NILS WAHL
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2015. május 13.(1)
C‑44/14. sz. ügy
Spanyol Királyság
kontra
Európai Parlament,
az Európai Unió Tanácsa
„1052/2013/EU rendelet – Az európai határőrizeti rendszer (Eurosur) létrehozása – (19.) Jegyzőkönyv az Európai Unió keretébe beillesztett schengeni vívmányokról – A schengeni vívmányok rendelkezéseinek továbbfejlesztése – Együttműködés Írországgal és az Egyesült Királysággal”
1. A schengeni vívmányok azon rendelkezéseit továbbfejlesztő valamely intézkedés, amelyekben egyes tagállamok nem vesznek részt, létrehozhat‑e valamilyen együttműködési formát e tagállamokkal, és ha igen, milyen feltételekkel?
2. Lényegében ez a fő kérdése a jelen eljárásnak, amelyben a Spanyol Királyság azt kéri a Bíróságtól, hogy semmisítse meg az európai határőrizeti rendszer (EUROSUR) létrehozásáról szóló, 2013. október 22‑i 1052/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet(2) 19. cikkét.
I – Jogi háttér
A – A schengeni jegyzőkönyv
3. A schengeni jegyzőkönyv(3) 4. cikke szerint:
„Írország, valamint Nagy‑Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királysága bármikor kérhetik, hogy a schengeni vívmányok rendelkezései egy részének vagy egészének alkalmazásában részt vehessenek.
A Tanács a kérelemről az 1. cikkben említett tagjainak és az érintett államok kormánya képviselőinek egyhangú szavazatával határoz.”
4. A schengeni jegyzőkönyv 5. cikkének vonatkozó része a következőképpen rendelkezik:
„(1) A Szerződések vonatkozó rendelkezéseinek hatálya kiterjed a schengeni vívmányokon alapuló javaslatokra és kezdeményezésekre.
Ebben az összefüggésben, ha Írország vagy az Egyesült Királyság nem jelenti be részvételi szándékát ésszerű időn belül írásban a Tanácsnak, az Európai Unió működéséről szóló szerződés 329. cikkében említett felhatalmazást az 1. cikkben említett tagállamok részére, illetve – amennyiben az együttműködés kérdéses területein valamelyikük részt kíván venni – Írország vagy az Egyesült Királyság részére megadottnak kell tekinteni.
(2) Amennyiben Írország vagy az Egyesült Királyság a 4. cikk szerinti határozat értelmében ilyen bejelentést tevő tagállamnak minősül, 3 hónapon belül írásban bejelentheti a Tanácsnak, hogy mégsem kíván részt venni a javaslatban vagy kezdeményezésben. Ebben az esetben Írország vagy az Egyesült Királyság nem vesz részt a javaslat vagy kezdeményezés elfogadásában.
[…]”
B – Az 1052/2013 rendelet
5. Az 1052/2013 rendelet (1) preambulumbekezdése szerint az európai határőrizeti rendszer (a továbbiakban: Eurosur) létrehozása „a tagállamok nemzeti hatóságai között, illetve […] az Európai Unió Tagállamai Külső Határain Való Operatív Együttműködési Igazgatásért Felelős Európai Ügynökséggel (a továbbiakban: az Ügynökség) folytatott információcsere és operatív együttműködés megerősítése érdekében szükséges. Az [Eurosur] biztosítani fogja e hatóságok és az Ügynökség számára azon infrastruktúrát és eszközöket, amelyekre szükségük van a helyzetismeretük és reagálási képességük javításához az Unió tagállamainak külső határain […] az illegális bevándorlás és a határokon átnyúló bűnözés felderítése, megelőzése és az ellene való küzdelem, valamint a migránsok életének védelme és megmentése biztosításához való hozzájárulás érdekében”.
6. A (15) preambulumbekezdés kifejti, hogy a rendelet „rendelkezéseket tartalmaz a szomszédos harmadik országokkal való együttműködésről, mivel az említett – és különösen a Földközi‑tenger régiójában található – országokkal való jól kiépített és állandó információcsere és együttműködés kulcsfontosságú tényező az [Eurosur] célkitűzései eléréséhez”.
7. Másfelől a (16) preambulumbekezdés szerint a rendelet „rendelkezéseket tartalmaz az Írországgal és az Egyesült Királysággal folytatott szoros együttműködés lehetőségéről, amely országok segítséget nyújthatnak az [Eurosur] célkitűzéseinek jobb megvalósításához”.
8. A (20) és (21) preambulumbekezdés szerint a rendelet a schengeni vívmányok azon rendelkezéseinek továbbfejlesztését képezi, amelyek alkalmazásában az Egyesült Királyság és Írország a 2000/365/EK tanácsi határozattal,(4) illetve a 2002/192/EK tanácsi határozattal(5) összhangban nem vesz részt. Ennélfogva az Egyesült Királyság és Írország nem vesz részt e rendelet elfogadásában, az rájuk nézve nem kötelező és nem alkalmazandó.
9. A 19. cikk („Együttműködés Írországgal és az Egyesült Királysággal”) kimondja:
„(1) E rendelet alkalmazásában az Írországgal és az Egyesült Királysággal folytatott információcsere és együttműködés az Írország vagy az Egyesült Királyság és egy vagy több szomszédos tagállam közötti két‑ vagy többoldalú megállapodások alapján vagy az e megállapodások értelmében létrehozott regionális hálózatokon keresztül történhet. Az [Eurosur]‑on belül Írország és az Egyesült Királyság megfelelő hatóságaival folytatott információcsere tekintetében a tagállamok nemzeti koordinációs központjai szolgálnak kapcsolattartó pontokként. Az említett megállapodások megkötéséről értesíteni kell a Bizottságot.
(2) Az (1) bekezdésben említett megállapodásoknak a tagállamok nemzeti koordinációs központjai és Írország vagy az Egyesült Királyság megfelelő hatóságai közötti következő információcserére kell korlátozódniuk:
a) a tagállamok nemzeti helyzetképében foglalt azon információk, amelyeket a tagállamok az európai helyzetkép és a határok előtti területekről alkotott közös hírszerzési kép kialakítása érdekében megküldtek az Ügynökség számára;
b) az Írország és az Egyesült Királyság által gyűjtött, az európai helyzetkép és a határok előtti területekről alkotott közös hírszerzési kép elkészítéséhez releváns információk;
c) a 9. cikk (9) bekezdésében említett információk.
(3) Az [Eurosur]‑ral összefüggésben az Ügynökség vagy valamely olyan tagállam által nyújtott információk, amely az (1) bekezdésben említett megállapodásnak nem részese, az Ügynökség vagy az adott tagállam előzetes hozzájárulása nélkül Írországgal vagy az Egyesült Királysággal nem oszthatók meg. Az információ Írországgal vagy az Egyesült Királysággal való megosztásának elutasítása kötelező erejű az Ügynökségre és a tagállamokra.
(4) Tilos az ezen cikk alapján kicserélt információk harmadik országok vagy harmadik felek számára való továbbítása vagy másfajta közlése.
(5) Az (1) bekezdésben említett megállapodások rendelkeznek Írországnak és az Egyesült Királyságnak az érintett megállapodások végrehajtásában való részvétele kapcsán felmerülő pénzügyi vonzatokról is.”
II – Eljárás és kérelmek
10. Keresetlevelében a Spanyol Királyság azt kéri, hogy a Bíróság:
– semmisítse meg az 1052/2013 rendelet 19. cikkét;
– az Európai Parlamentet és a Tanácsot kötelezze a költségek viselésére.
11. Az Európai Parlament és a Tanács azt kéri, hogy a Bíróság:
– utasítsa el a keresetet;
– a Spanyol Királyságot kötelezze a költségek viselésére.
12. A Bíróság elnöke 2014. május 19‑i végzésével megengedte Írország, az Egyesült Királyság és a Bizottság beavatkozását az Európai Parlament és a Tanács kérelmeinek a támogatása végett.
III – Elemzés
A – A felek által előterjesztett fő érvek
13. Mindenekelőtt hasznos lehet rámutatni arra, hogy az 1052/2013 rendeletet az EUMSZ 77. cikk (2) bekezdésének d) pontja (a külső határok integrált határőrizeti rendszerének fokozatos bevezetéséhez szükséges intézkedések) alapján fogadták el. A peres felek egyike sem vitatja e jogalap alkalmazásának helyességét. Hasonlóan egyetértenek a felek abban, hogy a határőrizet a schengeni vívmányok olyan elemét képezi, amelyben Írország és az Egyesült Királyság nem vesz részt. Ennélfogva Írország és az Egyesült Királyság nem vett részt az 1052/2013 rendelet elfogadásában.
14. A jelen eljárásban a Spanyol Királyság csupán egyetlen, az említett rendelet 19. cikkének érvénytelenségével kapcsolatos kifogást terjeszt elő. A Spanyol Királyság lényegében azt állítja, hogy e rendelkezés sérti a schengeni jegyzőkönyv 4. és 5. cikkét. Ezen állítás alátámasztására számos érvet felsorakoztat. Ezeket a számomra legésszerűbbnek tűnő sorrendben összegzem és elemzem.
15. Először is a spanyol kormány szerint az 1052/2013 rendelet 19. cikke sérti a schengeni jegyzőkönyv 5. cikkének (1) bekezdését, amennyiben lehetővé teszi Írország és az Egyesült Királyság részvételét a schengeni vívmányok azon területének továbbfejlesztésében, amely nem köti az említett országokat. A Bíróság tulajdonképpen már világossá tette, hogy a schengeni jegyzőkönyv 5. cikkének (1) bekezdése csupán a schengeni vívmányokon belüli olyan tárgykörökön alapuló javaslatokra és kezdeményezésekre alkalmazandó, amelyekben a tagállam részvételét ugyanezen jegyzőkönyv 4. cikke alapján engedélyezték.(6)
16. Másodszor a spanyol kormány rámutat arra, hogy a schengeni jegyzőkönyv 4. cikke különleges eljárást állapít meg Írországnak és az Egyesült Királyságnak a schengeni vívmányok rendelkezéseiben való részvételére, amely eljárás az e vívmányok továbbfejlesztésében való részvételüknek is előfeltétele. Álláspontja szerint ugyanakkor az 1052/2013 rendelet 19. cikke akadályozza e rendelkezés hatékony érvényesülését azáltal, hogy ad hoc eljárást állapít meg Írország és az Egyesült Királyság azon schengeni vívmányok továbbfejlesztésében való részvételére, amelyekben nem vesznek részt. Más szóval ily módon megkerülnék a 4. cikk szerinti eljárást.
17. Harmadszor a spanyol kormány állítása szerint a schengeni jegyzőkönyv 4. és 5. cikkének ettől eltérő értelmezése veszélyeztetné az 1052/2013 rendelettel létrehozott rendszer koherenciáját. Érvei szerint az e rendelet 19. cikke szerinti különböző megállapodások esetleges megkötése fokozná az Eurosur rendszer töredezettségét, ami a rendszer koherenciáját biztosító különleges alkalmazkodási intézkedések meghozatalát vonná maga után. A Bíróság ugyanakkor kimondta, hogy „a schengeni vívmányok és jövőbeli továbbfejlesztésük egységessége azt foglalja magában, hogy az e vívmányok alkalmazásában részt vevő államok […] [azok] alakítása […] során nem kötelesek különleges alkalmazkodási intézkedéseket előírni az ezen alakulás korábbi szakaszaival kapcsolatos intézkedések elfogadásában részt nem vevő többi tagállam számára”(7).
18. Az Európai Parlament és a Tanács – Írország, az Egyesült Királyság és a Bizottság támogatásával – vitatja ezeket az érveket. E felek hangsúlyozzák, hogy az 1052/2013 rendelet 19. cikke bevezeti az egyrészt az Eurosur létrehozásában részt vevő egy vagy több tagállam, másrészt Írország vagy az Egyesült Királyság közötti korlátozott együttműködési forma létrehozásának lehetőségét. Ez az együttműködés álláspontjuk szerint nem tekinthető egyenlőnek az Eurosur rendszerben való teljes körű részvétellel. Rámutatnak továbbá arra, hogy az 1052/2013 rendelet rendelkezik a szomszédos harmadik országokkal való együttműködési formák létrehozásának lehetőségéről.(8) Hozzáteszik, hogy különös lenne, ha Írország és az Egyesült Királyság hátrányosabb helyzetben lennének, mint a szomszédos harmadik országok. E felek szerint azonban ennél is fontosabb, hogy az Írországgal és az Egyesült Királysággal való bármilyen együttműködési forma tilalma ellentétes lenne az Eurosur rendszert létrehozó tagállamok érdekeivel, hiszen az 1052/2013 rendelet 19. cikke által megengedett információcsere végső soron a rendszer egészének érdekét szolgálja.
B – Az érvek értékelése
19. A jelen eljárásban felvetett fő kérdés lényegében az, hogy a schengeni vívmányok azon rendelkezéseit továbbfejlesztő valamely intézkedés („a schengeni vívmányokat továbbfejlesztő intézkedés”), amelyekben egyes tagállamok nem vesznek részt, létrehozhat‑e érvényesen valamilyen együttműködési formát e tagállamokkal, és ha igen, milyen feltételekkel.
20. E kérdés vizsgálata során kifejtem, hogy nézetem szerint miért kell elutasítani a spanyol kormány által a kérelme alátámasztásául előterjesztett különböző érveket.
1. Rendelkezik‑e a 19. cikk Írország és az Egyesült Királyság Eurosur rendszerben való „részvételéről”?
21. A spanyol kormány által előterjesztett első érv szerint lényegében az 1052/2013 rendelet 19. cikke sérti a schengeni jegyzőkönyv 5. cikkének (1) bekezdését, amikor Írország és az Egyesült Királyság Eurosur rendszerben való „részvételéről” rendelkezik.
22. Mindenekelőtt emlékeztetni kell arra, hogy a schengeni jegyzőkönyv – különösen annak 3., 4. és 5. cikke – kétféle értelemben használja a „részvétel” fogalmát: a schengeni vívmányokat továbbfejlesztő intézkedésekkel kapcsolatos eljárási kérdésekben való részvételként (az intézkedés elfogadása), valamint a schengeni vívmányokat továbbfejlesztő intézkedésekkel kapcsolatos tartalmi kérdésekben való részvételként (az intézkedés alkalmazása).
23. Az Egyesült Királyság kontra Tanács ügyben a Bíróság már kimondta, hogy egy tagállam részvételére a schengeni vívmányokat továbbfejlesztő intézkedés elfogadásában csak akkor kerülhet sor, ha e tagállamot köti a schengeni vívmányoknak az a területe, amelyhez az elfogadandó intézkedés tartozik, vagy amelynek a fejlesztését jelenti.(9) Ítéletében a Bíróság kifejezetten utalt az intézkedés elfogadására, mivel a felperes érvei szerint a Tanács megsértette a schengeni jegyzőkönyv 5. cikkét, amikor kizárta a 2007/2004 rendelet elfogadásából.(10)
24. Ugyanakkor egyértelmű számomra, hogy a Bíróság megállapításai a schengeni vívmányokat továbbfejlesztő intézkedésekkel kapcsolatos tartalmi kérdésekben való tagállami részvételre is alkalmazandók. Más szóval az a tagállam, amelyiket nem köti a schengeni vívmányok bizonyos része, nem vehet részt a többi tagállammal együtt és azonos módon az ilyen schengeni vívmányokat továbbfejlesztő, azokon alapuló intézkedések alkalmazásában. A schengeni jegyzőkönyv ezen értelmezését tükrözi az 1052/2013 rendelet preambuluma is: a (20) és (21) preambulumbekezdés kimondja, hogy Írország és az Egyesült Királyság „nem vesz részt e rendelet elfogadásában”, és az rájuk nézve „nem kötelező és nem alkalmazandó” A jelek szerint a peres felek egyike sem vitatja a schengeni jegyzőkönyv ezen értelmezését.
25. Ezért elviekben egyetértek a spanyol kormánnyal abban, hogy az uniós jogalkotó nem fogadhat el a schengeni vívmányokat továbbfejlesztő olyan intézkedést, amelynek eredményeként az alapul fekvő schengeni vívmányokban részt nem vevő tagállam helyzete lényegében vagy nagy részben az e vívmányokban részt vevő tagállamok helyzetéhez lenne hasonló. Más szóval a schengeni vívmányokat továbbfejlesztő valamely intézkedés nem rendelkezhet lényegében azon tagállamok rejtett részvételéről, amelyeket nem kötnek a vonatkozó vívmányok. Az én értelmezésemben egy ilyen intézkedés a schengeni jegyzőkönyv 4. és 5. cikkét egyaránt sértené, amennyiben lényegében megkerülné az ott megállapított részvételi eljárásokat és feltételeket.(11)
26. Ugyanakkor rá kell mutatnom arra, hogy nem gondolom úgy, hogy az 1052/2013 rendelet 19. cikke eredményeként Írország és az Egyesült Királyság helyzete lényegében vagy nagy részben a rendeletet elfogadó tagállamok helyzetéhez lenne hasonló. Ennek megfelelően nem vagyok meggyőződve arról, hogy egy ilyen intézkedés az Eurosur alkalmazásában való egyfajta részvételi formát vezet be Írország és az Egyesült Királyság tekintetében. Számos tényező szól e következtetés ellen.
27. Először is, amint arra Írország és az Egyesült Királyság kormányai rámutattak, ezen országok nem vesznek részt az 1052/2013 rendelet arra irányuló központi célkitűzésének megvalósításában, hogy – az Unió tagállamainak külső határain a helyzetismeret javítása érdekében – „közös keretet” hozzon létre a tagállamok és az Ügynökség közötti információcseréhez és együttműködéshez.(12) Az Eurosurban részt vevő tagállamok e célból hozzáférnek a „kommunikációs hálózatban”(13) szereplő valamennyi információhoz és különösen az „európai helyzetképhez” vagy a „határok előtti területekről alkotott közös hírszerzési képhez”(14).
28. Ez a helyzet élesen elválik az Írország és az Egyesült Királyság számára az 1052/2013 rendeletben biztosított helyzettől. A szóban forgó rendelkezés ugyanis – bizonyos feltételek mellett – csak korlátozott mértékű információcserét enged egyrészt egy vagy több tagállam, másrészt Írország vagy az Egyesült Királyság között.
29. Az Írországgal és az Egyesült Királysággal két‑ vagy többoldalú megállapodást kötő tagállamok kizárólag az 1052/2013 rendelet 19. cikke (2) bekezdésének a) és c) pontjában szereplő információkat cserélhetik ki. Ezek az információk elsősorban az említett két állam vagy a velük szomszédos államok határain kialakult helyzet értékelése tekintetében releváns adatokkal kapcsolatosak.(15) Az Eurosurban részt vevő tagállamok ezeken kívül csak a saját információikhoz biztosíthatnak hozzáférést. Ezzel ellentétben az Eurosurral összefüggésben valamely másik tagállam vagy az Ügynökség által nyújtott információk az Ügynökség vagy az adott tagállam előzetes hozzájárulása nélkül Írországgal vagy az Egyesült Királysággal nem oszthatók meg.(16)
30. Másodszor, amint azt a Tanács és az Európai Parlament hangsúlyozta, az Eurosur rendszernek az 1052/2013 rendelet 4–7. cikkében meghatározott további főbb elemei sem alkalmazandók Írországra és az Egyesült Királyságra. Ezek a tagállamok így például nem kötelesek létrehozni a rendelet 5. cikkében foglaltaknak megfelelő nemzeti koordinációs központokat. Írország és az Egyesült Királyság emellett a rendelet 14–16. cikke szerinti intézkedéseket sem köteles meghozni reagálási képességük erősítése érdekében.
31. Harmadszor a szóban forgó rendelkezés csak az egyrészt egy vagy több tagállam, másrészt Írország vagy az Egyesült Királyság közötti együttműködési formákat engedi meg. Így nem rendelkezik az Eurosur rendszerrel összefüggésben ez utóbbi államok és az Ügynökség közötti együttműködésről vagy más együttműködési formákról.(17) Ez nem elhanyagolható részlet, mivel az Ügynökség munkája alapvető fontosságú az Eurosur rendszer napi szintű igazgatásában és működtetésében.(18)
32. A fentiek alapján nem gondolom úgy, hogy a szóban forgó intézkedés olyannak tekinthető, mint amely az Eurosur alkalmazásában való egyfajta részvételi formát vezet be Írország és az Egyesült Királyság tekintetében. Ennek megfelelően álláspontom szerint az 1052/2013 rendelet 19. cikke nem sérti a schengeni jegyzőkönyv 5. cikkének (1) bekezdését.
2. Akadályozza‑e a 19. cikk a schengeni jegyzőkönyv 4. cikkének hatékony érvényesülését?
33. A spanyol kormány által előterjesztett második érv szükségessé teszi annak megvizsgálását, hogy az 1052/2013 rendelet 19. cikke természeténél fogva akadályozza‑e a schengeni jegyzőkönyv 4. cikkének hatékony érvényesülését azáltal, hogy ad hoc részvételi eljárást vezet be azon schengeni vívmányok továbbfejlesztése tekintetében, amelyekben Írország és az Egyesült Királyság nem vesz részt. Ezáltal meghiúsulna a 4. cikk célja, azaz a tagállamok lehető legnagyobb mértékű részvétele a schengeni vívmányokban.
34. Ez az érv körültekintő vizsgálatot igényel.
35. Tisztában vagyok azon helyzet elkerülésének szükségességével, hogy az egyes schengeni vívmányokban részt nem vevő tagállamok a többi tagállamot figyelmen kívül hagyva, saját belátásuk szerint választhassák ki a vonatkozó schengeni vívmányokat továbbfejlesztő intézkedések közül a számukra kedvezőket. Ez a korlátlan „à la carte” megközelítés – jóllehet az uniós jog olyan területére vonatkozik, amely megenged bizonyos különbségtételt – ugyanis amellett, hogy feszültségbe kerülne a tagállamok közötti szolidaritás és a tagállamok Szerződések előtti egyenlőségének elvével, amelyek az európai integráció tervének középpontjában állnak,(19) összeegyeztethetetlen lenne a schengeni jegyzőkönyv 4. cikkének a Bíróság által megállapított azon céljával is, hogy biztosítsa valamennyi tagállam lehető legnagyobb mértékű részvételét a schengeni vívmányokban.(20)
36. Mindazonáltal a jelen ügyben nem gondolom úgy, hogy az uniós jogalkotó olyan „à la carte” megközelítést használt volna az Eurosur rendszeren belül Írországgal és az Egyesült Királysággal való együttműködés tekintetében, amely meghiúsítaná a schengeni jegyzőkönyv 4. cikkének célját.
37. Először is a fenti 26–31. pontokban kifejtetteknek megfelelően az Eurosur rendszer kulcsfontosságú elemei nem alkalmazandók Írországra és az Egyesült Királyságra. Az 1052/2013 rendelet 19. cikke csak korlátozott együttműködési formák létrehozását engedi meg az Eurosur alkalmazási körén belül.
38. Másodszor a schengeni jegyzőkönyv 4. cikke által követett cél meghiúsításának veszélye értelmezésem szerint elsősorban akkor merülne fel, ha a schengeni vívmányokat továbbfejlesztő valamely intézkedés különleges vagy egyedi helyzetet biztosítana a vívmányokban részt nem vevő tagállamok számára, holott nem ez az elsődleges érdeke az adott intézkedésben részt vevő tagállamoknak. A schengeni vívmányokat továbbfejlesztő intézkedésben részt nem vevő tagállamokkal való bármilyen együttműködés tekintetében ugyanis nem csak e tagállamok nemzeti érdekeire kell figyelemmel lenni. Az, hogy egy ilyen együttműködés megfelelő‑e, és ha igen, milyen formában, értelmezésem szerint elsősorban politikai kérdés, amelyről a nyilvánvaló értékelési hibára korlátozódó bírósági felülvizsgálat mellett az uniós jogalkotó feladata dönteni.(21)
39. Az 1052/2013 rendelet tekintetében nem nehéz egyetértenem azon felek érveivel, akik szerint az Eurosur rendszerben részt vevő tagállamoknak (és tágabban az Unió egészének) is érdeke, hogy valamilyen formában sor kerülhessen az Írországgal és az Egyesült Királysággal folytatott információcserére a határok helyzetével kapcsolatosan. Az ezen országokkal való együttműködés eredményeként ugyanis növekedne a megfigyelt területek földrajzi kiterjedtsége és a kicserélt információk mennyisége, különös tekintettel arra, hogy Írország és az Egyesült Királyság határai egyaránt az Unió külső határainak részei.
40. Ezenfelül – amint arra a tárgyaláson az Egyesült Királyság Kormánya rámutatott – azok az információk, amelyeket az Írországgal vagy az Egyesült Királysággal megállapodást kötő tagállamok ezektől az országoktól kapnak, a tagállamok nemzeti helyzetképein keresztül végső soron az Eurosur más résztvevői számára is elérhetőek lehetnek. Ezért – jóllehet csak részben vagy közvetett módon – a többi tagállam számára is előnyös lehet az 1052/2013 rendelet 19. cikke szerinti megállapodások megkötése.
41. Harmadszor Spanyolország lényegében azt az érvet terjeszti elő, hogy a schengeni jegyzőkönyv 4. és 5. cikke megakadályozza, hogy a schengeni vívmányokat továbbfejlesztő valamely intézkedés alkalmazásának területén létrejöhessen bármilyen együttműködés a vonatkozó intézkedésben részt nem vevő tagállamokkal.
42. Ez az érv egyértelműen hibásnak tűnik számomra. A Bizottság által használt erőteljes metaforával élve ezen érv elfogadása azt jelentené, hogy Írország és az Egyesült Királyság egyfajta „számkivetettekké” válnának, amelyekkel bizonyos területeken semmilyen kapcsolat nem lenne kialakítható. Ez a következmény aránytalannak tűnik, amennyiben a schengeni vívmányokban és az e vívmányok továbbfejlesztésében való részvételük ösztönzéséhez szükséges mértéket meghaladóan sújtja Írországot és az Egyesült Királyságot. Ez tulajdonképpen az EUSZ 4. cikk (3) bekezdése szerinti kérdéseket vetne fel. Amint azt a Bizottság a tárgyaláson hangsúlyozta, a lojális együttműködés elve kölcsönösen alkalmazandó: a schengeni vívmányokban részt nem vevő tagállamoknak tartózkodniuk kell minden olyan intézkedéstől, amely veszélyeztetheti e vívmányok továbbfejlesztését, míg a vívmányokban részt vevő tagállamoknak tiszteletben kell tartaniuk és támogatniuk kell a kívülmaradás mellett döntő tagállamokat.
43. Ezenfelül a schengeni jegyzőkönyv ilyen értelmezése a többi tagállamra és az Unió egészére is kedvezőtlen lenne, mivel – a fenti 39. és 40. pontban kifejtettek szerint – a vonatkozó schengeni intézkedések hatékonyságának fokozása szempontjából valóban hasznos és szükséges lehet a vonatkozó schengeni vívmányokban részt nem vevő tagállamokkal való együttműködés. Végezetül nehezen tartom elfogadhatónak, hogy a schengeni vívmányokat továbbfejlesztő valamely intézkedés jogszerűen hozhatna létre együttműködést a szomszédos harmadik országokkal,(22) a részt nem vevő uniós tagállamokkal azonban nem. Egyetértek azokkal a felekkel, akik szerint ezek az uniós tagállamok nem kerülhetnek hátrányosabb helyzetbe, mint a harmadik államok.(23) Aligha szükséges rámutatni arra, hogy – mivel az 1052/2013 rendelet 19. és 20. cikke jórészt megegyezik – a Spanyolország által előterjesztett érv mintha azt sugallná, hogy ez utóbbi rendelkezés a szomszédos harmadik országokra nézve kedvező ad hoc részvételi eljárást vezet be. Ez pedig meglehetősen különös következtetés lenne.
44. Ezen okok miatt az 1052/2013 rendelet 19. cikke véleményem szerint nem akadályozza a schengeni jegyzőkönyv 4. cikkének hatékony érvényesülését.
3. Veszélyezteti‑e a 19. cikk az Eurosur rendszer koherenciáját?
45. Végezetül a spanyol kormány által előterjesztett utolsó, az Eurosur rendszer koherenciájának állítólagos gyengülésével kapcsolatos érvet kell megvizsgálni. Ezen érv szerint az Írországgal és az Egyesült Királysággal kötött különböző megállapodások párhuzamos megléte fokozná e rendszer töredezettségét és különleges, pénzügyi és igazgatási jellegű alkalmazkodási intézkedések meghozatalát igényelné az Unió részéről.
46. Mindenekelőtt meg kell jegyeznem, hogy nem tartom teljesen egyértelműnek ezt az érvet. Értelmezésem szerint a spanyol kormány arra utal, hogy a különböző megállapodások Írországgal és az Egyesült Királysággal való megkötése csorbíthatja az Eurosur rendszer hatékony és zökkenőmentes működését.
47. E tekintetben tétovázás nélkül a schengeni jegyzőkönyv 4. és 5. cikkével összeegyeztethetetlennek tartanám a schengeni vívmányokat továbbfejlesztő intézkedések valamennyi olyan rendelkezését, amely lehetővé teszi valamely részt nem vevő tagállam számára, hogy magatartásával befolyásolja ezen intézkedés alkalmazását vagy végrehajtását.
48. Ugyanakkor nem látom be – és erre a spanyol kormány sem ad magyarázatot –, hogy az 1052/2013 rendelet alapján miért lenne ilyen helyzetben Írország és az Egyesült Királyság. Nem vagyok meggyőződve arról, hogy a rendelet 19. cikke szerinti különböző megállapodások megkötése veszélyeztetné az Eurosur rendszer szabályszerű és hatékony működését.
49. Az igaz, hogy az Írországgal vagy az Egyesült Királysággal megállapodást kötő tagállamok számára nem megengedett, hogy az ilyen megállapodások alapján megszerzett valamennyi információt megosszák az Eurosur kommunikációs hálózatán keresztül. Ugyanakkor ezek a kiegészítő információk – amelyek hol kisebb, hol nagyobb mértékben hasznosak az azokat megszerző tagállamok számára – a jelek szerint nem befolyásolják e tagállamok képességét vagy motivációját az Eurosur rendszeren belüli kötelezettségeik teljesítésére. Ezért semmilyen esetben sem kerülnének hátrányos helyzetbe az Eurosurban részt vevő és Írországgal vagy az Egyesült Királysággal megállapodást nem kötő tagállamok. A már kifejtetteknek megfelelően minden valószínűség szerint inkább előnyük származna belőle.(24)
50. Ezenfelül az 1052/2013 rendelet 19. cikke e célból maga is tartalmaz két védzáradékot. E cikk (1) bekezdés pontosítja, hogy az e rendelkezés szerinti bármely megállapodás megkötéséről értesíteni kell a Bizottságot. E szabály célja egyértelműen az, hogy megelőzze az ilyen megállapodások megkötéséből eredő lehetséges problémákat. Ha e megállapodások bármelyike problémákat vetne fel az 1052/2013 rendelet által létrehozott rendszerrel való összeegyeztethetőség tekintetében, a Bizottság jogosult lenne jogsértési eljárást indítani a felelős tagállammal szemben.
51. További védzáradék található a 19. cikk (4) bekezdésében, amelynek értelmében „[t]ilos [a 19. cikk] alapján kicserélt információk harmadik országok vagy harmadik felek számára való továbbítása vagy másfajta közlése”. Ez a rendelkezés alkalmasnak tűnik annak biztosítására, hogy megőrizzék az Írországgal és az Egyesült Királysággal megosztott információk bizalmas jellegét.
52. Ezért úgy tűnik számomra, hogy az Eurosur rendszer esetleges töredezettségét nem az 1052/2013 rendelet 19. cikke szerint megkötött megállapodások eredményeznék, hanem e töredezettség inkább az elsődleges uniós jog schengeni vívmányokkal kapcsolatos rendelkezéseinek elkerülhetetlen következménye lenne. A 19. cikk éppen e töredezettség korlátok közé szorítására és minimálisra csökkentésére törekszik azáltal, hogy számos különleges és átlátható feltételhez köti az Eurosur alkalmazási körén kívül eső két‑ és többoldalú megállapodások megkötését. A 19. cikkhez hasonló rendelkezés híján a tagállamok ugyanis a jelenleginél is nagyobb szabadságot élveznének a határőrizettel kapcsolatos információk megosztásával kapcsolatos nemzetközi megállapodások megkötésében.
53. Mindazonáltal megjegyzem, hogy a spanyol kormány arra sem adott magyarázatot, hogy – amennyiben sor kerülne az 1052/2013 rendelet 19. cikke szerinti megállapodások megkötésére – az Eurosur rendszer koherenciájának biztosítása milyen típusú különleges alkalmazkodási intézkedések meghozatalát igényelné az Európai Unió részéről.
54. Az Európai Uniónak egyértelműen semmilyen különleges alkalmazkodási intézkedést nem kellene hoznia az 1052/2013 rendelet 19. cikkében említett megállapodások pénzügyi vonzatai tekintetében. E rendelkezés (5) bekezdése ugyanis kimondja, hogy e megállapodások „rendelkeznek Írországnak és az Egyesült Királyságnak az érintett megállapodások végrehajtásában való részvétele kapcsán felmerülő pénzügyi vonzatokról is”.
55. Mindenesetre úgy vélem, hogy a spanyol kormány tévesen értelmezi a Bíróság ítélkezési gyakorlatát, amikor arra ebben az összefüggésben utal. Az Egyesült Királyság kontra Tanács ügyben a Bíróság kimondta, hogy a schengeni vívmányokat továbbfejlesztő valamely intézkedést elfogadó tagállamok nem kötelesek különleges alkalmazkodási intézkedéseket előírni az adott intézkedésekben vagy a vonatkozó vívmányokban részt nem vevő többi tagállam számára.(25) Mindez ugyanakkor nem jelenti azt, hogy nem tehetnek így, amennyiben bizonyos alkalmazkodási intézkedések a schengeni vívmányok továbbfejlesztése szempontjából alkalmasnak vagy hasznosnak bizonyulhatnak.
56. A fentiekre tekintettel úgy vélem, hogy a Spanyol Királyság által a kérelme alátámasztásául előterjesztett harmadik érvet szintén el kell utasítani.
C – Záró megjegyzések
57. Megállapításaimat általánosabb következtetések formájában kívánom összegezni.
58. Nem vagyok meggyőződve arról, hogy a schengeni vívmányokat továbbfejlesztő valamely intézkedés nem hozhat létre valamilyen együttműködési formát a vonatkozó schengeni vívmányokban részt nem vevő tagállamok vonatkozásában. Ellenkezőleg, a velük való bizonyos együttműködés kívánatos lehet, mivel az minden valószínűség szerint fokozza az így létrehozott rendszer hatékonyságát.
59. Ugyanakkor tiszteletben kell tartani bizonyos feltételeket ahhoz, hogy ez az együttműködés összeegyeztethető legyen a schengeni jegyzőkönyvben foglalt szabályokkal. A teljesség igénye nélkül a következő feltételeket tartom különösen fontosnak.
60. Először is a létrehozott együttműködés nem képezhet az intézkedés alkalmazásában való olyan rejtett részvételt, amely a schengeni jegyzőkönyv 4. és 5. cikkében foglalt feltételek és eljárások megkerülését jelentené. Nehéznek tűnik számomra azon kritériumok megjelölése, amelyek alapján egyértelműen különbség tehető a „részvétel” és az „együttműködés” fogalma között. Mindazonáltal e tekintetben különösen fontosnak tűnik az, hogy a schengeni vívmányokat továbbfejlesztő valamely intézkedésben részt nem vevő tagállamok helyzete alapvetően vagy nagy részben az ilyen intézkedésekben részt vevő tagállamok helyzetéhez hasonló‑e.
61. Másodszor az együttműködés nem lehet olyan „à la carte” megközelítés eredménye, amely veszélyeztetné e rendelkezések célját, azaz valamennyi tagállam ösztönzését a schengeni vívmányokban való lehető legnagyobb mértékű részvételre. A schengeni vívmányokat továbbfejlesztő valamely intézkedésben részt nem vevő tagállamokkal való bármilyen együttműködés esetén elsősorban az ebben az intézkedésben részt vevő tagállamok érdekeire kell figyelemmel lenni.
62. Harmadszor egy ilyen együttműködés nem hozhatja az intézkedésben részt nem vevő tagállamokat olyan helyzetbe, hogy magatartásukkal befolyásolni tudják az intézkedéssel létrehozott rendszer szabályszerű és hatékony működését.
63. Ugyanakkor nem tűnik úgy számomra, hogy az 1052/2013 rendelet 19. cikke utat nyitna az Eurosur rendszerben részt nem vevő tagállamokkal való olyan együttműködés előtt, amely felvetné a schengeni jegyzőkönyvnek való megfeleléssel kapcsolatos bármely fent említett problémát.
IV – Költségek
64. A Bíróság eljárási szabályzata 138. cikkének (1) bekezdése alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. A Spanyol Királyságot, mivel pervesztes lett, az Európai Parlament és a Tanács kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.
65. Az eljárási szabályzat 140. cikkének (1) bekezdése értelmében az eljárásba beavatkozó tagállamok és intézmények maguk viselik saját költségeiket. Ennek megfelelően Írország, az Egyesült Királyság és a Bizottság maguk viselik saját eljárási költségeiket.
V – Végkövetkeztetések
66. A fenti megfontolásokra tekintettel azt javasolom, hogy a Bíróság:
– utasítsa el a keresetet;
– a Spanyol Királyságot kötelezze a költségek viselésére; továbbá
– rendelje el, hogy Írország, Nagy‑Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királysága és az Európai Bizottság maguk viseljék saját költségeiket.