ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Г‑Н N. JÄÄSKINEN
представено на 15 септември 2011 година(1)
Дело C‑313/10
Land Nordrhein‑Westfalen
срещу
Sylvia Jansen
(Преюдициално запитване, отправено от Landesarbeitsgericht Köln (Германия)
„Социална политика — Директива 1999/70/ЕО — Рамково споразумение за срочната работа — Клауза 5, точка 1 — Мерки за предотвратяване на злоупотребата с използването на последователни срочни трудови договори — „Обективни причини“, които оправдават подновяването на такива договори — Отчитане на броя или общата продължителност на последователните срочни договори — Основания, приложими само за обществения сектор — Основание, изведено от предвидени за срочна заетост бюджетни средства — Клауза 8, точка 3 — Намаляване на общото ниво на закрила на работниците — Тълкуване в съответствие с правото на Съюза“
I – Въведение
1. Настоящото преюдициално запитване, отправено от Landesarbeitsgericht Köln (Върховен трудов съд, гр. Кьолн) (Германия), се отнася до тълкуването на клауза 5, точка 1 и на клауза 8, точка 3 от Рамковото споразумение за срочната работа, сключено на 18 март 1999 г. (наричано по-нататък „Рамковото споразумение“), приложено към Директива 1999/70/ЕО на Съвета от 28 юни 1999 година относно Рамково споразумение за срочната работа, сключено между Европейската конфедерация на профсъюзите (CES), Съюза на индустриалците в Европейската общност (UNICE) и Европейския център на предприятията с държавно участие (CEEP)(2).
2. Това запитване е отправено в рамките на дело между г‑жа Jansen и нейния работодател, съдебната администрация на провинция Северен Рейн-Вестфалия (Land Nordrhein Westfalen), по повод прекратяването от последния на няколкото последователни срочни договора, по които непрекъснато в продължение на почти девет години тя е полагала труд в Landgericht Köln (Областен съд, гр. Кьолн) (Германия), като се уточнява, че видно от текста на договора, същият е сключен по съображения за временно освободени бюджетни средства.
3. Запитващата юрисдикция подчертава, че спорът в главното производство се отнася до случай, който не е нетипичен, а е често срещан. В съдебното заседание представителят на г‑жа Jansen твърди, че са се увеличили случаите на наемане на работа по силата на срочен договор вследствие приемането на разглежданите разпоредби, и по негова преценка в положение като това на заинтересованата страна, а именно наети на договор, чието сключване е обосновано с идентични бюджетни съображения, се намирали около 100 000 човека.
4. По същество Landesarbeitsgericht Köln поставя на Съда по нов начин въпроса дали, от една страна, следва да се отчита броят или общата продължителност на последователно сключените срочни договори между едни и същи страни, за да се установи налице ли е обективна причина за използването на такъв договор по смисъла на клауза 5, точка 1, буква а) от Рамковото споразумение.
5. От друга страна, от Съда се иска да посочи дали клауза 5, точка 1 от Рамковото споразумение допуска определени съображения, в случая от икономическо естество, с които се оправдава наличието на обективна причина, да бъдат използвани само от работодателите от обществения сектор и до каква степен бюджетните мерки, приети от съответния публичноправен орган, могат да бъдат използвани като безспорно основание в това отношение.
6. На последно място, запитващата юрисдикция поставя въпрос, близък до вече разглежданите от Съда преюдициални въпроси, относно изискванията, свързани с клауза 8, точка 3 от Рамковото споразумение, обичайно наричана в правната теория „клауза за запазване на нивото на закрила“, и относно правните последици от евентуалното несъобразяване с нея.
II – Правна уредба
А – Правото на Съюза
7. Директива 1999/70 се основава на член 139, параграф 2 ЕО (понастоящем член 155, параграф 2 ДФЕС) и съгласно нейния член 1 има за цел „да въведе в действие Рамковото споразумение […], сключено […] между общите междуотраслови организации (CES, UNICE и CEEP), приложено по-долу“.
8. В съображение 17 от Директива 1999/70 се уточнява, че „[п]о отношение на термините, използвани в рамковото споразумение, без да са специално определени в него, тази директива дава възможност на държавите членки да определят такива термини в съответствие с националното законодателство или практика, какъвто е случаят с други директиви по социални въпроси, които използват подобни термини, при условие че въпросните определения спазват съдържанието на рамковото споразумение.“
9. Втора алинея от преамбюла на Рамковото споразумение гласи:
„Страните по настоящото споразумение приемат, че договори с неопределена продължителност са и ще продължават да бъдат общата форма на трудово правоотношение между работодатели и работници. Те също приемат, че срочните трудови договори отговарят, в определени обстоятелства, на нуждите и на работодателите, и на работниците.“
10. Съгласно третата алинея от посочения преамбюл Рамковото споразумение определя общите принципи и минималните изисквания, свързани със срочната работа, и по-специално създава обща рамка за осигуряване на равно третиране на работниците на срочен трудов договор и съответно закрила срещу дискриминация, и за използване на срочните трудови договори на база, приемлива за работодателите и работниците.
11. Точки 6—8 и 10 от общите положения на Рамковото споразумение гласят следното:
„6. като има предвид, че трудовите договори с неопределена продължителност са общата форма на трудови правоотношения и допринасят за качеството на живот на работниците, и подобряват резултатите;
7. като има предвид, че използването на срочни трудови договори, основаващи се на обективни причини, е начин да се предотврати злоупотребата;
8. като има предвид, че срочните трудови договори са характеристика на заетостта в определени сектори, занятия и дейности, които могат да бъдат подходящи и за работодателите, и за работниците;
[…]
10. като има предвид, че настоящото споразумение препраща към държавите членки и социалните партньори за определянето на реда и условията за прилагането на тези общи принципи, минимални изисквания и разпоредби, като се вземе предвид положението във всяка държава членка и условията в определени сектори и занятия, включително дейностите от сезонен характер.“
12. Както е видно от клауза 1, буква б) от Рамковото споразумение, целта на последното е да създаде рамка за предотвратяване на злоупотребата, която произтича от използването на последователни срочни трудови договори или правоотношения.
13. Клауза 5 от Рамковото споразумение, озаглавена „Мерки за предотвратяване на злоупотребата“, гласи:
„За да предотвратят злоупотреба, която произтича от използването на последователни срочни трудови договори или правоотношения, държавите членки, след консултация със социалните партньори в съответствие с националното законодателство, колективните трудови договори или практика, и/или социалните партньори, когато няма еквивалентни правни мерки за предотвратяване на злоупотребата, въвеждат по начин, който отчита специфичните сектори и/или категории работници, една или повече от следните мерки:
а) обективни причини, които оправдават подновяването на такива договори или правоотношения;
б) максималната обща продължителност на последователните срочни трудови договори или правоотношения;
в) броят на подновяванията на такива договори или правоотношения.“
14. Клауза 8, точка 3 от Рамковото споразумение гласи:
„Прилагането на разпоредбите на настоящото споразумение не представлява основателна причина за намаляване на общото ниво на закрила, предоставена на работниците в областта, обхваната от настоящото споразумение.“
Б – Национално право
1. Законът за срочните договори
15. Директива 1999/70 е транспонирана в германския правен ред с Федерален закон за работата на непълно работно време и срочните договори(3) от 21 декември 2000 г. (наричан по-нататък „TzBfG“).
16. Член 14, параграф 1 от посочения закон, озаглавен „Възможност за ограничаване на продължителността на договорите“, гласи:
„1) Сключването на срочни трудови договори се допуска при наличие на обективна причина. Обективна причина е налице по-специално в следните случаи:
1. когато необходимостта от извършване на определена работа е само временна;
2. когато установяването на определен срок е за квалификация или обучение с цел подпомагане започването на активен трудов живот от работника;
3. за заместване на друг работник;
4. когато особеностите на работата обосновават установяването на определен срок;
5. когато ограничението е свързано с изпитателен срок;
6. когато съображения, свързани със самия работник, обосновават установяването на определен срок;
7. когато работникът получава възнаграждение от бюджетни средства, предвидени за срочна работа, и той е нает на работа съгласно този режим;
8. когато определеният срок е установен с общо споразумение пред съда.
17. Член 16 от TzBfG предвижда, че ако бъде обявен за недействителен, срочният трудов договор се превръща в трудов договор за неопределено време.
2. Законът за бюджета на провинция Северен Рейн-Вестфалия
18. Член 7, параграф 3, първо изречение от Закона за бюджета на провинция Северен Рейн-Вестфалия за финансовата 2004—2005 година от 3 февруари 2004 г.(4) (наричан по-нататък „Закон за бюджета на провинцията“) гласи:
„Постоянни или временни длъжности могат да бъдат заемани от служители, които не са титуляри, или от помощен персонал („Aushilfskräften“)[(5)] за времето, през което титулярите на тези длъжности не получават възнаграждение или не получават възнаграждение в пълен размер, доколкото има свободни постоянни или временни длъжности.“
III – Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
19. Считано от 3 юли 1997 г., г‑жа Jansen е наета на пълен работен ден по силата на последователни срочни трудови договори в съдебната администрация на провинция Северен Рейн-Вестфалия, и по-точно в Landgericht Köln (Областен съд, гр. Кьолн). Тези договори, които са подновявани общо осем пъти без прекъсване, са сключвани, за да бъдат заети по заместване работни места, освободени поради родителски отпуски, други специални отпуски и временно намаляване на работното време по искане на служители на постоянна длъжност в този съд.
20. В последния срочен договор, сключен между ответницата в главното производство и нейния работодател за периода от 12 декември 2005 г. до 30 юни 2006 г., използването на тази форма на договора е обосновано с наличието на временни бюджетни средства в съответствие с член 7, параграф 3 от Закона за бюджета на провинцията.
21. На 3 май 2006 г. г‑жа Jansen предявява в Arbeitsgericht Köln (Трудов съд, гр. Кьолн) (Германия) иск срещу работодателя си, с който цели сключеният от нея на 12 декември 2005 г. трудов договор, вместо да бъде прекратен с изтичането на посочения в него срок, да бъде превърнат в договор за неопределено време. С решение на първата инстанция от 31 август 2006 г. искането на г‑жа Jansen е уважено.
22. Провинция Северен Рейн-Вестфалия обжалва това решение пред запитващата юрисдикция, Landesarbeitsgericht Köln. В подкрепа на жалбата си изтъква, че датата на прекратяване на трудовото правоотношение на г‑жа Jansen, определена в последния трудов договор, е оправдана с „обективна причина“ по смисъла на германското право. Изтъква също така, че в съответствие с член 14, параграф 1, второ изречение от TzBfG, чиято цел е транспониране на Директива 1999/70, сключването на срочен договор е допустимо, когато е налице обективна причина, и по-специално когато по силата на точка 7 от същата разпоредба „работникът получава възнаграждение от бюджетни средства, предвидени за срочна работа, и […] е нает на работа съгласно този режим“. Посочва, че г‑жа Jansen е наета като „помощен персонал“ („Aushilfskraft“) по силата на бюджетната правна норма, установена в член 7, параграф 3 от Закона за бюджета на провинцията, и че е получавала възнаграждение за сметка на незаетите длъжности, временно освободени от постоянните служители на провинция Северен Рейн-Вестфалия. Твърди, че е следвало да се предвиди, че тези служители ще възобновят работата си на пълно работно време след края на разрешения срок за работа с намалено работно време или на специалния отпуск.
23. При тези условия Landesarbeitsgericht Köln решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„Въпрос 1
а) Когато се прави правна преценка дали подновяването на срочен трудов договор в конкретния случай е оправдано от обективни причини по смисъла на клауза 5, точка 1, буква а) от Рамковото споразумение […], приложено към Директива 1999/70 […], съвместимо ли е със смисъла и целта на клауза 5, точка 1 от Рамковото споразумение да се взима предвид единствено положението към момента на подновяването на договора, без да се отчита колко срочни договори са предхождали този договор, или
б) смисълът и целта на клауза 5, точка 1 от Рамковото споразумение, а именно да се предотвратят злоупотребите с използването на последователни срочни трудови договори, налагат предвиждането на по-строги изисквания във връзка с „обективните причини“, когато броят на последователните срочни трудови договори преди договора, предмет на преценка, е по-голям или когато периодът, през който съответният работник е полагал труд по силата на последователни срочни трудови договори, е по-дълъг?
Въпрос 2
Клауза 5, точка 1 от Рамковото споразумение […] допуска ли прилагането на норма от националното право като член 14, параграф 1, второ изречение, точка 7 [от TzBfG], съгласно която сключването на последователни срочни трудови договори е оправдано само в обществения сектор поради „обективната причина“, че възнаграждението на работника се изплаща с бюджетни средства, предвидени за срочна заетост, докато при работодателите в частния сектор такива икономически причини не се признават за „обективни причини“?
Въпрос 3
а) Цитираната във въпрос 2 норма относно срочните трудови договори (член 14, параграф 1, второ изречение, точка 7 от TzBfG) съвместима ли е с Рамковото споразумение, ако посоченото в член 14, параграф 1, второ изречение, точка 7 от TzBfG бюджетно правило има достатъчно конкретна цел, която обосновава използването на срочни трудови договори и е свързана преди всичко с разглежданата дейност и условията за нейното упражняване (вж. точка 1 от диспозитива на Решение от 4 юли 2006 г. по дело C‑212/04, Adeneler и др., C‑212/04, Recueil, стр. І‑6057)?
При утвърдителен отговор на въпрос 3, буква а):
б) Налице ли е такава достатъчно конкретна цел, ако бюджетното правило, както в случая член 7, параграф 3 от Закона за бюджета на провинция […], предвижда само, че бюджетните средства са предвидени за извършване на срочна работа като „помощен персонал“?
При утвърдителен отговор на въпрос 3, буква б):
в) Това важи ли и когато дейността на „помощния персонал“ в този смисъл не се свежда само до дейност, с която трябва да се отговори на временно нарастване на обема на работа или на необходимостта от заместване на временно отсъстващ постоянен служител, но обхваща и случаите, в които възнаграждението на работника се изплаща с бюджетни средства, предоставени на разположение поради временното отсъствие на постоянен служител, заемащ същата длъжност, въпреки че на „помощния персонал“ са възложени задачи, които са част от обичайната и постоянна за работодателя дейност и по същество не са свързани с дейността на отсъстващия постоянен служител, или
г) описаното във въпрос 3, буква в) тълкуване на понятието „помощен персонал“ противоречи ли на смисъла и целта на Рамковото споразумение […], а именно да се предотвратят злоупотребите с използването на последователни срочни трудови договори, и на установения в Решение от 23 април 2009 г. по дело Angelidaki и др. (C‑378/07—C‑380/07, Сборник, стр. І‑3071, точка 2 от диспозитива) принцип, че клауза 5, точка 1, буква а) от Рамковото споразумение […] не допуска прилагането на национална правна уредба, „така че подновяването на последователни трудови договори в обществения сектор да се разглежда като оправдано от „обективни причини“ по смисъла на посочената клауза само поради това че тези договори се основават на законови разпоредби, които допускат подновяването им за задоволяване на някои временни нужди, макар че в действителност посочените нужди са устойчиви и дълготрайни“?
Въпрос 4
Нарушава ли държавата членка клауза 8, точка 3 от Рамковото споразумение […], ако в закона за транспониране на Директива 1999/70[…] в националното право въведе основание за използването на срочни трудови договори, каквото представлява описаното във въпрос 2 бюджетно правило, общоприложимо за целия обществен сектор, при положение че преди да бъде приета посочената директива, това правило се е прилагало по подобен начин само за малка част от обществения сектор (висше образование)? Води ли такова нарушение до невъзможност националната разпоредба да се прилага занапред?“
IV – Производството пред Съда
24. Преюдициалното запитване, поставено пред Съда по настоящото дело, е получено в секретариата на 29 юни 2010 г.
25. Към делото е съединено друго свързано дело, което впоследствие е отделено(6).
26. Провинция Северен Рейн-Вестфалия, г‑жа Jansen, германското правителство и Европейската комисия представят писмени становища.
27. Всички страни са изложили устно становищата си в съдебното заседание, проведено на 25 май 2011 г.
V – Анализ
А – Относно преценката на обективните причини за подновяване на последователните срочни договори в светлината на времевите фактори
28. Първият въпрос се отнася до евентуалното отчитане при преценката на обективните причини по смисъла на клауза 5, точка 1, буква а) от приложеното към Директива 1999/70 рамково споразумение на броя или на общата продължителност на последователните срочни договори, сключени преди последния такъв договор, който е предмет на спора.
29. За да обоснове преюдициалното си запитване, запитващата юрисдикция, чийто анализ изглежда води към положителен отговор на поставения въпрос, твърди, че Bundesarbeitsgericht (Федерален трудов съд)(7) смята всъщност обратното: че въпросът дали работникът по срочен договор вече е работел при настоящия си работодател в рамките на предходни срочни договори няма отношение към преценката за наличието или липсата на обективни причини. Освен това обстоятелството, че преди това със същия работник вече са били сключени множество срочни договори, не налагало да бъдат прилагани особено строги критерии, за да се направи извод за наличието на обективни причини(8).
30. Наистина, както посочва германското правителство, в областта на социалната политика държавите членки запазват до известна степен законодателната си компетентност. Всъщност съгласно член 151 и сл. ДФЕС (предишен член 136 и сл. ЕО) приетите от Европейската общност и от държавите членки мерки в тази област следва да отчитат разнообразието на националните практики(9). Така Директива 1999/70 предвижда, че държавите членки разполагат с широко право на преценка при избора на формата и средствата, когато приемат необходимите мерки за прилагане на Рамковото споразумение, приложено към нея, като се има предвид, че последното съдържа само минималните изисквания и общи принципи, свързани със срочната работа(10).
31. Безспорно е обаче, че дори в областите, в които са запазили правомощията си, държавите членки трябва да действат така, че да спазват съдържанието и целите на правото на Съюза, както следва по-специално от член 288, трета алинея ДФЕС (предишен член 249, трета алинея ЕО)(11). Ето защо, макар Рамковото споразумение относно срочната работа да има за цел единствено да установи общата рамка в тази област в съответствие със заглавието си, то оказва силно влияние върху законодателството на държавите членки, както се установява от множеството искания до Съда за преюдициално тълкуване на разпоредбите на този текст.
32. Що се отнася до използваните в Рамковото споразумение термини, за които специално определение не е дадено(12), Директива 1999/70 и посоченото споразумение дават възможност на държавите членки да определят тези термини в съответствие с националното законодателство или практика, при условие че възприетите на национално равнище определения спазват съдържанието на Рамковото споразумение(13) и не поставят под съмнение предмета, целта или полезното му действие(14). По-специално клауза 5, точка 1, буква а) от Рамковото споразумение не дава определение за „обективни причини“ по смисъла на тази разпоредба. Липсата на указания от страна на авторите на Рамковото споразумение поражда неяснота относно смисъла и обхвата на това понятие. Съдът приема, че то следва да бъде разтълкувано, като се вземат предвид целите на Рамковото споразумение и контекста на клаузата(15).
33. В случая основната крайна цел на разпоредбата, чието тълкуване е поискано, е да се противодейства на злоупотребите, до които може да доведе продължителното използване на срочни договори(16). Стремежът е да не се допусне превратното използване на такива договори.
34. На първо място следва да се уточни, че клауза 5 от Рамковото споразумение сама по себе си не забранява подновяването, дори и многократно, на сключени между едни и същи страни срочни договори. Тя предвижда единствено въвеждането на определени мерки в това отношение(17), за да се предотврати възможността дадено лице, наето по срочно трудово правоотношение, да бъде държано прекалено дълго в такова несигурно и евентуално уязвимо положение(18) и да бъде лишено от закрилата на разпоредбите срещу уволнение, с която разполагат работниците на трудов договор за неопределено време(19). Съдът изтъква, че съгласно разпоредбите на Рамковото споразумение в действителност стабилността на работата е основен елемент на защитата на интересите на работниците(20). Следва да се отбележи, че Съдът на публичната служба на Европейския съюз възприема този подход, като постановява, че макар стабилността на работата да не е въздигната от подписалите Рамковото споразумение страни в общ правен принцип със задължителен характер, тя съставлява търсената от тях крайна цел(21).
35. Само злоупотребата с поредица срочни трудови договори, която има за цел трайно задоволяване на постоянните нужди на работодателя, е укорима и трябва да се предотврати чрез приемането на една или повече от предвидените в тази клауза ограничителни мерки, които държавите членки са длъжни да въведат, избирайки измежду трите посочени категории мерки.
36. Наистина в практиката си Съдът отдава голямо значение на положението, резултат от многократно сключване на срочни трудови договори(22), но досега не се е произнасял по въпроса дали при преценката за наличието на обективна причина за използване на тази форма на трудовото правоотношение по смисъла на клауза 5, точка 1, буква а) от Рамковото споразумение следва или не да се отчитат времеви обстоятелства извън последния от тези договори.
37. В това отношение споделям гледната точка на запитващата юрисдикция, към която се присъединяват г‑жа Jansen и Комисията, че целта на тази клауза, а именно да се предотврати злоупотребата с последователни срочни договори, може да бъде постигната само ако за нуждите на прилагане на тази разпоредба бъдат определени още по-строги критерии при преценката за наличието на „обективни причини“, когато срочните договори, предхождащи процесния договор, са били многобройни или периодът, през който работникът вече е полагал труд по силата на последователни срочни договори, е бил дълъг.
38. На практика, колкото по-дълъг е периодът, през който работникът е бил наеман чрез подновяването на срочни договори, толкова по-голяма е вероятността в този случай да става дума за злоупотреба, особено ако заинтересованото лице е изпълнявало подобни функции, попадащи в обичайната и постоянна дейност на работодателя, и то в продължение на много поредни години, както е в главното производство(23). В такива случаи е още по-важно работодателят да докаже, че действително е имал обективна цел, и по-специално че чрез последователните срочни договори е задоволявал своя наистина временна, а не постоянна нужда от работна ръка. Ако работодателят не представи доказателства за съществуването на конкретни обосноваващи обстоятелства, следва да се приеме, че използването на такива договори е било злоупотреба, доколкото целта им е била на длъжност, която е част от структурно необходимия щат, да се назначи лице в нестабилно професионално положение, въпреки че тази длъжност е можела да бъде трайно заета чрез сключването на трудов договор за неопределено време. В действителност, за да се прецени съвместимостта на дадена вътрешна правна уредба с целите на клауза 5 от Рамковото споразумение, практиката на Съда задължава националните юрисдикции да преценят „реалността“ на нуждата, задоволена чрез използване на последователни срочни договори, без да се ограничават до обективните причини, установени в посочената правна уредба(24).
39. Ако се проверява само положението към момента на сключване на последния трудов договор и съдържанието на посочената в него обективна причина, без да се отчитат по-рано сключените между страните трудови договори, както предлагат провинция Северен Рейн-Вестфалия и германското правителство, това би отнело полезното действие на клауза 5, точка 1, буква а) от Рамковото споразумение(25). Следва да се припомни, че според наличните данни спорният трудов договор не е единичен, а е част от поредица срочни договори, тъй като в противен случай той не би попадал в приложното поле на посочената разпоредба(26). Забранено е именно такова натрупване на срочни договори без обективна причина, а не законосъобразното прилагане на тази договорна форма от страна на работодателя. Впрочем непрекъснатото подновяване(27) на срочни правоотношения за особено продължителен период, и то с цел един и същ работник да извършва трайно едни и същи задачи, каквото и да е заместването, е достатъчна индикация за злоупотреба. Следователно според мен е уместно да се отчитат всички обстоятелства, включително времевите, около последния трудов договор, за да се прецени съответствието му с изискванията на правото на Съюза.
40. На последно място, отхвърлям довода на германското правителство, изведен от редакцията на точка 1 от посочената клауза 5, че ако авторите на Рамковото споразумение са искали да бъдат отчитани времевите критерии при преценката за наличието на обективна причина, те са щели да посочат това изрично.
41. От своя страна, запитващата юрисдикция обосновава първия си преюдициален въпрос, като посочва, че според нея мерките, описани в клауза 5, точка 1, букви а)—в) от Рамковото споразумение, трябва да се приемат за равностойни(28), като обаче мерките по точка 1, букви б) и в) се различават от тези по точка 1, буква а) по това, че тяхното прилагане гарантира пряко или поне непряко, че сключването на последователни срочни трудови договори за заемане на една и съща длъжност при един и същ работодател е законно само в рамките на кратък период от време.
42. Действително структурата на тази разпоредба би могла да наведе на мисълта, че трите предвидени в нея категории ограничителни мерки трябва да бъдат разглеждани отделно, доколкото гласи, че държавите членки трябва да въведат в националното законодателство една или повече от посочените в нормата мерки.
43. Ако се приеме тази гледна точка, би могло да се счита, че при преценката на условието по клауза 5, точка 1, буква а) за наличие на обективни причини, които оправдават подновяването, не следва да се отчита нито максималната обща продължителност в случаите на последователни срочни договори съгласно точка 1, буква б), нито броят на подновяванията на тези договори съгласно точка 1, буква в).
44. На мен обаче ми се струва, че Рамковото споразумение няма предвид да раздели трите вида превантивни мерки, изброени в клауза 5, точка 1. Обратно, то приканва държавите членки да приемат по свой избор „една или повече“ от предвидените мерки. Те нямат алтернативен характер, който да изключва една от тях за сметка на останалите две, а се допълват и дори могат да бъдат кумулирани(29) за постигане на поставената превантивна цел. Следва да се отбележи, че на практика ефективността на дадена национална правна норма, която ограничава броя на подновяванията, може да отслабне, ако тя не е допълнена от разпоредба, определяща и максимална продължителност за всеки от периодите на подновен договор(30), и обратното. Ето защо, като се има предвид тяхното взаимодействие(31), ми се струва, че критериите за законосъобразност по последните две от трите разпоредби, които са свързани с общата продължителност и броя на сключените между едни и същи страни срочни договори, могат също да са полезни при тълкуването на първата от тях.
45. Рамковото споразумение се прилага непряко чрез разпоредбите, които трябва да се транспонират в националното законодателство от държавите членки и/или социалните партньори, които разполагат за тази цел с широки възможности за действие. Последните обаче не са неограничени, доколкото приетите на национално равнище мерки не могат да застрашават целта на Рамковото споразумение(32). Така например понятието за обективна причина трябва да бъде тълкувано, като се отчитат всички относими фактори и чрез прилагане на телеологичен подход. Ето защо, за да прецени наличието на такава причина във всеки отделен случай, националната юрисдикция следва да анализира конкретно и в неговата цялост съответното трудово правоотношение. Освен това тя трябва да следи дали като резултат от извършения анализ е постигната целта да се предотвратят злоупотребите. В този случай спазването на посочените изисквания също е условие за полезното действие на клауза 5, точка 1 от Рамковото споразумение.
Б – Относно възможността единствено работодателите от обществения сектор да се позовават на обективна причина за подновяване на последователни срочни договори
46. По същество запитващата юрисдикция поставя въпроса дали е възможно дадена държава членка с оглед разпоредбите на клауза 5, точка 1 от Рамковото споразумение да предвиди обективна причина за използване на последователни срочни договори, която се основава на временно предоставяне на бюджетни средства и на която могат да се позовават единствено работодателите от обществения сектор.
1. По-ранната практика на Съда
47. В началото трябва да се припомни, че от текстовете на Директива 1999/70 и на Рамковото споразумение и от структурата и целта им следва, че предназначението на предвидените в тях разпоредби е да се прилагат за срочните договори, сключени както с администрацията и други субекти от обществения сектор, така и с работодатели от частния сектор(33).
48. Съдът приема, че различното третиране на тези две категории работа е възможно в рамките на тълкуването на клауза 5 от посоченото рамково споразумение, с тези думи: „[посочената клауза] сама по себе си допуска държавите членки да предвиждат различни последствия при злоупотреба с последователни срочни трудови договори или трудови правоотношения в зависимост от това дали тези договори или правоотношения са сключени/установени с работодател от частния сектор или с работодател от обществения сектор“(34). Той приема това с оглед предоставената с посочената клауза на държавите членки възможност за преценка в тази област(35), но без да излага съображения, които да обосноват такова разграничение между частния и обществения сектор(36).
49. Следва да се отбележи, че Съдът е използвал обща формулировка, която не уточнява ясно дали този извод се отнася до точка 1 или точка 2 от клауза 5 на Рамковото споразумение, или и до двете. Впрочем независимо от това, че и едната, и другата разпоредба се отнасят до мерки, насочени срещу злоупотребата с последователни срочни трудови договори или правоотношения(37), те имат различна цел, доколкото първата точка касае превантивните мерки, а втората — санкционните. Освен това те предвиждат различни режими, тъй като първата точка гласи, че държавите членки въвеждат една от видовете изброени правни мерки, когато в националния правен ред не съществуват еквивалентни такива, докато във втората единствено се посочва, че държавите членки определят при какви условия срочните трудови договори или правоотношения се приемат за „последователни“ или за договори с неопределена продължителност(38).
50. Тази по-ранна практика не позволява да се отговори пряко на поставения в настоящия случай въпрос, тъй като решенията на Съда се отнасят до юридическите санкции, приложими в дадена държава членка, когато прекомерно са ползвани последователни срочни договори, докато настоящото дело се отнася до по-общи проблеми, а именно определянето на обективните причини, при които подновяването на такива договори може да бъде допуснато по смисъла на клауза 5, точка 1, буква а) от Рамковото споразумение. С други думи, в досега разглежданите от Съда случаи той се е произнасял по специфичните последици за обществения сектор в случай на злоупотреба, докато в настоящия случай става въпрос да се предвидят тези последици от гледна точка на евентуалното съществуване на злоупотреба(39).
2. Относно редакцията на текста
51. За целите на тълкуването на клауза 5, точка 1 от Рамковото споразумение е уместно на първо място да бъде анализиран текстът ѝ. За да обоснове становището си, че изрично се допуска различно третиране на заетостта в частния и в обществения сектор, германското правителство изтъква, че посочената клауза, видно от текста ѝ на френски език, приканва държавите членки да отчитат „нуждите на специфичните сектори“. Правителството добавя, че точка 10 от общите положения на Рамковото споразумение(40) и трета алинея на преамбюла на Рамковото споразумение(41) също са в този смисъл.
52. Действително клауза 5, точка 1 от Рамковото споразумение ясно дава право на държавите членки да отчитат особеностите в някои сектори, които произтичат от специфичните осъществявани от тях дейности. Гъвкавостта, предвидена от посочената клауза, има за цел да позволи националните мерки да останат обвързани с конкретните реалности на дадената професионална среда. Текстът обаче не предвижда изрично работата в обществения сектор да се ползва от такъв тип благоприятен режим.
53. С оглед на текста на клауза 5, точка 1 от Рамковото споразумение на различните езици(42) следва да се изтъкне, че в немския текст е използван изразът „bestimmter Branchen“, който може да се преведе на френски като „определени отрасли“, а не „специфични сектори“, както е във френския текст. Както отбелязва Комисията в съдебното заседание в отговор на поставения от мен въпрос по този повод, тази терминология сочи по-скоро различните икономически области, като например промишленост, автомобилостроене, черна металургия, банково дело, застраховане, или още според мен металургия, корабоплаване, търговия на дребно, здравеопазване и т.н., отколкото разделението между частния и обществения сектор.
54. Струва ми се, че използваното в тази клауза 5 понятие също трябва да бъде тълкувано чрез препращане към относимите критерии на колективното трудово право, като се има предвид, че икономическото понятие „отрасъл“ се употребява в частност при определянето на приложното поле на колективните трудови договори по професии. Според мен разграничение, основано единствено върху разпоредбите на бюджетното или административното право, не отговаря на тези критерии.
55. Ето защо считам, че юридическото качество на работодателя, и по-точно дали той е субект на частното или на публичното право, не е от особено значение при прилагането на посочената клауза.
3. Относно целта на текста
56. От друга страна е безспорно, че при тълкуването на дадена разпоредба е необходимо освен нейната редакция да се отчитат и общите цели на текста, от който тя е част, както и конкретните основания за нейното приемане(43).
57. Както подчертава запитващата юрисдикция, която припомня съдържанието на точка 6 от общите положения на Рамковото споразумение(44), последната изхожда от основополагащата предпоставка, че трудовите договори за неопределено време са формата, която по принцип следва да приемат трудовите правоотношения. Тази постановка издава известна резервираност у страните по това споразумение спрямо срочните трудови договори, която се потвърждава от неговите основни разпоредби(45), за разлика от гледната точка, която надделява в Рамковото споразумение за работа при непълно работно време, което се стреми да благоприятства тази форма на заетост(46). Без съмнение е възможно да се сключи или да се поднови срочен трудов договор. Тази възможност обаче, която е изключение от общото правило, трябва да бъде уредена ограничително, както се вижда от точка 8 от посочените общи положения(47) и от втора алинея от преамбюла на Рамковото споразумение(48), на които набляга практиката на Съда(49).
58. Юрисдикцията a quo следва да се убеди, че в дадения случай разпоредбите на член 14, параграф 1, второ изречение, точка 7 от TzBfG на практика не изпразват от съдържание водещия принцип, съобразно който трябва да преобладават трудовите договори за неопределено време, нито застрашават равновесието между представените интереси, както е уредено от правото на Съюза, доколкото предоставят на работодателите от обществения сектор твърде голяма възможност да използват последователни срочни договори(50).
59. Що се отнася до възможността за работа на постоянен трудов договор например, според мен липсва каквото и да е основание общинският служител да бъде поставен в положение, различно от това на лицето, работещо за частно дружество, дори и за юридическо лице с нестопанска цел, когато изпълняваните от тях функции са еквивалентни. Така общественият сектор, непряко визиран в член 14, параграф 1, второ изречение, точка 7 от TzBfG, не би следвало да попада в понятието „специфични сектори“ по смисъла на клауза 5, точка 1 от Рамковото споразумение, доколкото работниците от обществения сектор и тези от частния сектор могат да осъществяват напълно идентични дейности. Ето защо не е оправдано икономически обстоятелства, аналогични на предвидените в посочения член, да не бъдат признати за обективни причини, когато става въпрос за работодатели в частния сектор.
60. Нещо повече, тълкуване на клауза 5, точка 1, буква а) на Рамковото споразумение, което позволява по-различно отношение към работата в обществения сектор, би могло да доведе до твърде различно ниво на защита на работниците в различните държави членки предвид съществуващите различия, по-специално що се отнася до съответната роля на публичноправните и на частноправните субекти при предоставянето на услуги от обществен интерес(51). Поради това би било неподходящо, с оглед целта на правото на Съюза да сближи националните законодателства, общественият и частният сектор да бъдат разграничени от гледна точка на обективните причини за сключване на последователни срочни договори, доколкото обхватът на понятието обществен сектор е твърде различен в зависимост от разбиранията във всяка държава членка, както Съдът вече е имал случай да изтъкне(52).
61. Струва ми се освен това, че по силата на правна уредба като тази в главното производство работодателите от обществения сектор се ползват с права, които им дават възможност евентуално да злоупотребяват със сключването на срочни договори, доколкото определяйки бюджетните си приоритети, тези работодатели биха могли сами да създадат основание за използването на тази форма на договаряне и по този начин сами да се освободят от задължението да спазват основни принципи на трудовото право. Впрочем тази опасност от злоупотреба е още по-сериозна, тъй като в обществения сектор не само в Германия, но и в повечето държави членки на Европейския съюз(53) се наблюдава ясната тенденция да се използва временен, а не постоянен персонал.
62. Германското правителство оспорва този анализ с довода, че при определянето на евентуалните обективни причини не е налице предимство за работодателите от обществения сектор, доколкото положението на последните не е сравнимо с това на работодателите от частния сектор(54). От своя страна, провинция Северен Рейн-Вестфалия счита, че подобно предимство за работодателите от обществения сектор е оправдано, доколкото компенсира специфичните бюджетни ограничения, които те понасят и които изискват повече гъвкавост при наемането на работна ръка. Запитващата юрисдикция си поставя този въпрос, като отбелязва, че работодателят от обществения сектор има право да поема задължения единствено ако са предвидени в бюджетната норма и че бюджетът обикновено се отнася за ограничен период от време.
63. Въпреки това считам, че предложението, довело до приемането на Директива 1999/70(55), показва, че гъвкавостта вследствие отчитането на „нуждите на специфични сектори“, предвидена в клауза 5 от Рамковото споразумение, следва да бъде разглеждана във връзка с „особеното внимание“, което е било обърнато на „специфичното положение на малките и средните предприятия“ (МСП) при изготвянето на текста на Рамковото споразумение, в съответствие с член 137, параграф 2 ЕО (понастоящем член 153 ДФЕС)(56). В посоченото предложение Комисията потвърждава, че посочените от нея отделни разпоредби на Рамковото споразумение, сред които и клауза 5, „показват волята на социалните партньори да предоставят свобода на действие при определянето на правата и задълженията по силата на споразумението, което би позволило да се отчетат специфичните нужди на работодателите и на предприятията от определени сектори и категории работници и предприятия, включително тези на МСП“(57).
64. Обратно, подготвителните документи по никакъв начин не сочат на предвидено в полза на обществения сектор специално отношение при редактирането на клауза 5 от Рамковото споразумение. Не ми се струва, че свободните длъжности в посочения сектор са временни, било то по традиция или по естеството си, за разлика от положението в някои други отрасли на дейност.
65. От тези съображения според мен следва, че клауза 5, точка 1, буква а) от Рамковото споразумение трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна норма, по силата на която се разрешава сключването на последователни срочни трудови договори по съображения от бюджетно естество, които са приложими единствено за обществения сектор.
В – Относно възможността да се изложи обективна причина за подновяване на последователни срочни договори, основана на бюджетни съображения
66. Третият преюдициален въпрос, състоящ се от четири логически свързани части, също се отнася до тълкуването на понятието „обективни причини“ по смисъла на клауза 5, точка 1, буква а) от Рамковото споразумение.
67. Запитващата юрисдикция поставя на Съда по същество въпроса дали посочената клауза разрешава прилагането на национални разпоредби като тези на член 7, параграф 3, първо изречение от Закона за бюджета на провинцията във връзка с член 14, параграф 1, второ изречение, точка 7 от TzBfG, съгласно които, за да е възможно подновяването на последователни срочни договори, е достатъчно единствено възнаграждението на работника да е за сметка на бюджетни средства, предвидени за временни длъжности.
68. В частност тя си поставя въпроса дали критериите по член 7, параграф 3, първо изречение от Закона за бюджета на провинцията, отнасящи се по-специално до „длъжностите […] заемани от […] „помощен персонал“ („Aushilfskräften“), са достатъчни, за да бъдат изпълнени различните условия, които съгласно практиката на Съда позволяват да се приеме, че е налице обективна причина по смисъла на клауза 5 от Рамковото споразумение, и за да бъдат спазени предметът и целта на посоченото споразумение. Съдът a quo добавя, че според Bundesarbeitsgericht при прилагането на TzBfG не било необходимо да има връзка между задачите, изпълнявани от временно отсъстващия титуляр на длъжността, и тези, изпълнявани от временно наетия работник, задачи, които всъщност може да са част от обичайната и постоянна дейност на работодателя(58). За подробно изложение на елементите, съдържащи се в третия преюдициален въпрос, препращам към текста му, цитиран по-горе in extenso.
69. Според постоянната практика на Съда понятието „обективни причини“ по смисъла на клауза 5, точка 1, буква а) от Рамковото споразумение относно срочната работа трябва да се тълкува като отнасящо се до точни и конкретни обстоятелства, които характеризират определена дейност и поради това могат да оправдаят в този особен контекст използването на последователни срочни трудови договори. Тези обстоятелства по-специално могат да произтекат от конкретното естество на задачите, за чието изпълнение са били сключени такива договори, и от присъщите им характеристики или евентуално да са свързани с преследването на легитимна цел на социалната политика в държавата членка(59).
70. Необходимо е изтъкнатата от работодателя обективна причина да е в пряка връзка с дейността, която упражнява, по принцип временно, наетият на временен договор работник. Всъщност разпоредба, която има чисто формален характер и която не обвързва изрично използването на последователни срочни трудови договори с наличието на обективни фактори, отнасящи се до особеностите на съответната дейност и условията за нейното упражняване, действително може да създаде предпоставки за злоупотреба с този вид договори и поради това не е в съответствие с целта и полезното действие на Рамковото споразумение(60).
71. Впрочем в случая също като г‑жа Jansen и Комисията и аз считам, че разпоредбите на член 7, параграф 3, първо изречение от Закона за бюджета на провинцията във връзка с тези на член 14, параграф 1, второ изречение, точка 7 от TzBfG, съгласно които за използването на срочни трудови договори е достатъчно съществуването на предназначени за тази цел бюджетни средства, са формулирани прекалено общо и абстрактно, без допирна точка със съдържанието и условията за упражняване на дейността по съответния договор. В това отношение запитващата юрисдикция изтъква, че член 7, параграф 3 от Закона за бюджета на провинцията споменава дейността на работника, който може да бъде нает по срочен трудов договор, единствено чрез използването на понятието „помощен персонал“ („Aushilfskraft“). Считам, че посочената норма от бюджетния закон не съставлява сама по себе си достатъчно конкретно оправдание за използването на срочни договори, каквито са изискванията в практиката на Съда, тъй като задачите, които ще изпълнява наетото лице, не са ясно определени или определяеми. Разпоредби като тази не позволяват да се провери дали в конкретния случай подновяването на срочния договор действително е по-подходящо от превръщането му в безсрочен като способ за създаване на трайно трудово правоотношение.
72. Установявам, че в случая по главното производство последният от посочените срочни договори е обоснован не с временното заместване на отсъстващ работник, а с използването на бюджетни средства, освободени поради специални отпуски и намаляване на работното време по искане на част от работещите в Landgericht Köln. Очевидно така постигнатата гъвкавост е използвана за наемането на г‑жа Jansen, за да се задоволят постоянни нужди на работодателя, а не поради естеството или особените условия за упражняването на дейността, която ще бъде възложена на заинтересованото лице.
73. Освен това непрозрачността на разглежданите разпоредби и свободата, която те предоставят на работодателите от обществения сектор, създават предпоставки за злоупотреби, срещу които е насочено рамковото споразумение, доколкото, както изтъква и Комисията, ограничаването на продължителността на договорите на основание норми от бюджетното право не е външно обстоятелство, а елемент, който подлежи на влияние и промяна от страна на законодателя, и следователно е вътрешна даденост, която може да бъде променяна според случая.
74. На последно място, отбелязвам, че посочените бюджетни съображения не попадат сред целите на социалната политика, приложими в трудовото право(61). Следователно не може да се приеме, че в контекста на спора по главното производство използването на последователни срочни трудови договори е оправдано с особени обстоятелства, произтичащи от преследването на легитимна цел, съгласно практиката на Съда(62).
75. Нещо повече, не ми се струва възможно да допълня анализа, направен от гледна точка на практиката във връзка с понятието „обективна причина“ по смисъла на клауза 5, точка 1, буква а) от Рамковото споразумение, като се позова в случая на съдебната практика, в която се тълкува понятието „обективни причини“, съдържащо се в клауза 4 от това споразумение(63), както беше дискутирано в съдебното заседание. Действително Съдът признава съществуващата близост между посочените в тези две клаузи понятия и ги дефинира по подобен начин(64), следвайки аналогичен подход(65).
76. Все пак в клауза 4 от Рамковото споразумение, отнасяща се до „принципа на недискриминация“, понятието „обективни причини“ е посочено в много по-различен контекст от този на клауза 5 от същото споразумение, отнасяща се до „мерките за предотвратяване на злоупотребата“ със срочни трудови договори. Предметът на „обективните причини“ в едната и в другата клауза не е един и същ. Освен това ми се струва, че отъждествяването на две понятия, формулирани по подобен начин, може да доведе до тавтология. Тълкуването, което Съдът прави на едното от тези понятия, според мен не би могло да даде критерии за преценка, които да се възпроизведат еднакво по отношение на другото понятие, тъй като, макар абстрактно погледнато смисълът на тези понятия да е сходен, те са поставени в различен контекст. Тоест същественото е да се определят събитията, които могат да се разглеждат като „обективни причини“ по смисъла на клауза 4 или по смисъла на клауза 5 от Рамковото споразумение.
77. В частност струва ми се, че изведеното правило, отнасящо се до клауза 4 от Рамковото споразумение, според което „строгото управление на персонала се числи към съображенията от бюджетен характер, с които не може да се оправдае дискриминация“(66), не може да се приложи в този си вид, за да се приеме, че съображенията от бюджетен характер не би трябвало да оправдават използването на последователни срочни трудови договори. Според мен не може да се изключи по принцип възможността, както е в областта на дискриминационните практики, съображения от чисто икономически характер да оправдават многократното сключване на срочни договори. Според мен в противоречие с целта на клауза 5 от Рамковото споразумение е даден работодател да може да се позове най-общо на бюджетни ограничения като „обективни причини“. Струва ми се обаче оправдано икономическите ограничения да бъдат взети предвид, ако са свързани с причини от друго естество, като отнасящите се до цели на социалната политика, подобряване на образованието или опазване на околната среда, които произтичат от определени от държавата приоритети. Поради това, когато дадена бюджетна линия бъде предназначена да улесни намирането на работа, например на младите безработни, работодателите от обществения сектор би трябвало да могат да оправдаят подновяването на срочни трудови договори със заинтересованите лица, като се обосноват с това бюджетно направление, което има точна цел и ограничено във времето действие.
78. Това, което ми се струва по-определящо с оглед практиката на Съда по тълкуването на клауза 5, точка 1, буква а) от Рамковото споразумение, е, че националната юрисдикция проверява дали изтъкнатото оправдание е в пряка и реална връзка с дейността, за упражняването на която с работника са сключени тези последователни срочни договори.
79. Въпреки това предвид недостатъчно точното и конкретно съдържание на посочената правна уредба считам, че Съдът следва да даде отрицателен отговор на първата част от третия преюдициален въпрос, изложена в буква а).
80. Поради това смятам, че не е необходимо да се отговаря на трите субсидиарни въпроса, изложени в точки б) до г).
Г – Относно клаузата, наречена „за запазване на нивото на закрила“
81. С четвъртия си преюдициален въпрос запитващата юрисдикция по същество пита Съда дали германското позитивно право(67) е в противоречие с клауза 8, точка 3 от Рамковото споразумение, доколкото използването на последователни срочни договори по бюджетни съображения се допуска в целия обществен сектор, а не само в областта на висшето образование, както според акта за преюдициално запитване е било преди влизане в сила на Директива 1999/70. Освен това юрисдикцията си поставя въпроса какви правни последици за прилагането на националното право следва да изведе от евентуалното несъответствие на разпоредбите с клаузата, наречена „за запазване на нивото на закрила“.
1. Относно тълкуването на клауза 8, точка 3 от Рамковото споразумение
82. Съгласно клауза 8, параграф 3 от Рамковото споразумение прилагането на последното не представлява основателна причина за намаляване на общото ниво на закрила на работниците в областта, обхваната от това споразумение.
83. На първо място, следва да уточня, че както вече посочих в рамките на предходно дело(68) и както изтъква в настоящото производство германското правителство, става въпрос по-скоро за клауза, която поставя изискване за прозрачност на мотивите, с които се обосновава дадена законодателна реформа, отколкото за клауза, налагаща запазване на статуквото.
84. Предвид обстоятелството, че разпоредбите на Рамковото споразумение определят единствено минимални изисквания, намесата на държавите членки в тази област остава възможна, било то за приемането на по-благоприятни разпоредби от предвидените в предходното законодателство, било дори за намаляването на нивото на закрила, при условие че е спазен минималният праг на закрила съгласно Рамковото споразумение и намаляването не може да се определи като общо.
85. В действителност клауза 8, точка 3 от Рамковото споразумение не забранява намаляването на закрилата, предоставена от националното законодателство в областта на срочните трудови договори. Такова намаляване е допустимо, при условие че са спазени два критерия, които са кумулативни(69), от което пък следва, че неизпълнението на единия от тях е достатъчно, за да попадне националното законодателство в обхвата на забраната по клауза 8, точка 3 от Рамковото споразумение(70). Тези критерии са следните:
– от една страна, за да бъде допустимо, намаляването не следва да е свързано с транспонирането на Рамковото споразумение(71), което означава, че държавите членки не могат да използват задължението за транспониране на директивата, за да оправдаят въведените от тях изменения в националното право(72), и
– от друга страна, то не трябва да засяга общото ниво на закрила на работниците по срочен договор, като се има предвид, че този критерий се преценява с оглед на броя на работниците, засегнати от реформата(73), и на цялото законодателство в областта на закрилата и че намаляването може като цяло да бъде компенсирано с предоставянето на други гаранции(74).
86. За да се провери дали в случая първият от тези два критерия е изпълнен, следва да се прецени дали въведеното със спорните разпоредби изменение действително е имало за цел транспонирането на Директива 1999/70 и приложеното към нея рамково споразумение, като предмет на преценка могат да бъдат дори последващи национални законови разпоредби, които допълват или изменят първия транспониращ закон.
87. Според провинция Северен Рейн-Вестфалия и германското правителство в случая това не е така. Тези страни се позовават на предхождаща Директива 1999/70 съдебна практика, като твърдят, че спорното бюджетно основание е било предвидено в законодателството още преди влизането в сила на TzBfG, и по-специално на член 14, параграф 1, второ изречение, точка 7 от TzBfG. Те изтъкват, че този текст е обикновена кодификация на съдебната практика на Bundesarbeitsgericht без каквото и да е допълнително разширяване. Противно на изложеното от запитващата юрисдикция, провинция Северен Рейн-Вестфалия и германското правителство единодушно посочват, че основанието, изведено от бюджетни ограничения, вече е било прилагано по отношение на всички публични служби. В подкрепа на това становище правителството се позовава на подготвителните документи към TzBfG, като цитира съответни откъси от проектозакона.
88. От своя страна, Комисията счита, че няма никаква връзка между спорните разпоредби и транспонирането на Директива 1999/70 и че във всички случаи задължението за транспониране не е изрично изтъкнато от германския законодател като оправдание за оспорваната реформа. Следователно подобно на двете предходни страни, изразили становища, тя счита, че спорните разпоредби на TzBfG не противоречат на правото на Съюза. На обратното мнение е единствено г‑жа Jansen.
89. При всяко едно положение преценката дали е изпълнен или не този първи критерий, която предполага разглеждане на развитието на германското позитивно право, е от компетентността на запитващата юрисдикция, макар същата да трябва в това отношение да се ръководи от насоките в практиката на Съда.
90. За да се провери дали в случая е изпълнен вторият критерий, което предполага, че според анализа на запитващата юрисдикция първият критерий е изпълнен, следва да се прецени дали въведеното със спорното законодателство изменение е довело до намаляване на общото ниво на закрила на работниците по срочен договор.
91. Според г‑жа Jansen действително е налице намаляване на посоченото ниво спрямо предходното законодателство предвид обстоятелството, че бюджетните съображения за използване на срочни трудови договори се прилагат вече системно към целия обществен сектор, без да се отчитат продължителността и съдържанието на работата, извършвана от наетия по този начин работник.
92. Обратно, германското правителство счита, че като е предвидил по-широко приложно поле на бюджетните съображения, които първоначално са били приложими само в областта на висшето образование, TzBfG е изяснил съдържанието на вътрешното позитивно право и по този начин е подобрил закрилата на работниците на срочни трудови договори.
93. С оглед на тези противоположни становища Landesarbeitsgericht Köln ще трябва да определи дали в случая е изпълнено и второто от условията за прилагане на клауза 8, точка 3 от Рамковото споразумение, като следва да се припомни, че в обхвата на посочената клауза може да попадне само намаляване, което е от естество да засегне цялостната национална правна уредба относно срочните трудови договори. В това отношение посочената юрисдикция ще трябва по-специално да провери дали значителна част от работниците, наети на срочен трудов договор в съответната държава членка, са засегнати от оспорваната в главното производство реформа, и да прецени обхвата на последната, като има предвид в тяхната съвкупност и останалите предвидени в TzBfG гаранции за осигуряване на закрилата на тази категория работници(75).
2. Относно правните последици от евентуалната несъвместимост с клауза 8, точка 3 от Рамковото споразумение
94. Последният въпрос, който Landesarbeitsgericht Köln поставя, е дали е длъжен да остави без приложение националната правна норма, ако тя е несъвместима с клауза 8, точка 3 от Рамковото споразумение.
95. Както ясно се установява от практиката на Съда(76) и както изложих по-горе в настоящото заключение(77), посочената клауза не може да произведе непосредствено действие, което в случая би било вертикално. Както припомня провинция Северен Рейн-Вестфалия, клауза 8 от Рамковото споразумение не налага конкретни задължения на държавите членки и частноправните субекти не могат да се позоват на нея пред националния съд, за разлика например от клауза 4, точка 1 от Рамковото споразумение, която от гледна точка на съдържанието си изглежда безусловна и достатъчно ясна за тази цел(78).
96. Следователно запитващата юрисдикция не е пряко задължена да остави без приложение разпоредбите на вътрешното право, чието съдържание е оспорено на основание клауза 8, точка 3 от Рамковото споразумение.
97. Доколкото обаче, както Съдът многократно е постановял(79), всяка национална юрисдикция е длъжна, когато тълкува националното право, да се съобразява с изискванията на правото на Съюза, Landesarbeitsgericht Köln би следвало, за да спази член 288, трета алинея ДФЕС (предишен член 249, трета алинея ЕО), също да се съобрази с тези изисквания. Това по-конкретно налага посочената юрисдикция да разтълкува, доколкото е възможно, спорната правна уредба в светлината на съдържанието и целта на относимите разпоредби на Рамковото споразумение, за да постигне търсения от него резултат(80).
VI – Заключение
98. С оглед на изложените по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на поставените от Landesarbeitsgericht Köln преюдициални въпроси по следния начин:
„1) Клауза 5, точка 1, буква а) от Рамковото споразумение относно срочната работа, сключено на 18 март 1999 г. и приложено към Директива 1999/70/ЕО на Съвета от 28 юни 1999 година относно Рамково споразумение за срочната работа, сключено между Европейската конфедерация на профсъюзите (CES), Съюза на индустриалците в Европейската общност (UNICE) и Европейския център на предприятията с държавно участие (CEEP), трябва да се тълкува в смисъл, че за да се прецени наличието на „обективна причина“ по смисъла на тази клауза, не трябва да се изключва възможността националната юрисдикция да вземе под внимание броя на срочните договори, предхождащи подновяването на проверявания договор, както и продължителността на периода, през който съответният работник вече е полагал труд по силата на последователни срочни договори.
2) Клауза 5, точка 1 от посоченото рамково споразумение трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска при преценката дали е налице „обективна причина“ по смисъла на посочената клауза да се прави разлика между обществения и частния сектор.
3) Клауза 5, точка 1 от посоченото рамково споразумение трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска правна уредба като разглежданата в главното производство, основаваща се на съображения от бюджетен характер, които са прекалено общи, за да отговорят на изискванията, установени от практиката на Съда относно обективните причини, които оправдават подновяването на срочни договори по смисъла на тази разпоредба.
4) Когато въведе в националното си право основание за използване на срочни договори, което е свързано с бюджетни съображения и е приложимо по отношение на целия обществен сектор, докато преди приемането на Директива 1999/70 същото основание е било приложимо под сравнима съгласно националното позитивно право форма само в някои части от обществения сектор, държавата членка може да наруши изискванията на клауза 8, точка 3 от посоченото рамково споразумение, при положение че — като това следва да се провери от запитващата юрисдикция:
– от една страна, разпоредбите, които въвеждат такова изменение, използват като оправдание транспонирането на директивата във вътрешното право и
– от друга страна, посоченото изменение води до намаляване на нивото на закрила на работниците на срочен договор, което се преценява в зависимост от броя на засегнатите работници и с оглед националната правна уредба относно срочните договори в нейната цялост.
Ако предвид посочените критерии за преценка запитващата юрисдикция счете, че съответната национална правна норма не е съобразена с разпоредбите на клауза 8, точка 3 от посоченото рамково споразумение, това не означава, че тази норма не следва да се прилага занапред, а че трябва да се тълкува в съответствие с правото на Съюза.“