/68 destinou‑se a garantir a liberdade de os nacionais de um Estado‑Membro trabalharem noutro Estado‑Membro e a aplicar, deste modo, as disposições do Tratado sobre a liberdade de circulação dos trabalhadores. O primeiro considerando desse regulamento descrevia o seu objetivo geral como «a abolição entre os trabalhadores dos Estados‑Membros de toda e qualquer discriminação em razão da nacionalidade, no que diz respeito ao emprego, à remuneração e demais condições de trabalho, bem como o direito daqueles trabalhadores se deslocarem livremente na [União] para exercerem uma atividade assalariada, sem prejuízo das limitações justificadas por razões de ordem pública, segurança pública e saúde pública».
6. O terceiro e quarto considerandos, respetivamente, declaravam que «a livre circulação constitui para os trabalhadores e para as suas famílias um direito fundamental» e que este direito devia ser reconhecido «aos trabalhadores ‘permanentes’, sazonais, fronteiriços ou àqueles que exerçam a sua atividade aquando de uma prestação de serviços».
7. De acordo com o quinto considerando, o exercício desta liberdade fundamental, «em condições objetivas de liberdade e de dignidade», exigia «que [fosse] assegurada, de facto e de direito, a igualdade de tratamento em tudo o que se relacione com o próprio exercício de uma atividade assalariada e com o acesso ao alojamento e também que sejam eliminados os obstáculos que se opõem à mobilidade dos trabalhadores, nomeadamente no que se refere ao direito ao reagrupamento familiar e às condições de integração da família no país de acolhimento».
8. O artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1612/68 previa que um trabalhador nacional de um Estado‑Membro, no território de outro Estado‑Membro, «beneficia das mesmas vantagens sociais e fiscais que os trabalhadores nacionais».
9. O artigo 12.° do Regulamento n.° 1612/68 tinha o seguinte teor:
«Os filhos de um nacional de um Estado‑Membro que esteja ou tenha estado empregado no território de outro Estado‑Membro, são admitidos nos cursos de ensino geral, de aprendizagem e de formação profissional nas mesmas condições que os nacionais deste Estado, desde que residam no seu território.
[...]»
Diretiva 2004/38
10. O artigo 7.° da Diretiva 2004/38/CE (6) regula as condições em que os cidadãos da União podem residir mais de três meses noutro Estado‑Membro. Dispõe o seguinte:
«1. Qualquer cidadão da União tem o direito de residir no território de outro Estado‑Membro por período superior a três meses, desde que:
a) Exerça uma atividade assalariada ou não assalariada no Estado‑Membro de acolhimento; ou
b) Disponha de recursos suficientes para si próprio e para os membros da sua família, a fim de não se tornar uma sobrecarga para o regime de segurança social do Estado‑Membro de acolhimento durante o período de residência, e de uma cobertura extensa de seguro de doença no Estado‑Membro de acolhimento; ou
[...]»
11. O artigo 24.° desta diretiva prevê:
«1. Sob reserva das disposições específicas previstas expressamente no Tratado e no direito secundário, todos os cidadãos da União que, nos termos da presente diretiva, residam no território do Estado‑Membro de acolhimento beneficiam de igualdade de tratamento em relação aos nacionais desse Estado‑Membro, no âmbito de aplicação do Tratado. O benefício desse direito é extensível aos membros da família que não tenham a nacionalidade de um Estado‑Membro e tenham direito de residência ou direito de residência permanente.
2. Em derrogação do n.° 1, o Estado‑Membro de acolhimento […] antes de adquirido o direito de residência permanente, pode não conceder ajuda de subsistência, incluindo a formação profissional, constituída por bolsas de estudo ou empréstimos estudantis, a pessoas que não sejam trabalhadores assalariados ou trabalhadores não assalariados, que não conservem este estatuto ou que não sejam membros das famílias dos mesmos.»
Direito nacional
12. A WSF determina quem pode receber financiamento para estudar nos Países Baixos e no estrangeiro. O financiamento para estudar no estrangeiro é denominado «meeneembare studie financiering» (a seguir «MNSF»), isto é, financiamento «portátil» para estudos.
13. Em relação ao ensino superior nos Países Baixos, podem beneficiar do financiamento para estudos os estudantes com idades compreendidas entre 18 e 29 anos de idade, que estudem num estabelecimento de ensino aprovado ou designado e que preencham o requisito da nacionalidade (7). O artigo 2.°, n.° 2, define o requisito da nacionalidade. São elegíveis: (i) os cidadãos neerlandeses (ii) os cidadãos não neerlandeses que residam nos Países Baixos e sejam equiparados aos neerlandeses em matéria de financiamento para estudos nos termos de uma convenção ou de uma decisão emanada de uma organização de direito internacional e (iii) os cidadãos não neerlandeses que residam nos Países Baixos e pertençam a uma categoria de pessoas equiparadas aos neerlandeses em matéria de financiamento para estudos com base numa medida geral administrativa.
14. A segunda categoria inclui os cidadãos da União que têm uma atividade económica nos Países Baixos e os membros das suas famílias. Não necessitam de ter residido nos Países Baixos para poderem beneficiar deste tipo de financiamento. Assim, estão abrangidos os trabalhadores transfronteiriços e os membros das suas famílias. A terceira categoria inclui os cidadãos da União sem uma atividade económica nos Países Baixos. Estes cidadãos podem beneficiar do referido financiamento decorridos que sejam cinco anos da sua residência legal nos Países Baixos.
15. Em relação ao financiamento para estudos superiores prosseguidos fora dos Países Baixos, os estudantes devem ter direito ao financiamento para estudos superiores nos Países Baixos e, além disso, nos termos do artigo 2.°, n.° 14, 2), alínea c), da WSF, devem ter residido legalmente nos Países Baixos durante pelo menos três dos seis anos anteriores à inscrição no estabelecimento de ensino no estrangeiro. Este requisito é aplicável independentemente da nacionalidade dos estudantes.
16. Desde que cumpram os requisitos pertinentes, os estudantes podem candidatar‑se sucessivamente ao financiamento para estudos nos Países Baixos e, em seguida, ao MNSF para estudarem no estrangeiro.
17. Até 1 de janeiro de 2014, a regra dos três anos em seis não se aplica aos estudantes, independentemente da respetiva nacionalidade, que prossigam estudos do ensino superior nas «zonas de fronteira» dos Países Baixos (Flandres e Região de Bruxelas‑Capital, na Bélgica, e Renânia do Norte‑Vestefália, Baixa Saxónia e Bremen, na Alemanha).
18. O MNSF é composto por quatro componentes: (i) uma bolsa de estudos básica, que é um montante fixo pago mensalmente e dependente do facto de o estudante residir em casa dos pais ou em alojamento independente, acrescida de um subsídio para despesas de deslocação e de um subsídio adicional se o estudante viver com um companheiro ou companheira ou for pai solteiro ou mãe solteira (ii) uma bolsa de estudos adicional, com base no rendimento e na contribuição dos pais do estudante, sujeita a um limite máximo (iii) um empréstimo básico, se requerido, sujeito a um limite máximo e (iv) um empréstimo para pagar as propinas, se requerido, limitado, em princípio, às propinas máximas cobradas pelos estabelecimentos de ensino neerlandeses para um curso equivalente.
19. A bolsa de estudos básica, a bolsa adicional (exceto em relação ao primeiro ano de estudos) e o subsídio de despesas de deslocação são concedidos a título de empréstimo. Convertem‑se em bolsas se os estudos forem concluídos no prazo de dez anos a contar do seu início.
20. O limite máximo do MNSF, com exclusão dos subsídios, varia entre EUR 739,15 e EUR 929,69 mensais, consoante o estudante resida em casa dos pais ou em alojamento independente. O mesmo limite é aplicável ao financiamento de estudos nos Países Baixos.
Tramitação processual
21. Na sequência de um procedimento pré‑contencioso normal, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça que declare que, ao exigir que os trabalhadores migrantes, incluindo os trabalhadores transfronteiriços, e os membros da família a seu cargo satisfaçam um requisito de residência (isto é, a regra dos três anos em seis) para que lhes seja concedido financiamento para estudos no estrangeiro ao abrigo da WSF, o Reino dos Países Baixos discrimina indiretamente os trabalhadores migrantes e não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 45.° TFUE e do artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento (CEE) n.° 1612/68, e que condene o Reino dos Países Baixos nas despesas.
22. O Governo dos Países Baixos entende que o Tribunal de Justiça deverá julgar o pedido improcedente e condenar a Comissão no pagamento das despesas.
23. Os Governos belga, dinamarquês, alemão e sueco intervieram em apoio dos pedidos dos Países Baixos.
24. As partes principais e todos os intervenientes apresentaram observações orais na audiência que teve lugar em 10 de novembro de 2011.
Apreciação
Observações preliminares
25. No decurso do processo, a Comissão limitou a sua acusação aos artigos 45.° TFUE e 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1612/68. Alega que existe discriminação indireta dos trabalhadores migrantes que trabalham nos Países Baixos e dos membros da família a seu cargo no que diz respeito ao MNSF. Não faz qualquer acusação ao abrigo do artigo 24.° da Diretiva 2004/38, do artigo 21.° TFUE ou de quaisquer outras disposições do direito da União que regulam os direitos da cidadania.
26. O artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1612/68 exprime o princípio da igualdade de tratamento consagrada no artigo 45.° TFUE, no que toca às vantagens sociais e fiscais, e deve ser interpretado da mesma forma (8). Assim, se uma medida que regula o acesso a uma vantagem social violar o artigo 7.°, n.° 2, porque trata os trabalhadores migrantes de forma menos favorável do que os trabalhadores nacionais, também é incompatível com o artigo 45.° TFUE. Todavia, mesmo que uma medida seja compatível com o artigo 7.°, n.° 2, poderá, não obstante, violar o artigo 45.° (9). Por conseguinte, examinarei em primeiro lugar o requisito de residência à luz do artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1612/68. Se este requisito violar o artigo 7.°, n.° 2, é igualmente proibido pelo artigo 45.° TFUE.
27. Os Países Baixos, apoiados pelos Estados‑Membros intervenientes, sustentam que o artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1612/68 não é aplicável. A título subsidiário, alegam que o requisito de residência não é indiretamente discriminatório dos trabalhadores migrantes.
28. Em todo o caso, os Países Baixos e os Estados‑Membros intervenientes sustentam que o requisito de residência é justificado por dois motivos. Em primeiro lugar, o requisito identifica o grupo alvo de estudantes: ou seja, os estudantes que, sem MNSF, prosseguiriam os seus estudos nos Países Baixos e que, se estudarem no estrangeiro, regressarão aos Países Baixos. Em segundo lugar, o requisito de residência impede que o regime se torne um encargo financeiro exagerado com eventuais consequências para o nível global de financiamento que é concedido. Esse objetivo foi acolhido pelo Tribunal de Justiça no acórdão Bidar e confirmado no acórdão Förster (10).
O requisito de residência viola, em princípio, o artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1612/68?
Os beneficiários da igualdade de tratamento ao abrigo do artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1612/68
29. Os Países Baixos defendem que o artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1612/68 não se aplica, em princípio, aos membros da família dos trabalhadores migrantes a seu cargo, independentemente do seu local de residência. Reconhece que existe uma exceção nos casos de discriminação direta dos filhos de trabalhadores migrantes. No entanto, regra geral, estas pessoas estão abrangidas pelo artigo 12.° do Regulamento n.° 1612/68, e não pelo artigo 7.°, n.° 2,. Tal deve‑se a que o artigo 12.° constitui uma expressão específica da obrigação de igualdade de tratamento tal como é aplicável aos filhos e ao acesso a cursos de ensino geral, de aprendizagem e de formação profissional. A interpretação do artigo 7.°, n.° 2, no sentido de que é aplicável aos filhos de trabalhadores migrantes tornaria supérfluo o requisito de residência previsto no artigo 12.°
30. A Comissão defende que a jurisprudência do Tribunal de Justiça confirma que o artigo 7.°, n.° 2, é aplicável a todos os membros da família dos trabalhadores migrantes a seu cargo.
31. Concordo com a Comissão.
32. Os beneficiários diretos da igualdade de tratamento garantida pelo artigo 7.°, n.° 2, são os nacionais de um Estado‑Membro que trabalham noutro Estado‑Membro. Os trabalhadores transfronteiriços, que residem por definição fora do Estado‑Membro de acolhimento, pertencem a esta categoria (11). Assim, os trabalhadores não estão obrigados a residir onde trabalham para beneficiarem da proteção ao abrigo do artigo 7.°, n.° 2, e o artigo 7.°, n.° 2, não faz depender o direito à igualdade de tratamento do local onde a vantagem social é efetivamente gozada.
33. Os membros da família de um trabalhador migrante a seu cargo são os beneficiários indiretos da obrigação de igualdade de tratamento prevista no artigo 7.°, n.° 2, porque a sua discriminação no que toca a uma vantagem social também discrimina o trabalhador migrante que, nesse caso, tem de dar apoio ao membro da família. O Tribunal de Justiça já esclareceu que este grupo de beneficiários indiretos inclui os membros da família dependentes das linhas ascendente e descendente e os cônjuges dos trabalhadores (12). Estes beneficiários não estão obrigados a residir no Estado‑Membro onde o trabalhador migrante exerce uma atividade profissional para beneficiarem da proteção conferida pelo artigo 7.°, n.° 2 (13).
34. O termo «vantagens sociais» previsto no artigo 7.°, n.° 2, inclui o financiamento para estudos no ensino superior prosseguidos por trabalhadores migrantes ou pelos membros da sua família a seu cargo (14). No presente processo, os filhos de trabalhadores migrantes a seu cargo que trabalham nos Países Baixos podem, em especial, desejar candidatar‑se ao MNSF para estudarem fora dos Países Baixos.
35. Os Países Baixos insistem no facto de que os processos nos quais o Tribunal de Justiça declarou que o artigo 7.°, n.° 2, era aplicável aos filhos de trabalhadores migrantes envolviam todos discriminação direta. Ao contrário dos Países Baixos, não vejo qual seja a lógica de uma interpretação que faz depender o âmbito de aplicação pessoal de uma obrigação de igualdade de tratamento do tipo de discriminação envolvido. Considero, portanto, irrelevante a questão de saber se a discriminação alegada é direta ou indireta.
36. O artigo 12.° do Regulamento n.° 1612/68 confere, por si só, um direito separado e distinto aos filhos de trabalhadores migrantes.
37. Nos termos dessa disposição, o Estado‑Membro de acolhimento deve permitir aos filhos de trabalhadores migrantes o acesso aos seus cursos de ensino geral, de aprendizagem e de formação profissional. O artigo 12.° também se aplica aos filhos que prosseguem estudos fora do Estado‑Membro de acolhimento (15).
38. O artigo 12.° é expressamente aplicável aos «filhos de um nacional de um Estado‑Membro que esteja ou tenha estado empregado no território de outro Estado‑Membro» e que «residam no seu território». O Tribunal de Justiça já declarou que o artigo 12.° reconhece aos filhos se instalaram num Estado‑Membro durante o exercício pelo seu progenitor do direito de residência como trabalhador migrante nesse Estado‑Membro, um direito de residência autónomo com vista a aí frequentarem cursos de ensino geral (16). O filho goza desse direito independentemente de o progenitor conservar o estatuto de trabalhador migrante no Estado‑Membro de acolhimento (17).
39. Além disso, um filho não tem de demonstrar a sua dependência do trabalhador migrante para invocar o artigo 12.° Se o progenitor já não for trabalhador migrante com direito à igualdade de tratamento ao abrigo do artigo 7.°, n.° 2, ou já não prover à subsistência do filho, este poderá, não obstante, reclamar, autonomamente, o acesso aos tipos de vantagem social definidos no artigo 12.°, nas mesmas condições que os nacionais, desde que resida no Estado‑Membro de acolhimento (18).
40. Ao contrário dos Países Baixos, não considero que, pelo facto de o artigo 12.° regular expressamente um grupo definido e limitado de membros da família enquanto beneficiários diretos, daí resulte necessariamente que o âmbito de aplicação pessoal do artigo 7.°, n.° 2, deva ser interpretado no sentido de excluir esse grupo enquanto beneficiários indiretos. Os Países Baixos invocam vários processos em apoio da sua posição. Nenhum desses processos resolve a questão de saber se o artigo 7.°, n.° 2, protege os membros da família de um trabalhador migrante a seu cargo que solicitem apoio financeiro para estudos no ensino superior.
41. No acórdão Brown, foi recusada ao demandante a proteção conferida pelo artigo 7.°, n.° 2, porque este tinha adquirido o estatuto de trabalhador migrante exclusivamente em virtude do facto de ter sido autorizado a prosseguir os seus estudos no Estado‑Membro de acolhimento (19). O demandante não podia pedir proteção ao abrigo do artigo 12.° (nem, a meu ver, enquanto beneficiário indireto ao abrigo do artigo 7.°, n.° 2,) porque nenhum dos progenitores tinha o estatuto de trabalhador migrante depois do seu nascimento (20). Os acórdãos Lair e Matteucci, por outro lado, diziam respeito à aplicação do artigo 7.°, n.° 2, a demandantes que eram eles próprios trabalhadores migrantes (21).
42. No acórdão Casagrande, o Tribunal de Justiça interpretou o artigo 12.° num litígio que envolvia o filho de um trabalhador migrante que residia no local onde o pai desenvolvia uma atividade profissional, e declarou que essa disposição também se aplicava às medidas gerais destinadas a facilitar a frequência do ensino (22). De igual modo, o acórdão di Leo (23) dizia respeito à aplicação do artigo 12.° ao filho de um trabalhador migrante que deixou o Estado‑Membro de acolhimento para estudar no estrangeiro.
43. Concluo que os membros da família dependentes, incluindo os filhos, beneficiam do direito do trabalhador migrante à igualdade de tratamento conferida pelo artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1612/68. Esta conclusão é aplicável independentemente do local onde aqueles ou o trabalhador migrante residam e da questão de saber se a alegada discriminação é direta ou indireta.
Existe uma diferença objetiva entre os trabalhadores que residem nos Países Baixos e os que residem fora dos Países Baixos?
44. A Comissão alega que os trabalhadores migrantes (incluindo os trabalhadores transfronteiriços) que trabalham nos Países Baixos e os membros da família a seu cargo são tratados de forma menos favorável do que os trabalhadores neerlandeses e os membros da família a seu cargo.
45. Os Países Baixos entendem que existe uma diferença objetiva entre os trabalhadores que residem nos Países Baixos e os que residem fora dos Países Baixos porque estes últimos não necessitam de incentivos para estudar no estrangeiro. Esse argumento implica que os trabalhadores migrantes que trabalham nos Países Baixos e residem noutro Estado‑Membro não sejam equiparáveis aos trabalhadores neerlandeses (e, para esse efeito, aos trabalhadores migrantes) que trabalham e residem nos Países Baixos.
46. Não concordo com os Países Baixos.
47. Existe discriminação nos termos do artigo 7.°, n.° 2, quando os trabalhadores migrantes são tratados de forma menos favorável do que os trabalhadores nacionais numa situação equiparável. Para decidir se é isso que se verifica no caso em apreço, há que determinar quem beneficia da igualdade de tratamento e em relação a qual benefício. Nesse sentido, o objeto da regulamentação que estabelece a diferença de tratamento é importante para avaliar se existe uma diferença objetiva entre as categorias relevantes de pessoas (24). Acrescento que, na minha opinião, a alegada diferença objetiva deve, geralmente, refletir uma distinção de direito ou de facto, para além da distinção feita pela própria norma jurídica em questão.
48. No presente processo, o benefício é a concessão do financiamento para estudos prosseguidos fora dos Países Baixos. No contexto do artigo 7.°, n.° 2, os trabalhadores migrantes nos Países Baixos beneficiam da igualdade de tratamento.
49. Não é muito difícil aceitar que as seguintes duas categorias contêm trabalhadores que podem ser comparados entre si. Em primeiro lugar, os trabalhadores migrantes que residem e trabalham nos Países Baixos são claramente equiparáveis, e devem ser tratados da mesma forma que os trabalhadores neerlandeses que residem e trabalham nos Países Baixos. Em segundo lugar, os trabalhadores migrantes que trabalham nos Países Baixos mas residem noutro país são claramente equiparáveis e devem ser tratados da mesma forma que os trabalhadores neerlandeses que trabalham nos Países Baixos mas residem noutro país.
50. Os Países Baixos aproveitam a existência destas duas categorias identificáveis para alegar que não é possível fazer qualquer comparação entre estas categorias — isto é, alega que as pessoas que residem nos Países Baixos são objetivamente diferentes das que residem fora dos Países Baixos. A determinado nível, isto é óbvio. Residir em Amesterdão não é o mesmo que residir em Paris. Mas será esta uma diferença relevante que justifique, objetivamente, uma diferença de tratamento? (25)
51. Penso que não.
52. Os Países Baixos reconhecem (com razão) que os filhos de trabalhadores migrantes que desejam estudar nos Países Baixos devem ter acesso ao financiamento para esses estudos exatamente nos mesmos termos que os cidadãos neerlandeses, independentemente de os trabalhadores migrantes (e dos filhos a seu cargo) residirem ou não nos Países Baixos.
53. Ao fazê‑lo, os Países Baixos reconheceram implicitamente que pelo menos alguns filhos de trabalhadores migrantes podem — como os filhos dos trabalhadores neerlandeses — estar predispostos a estudar nos Países Baixos (independentemente de aí residirem ou não) e que deviam ter acesso ao financiamento para o fazerem. Mas isso tem necessariamente como corolário — a meu ver — o facto de os Países Baixos já não poderem legitimamente afirmar que o local de residência determina, de forma quase automática, o local onde o trabalhador migrante ou os filhos a seu cargo irão estudar. E, se isso é verdade, não é legítimo utilizar o local de residência como um critério alegadamente «objetivo» para justificar a diferença de tratamento. Pelo contrário: um trabalhador migrante que exerce uma atividade nos Países Baixos, mas reside noutro Estado‑Membro, pode ser equiparado a um trabalhador neerlandês que reside e trabalha nos Países Baixos.
O requisito de residência cria uma discriminação indireta?
54. De acordo com jurisprudência assente, nas ações por incumprimento, a Comissão deve demonstrar a existência do incumprimento alegado e fornecer ao Tribunal de Justiça os elementos necessários à verificação, por parte dele, da existência desse incumprimento, sem que se possa basear numa qualquer presunção (26).
55. No presente processo, a Comissão deve demonstrar que os trabalhadores migrantes e os trabalhadores neerlandeses são tratados de forma diferente com resultados semelhantes aos que resultariam da aplicação de um requisito de nacionalidade.
56. A Comissão alega que o requisito de residência viola o artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1612/68 porque os trabalhadores nacionais poderão sempre, em princípio, satisfazer este requisito condição mais facilmente do que os trabalhadores migrantes. Sustenta que os acórdãos Meeusen (27) e Meints (28) estabelecem que o requisito de residência é, por definição, indiretamente discriminatório. No presente processo, o requisito de residência é, pelo menos, indiretamente discriminatório na medida em que exclui necessariamente os trabalhadores transfronteiriços e os membros da família a seu cargo. Os Países Baixos invocam os acórdãos Sotgiu e Kaba II para alegar que o requisito de residência não é discriminatório em todas as circunstâncias (29).
57. Não partilho nenhuma destas interpretações da jurisprudência do Tribunal de Justiça.
58. No acórdão Meeusen, o Tribunal de Justiça concluiu que «um Estado‑Membro não pode fazer depender a concessão de uma vantagem social, na aceção do […] artigo 7.° do requisito de os respetivos beneficiários terem residência no território nacional desse Estado» (30). O acórdão Meeusen dizia respeito a um requisito de residência que era diretamente discriminatório e, portanto, proibido. A declaração do Tribunal de Justiça no acórdão Meeusen baseou‑se, por sua vez, no acórdão Meints (31). Nesse processo, o Tribunal de Justiça só concluiu que o requisito de residência em questão era indiretamente discriminatório depois de averiguar se esse requisito era mais facilmente satisfeito por trabalhadores nacionais (e se podia ser justificado) (32). Portanto, nenhum dos acórdãos estabelece que o requisito de residência é sempre indiretamente discriminatório.
59. Todavia, as decisões do Tribunal de Justiça nos acórdãos Sotgiu e Kaba II também não são pertinentes para sustentar a posição contrária, ou seja, que é possível impor um requisito de residência a nacionais e não nacionais que se encontrem numa situação equiparável sem que daí resulte uma discriminação indireta. No acórdão Sotgiu, os trabalhadores em questão pertenciam a diferentes categorias consoante fossem ou não obrigados a deslocar‑se. O Tribunal de Justiça considerou, portanto, que a residência constituía um critério objetivo para justificar o tratamento diferente de trabalhadores em situações objetivamente diferentes. No acórdão Kaba II, o cônjuge de um trabalhador migrante nacional de um Estado‑Membro que não o Reino Unido e o cônjuge de uma pessoa «residente e estabelecida» no Reino Unido foram considerados não equiparáveis devido à distinção feita numa disposição de direito nacional diferente da disposição em questão (33).
60. Concordo, não obstante, com a Comissão que o requisito de residência discrimina indiretamente os trabalhadores migrantes.
61. Uma requisito de residência no passado, no presente ou no futuro (sobretudo se estipular que a residência deve ter determinada duração) tem uma probabilidade intrínseca de afetar menos os trabalhadores nacionais de um Estado‑Membro do que os trabalhadores migrantes que se encontrem numa situação equiparável. Isto é assim porque um requisito desta natureza distingue sempre entre trabalhadores que não necessitam de se deslocar para satisfazer esse requisito e trabalhadores que necessitam de se deslocar. Por via de regra, embora possivelmente nem sempre, é mais provável que os primeiros sejam nacionais do Estado‑Membro de acolhimento.
62. A regra dos três anos em seis aplica‑se à residência anterior de certa duração. Considero que é muito mais provável que os trabalhadores neerlandeses possam satisfazer esse requisito do que os trabalhadores migrantes que residem nos Países Baixos.
63. Não é de excluir que esse requisito de residência possa não discriminar todos os trabalhadores transfronteiriços (34). Não obstante, é provável que um número considerável dos trabalhadores transfronteiriços e dos membros da família a seu cargo sejam excluídos do MNSF porque toda a família reside numa zona de fronteira, portanto fora dos Países Baixos.
64. Concluo, portanto, que o requisito de residência constitui uma discriminação indireta proibida, em princípio, pelo artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1612/68.
O requisito de residência é, não obstante, justificado?
65. Se o requisito de residência cria uma discriminação indireta proibida pelo artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1612/68, o Tribunal de Justiça deve determinar se, não obstante, é justificado. Para esse efeito, os Países Baixos devem demonstrar que o requisito de residência (i) prossegue um objetivo legítimo e é justificado por razões imperiosas de interesse público (ii) é adequado para alcançar o objetivo legítimo prosseguido (adequação) e (iii) não vai além do necessário para alcançar o objetivo desejado (proporcionalidade) (35).
66. Os Países Baixos alegam que o requisito de residência se justifica porque é adequado e não vai além do necessário (i) para impedir um encargo financeiro exagerado resultante da disponibilização do MNSF a todos estudantes (objetivo económico) e, ao mesmo tempo (ii) assegurar que o MNSF só seja disponibilizado a estudantes que, na sua falta, prosseguiriam os seus estudos superiores nos Países Baixos, e que provavelmente regressarão a este país se estudarem no estrangeiro (objetivo social).
67. Antes de analisar a justificação do requisito de residência com base em cada objetivo, gostaria de fazer um breve comentário sobre os princípios que regem o ónus da prova e o grau de intensidade da prova. Faço‑o porque nenhuma das partes no presente processo aplicou devidamente esses princípios.
68. O Tribunal de Justiça já declarou que o Estado‑Membro demandado deve fornecer «razões justificativas que podem ser invocadas por um Estado‑Membro» e uma «análise da oportunidade e da proporcionalidade da medida restritiva adotada por esse Estado, bem como dos elementos precisos que permitam suster a sua argumentação» (36). Tem, por conseguinte, o ónus de apresentar um indício de que a medida é adequada e não vai além do necessário para alcançar o(s) seu(s) objetivo(s).
69. No entanto, o ónus de prova da proporcionalidade que recai sobre o Estado‑Membro demandado «não pode ir até à exigência de que esse Estado‑Membro demonstre, pela positiva, que nenhuma outra medida imaginável poderia permitir realizar o referido objetivo nas mesmas condições» (37). Por outras palavras, o Estado‑Membro não pode ser obrigado a demonstrar um facto negativo.
70. Se o Estado‑Membro demandado demonstrar que a medida impugnada é, à primeira vista, proporcionada, incumbe à Comissão refutar a análise do Estado‑Membro, sugerindo outras medidas menos restritivas. A Comissão não pode limitar‑se a propor uma medida alternativa. Também deve explicar por que motivo e de que modo essa medida é adequada para alcançar o(s) objetivo(s) declarado(s) e, sobretudo, é menos restritiva do que a medida impugnada. Sem tal explicação, o Estado‑Membro demandado não poderá saber sobre que aspetos a sua defesa deve ser dirigida.
O requisito de residência é justificado com base no objetivo económico?
— O objetivo económico é um objetivo legítimo justificado por razões imperiosas de interesse geral?
71. Os Países Baixos alegam que o requisito de residência é justificado porque procura assegurar que o MNSF não imponha à sociedade um encargo financeiro excessivo. Nos acórdãos Bidar e Förster, o Tribunal de Justiça aceitou que os Estados‑Membros podem legitimamente mostrar preocupação com as consequências financeiras das suas políticas e, portanto, exigir um certo grau de integração antes de disponibilizarem o financiamento para estudos (38). Os Países Baixos estimam que a eliminação do requisito de residência produziria um encargo financeiro adicional de cerca de 175 milhões de euros gastos na concessão do MNSF, em especial a filhos de trabalhadores migrantes e a cidadãos neerlandeses que vivem fora dos Países Baixos ou que viveram nos Países Baixos menos de três dos seis anos anteriores.
72. A Comissão alega que o raciocínio seguido nos acórdãos Bidar e Förster não se aplica aos trabalhadores migrantes porque o direito da União trata de forma diferente os cidadãos da UE com atividade económica e os cidadãos da UE sem atividade económica. O artigo 24.°, n.° 2, da Diretiva 2004/38 confirma essa distinção. Mesmo que os Países Baixos pudessem exigir um certo grau de ligação, o próprio estatuto de trabalhador migrante implica uma ligação suficientemente estreita com os Países Baixos; e o Tribunal de Justiça reconheceu no acórdão Bidar que, nessas circunstâncias, não podia ser imposto nenhum requisito de residência (39). Além disso, as meras preocupações acerca das implicações orçamentais não podem constituir razões imperiosas de interesse geral.
73. Concordo com a Comissão.
74. O Tribunal de Justiça foi convidado a aplicar aos trabalhadores migrantes o raciocínio seguido nos acórdãos Bidar e Förster relativamente a cidadãos da União sem uma atividade económica. Mas, em primeiro lugar: o que decidiu precisamente o Tribunal de Justiça nos acórdãos Bidar e Förster?
75. No acórdão Bidar, o Reino Unido procurou justificar um requisito de residência de três anos com base na necessidade de assegurar que (i) a contribuição, por meio das cobranças resultantes de impostos, era suficiente para justificar a concessão do financiamento e (ii) que existia uma ligação real entre o estudante que requer o financiamento e o mercado de trabalho do Estado‑Membro de acolhimento (40). No essencial, a preocupação residia no facto de estudantes de toda a União Europeia poderem chegar ao Reino Unido e apresentar imediatamente um pedido de financiamento para estudar ali.
76. Em resposta à primeira parte do argumento do Reino Unido, o Tribunal de Justiça aceitou que «um Estado‑Membro pode ter o cuidado de evitar que a concessão de ajudas destinadas a cobrir as despesas de subsistência de estudantes provenientes de outros Estados‑Membros se torne um encargo exagerado que possa ter consequências no nível global da ajuda que pode ser concedida por esse Estado» (41). Consequentemente, era legítimo só conceder financiamento «aos estudantes que [demonstrassem] um certo grau de integração na sociedade desse Estado» (42).
77. O Tribunal de Justiça não aceitou a segunda parte do argumento do Reino Unido. Um Estado‑Membro não podia subordinar a concessão de financiamento para estudos à existência de uma ligação entre o estudante e o mercado de trabalho. No essencial, o Tribunal de Justiça considerou que um requisito de residência indiretamente discriminatório não podia justificar‑se com base na necessidade de apenas conceder financiamento a estudantes que já trabalharam no Estado‑Membro de acolhimento ou que trabalhariam aí após conclusão dos seus estudos. De facto, o Tribunal de Justiça considerou que o ensino não destina necessariamente um estudante a determinado mercado geográfico (43). Ao contrário da Comissão, não interpreto esta parte do acórdão Bidar no sentido de que obsta a qualquer exigência de que os trabalhadores migrantes demonstrem um certo grau de ligação ao Estado‑Membro de acolhimento. Muito simplesmente, o Tribunal de Justiça não abordou essa questão. O que fez foi rejeitar o argumento de que ligar o local dos estudos ao local de emprego constituía um objetivo que podia justificar uma discriminação indireta.
78. Em seguida, o Tribunal de Justiça reconheceu que a residência anterior, durante determinado período, no Estado‑Membro de acolhimento pode estabelecer o necessário grau de ligação (44). A limitação do grupo de beneficiários utilizando um critério que exprime um certo grau de ligação ao Estado‑Membro financiador, como a residência anterior, era, portanto, uma medida adequada para evitar que a concessão de financiamento a estudantes de outros Estados‑Membros se tornasse um encargo exagerado suscetível de ter consequências no nível global da ajuda que podia ser concedida por esse Estado.
79. Os Países Baixos parecem interpretar o acórdão Förster como uma confirmação do acórdão Bidar.
80. Esta leitura do acórdão Förster não me convence.
81. No acórdão Förster, o Tribunal de Justiça começou por observar que, de acordo com o acórdão Bidar, um Estado‑Membro pode legitimamente evitar que uma vantagem social se torne um encargo exagerado que possa ter consequências no nível global da ajuda (45). De facto, esse foi o objetivo legítimo reconhecido no acórdão Bidar (46).
82. Em seguida, o Tribunal de Justiça declarou que, também de acordo com o acórdão Bidar, é legítimo só conceder uma ajuda destinada a cobrir as despesas de subsistência dos estudantes àqueles que demonstrarem um certo grau de integração na sociedade desse Estado (47). O Tribunal de Justiça referiu a passagem do acórdão Bidar onde declarou que se podia considerar que um estudante demonstra um certo grau de integração no Estado‑Membro de acolhimento se aí tiver residido durante um determinado período de tempo (48).
83. Seguidamente, o Tribunal de Justiça aplicou o raciocínio aos factos na origem do processo Förster. O Tribunal de Justiça devia decidir se o requisito de residência indiretamente discriminatório de cinco anos podia «ser justificad[o] com o objetivo de o Estado‑Membro de acolhimento se certificar da existência de um certo grau de integração, no seu território, dos estudantes nacionais de outros Estados‑Membros» (49). Portanto, no acórdão Förster, o Tribunal de Justiça examinou a proporcionalidade do requisito de residência em relação ao objetivo de assegurar a integração do estudante, e não de evitar o colapso do sistema existente devido ao seu custo financeiro (50).
84. Contudo, o Tribunal de Justiça não tinha reconhecido esse objetivo no acórdão Bidar. Nesse acórdão, a demonstração de um certo grau de integração foi tratada como um meio de evitar um encargo financeiro exagerado.
85. Seria lamentável que uma leitura superficial do acórdão Förster pudesse criar confusão entre «meio» e «fim». Existe o risco de que o acórdão Förster possa ser interpretado no sentido de que indica que os Estados‑Membros podem fixar um requisito de residência, independentemente da sua intenção de assegurar que a disponibilização de uma vantagem social não afete negativamente a estabilidade das suas finanças públicas ou a prossecução de qualquer outro motivo legítimo justificado por razões imperiosas de interesse geral. Nesse sentido, os Estados‑Membros poderiam procurar justificar o tratamento menos favorável dos cidadãos da União (com ou sem atividade económica) em termos de política social (integração) aplicando critérios de acesso, tais como duração da residência, estado civil e estatuto familiar, língua, diplomas, emprego, e assim por diante, sem explicar por que motivo a disponibilidade de um benefício social devia ser limitada dessa forma.
86. Tendo em conta esta interpretação dos acórdãos Bidar e Förster, passo a examinar a questão de saber se impedir um encargo financeiro exagerado, com eventuais consequências para o nível global de financiamento dos estudos, é um objetivo que pode ser transposto do contexto dos cidadãos da União sem atividade económica e invocado para justificar a discriminação indireta dos trabalhadores migrantes.
87. Penso que não.
88. Reconheço que o encargo financeiro de tornar uma vantagem social disponível de modo generalizado pode comprometer a sua existência e nível global (51). Nestas circunstâncias, as preocupações acerca das implicações orçamentais estão intrinsecamente associadas à existência e ao objetivo da própria vantagem social e não podem, portanto, ser totalmente ignoradas. Caso contrário, os Estados‑Membros poderiam renunciar completamente ao fornecimento de determinadas formas de vantagem social, em detrimento do interesse público.
89. Entendo, não obstante, que os Países Baixos não podem invocar preocupações orçamentais para justificar o tratamento discriminatório dos trabalhadores migrantes e dos membros da família a seu cargo. Quaisquer requisitos associados ao MNSF, com vista a manter as despesas dentro de limites aceitáveis, devem ser suportados em condições iguais pelos trabalhadores migrantes e pelos trabalhadores neerlandeses.
90. Os trabalhadores migrantes e as suas famílias gozam da liberdade de se deslocarem para outro Estado‑Membro com base na consideração de que a «mobilidade da mão de obra na [União] Comunidade deve ser para o trabalhador um dos meios de garantir a possibilidade de melhorar as suas condições de vida e de trabalho e de facilitar a sua promoção social, contribuindo simultaneamente para a satisfação das necessidades decorrentes da economia dos Estados‑Membros» (52). Os Estados‑Membros devem, portanto, eliminar os eventuais obstáculos ao exercício da liberdade de circulação e direitos conexos dos trabalhadores migrantes, incluindo os que afetam o «direito ao reagrupamento familiar» e as «condições de integração da família no país de acolhimento» (53).
91. Na minha opinião, se os Estados‑Membros disponibilizarem uma vantagem social aos seus próprios trabalhadores, independentemente de o benefício estar associado às contribuições de cada pessoa, devem concedê‑la em termos idênticos aos trabalhadores migrantes. Qualquer limitação imposta para preservar a integridade financeira deve ser aplicada em termos idênticos aos trabalhadores nacionais e aos trabalhadores migrantes (54).
92. É certo que o Tribunal de Justiça reconheceu que o objetivo de evitar um encargo financeiro exagerado, suscetível de ter consequências para o nível global da assistência social concedida, pode justificar um tratamento desfavorável dos cidadãos da União sem atividade económica. Na minha opinião, o Tribunal de Justiça fê‑lo porque, no estado atual do direito da União, a plena igualdade de tratamento no que toca às vantagens sociais ainda não está garantida para todos os cidadãos da União.
93. Antes da introdução da cidadania da União, diversas diretivas previam que os nacionais dos Estados‑Membros que não exerciam um direito económico de livre circulação tinham o direito de circular e permanecer noutro Estado‑Membro na condição de disporem, para si próprios e para as suas famílias, de um seguro de doença e «de recursos suficientes para evitar que se [tornassem], durante a sua permanência, uma sobrecarga para a assistência social do Estado‑Membro de acolhimento» (55). A condição era imposta porque estes nacionais «não [deviam] constituir uma sobrecarga não razoável para as finanças públicas do Estado‑Membro de acolhimento» (56). Em particular, a Diretiva 93/96 limitou o direito dos estudantes a residir noutro Estado‑Membro e não estabeleceu qualquer direito ao pagamento de bolsas de subsistência pelo Estado‑Membro de acolhimento (57).
94. Independentemente da atividade exercida, estes cidadãos tornaram‑se cidadãos da União (58) na sequência da entrada em vigor do Tratado de Maastricht. Com base nesse estatuto, gozam do direito de circular e permanecer livremente no território dos Estados‑Membros, sem prejuízo das limitações previstas no direito da União. O Tribunal de Justiça já declarou que o Estado‑Membro de acolhimento deve mostrar determinada solidariedade financeira com os estudantes que são nacionais de outros Estados‑Membros e que exerceram o seu direito de circular e permanecer no Estado‑Membro de acolhimento (59).
95. A Diretiva 2004/38 consolidou muita da legislação e jurisprudência anteriores. Mantém a distinção entre os cidadãos da União que exerceram um direito económico de livre circulação e os outros cidadãos da União e preserva expressamente o direito de os Estados‑Membros discriminarem estes últimos durante determinado período de tempo. Assim, o artigo 24.°, n.° 2, da Diretiva 2004/38 prevê que, enquanto os estudantes não tiverem adquirido residência permanente no Estado‑Membro onde estudam, o Estado‑Membro de acolhimento pode, «[e]m derrogação» da obrigação de tratar de igual forma os cidadãos nacionais e os outros cidadãos da União, não lhes conceder qualquer ajuda de subsistência para estudar, constituída por bolsas ou empréstimos. Embora os factos que estiveram na origem do processo Bidar fossem anteriores à adoção da Diretiva 2004/38, o raciocínio seguido nesse processo reflete a liberdade de discriminar que é conferida aos Estados‑Membros nessas circunstâncias. Porém, a derrogação não se aplica às pessoas que sejam «trabalhadores assalariados ou trabalhadores não assalariados, que […] conservem este estatuto ou que […] sejam membros das famílias dos mesmos». Essas pessoas estão, pelo contrário, protegidas pela regra geral da igualdade de tratamento.
96. Concluo, portanto, que o objetivo económico não pode ser considerado um objetivo legítimo justificado por razões imperiosas de interesse geral. Daí resulta que, a não ser que o objetivo social possa ser acolhido, a defesa dos Países Baixos deve ser julgada improcedente.
97. Na hipótese, no entanto, de o Tribunal não partilhar as minhas conclusões sobre o objetivo económico, abordarei brevemente a adequação do requisito de residência à luz desse objetivo e a sua proporcionalidade.
— O requisito de residência é adequado para alcançar o objetivo económico?
98. Os Países Baixos alegam que o requisito de residência é um meio adequado para impedir que o MNSF conduza a um encargo financeiro excessivo e exagerado. Os Países Baixos apresentaram um estudo que, em seu entender, demonstra que a eliminação do referido requisito produziria um encargo adicional de cerca de 175 milhões de euros por ano.
99. A Comissão indica laconicamente que tem «dúvidas» quanto à posição dos Países Baixos sobre a adequação da medida.
100. Embora a Comissão não faça qualquer esforço convincente para contestar o argumento e a prova aduzidos pelos Países Baixos, incumbe aos Países Baixos demonstrar que a exclusão dos estudantes que viveram menos de três de seis anos nos Países Baixos está relacionada com o encargo financeiro exagerado que alegadamente evita. Isso não implica provar que o requisito de residência é a medida mais adequada para alcançar o objetivo declarado (60).
101. Aceito o argumento dos Países Baixos.
102. O requisito de residência exclui necessariamente um grupo de potenciais requerentes e, portanto, limita o custo do MNSF. Os Países Baixos parecem ser de opinião de que o encargo adicional de 175 milhões de euros por ano colocaria em causa o atual regime do MNSF.
103. Não vejo qualquer motivo para questionar essa posição. Afinal de contas, os Estados‑Membros permanecem livres de decidir em que momento determinado nível de financiamento para estudos se torna um encargo financeiro exagerado com consequências para o nível global da assistência concedida ao abrigo desse regime. Cabe ao Estado‑Membro, e não ao Tribunal de Justiça, determinar esse limiar.
104. Uma vez que a Comissão não fez quaisquer esforços para contestar a posição dos Países Baixos, concluo que os Países Baixos demonstraram que o requisito de residência é adequado.
— O requisito de residência é proporcionado em relação ao objetivo económico?
105. Os argumentos das partes sobre a proporcionalidade tornaram‑se mais claros na audiência que teve lugar por iniciativa do Tribunal de Justiça.
106. As partes discutem essencialmente a questão de saber se é proporcionado exigir aos trabalhadores migrantes, que já têm uma ligação com os Países Baixos através do exercício de uma atividade nesse país, que também cumpram a regra dos três anos em seis.
107. A Comissão defende que o estatuto de trabalhador migrante é, por si só, suficiente para demonstrar o necessário grau de ligação e que os Países Baixos não podem impor um requisito adicional de residência. Sugere a coordenação com outros Estados‑Membros como medida alternativa. Os Países Baixos alegam que o estatuto de trabalhador migrante é insuficiente e que não existem medidas alternativas. Ao decidir impor o requisito de residência, também teve em conta que podem estar disponíveis fontes de financiamento e tipos de apoio financeiro alternativos, que outros Estados‑Membros subordinam financiamentos semelhantes ao MNSF a uma residência anterior e que o requisito de residência impede certos riscos de fraude.
108. Não estou convencida de que o requisito de residência seja proporcionado.
109. Ao contrário dos Países Baixos, considero que o facto de o Tribunal de Justiça ter aceite o requisito de residência de cinco anos como proporcionado no acórdão Förster não significa que a regra dos três anos em seis seja proporcionada neste caso. No acórdão Förster, o Tribunal de Justiça invocou o texto dos artigos 16.°, n.° 1, e 24.°, n.° 2, da Diretiva 2004/38 para declarar que um Estado‑Membro não estava obrigado a conceder ajudas de subsistência para o prosseguimento de estudos aos cidadãos da UE sem atividade económica que não tivessem residido legalmente nesse Estado‑Membro por um período de cinco anos consecutivos (61). Ao contrário do advogado‑geral (62), o Tribunal de Justiça não pareceu estar inclinado para questionar a tese de que o necessário grau de ligação não podia ser demonstrado por outro meio.
110. Contudo, o artigo 24.°, n.° 2, esclarece que o requisito de residência de cinco anos prevista na Diretiva 2004/38 não pode ser imposto aos trabalhadores migrantes e às respetivas famílias a seu cargo.
111. Um Estado‑Membro pode, não obstante, impor a essas pessoas um requisito de residência de três anos em seis?
112. Penso que não.
113. Ao contrário dos Países Baixos, não interpreto o acórdão Bidar no sentido de que o mesmo subscreve esse requisito de residência. Nesse processo, o Tribunal de Justiça não necessitou de examinar a proporcionalidade porque o efeito do requisito de residência associado às regras sobre a obtenção do «estatuto de pessoa com residência permanente» (settled status) no Reino Unido era que, independentemente do seu grau atual de integração, D. Bidar não podia beneficiar de assistência para cobrir os seus custos de subsistência.
114. A dificuldade de apreciação da proporcionalidade do requisito de residência no presente processo reside no facto de os argumentos das partes se basearem no entendimento de que os Países Baixos podem exigir um determinado grau de ligação sem ter em conta que se trata de um meio para alcançar determinado fim.
115. De acordo com a interpretação que faço do acórdão Bidar, o exame da proporcionalidade do requisito de residência envolve a decisão da questão de saber se os Países Baixos demonstraram que a regra dos três anos em seis não vai além do necessário para evitar um encargo financeiro exagerado.
116. Com efeito, os Países Baixos apresentaram provas nesse sentido.
117. A cifra de 175 milhões de euros por ano baseia‑se numa análise de riscos que calcula o custo adicional estimado do financiamento, em especial, dos filhos de trabalhadores migrantes (grupo 1) e dos cidadãos neerlandeses (grupo 2) que são atualmente excluídos do MNSF (63). A eliminação do requisito de residência em relação aos filhos do grupo 2 produziria, alegadamente, um custo adicional de 132,1 milhões de euros, que é quase três vezes superior ao custo de 44,5 milhões de euros que resultaria da eliminação do requisito em relação aos filhos do grupo 1.
118. Estas estimativas baseiam‑se numa série de presunções que parecem, na melhor das hipóteses, questionáveis. Por exemplo, no cálculo do número dos filhos do grupo 1 que residem fora dos Países Baixos, os autores do estudo estimam que entre 15% e 30% dos trabalhadores migrantes da Europa do Leste nos Países Baixos continuam a residir com as suas famílias no Estado‑Membro de origem. Presume‑se, portanto, que estes trabalhadores se deslocam diariamente ou com uma menor regularidade entre, por exemplo, Varsóvia e os Países Baixos. Ao mesmo tempo, o facto de estes trabalhadores migrantes, que se deslocam por motivos de trabalho, poderem passar mais dias da semana nos Países Baixos do que no seu Estado‑Membro de origem não é tido em conta para efeitos de determinar se são residentes nos Países Baixos. Outro exemplo é o facto de os autores do estudo partirem do princípio de que os filhos dos trabalhadores transfronteiriços vão estudar na zona de fronteira onde residem. Portanto, não aplicam uma correção em relação aos filhos de trabalhadores migrantes e aos cidadãos neerlandeses residentes no estrangeiro que, independentemente de residirem numa zona de fronteira, têm direito a beneficiar do MNSF para estudarem numa zona de fronteira.
119. Abstraindo destas preocupações acerca da metodologia aplicada, os filhos dos grupos 1 e 2 podem beneficiar do financiamento para estudos nos Países Baixos, apesar de não residirem nesse país. Os Países Baixos assumiram voluntariamente o encargo de financiar esses estudantes até determinados limites máximos. Os mesmos limites são aplicáveis ao financiamento para estudos nos Países Baixos e no estrangeiro. Os Países Baixos não explicaram por que motivo o mesmo encargo financeiro é aceitável quando assumido em relação aos estudos prosseguidos nos Países Baixos, mas é exagerado no contexto do MNSF (64).
120. Na hipótese de o Tribunal de Justiça decidir que os Países Baixos podem exigir um certo grau de ligação independentemente das preocupações acerca do custo financeiro do MNSF, considero que, não obstante, é desproporcionado exigir a um trabalhador migrante e aos membros da família a seu cargo que cumpram a regra dos três anos em seis.
121. O Tribunal de Justiça já reconheceu que o requisito de residência pode ser desproporcionado se apresentar um caráter demasiado exclusivo porque «privilegia indevidamente um elemento que não é necessariamente representativo do grau real e efetivo de ligação […] com exclusão de qualquer outro elemento representativo» (65). Para serem proporcionados, os elementos de conexão pertinentes devem igualmente ser previamente conhecidos e deve prever‑se a possibilidade de uma via processual de natureza jurisdicional (66).
122. Na minha opinião, os Países Baixos não explicaram de forma convincente por que motivo um requisito de residência mais flexível do que a regra dos três anos em seis ou outros elementos que exprimam um grau de ligação equiparável, como o emprego, não poderão alcançar o mesmo objetivo de uma forma menos restritiva. Em especial, não explicou por que motivo reconhece que um cidadão da União que reside nos Países Baixos durante três anos em seis mantém sempre uma ligação suficiente com os Países Baixos, independentemente da sua participação nessa sociedade, mas rejeita liminarmente a possibilidade de o estatuto de trabalhador migrante poder demonstrar o necessário grau de ligação com os Países Baixos.
123. Os outros argumentos dos Países Baixos não me levam a reconsiderar esta conclusão.
124. Ao contrário dos Países Baixos, considero irrelevante que possam existir fontes alternativas de financiamento para estudos fora dos Países Baixos ou fora do Estado‑Membro de origem dos estudantes excluídos do MNSF, e que outros Estados‑Membros façam depender o financiamento para estudos no estrangeiro de um requisito semelhante. O facto de os estudantes se poderem candidatar nos Países Baixos ao financiamento para estudos neste Estado‑Membro ou reclamar um benefício fiscal disponível em termos gerais e gozar de outros benefícios relacionados com a prossecução de estudos no estrangeiro não pode remediar o tratamento discriminatório de que são objeto no contexto do MNSF. Seja como for, como sustenta a Comissão na sua réplica, estes benefícios alternativos poderão não ser tão vantajosos como o MNSF; e a sua existência não demonstra que o requisito de residência não vai além do necessário para alcançar o objetivo desejado. As medidas adotadas por outros Estados‑Membros também não podem remediar o tratamento discriminatório aplicado pelos Países Baixos. É jurisprudência assente que um Estado‑Membro não pode justificar uma medida ilegal com base no facto de outros Estados‑Membros terem adotado a mesma medida e, assim, poderem estar a violar de forma idêntica o direito da União (67).
125. Além disso, os Países Baixos alegam que o requisito de residência: (i) impede os estudantes que residem no estrangeiro de invocar a sua residência em alojamento independente e beneficiem, assim, de uma bolsa superior, quando na realidade ainda residem em casa dos pais, e (ii) impede a aquisição do estatuto de trabalhador migrante nos Países Baixos depois de um período de emprego simbólico, o que lhes permitiria obter o MNSF e estudar fora dos Países Baixos (possivelmente até no respetivo Estado‑Membro de origem).
126. Na minha opinião, nenhum dos riscos é específico do MNSF. Os dois riscos também existem no âmbito das candidaturas apresentadas pelos estudantes ao financiamento para estudos nos Países Baixos. Presume‑se que os Países Baixos terão encontrado outras formas de resolver adequadamente as mesmas preocupações em relação a esse financiamento, uma vez que este é concedido aos cidadãos neerlandeses e aos trabalhadores migrantes em condições iguais independentemente do local de residência.
127. Em qualquer caso, os Países Baixos podem verificar o estatuto de uma pessoa enquanto trabalhador migrante (68) e tomar medidas para se precaverem contra o abuso de direito e a fraude, tendo em conta as circunstâncias individuais de cada caso e a distinção entre a prevalência de uma possibilidade conferida pela lei e um abuso de direito (69).
128. Concluo, portanto, que os Países Baixos não demonstraram que o requisito de residência seja, à primeira vista, proporcionado.
129. Por uma questão de exaustividade, examinarei, não obstante, se a Comissão apresentou outras medidas menos restritivas.
130. A Comissão propôs apenas uma alternativa. Sugere que os Países Baixos se devem coordenar com outros Estados‑Membros. Fá‑lo baseando‑se na observação que formulei nas conclusões no processo Bressol e o. de que o Estado‑Membro de acolhimento e o Estado‑Membro de partida partilham a responsabilidade de procurar ativamente uma solução negociada para os problemas resultantes dos volumes elevados de mobilidade estudantil (70).
131. Concordo com os Países Baixos que o direito da União não impõe nenhum dever de coordenação. Pelo contrário, a coordenação é uma forma de cooperação que exige o consentimento de pelo menos outro Estado‑Membro. Se os Países Baixos puderem invocar um objetivo legítimo que justifique a discriminação indireta, o meio de o alcançar não poderá depender do consentimento e da vontade dos outros Estados‑Membros de encontrarem uma solução negociada. Os Estados‑Membros continuam a ser responsáveis pela organização dos respetivos sistemas de ensino. Embora a coordenação pudesse resolver algumas das dificuldades com que se deparam os Estados‑Membros que, como os Países Baixos, desejam promover a mobilidade dos estudantes através de financiamento, obrigá‑los a realizar a coordenação seria totalmente contrário ao espírito do artigo 165.°, n.° 1, TFUE. A coordenação não é, portanto, uma medida alternativa.
132. De qualquer modo, a Comissão não explicou de que modo e por que motivo a possibilidade de coordenação demonstra que o requisito de residência não é proporcionado.
133. Na sua tréplica, os Países Baixos parecem reconhecer que a Comissão apresentou três medidas possíveis: a limitação dos locais onde o MNSF pode ser utilizado, a limitação da duração do MNSF e a obrigação de coordenação. Porém, a primeira e a segunda opções foram recolhidas do excerto da resposta da Comissão onde esta resume as medidas que os próprios Países Baixos apresentaram e analisaram na sua contestação. Não considero, portanto, que a Comissão tenha apresentado estas sugestões. Em qualquer caso, elas não são, a bem dizer, alternativas menos restritivas. Um Estado‑Membro deve ter a liberdade de oferecer um apoio financeiro generoso para prosseguimento dos estudos em qualquer parte do mundo, desde que respeite as obrigações que lhe incumbem por força do direito da União (e que assuma, naturalmente, a responsabilidade financeira pelo custo do seu regime generoso).
— Conclusão
134. Concluo que a discriminação indireta dos trabalhadores migrantes e dos membros da família a seu cargo resultante do requisito de residência não pode ser justificada com base no objetivo económico reconhecido pelo Tribunal de Justiça no acórdão Bidar. Contudo, devo ainda examinar se o requisito de residência pode ser justificado com base no objetivo social invocado pelos Países Baixos.
O requisito de residência justifica‑se com base no objetivo social?
— O objetivo social é um objetivo legítimo justificado por razões imperiosas de interesse geral?
135. O objetivo do MNSF é aumentar a mobilidade dos estudantes dos Países Baixos para outros Estados‑Membros. Não é promover a mobilidade entre dois Estados‑Membros diferentes dos Países Baixos, ou de outro Estado‑Membro para os Países Baixos, ou financiar os estudantes que residem fora dos Países Baixos e desejam estudar onde residem. O MNSF destina‑se exclusivamente aos estudantes que, de outra forma, estudariam nos Países Baixos, e que provavelmente — nas palavras dos Países Baixos — regressarão a este país se estudarem no estrangeiro. Assim, o MNSF tem por alvo os estudantes que provavelmente utilizarão a sua experiência adquirida no estrangeiro para enriquecerem a sociedade e (possivelmente) o mercado de trabalho dos Países Baixos.
136. Reconheço que este é um objetivo legítimo. E a Comissão também não parece contestá‑lo.
137. «Incentivar a mobilidade dos estudantes» é um dos objetivos da União; e a sua importância foi salientada pelo Parlamento e pelo Conselho (71). Constitui igualmente um objetivo legítimo dos Estados‑Membros prosseguir a organização dos respetivos sistemas de ensino e de financiamento dos estudos (72).
138. Também reconheço que incentivar a mobilidade dos estudantes serve o interesse público. Promove a diversidade cultural e linguística e reforça o desenvolvimento profissional. Nesse sentido, contribui para a existência de uma sociedade pluralista nos Estados‑Membros e no conjunto da União Europeia.
139. Numa União Europeia plenamente integrada, poderia não ser aceitável fazer depender o acesso a financiamento do provável regresso de um estudante ao Estado‑Membro de partida, pois isso obstaria à liberdade de circulação dos cidadãos da União. Na falta de harmonização nesta área, contudo, os Estados‑Membros conservam uma significativa liberdade para decidirem as condições do direito a financiamento para estudos, desde que o façam de forma consentânea com o direito da União.
140. Aceito, portanto, que o objetivo social constitui um objetivo legítimo que é justificado por razões imperiosas de interesse geral.
— O requisito de residência é adequado para alcançar o objetivo social?
141. Os Países Baixos alegam que o requisito de residência é adequado para assegurar que o MNSF beneficie apenas o grupo‑alvo.
142. A Comissão não apresenta nenhum argumento a este respeito. Limita‑se a referir que tem «dúvidas» acerca da posição dos Países Baixos.
143. Embora a Comissão não faça, uma vez mais, nenhum esforço convincente para contestar o argumento dos Países Baixos, cabe aos Países Baixos demonstrar que o requisito de residência é adequado para alcançar o objetivo declarado (73).
144. Não estou convencida de que os Países Baixos o tenham feito.
145. Reconheço que o local onde os estudantes residem antes de prosseguirem estudos do ensino superior poderá ter algum influência no local onde irão estudar. É certo que os Países Baixos não aduziram provas que consubstanciassem essa correlação. Não considero que isso seja um obstáculo. A contribuição efetiva ou potencial da medida para o objetivo declarado pode ser demonstrada através de uma análise quantitativa ou qualitativa. No presente processo, considero que a análise quantitativa é suficiente, e que o argumento é intrinsecamente plausível.
146. Também concordo com os Países Baixos que o requisito de residência impede os estudantes de utilizarem o MNSF para estudarem onde residem, uma vez que os estudantes que residam fora dos Países Baixos estão impedidos de se candidatarem ao MNSF.
147. Porém, não estou convencida de que exista uma ligação óbvia entre o local onde os estudantes residem antes de prosseguirem estudos do ensino superior e a probabilidade de regressarem a esse Estado‑Membro após a conclusão dos seus estudos no estrangeiro. Não me parece que seja intrinsecamente provável que a maioria dos estudantes que residem nos Países Baixos e depois estudam no estrangeiro regressem necessariamente para residir nos Países Baixos. Poderá haver formas de incentivar que tal aconteça (74), mas não é evidente que a residência anterior seja uma forma adequada de vaticinar os futuros locais de residência e de trabalho dos estudantes.
148. Concluo que os Países Baixos não demonstraram que o requisito de residência seja adequado para identificar o grupo de estudantes a quem desejam conceder o MNSF.
149. Por uma questão de exaustividade, analisarei brevemente a questão de saber se o requisito de residência é proporcionado em relação ao objetivo social.
— O requisito de residência é proporcionado em relação ao objetivo social?
150. Compete aos Países Baixos demonstrar que a regra dos três anos em seis não vai além do necessário para identificar o grupo de estudantes que, de outro modo, prosseguiriam o ensino superior nos Países Baixos, e que regressarão provavelmente a este país se estudarem no estrangeiro (75).
151. Considero que os seus argumentos a este respeito são insuficientes.
152. Concordo com os Países Baixos que a exigência do conhecimento do neerlandês ou a posse de um diploma de um estabelecimento de ensino neerlandês não seriam medidas alternativas eficazes.
153. O domínio da língua neerlandesa não é necessariamente um indicador adequado de que, na falta do MNSF, os estudantes prosseguiriam os seus estudos nos Países Baixos ou que regressarão a este país após a conclusão dos seus estudos no estrangeiro. Um estudante de língua neerlandesa pode decidir estudar em Antuérpia porque conhece a língua aí falada. Também poderia optar por estudar em Paris para aperfeiçoar o francês ou em Varsóvia para aprender o polaco.
154. O mesmo raciocínio é aplicável à exigência de que o futuro estudante possua um diploma de um estabelecimento de ensino neerlandês. Partindo do princípio de que o diploma de um estabelecimento de ensino neerlandês é reconhecido noutros Estados‑Membros e que os Países Baixos reconhecem, de igual modo, a equivalência dos diplomas obtidos no estrangeiro, é difícil perceber qual a correlação direta necessária entre o local onde é obtido um diploma e a questão de saber se, na falta do MNSF, determinado estudante prosseguiria os seus estudos nos Países Baixos ou se regressará a este país após a conclusão dos seus estudos no estrangeiro.
155. De qualquer modo, os dois requisitos parecem ser indiretamente discriminatórios e suscetíveis de afetar os trabalhadores migrantes da mesma forma que o requisito de residência.
156. É suficiente que os Países Baixos apresentem duas medidas claramente não proporcionadas para alcançar o objetivo [e que são, em todo o caso, pelo menos, tão discriminatórias como o requisito de residência] para demonstrarem que o requisito de residência preenche o critério da proporcionalidade?
157. Penso que não.
158. Enquanto parte sobre a qual recai o ónus da prova, os Países Baixos necessitam, pelo menos, de demonstrar o motivo pelo qual defendem a residência de três anos em seis com exclusão de quaisquer outros elementos representativos, como (por exemplo) a residência por um período de duração inferior, ou o motivo pelo qual o grupo‑alvo não pode ser identificado através de outras medidas (possivelmente menos restritivas), como (por exemplo) uma regra que estipule que o MNSF não pode ser utilizado para estudar no local de residência.
159. Na hipótese de o Tribunal de Justiça entender, não obstante, que os Países Baixos fizeram prova de que o requisito de residência é, em princípio, proporcionado, considero que a Comissão não demonstrou que existem outras medidas menos restritivas suscetíveis de alcançar o mesmo resultado. As observações escritas e orais apresentadas pela Comissão não permitem determinar com clareza se apresentou essas alternativas. Se o seu argumento relativo à coordenação se destina a ser aplicado em relação ao objetivo social, considero que deve ser rejeitado pelos motivos já indicados (76).
— Conclusão
160. Concluo que a discriminação indireta dos trabalhadores migrantes e membro da família a seu cargo resultante do requisito de residência podia, em princípio, ser justificada com base no objetivo social invocado pelos Países Baixos. Contudo, não estou convencida de que os Países Baixos tenham demonstrado que o requisito de residência é um meio adequado e proporcionado para alcançar esse objetivo. Em meu entender, a sua defesa deve, por conseguinte, ser julgada improcedente.
Conclusão
161. À luz de todas as considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça:
1) declare que, ao exigir que os trabalhadores migrantes e os membros da família a seu cargo satisfaçam um requisito de residência para que lhes seja concedido financiamento para estudos no estrangeiro ao abrigo da Wet Studiefinanciering, o Reino dos Países Baixos não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 45.° TFUE e do artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento (CEE) n.° 1612/68 do Conselho, de 15 de outubro de 1968, relativo à livre circulação dos trabalhadores na Comunidade.
2) condene o Reino dos Países Baixos nas despesas.