WYROK TRYBUNAŁU (trzecia izba)
z dnia 14 stycznia 2010 r.(*)
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Dyrektywa 2003/41/WE – Działalność instytucji pracowniczych programów emerytalnych oraz nadzór nad takimi instytucjami – Częściowy brak transpozycji w wyznaczonym terminie – Brak instytucji pracowniczych programów emerytalnych podejmujących działalność na terytorium krajowym – Kompetencja państw członkowskich w zakresie organizowania swoich krajowych systemów emerytalnych
W sprawie C‑343/08
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 226 WE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 23 lipca 2008 r.,
Komisja Europejska, reprezentowana przez M. Šimerdovą oraz N. Yerrell, działające w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona skarżąca,
przeciwko
Republice Czeskiej, reprezentowanej przez M. Smolka, działającego w charakterze pełnomocnika,
strona pozwana,
TRYBUNAŁ (trzecia izba),
w składzie: J.N. Cunha Rodrigues, prezes drugiej izby pełniący obowiązki prezesa trzeciej izby, P. Lindh, A. Rosas, U. Lõhmus i A. Ó Caoimh (sprawozdawca), sędziowie,
rzecznik generalny: Y. Bot,
sekretarz: K. Malacek, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 10 września 2009 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 6 października 2009 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 Komisja Wspólnot Europejskich wnosi w skardze do Trybunału o stwierdzenie, że nie dokonując w pełni transpozycji do krajowego porządku prawnego dyrektywy 2003/41/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie działalności instytucji pracowniczych programów emerytalnych oraz nadzoru nad takimi instytucjami (Dz.U. L 235, s. 10), a w szczególności nie dokonując transpozycji art. 8, 9, 13, 15–18 i art. 20 ust. 2–4 tej dyrektywy, Republika Czeska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy tej dyrektywy, a w szczególności na mocy jej art. 22 ust. 1.
Ramy prawne
Uregulowania wspólnotowe
2 Motywy 1, 6, 8, 9, 20, 36 i 37 dyrektywy 2003/41, która została przyjęta na podstawie art. 47 ust. 2 WE, art. 55 WE i art. 95 ust. 1 WE, brzmią następująco:
„(1) Rzeczywisty rynek wewnętrzny usług finansowych ma kluczowe znaczenie dla wzrostu gospodarczego i tworzenia miejsc pracy we Wspólnocie.
[…]
(6) Niniejsza dyrektywa stanowi zatem pierwszy krok w kierunku rynku wewnętrznego pracowniczych programów emerytalnych zorganizowanego na skalę europejską. Ustalając »regułę przezornej osoby« jako podstawową zasadę w odniesieniu do inwestycji kapitałowych i stwarzając możliwość działania instytucjom ponad granicami, zachęca się do zmiany kierunków oszczędzania w sektorze [w stronę sektora] pracowniczych programów emerytalnych, przyczyniając się w ten sposób do postępu gospodarczego i społecznego.
[…]
(8) Instytucje, które są całkowicie odrębne od jakiejkolwiek instytucji finansującej i które funkcjonują na zasadzie własnych środków finansowych wyłącznie w celu zapewnienia świadczeń emerytalnych, powinny posiadać swobodę świadczenia usług oraz swobodę inwestowania, które podlegają jedynie skoordynowanym wymogom ostrożnościowym niezależnie od tego, czy te instytucje są traktowane jako osoby prawne.
(9) Zgodnie z zasadą pomocniczości państwa członkowskie ponoszą pełną odpowiedzialność za organizację swoich systemów emerytalnych, jak również za decyzję w sprawie roli każdego z trzech »filarów« systemu emerytalnego w poszczególnych państwach członkowskich. W kontekście drugiego filaru powinny one ponosić również pełną odpowiedzialność za rolę i funkcje różnych instytucji zapewniających pracownicze świadczenia emerytalne, takich jak branżowe fundusze emerytalne, fundusze emerytalne przedsiębiorstw i zakłady ubezpieczeń na życie. Celem niniejszej dyrektywy nie jest kwestionowanie tej prerogatywy.
[…]
(20) Instytucje pracowniczych programów emerytalnych są instytucjami świadczącymi usługi finansowe, ponoszącymi wielką odpowiedzialność za zapewnienie świadczenia z pracowniczych programów emerytalnych i z tego względu powinny spełniać niektóre minimalne normy ostrożnościowe w odniesieniu do ich działalności i warunków działania.
[…]
(36) Bez uszczerbku dla krajowego ustawodawstwa socjalnego i pracy w zakresie organizacji systemów emerytalnych, włączając w to obowiązkowe uczestnictwo i wyniki układów zbiorowych, instytucje powinny mieć możliwość świadczenia swoich usług w innych państwach członkowskich […].
(37) Wykonywanie prawa instytucji w jednym państwie członkowskim do zarządzania pracowniczym programem emerytalnym zawartym w innym państwie członkowskim powinno w pełni respektować prawo socjalne i prawo pracy obowiązujące w przyjmującym państwie członkowskim w zakresie, w jakim odnosi się to do pracowniczych emerytur, na przykład definicji i płatności świadczeń emerytalnych oraz warunków zbywalności praw emerytalnych”.
3 Zgodnie z art. 1 dyrektywy 2003/41 jej celem jest ustanowienie zasad podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje pracowniczych programów emerytalnych.
4 Artykuł 2 tej dyrektywy przewiduje:
„1. Niniejszą dyrektywę stosuje się do instytucji pracowniczych programów emerytalnych […].
2. Niniejszej dyrektywy nie stosuje się do:
a) instytucji zarządzających systemami zabezpieczenia społecznego, objętych rozporządzeniem [Rady] (EWG) nr 1408/71 [z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych i ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz.U. L 149, s. 2)] i rozporządzeniem [Rady] (EWG) nr 574/72 [z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 (Dz.U. L 74, s. 1)];
b) instytucji, objętych [pierwszą] dyrektywą [Rady] 73/239/EWG [z dnia 24 lipca 1973 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do podejmowania i prowadzenia działalności w dziedzinie ubezpieczeń bezpośrednich innych niż ubezpieczenia na życie (Dz.U. L 228, s. 3)], dyrektywą [Rady] 85/611/EWG [z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do przedsiębiorstw zbiorowego inwestowania w zbywalne papiery wartościowe (UCITS) (Dz.U. L 375, s. 3)], dyrektywą [Rady] 93/22/EWG [z dnia 10 maja 1993 r. w sprawie usług inwestycyjnych w zakresie papierów wartościowych (Dz.U. L 141, s. 27)], dyrektywą 2000/12/WE [Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 marca 2000 r. odnoszącą się do podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe (Dz.U. L 126, s. 1)] i dyrektywą 2002/83/WE [Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 listopada 2002 r. dotyczącą ubezpieczeń na życie (Dz.U. L 345, s. 1)];
c) instytucji działających na zasadzie finansowania repartycyjnego;
d) instytucji, w których pracownicy instytucji finansujących nie posiadają uprawnień do świadczeń i w których instytucja finansująca może umarzać aktywa w dowolnym czasie i niekoniecznie wywiązuje się ze swoich zobowiązań z tytułu płatności świadczeń emerytalnych;
e) przedsiębiorstw stosujących systemy księgowania rezerw w celu wypłaty świadczeń emerytalnych swoim pracownikom”.
5 Na mocy art. 4 dyrektywy 2003/41 państwo członkowskie może wybrać stosowanie niektórych przepisów tej dyrektywy do działalności zakładów ubezpieczeń objętych dyrektywą 2002/83 w zakresie pracowniczych programów emerytalnych.
6 Zgodnie z art. 5 dyrektywy 2003/41 państwa członkowskie mogą również jej nie stosować w całości lub w części do jakiejkolwiek instytucji znajdującej się na ich terytorium obsługującej programy emerytalne, w których uczestniczy łącznie mniej niż 100 uczestników, i w razie potrzeby do instytucji prowadzących pracownicze programy emerytalne zgodnie z ustawodawstwem na podstawie statutu, które to programy są gwarantowane przez władze publiczne.
7 Zgodnie z art. 6 tej dyrektywy:
„[…]
a) »instytucja pracowniczych programów emerytalnych« lub »instytucja« oznacza instytucję niezależnie od jej formy prawnej, działającą na bazie kapitałowej, ustanowioną niezależnie od jakiejkolwiek instytucji finansującej lub organizacji handlowej w celu zapewnienia świadczeń emerytalnych w kontekście działalności zawodowej na podstawie porozumienia lub umowy uzgodnionej:
– indywidualnie lub zbiorowo między pracodawcą (pracodawcami) a pracownikiem (pracownikami) lub ich odpowiednimi przedstawicielami, lub
– z osobami prowadzącymi działalność na własny rachunek zgodnie z ustawodawstwem rodzimego i przyjmującego państwa członkowskiego,
i która prowadzi działalność bezpośrednio z nich [z tego celu] wynikającą;
b) »program emerytalny« oznacza umowę, porozumienie, umowę powierniczą lub reguły określające, które świadczenia emerytalne są przyznawane i na jakich warunkach;
c) »instytucja finansująca« oznacza każde przedsiębiorstwo lub inny podmiot, niezależnie od tego, czy obejmuje lub składa się z jednej lub więcej osób prawnych lub fizycznych, które pełnią funkcję pracodawcy lub osoby prowadzącej działalność na własny rachunek lub jakiegokolwiek ich połączenia i które wpłacają składki do instytucji pracowniczych programów emerytalnych;
[…]
i) »rodzime państwo członkowskie« oznacza państwo członkowskie, w którym instytucja posiada swoją siedzibę statutową i zarząd lub, jeśli nie posiada siedziby statutowej, zarząd;
j) »przyjmujące państwo członkowskie« oznacza państwo członkowskie, którego przepisy socjalne i prawo pracy odnoszące się do pracowniczych programów emerytalnych stosuje się do relacji między instytucjami finansującymi i uczestnikami”.
8 Artykuł 8 wspomnianej dyrektywy przewiduje, że każde państwo członkowskie powinno zapewnić prawne rozdzielenie instytucji finansującej i instytucji pracowniczych programów emerytalnych w celu ochrony aktywów instytucji w interesie uczestników i beneficjantów w razie upadłości instytucji finansującej.
9 Artykuł 9 ust. 1 tejże dyrektywy stanowi, że państwa członkowskie powinny zapewnić, by wszystkie instytucje pracowniczych programów emerytalnych znajdujące się na ich terytorium przestrzegały pewnych warunków działania, a w szczególności by były zarejestrowane w krajowym rejestrze przez właściwy organ nadzorczy lub zatwierdzone; by były prowadzone przez osoby o nieposzlakowanej opinii, posiadające odpowiednie kwalifikacje i doświadczenie zawodowe, lub zatrudniały osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje i doświadczenie zawodowe i by podlegały odpowiednim regułom. Artykuł 9 ust. 5 przewiduje, że w przypadku działalności transgranicznej warunki działania instytucji pracowniczych programów emerytalnych podlegają obowiązkowi uprzedniego uzyskania zezwolenia właściwych władz rodzimego państwa członkowskiego.
10 Zgodnie z art. 10 dyrektywy 2003/41 każde państwo członkowskie wymaga, aby każda instytucja znajdująca się na jego terytorium sporządzała roczne sprawozdanie finansowe i roczne sprawozdanie, biorąc pod uwagę każdy program emerytalny obsługiwany przez instytucję.
11 Zgodnie z art. 12 tej dyrektywy każde państwo członkowskie zapewnia, że każda instytucja znajdująca się na jego terytorium przygotowuje oświadczenie na piśmie w sprawie zasad polityki inwestycyjnej.
12 Na podstawie art. 13 tejże dyrektywy każde państwo członkowskie powinno zapewnić, by właściwe władze posiadały niezbędne uprawnienia i środki do kontrolowania działalności prowadzonej przez instytucje pracowniczych programów emerytalnych znajdujące się na jego terytorium.
13 Artykuły 15–18 tejże dyrektywy przewidują, że rodzime państwa członkowskie są zobowiązane zapewnić, by instytucje pracowniczych programów emerytalnych, odpowiednio, tworzyły rezerwy techniczne dla różnych programów emerytalnych, dysponowały wystarczającymi aktywami na pokrycie tych rezerw oraz dodatkowymi aktywami służącymi jako zabezpieczenie i inwestowały zgodnie z zasadą przezorności.
14 Zgodnie z art. 20 ust. 1–4 dyrektywy 2003/41:
„1. Bez uszczerbku dla krajowego prawa socjalnego i prawa pracy w sprawie organizacji programów emerytalnych, włączając obowiązkowe członkostwo i rezultaty układów zbiorowych, państwa członkowskie zezwalają przedsiębiorstwom znajdującym się na ich terytorium na finansowanie instytucji pracowniczych programów emerytalnych uprawnionych w innych państwach członkowskich. Zezwalają one również uprawnionym na ich terytorium instytucjom pracowniczych programów emerytalnych na akceptowanie finansowania przez przedsiębiorstwa znajdujące się na terytorium innych państw członkowskich.
2. Instytucja, która pragnie przyjąć finansowanie przez instytucję finansującą znajdującą się na terytorium innego państwa członkowskiego, podlega obowiązkowi uzyskania uprzedniego zezwolenia właściwych władz jej rodzimego państwa członkowskiego określonego [jak określono] w art. 9 ust. 5. Instytucja o swoim zamiarze przyjęcia finansowania przez instytucję finansującą znajdującą się na terytorium innego państwa członkowskiego powiadamia właściwe władze rodzimego państwa członkowskiego, w przypadku gdy jest do tego upoważniona [w którym jest uprawniona].
3. Państwa członkowskie wymagają od instytucji znajdujących się na ich terytorium i którym złożono propozycję finansowania przez instytucję [finansującą] znajdującą się na terytorium innego państwa członkowskiego, dostarczenia następujących informacji w przypadku powiadamiania na mocy ust. 2:
a) przyjmujące państwo(-a) członkowskie;
b) nazwa instytucji finansującej;
c) główne cechy charakterystyczne programu emerytalnego, jaki ma być obsługiwany przez instytucję finansującą.
4. W przypadku gdy właściwe władze rodzimego państwa członkowskiego są powiadamiane na mocy ust. 2 i dopóki nie mają powodu, aby wątpić, że struktura administracyjna lub sytuacja finansowa instytucji lub nieposzlakowana opinia i kwalifikacje zawodowe lub doświadczenie osób kierujących instytucją są zgodne z działaniami proponowanymi przez przyjmujące państwo członkowskie [w przyjmującym państwie członkowskim], mogą one w terminie trzech miesięcy od otrzymania wszystkich informacji określonych w ust. 3, przekazać [w terminie trzech miesięcy od otrzymania wszystkich informacji określonych w ust. 3 przekazują one] informacje właściwym władzom przyjmującego państwa członkowskiego i informować odpowiednią instytucję [i informują odpowiednio instytucję]”.
15 Artykuł 22 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy stanowi:
„Państwa członkowskie wprowadzą w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy najpóźniej do 23 września 2005 r. i niezwłocznie powiadomią o tym Komisję”.
16 Na mocy art. 22 ust. 3 i 4 państwa członkowskie mogą pod pewnymi warunkami odroczyć do 23 września 2010 r. stosowanie niektórych postanowień art. 17 i 18 tejże dyrektywy do instytucji pracowniczych programów emerytalnych znajdujących się na ich terytorium.
Uregulowania krajowe
17 Dyrektywa 2003/41 została transponowana do porządku prawnego Republiki Czeskiej za pomocą ustawy nr 340/2006 z dnia 24 maja 2006 r. w sprawie działalności instytucji pracowniczych programów emerytalnych państw członkowskich Unii Europejskiej i zmieniającej ustawę nr 48/1997 r. w sprawie publicznego ubezpieczenia zdrowotnego, zmieniającą i uzupełniającą kilka związanych ustaw.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
18 W dniu 11 lipca 2006 r. Republika Czeska powiadomiła Komisję o dokonaniu transpozycji dyrektywy 2003/41 do swojego wewnętrznego porządku prawnego za pomocą ustawy nr 340/2006.
19 W dniu 18 października 2006 r. na mocy art. 226 WE Komisja skierowała do Republiki Czeskiej wezwanie do usunięcia uchybienia, w którym stwierdziła, że art. 1–5, 8, 9, 13 i 15–21 wspomnianej dyrektywy nie zostały transponowane lub zostały transponowane tylko częściowo.
20 W odpowiedzi z dnia 18 grudnia 2006 r. Republika Czeska wyjaśniła co do istoty, że biorąc pod uwagę okoliczność, iż żadna instytucja pracowniczych programów emerytalnych podlegająca zakresowi stosowania dyrektywy 2003/41 nie ma siedziby na jej terytorium, ustawa nr 340/2006 ogranicza się do transponowania przepisów tej dyrektywy mających na celu umożliwienie prowadzenia przez instytucje pracowniczych programów emerytalnych mające siedzibę w innych państwach członkowskich działalności transgranicznej za pośrednictwem świadczenia usług przeznaczonych dla terytorium Republiki Czeskiej i w ten sposób przedsiębiorstwom mającym siedzibę na jej terytorium uiszczanie składek na programy emerytalne oferowane przez te instytucje. Republika Czeska przypomniała w tym względzie, że państwa członkowskie dysponują na mocy art. 137 ust. 4 tiret pierwsze WE swobodą wyboru co do organizacji ich krajowych systemów zabezpieczenia społecznego.
21 Nie uznając tej odpowiedzi za zadowalającą, Komisja w dniu 23 marca 2007 r. skierowała do Republiki Czeskiej uzasadnioną opinię, wzywając ją do podjęcia w terminie dwóch miesięcy od otrzymania tej opinii środków niezbędnych zgodnie z art. 22 ust. 1 dyrektywy 2003/41 do pełnej transpozycji tej dyrektywy do swojego prawa krajowego, a w szczególności jej art. 8, 9, 13, 15–18 i art. 20 ust. 2 i 4.
22 Pismem z dnia 24 lipca 2007 r. to państwo członkowskie odpowiedziało na uzasadnioną opinię, potwierdzając swoje stanowisko, że obowiązek transpozycji wspomnianej dyrektywy nie może naruszać prawa państw członkowskich do określania podstawowych zasad ich krajowych systemów zabezpieczenia społecznego.
23 Nie uznając tej odpowiedzi za zadowalającą, Komisja postanowiła wnieść skargę w niniejszej sprawie.
W przedmiocie skargi
W przedmiocie dopuszczalności
24 W swojej skardze Komisja wnosi zgodnie z brzmieniem jej żądania o stwierdzenie, że Republika Czeska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy dyrektywy 2003/41, „w szczególności” nie transponując art. 8, 9, 13, 15–18 i art. 20 ust. 2–4 tej dyrektywy.
25 W tym względzie należy przypomnieć, że Trybunał jest uprawniony do badania z urzędu, czy spełnione zostały przesłanki wniesienia skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przewidziane w art. 226 WE (wyroki: z dnia 31 marca 1992 r. w sprawie C‑362/90 Komisja przeciwko Włochom, Rec. s. I‑2353, pkt 8; z dnia 15 stycznia 2002 r. w sprawie C‑439/99 Komisja przeciwko Włochom, Rec. s. I‑305, pkt 8; z dnia 4 maja 2006 r. w sprawie C‑98/04 Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, Zb.Orz. s. I‑4003, pkt 16).
26 Otóż zarówno z art. 38 § 1 lit. c) regulaminu Trybunału, jak i z odnoszącego się do niego orzecznictwa wynika, że skarga wszczynająca postępowanie musi zawierać przedmiot sporu oraz zwięzłe przedstawienie zarzutów, zaś owo przedstawienie zarzutów musi być wystarczająco zrozumiałe i precyzyjne, tak aby pozwalało stronie pozwanej na przygotowanie obrony, a Trybunałowi na dokonanie kontroli. Z powyższego wynika, że istotne okoliczności faktyczne i prawne, na których opiera się skarga, muszą wynikać w sposób spójny i zrozumiały z tekstu samej skargi oraz że żądania w niej zawarte powinny być sformułowane w sposób pozbawiony dwuznaczności w celu uniknięcia orzekania przez Trybunał ultra petita lub z pominięciem jednego zarzutu (zob. wyroki: z dnia 26 kwietnia 2007 r. w sprawie C‑195/04 Komisja przeciwko Finlandii, Zb.Orz. s. I‑3351, pkt 22 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 21 lutego 2008 r. w sprawie C‑412/04 Komisja przeciwko Włochom, Zb.Orz. s. I‑619, pkt 103).
27 W niniejszym przypadku należy stwierdzić, że o ile przez zastosowanie terminu „w szczególności” w żądaniu skargi Komisja zmierza do objęcia tą skargą innych przepisów dyrektywy 2003/41 oprócz tych, które są w niej określone w sposób wyraźny, wspomniana skarga nie spełnia tych wymagań z tego względu, że w skardze nie zostały uściślone ani te inne przepisy, ani powody, dla których Komisja uważa, że Republika Czeska ich nie transponowała w wyznaczonym terminie.
28 W rezultacie skarga ta jest dopuszczalna wyłącznie w zakresie, w jakim dotyczy zarzucanego braku transpozycji przez Republikę Czeską art. 8, 9, 13, 15–18 i art. 20 ust. 2–4 dyrektywy 2003/41.
Co do istoty
29 Bezsporne jest, że art. 8, 9, 13, 15–18 i art. 20 ust. 2–4 dyrektywy 2003/41 nie zostały transponowane przez Republikę Czeską w terminie wyznaczonym w tej dyrektywie ani do chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii. To państwo członkowskie, które nie powołuje się na możliwość częściowego odroczenia, o którym mowa w art. 22 ust. 3 i 4 wspomnianej dyrektywy, w odniesieniu do niektórych postanowień art. 17 i 18 tej dyrektywy, uznaje w istocie, że przepisy wyraźnie określone w skardze nie zostały wdrożone do jego krajowego porządku we wspomnianych terminach. Tymczasem żaden przepis dyrektywy 2003/41 nie przewiduje możliwości odstąpienia przez państwa członkowskie lub niektóre z nich od takiej transpozycji.
30 Jednak w ocenie Republiki Czeskiej nie jest ona zobowiązana do dokonania transpozycji przepisów dyrektywy 2003/41 określonych wyraźnie w skardze, ponieważ, czyniąc tak, byłaby zmuszona do zmiany podstawowych zasad swojego krajowego systemu zabezpieczenia społecznego – którego organizacja jest na mocy art. 137 ust. 4 tiret pierwsze WE objęta zakresem uprawnień państw członkowskich – poprzez wprowadzenie do swojego systemu emerytalnego pracowniczego programu emerytalnego, podczas gdy w prawie krajowym taki program nie istnieje.
31 Republika Czeska wyjaśnia w tym względzie, że jej system emerytalny obejmuje wyłącznie dwie części, które stanowią odpowiednio filary pierwszy i trzeci systemów emerytalnych. Pierwszy filar, uregulowany ustawą nr 155/1995 w sprawie ubezpieczenia emerytalnego, obejmuje ustawową, ogólną i obowiązkową emeryturę dla wszystkich uczestników i podlega krajowej regulacji zabezpieczenia społecznego. Co do trzeciego filaru, uregulowanego ustawą nr 42/1994 w sprawie uzupełniającego ubezpieczenia emerytalnego korzystającego ze wsparcia państwowego, obejmuje on indywidualne umowy ubezpieczenia emerytalnego zawarte dobrowolnie przez uczestników z funduszami emerytalnymi ustanowionymi na mocy wspomnianej ustawy. Uczestnictwo w tych funduszach nie jest związane z zatrudnieniem, z pracodawcą ani z prowadzeniem samodzielnej działalności. Natomiast czeski system emerytalny nie obejmuje drugiego filaru, który stanowią uzupełniające świadczenia emerytalne wypłacane w związku z działalnością zawodową w charakterze pracownika lub na własny rachunek.
32 Zatem Republika Czeska podkreśla, że na mocy obecnie obowiązujących uregulowań krajowych instytucja pracowniczych programów emerytalnych nie mogłaby obrać siedziby na terytorium czeskim w celu prowadzenia tam tej działalności, gdyż naruszyłaby przepisy prawne regulujące wykonywanie działalności zawodowej na rynku finansowym i mogłaby zostać pociągnięta do odpowiedzialności administracyjnej lub karnej. Ponadto zdaniem Republiki Czeskiej nie ma woli politycznej ani potencjału gospodarczego wystarczającego do wprowadzenia pracowniczego programu emerytalnego w tym państwie członkowskim.
33 Według Republiki Czeskiej, ponieważ art. 137 ust. 4 tiret pierwsze WE pozostawia państwom członkowskim uprawnienie do wyznaczania podstawowej struktury ich systemów zabezpieczenia społecznego, nie można wymagać transpozycji dyrektywy 2003/41, która ma wpływ na skuteczne wykonywanie uprawnienia zagwarantowanego przez prawo pierwotne. Tymczasem, ponieważ przepisy tej dyrektywy, do których odnosi się wyraźnie skarga, nakładają ściśle obowiązki na państwa członkowskie, na których terytorium podejmują działalność instytucje pracowniczych programów emerytalnych, ich transpozycja nieuchronnie wymagałaby stworzenia ram prawnych niezbędnych dla funkcjonowania zakładów podejmujących działalność na terytorium Republiki Czeskiej w dziedzinie pracowniczych programów emerytalnych i tym samym ustanowienia faktycznego i prawnego drugiego filaru w tym państwie członkowskim, co miałoby poważny wpływ na całościową równowagę finansową jego krajowego systemu emerytalnego.
34 Tytułem przykładu Republika Czeska odsyła w tym względzie do art. 9 ust. 1 dyrektywy 2003/41, który przewiduje obowiązek państw członkowskich dotyczący zarejestrowania instytucji pracowniczych programów emerytalnych znajdujących się na ich terytorium w krajowym rejestrze lub ich zatwierdzenia. Utworzenie stosownego rejestru lub ustanowienie stosownego systemu zatwierdzania wymagałoby bowiem nieuchronnie przyjęcia odpowiednich uregulowań. Selektywne przyjęcie takich uregulowań bez wprowadzenia pracowniczych programów emerytalnych jako pełnego systemu, tzn. bez określenia na przykład praw i obowiązków umawiających się stron, nie byłoby możliwe.
35 Republika Czeska uściśla, że jest świadoma, iż ogólnie instytucji pracowniczych programów emerytalnych nie należy mylić z drugim filarem systemów emerytalnych. Jednak instytucje te są jej zdaniem zasadniczym elementem tego filaru i stworzenie ram dla ich wprowadzenia wymagałoby nieuchronnie zmian w samych krajowych systemach emerytalnych.
36 Republika Czeska podkreśla ponadto, że transpozycja dokonana w ustawie nr 340/2006 spełnia cel zakładany przez dyrektywę 2003/41. Ustawa ta transponuje bowiem wszystkie przepisy dotyczące transgranicznego świadczenia usług w zakresie pracowniczych programów emerytalnych przez instytucje mające siedzibę w innych państwach członkowskich, umożliwiając w ten sposób przedsiębiorstwom mającym siedzibę na jej terytorium uiszczanie składek na programy emerytalne oferowane przez te instytucje i jednocześnie tym instytucjom oferowanie odpowiednich usług w Republice Czeskiej.
37 Wynika z tego, że za pomocą tej argumentacji Republika Czeska zmierza co do istoty do uzasadnienia braku transpozycji rozpatrywanych przepisów dyrektywy 2003/41 po pierwsze faktem, że żadna instytucja pracowniczych programów emerytalnych nie podejmuje działalności na jej terytorium z powodu zakazu nałożonego prawem krajowym na podejmowanie takiej działalności, a z drugiej strony okolicznością, że transpozycja wspomnianych przepisów wymagałaby od niej zmiany krajowego systemu emerytalnego poprzez wprowadzenie drugiego filaru, podczas gdy art. 137 ust. 4 tiret pierwsze WE uznaje kompetencję państw członkowskich do organizowania swoich systemów krajowych w tej dziedzinie.
38 Z uwagi na powyższe należy zbadać, czy te względy dotyczące odpowiednio prawa krajowego i prawa wspólnotowego mogą uzasadniać brak transpozycji przepisów dyrektywy 2003/41 wymienionych wyraźnie w skardze.
39 W związku z tym w odniesieniu do przywołanej okoliczności, że żadna instytucja pracowniczych programów emerytalnych nie podejmuje działalności w Republice Czeskiej, należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału brak w danym państwie członkowskim określonej działalności, o której mowa w dyrektywie, nie może zwolnić tego państwa z obowiązku przyjęcia przepisów ustawowych lub wykonawczych w celu zapewnienia odpowiedniej transpozycji ogółu przepisów tej dyrektywy (wyroki: z dnia 16 listopada 2000 r. w sprawie C‑214/98 Komisja przeciwko Grecji, Rec. s. I‑9601, pkt 22; z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie C‑372/00 Komisja przeciwko Irlandii, Rec. s. I‑10303, pkt 11; z dnia 30 maja 2002 r. w sprawie C‑441/00 Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, Rec. s. I‑4699, pkt 15; z dnia 8 czerwca 2006 r. w sprawie C‑71/05 Komisja przeciwko Luksemburgowi, pkt 12).
40 Zarówno zasada pewności prawa, jak i konieczność zagwarantowania pełnego stosowania dyrektywy pod względem prawnym, a nie tylko faktycznym wymaga, by wszystkie państwa członkowskie przyswoiły postanowienia odnośnej dyrektywy w jasnych, dokładnych i przejrzystych ramach prawnych przewidujących wiążące przepisy w dziedzinie, której ta dyrektywa dotyczy (zob. podobnie wyrok z dnia 15 marca 1990 r. w sprawie C‑339/87 Komisja przeciwko Niderlandom, Rec. s. I‑851, pkt 22, 25; a także ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Grecji, pkt 23).
41 Obowiązek taki spoczywa na państwach członkowskich w celu uprzedzenia jakiejkolwiek zmiany sytuacji istniejącej w danej chwili w tych państwach oraz w celu zagwarantowania, by wszystkie podmioty prawne we Wspólnocie, włącznie z tymi z państw członkowskich, w których nie istnieje pewna działalność określona w danej dyrektywie, wiedziały w sposób jasny i precyzyjny, jakie są ich prawa i obowiązki we wszystkich okolicznościach (zob. podobnie ww. wyroki: w sprawie Komisja przeciwko Grecji, pkt 27; w sprawie Komisja przeciwko Irlandii, pkt 12; z dnia 30 maja 2002 r. w sprawie Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, pkt 16; w sprawie Komisja przeciwko Luksemburgowi, pkt 13).
42 Zgodnie z orzecznictwem tylko wtedy, gdy transpozycja dyrektywy jest bezprzedmiotowa ze względów geograficznych, nie jest ona obowiązkowa (zob. ww. wyroki: w sprawie Komisja przeciwko Irlandii, pkt 13; z dnia 30 maja 2002 r. w sprawie Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, pkt 17).
43 W niniejszym przypadku należy zauważyć, tak jak wynika to w szczególności z motywów 1, 6 i 8 dyrektywy 2003/41, dyrektywa ta, przyjęta na podstawie art. 47 ust. 2 WE, art. 55 WE i 95 WE, ma na celu ustanowienie wewnętrznego rynku pracowniczych programów emerytalnych, w ramach którego instytucje pracowniczych programów emerytalnych powinny korzystać ze swobody świadczenia usług oraz swobody inwestowania.
44 W tym kontekście art. 20 ust. 1 dyrektywy 2003/41 przewiduje, że państwa członkowskie powinny z jednej strony zezwalać przedsiębiorstwom znajdującym się na ich terytorium na finansowanie instytucji pracowniczych programów emerytalnych uprawnionych w innych państwach członkowskich, a z drugiej strony zezwalać uprawnionym na ich terytorium instytucjom pracowniczych programów emerytalnych na akceptowanie finansowania przez przedsiębiorstwa znajdujące się w innych państwach członkowskich.
45 W celach wykonywania takiej działalności transgranicznej dyrektywa 2003/41 wymaga od państw członkowskich, tak jak wynika to z motywów 7 i 20, poddania instytucji pracowniczych programów emerytalnych znajdujących się na ich terytoriach różnym minimalnym zasadom ostrożnościowym w odniesieniu do ich działalności i warunków działania, tak aby zagwarantować wysoki poziom bezpieczeństwa dla przyszłych emerytów mających korzystać z ich świadczeń.
46 Zasady te obejmują w szczególności, zgodnie z art. 8, 9, 13 i 15–18 dyrektywy 2003/41, odpowiednio prawne rozdzielenie instytucji pracowniczych programów emerytalnych i przedsiębiorstw przystępujących do tych instytucji w celu ochrony aktywów instytucji w razie upadłości przedsiębiorstw, warunki funkcjonowania mające na celu zagwarantowanie wiarygodności instytucji pracowniczych programów emerytalnych – takie jak zarejestrowanie w krajowym rejestrze lub zatwierdzenie, prowadzenie przez osoby o nieposzlakowanej opinii, przyjęcie właściwych reguł funkcjonowania, ustanowienie rezerw technicznych poświadczonych przez specjalistę, przekazywanie uczestnikom informacji – wykaz informacji przekazywanych właściwym władzom, a także wskazywanie funduszy wystarczających do pokrycia ich pasywów oraz zarządzenie nimi.
47 Ponadto art. 20 ust. 2–4 dyrektywy 2003/41 przewiduje procedurę, której przestrzegać musi instytucja pracowniczych programów emerytalnych uprawniona w państwie członkowskim, gdy zamierza świadczyć usługi w innym państwie członkowskim, a także rolę w takim przypadku właściwych władz. W szczególności art. 20 ust. 2, tak jak art. 9 ust. 5 wspomnianej dyrektywy, stanowi, że instytucje pracowniczych programów emerytalnych, które pragną wykonywać taką działalność transgraniczną, powinny uzyskać uprzednie zezwolenie właściwych władz rodzimego państwa członkowskiego, czyli tego, na którego terytorium maję one siedzibę lub zarząd.
48 Wynika z tego, jak to podnosi Republika Czeska, że przepisy dyrektywy 2003/41 wyraźnie określone w skardze, czyli art. 8, 9, 13, 15–18 i art. 20 ust. 2–4 tej dyrektywy nakładają w istocie obowiązki na państwa członkowskie, na których terytorium podejmują działalność instytucje pracowniczych programów emerytalnych.
49 Oczywiście według tego państwa członkowskiego żadna instytucja pracowniczych programów emerytalnych nie może zgodnie z prawem podjąć działalności na jej terytorium.
50 Jednakże zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 39–41 niniejszego wyroku i z braku względów geograficznych, które mogłyby uczynić transpozycję rozpatrywanych przepisów bezprzedmiotową, ważne jest, by – zakładając, że w razie potrzeby Republika Czeska zdecydowałaby się uzupełnić swój system emerytalny pracowniczym programem emerytalnym objętym drugim filarem – wszystkie podmioty prawne w tym państwie członkowskim, tak jak inne podmioty prawne we Wspólnocie, wiedziały, jakie są ich prawa i obowiązki.
51 Nie można w żaden sposób uważać, że taka ewolucja krajowego systemu emerytalnego jest wyłączona lub czysto hipotetyczna, jak to podnosi Republika Czeska na podstawie tego, że wymagałaby ona zmiany stosownych ram prawnych, a nie tylko usunięcia przeszkody o charakterze faktycznym. Każde ustawodawstwo może bowiem zostać zmienione. W niniejszym przypadku z własnych pism tego państwa członkowskiego wynika zresztą, że w Republice Czeskiej opracowano projekty uregulowań zmierzających do wprowadzenia do krajowego systemu emerytalnego drugiego filaru przed przyjęciem dyrektywy 2003/41, odpowiednio, w 1993 r., gdy ministerstwo pracy i spraw społecznych przedstawiło propozycję ustawy w tym względzie rządowi czeskiemu, który ostatecznie zdecydował się na inne rozwiązanie, mianowicie przyjęcie ustawy w sprawie uzupełniającego ubezpieczenia emerytalnego korzystającego ze wsparcia państwowego, i w 2001 r., gdy wspomniany rząd przedstawił izbie poselskiej parlamentu czeskiego propozycję ustawy w sprawie zawodowego ubezpieczenia emerytalnego. Ponadto w czasie rozprawy Republika Czeska przyznała, że drugi filar może zostać wprowadzony w przyszłości, gdy pojawi się wola polityczna w tym względzie.
52 Wynika z tego, że nawet jeśli na podstawie stosownych uregulowań krajowych żadna instytucja pracowniczych programów emerytalnych nie może zgodnie z prawem podjąć działalności na terytorium Republiki Czeskiej z uwagi na brak drugiego filaru w krajowym systemie emerytalnym, to państwo członkowskie ma obowiązek pełnej transpozycji przepisów art. 8, 9, 13, 15–18 i art. 20 ust. 2–4 dyrektywy 2003/41 przez przyjęcie i wprowadzenie w życie do swojego prawa krajowego zgodnie z art. 22 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy norm ustawowych, wykonawczych i administracyjnych koniecznych w tym celu.
53 Wbrew temu, co utrzymuje Republika Czeska, taki obowiązek transpozycji nie narusza kompetencji, którą dysponuje, w odniesieniu do organizacji wspomnianego krajowego systemu emerytalnego i utrzymania jego równowagi finansowej, zmuszając ją do ustanowienia w ramach tej transpozycji takiego drugiego filaru z naruszeniem prerogatyw przyznanych jej na mocy art. 137 ust. 4 tiret pierwsze WE.
54 Po pierwsze, transpozycja do prawa krajowego rozpatrywanych przepisów dyrektywy 2003/41 w niczym bowiem Republiki Czeskiej nie zobowiązuje do zmiany jej krajowego systemu emerytalnego.
55 W tym względzie niesłusznie Republika Czeska podnosi, że taka transpozycja pociąga za sobą ipso facto wprowadzenie drugiego filaru w jej krajowym systemie emerytalnym.
56 Zgodnie z własnymi wyjaśnieniami przedstawionymi przez to państwo członkowskie w odpowiedzi na pisemne pytania Trybunału w tym względzie utworzenie takiego drugiego filaru, stanowiącego część złożonego systemu, wymaga bowiem przyjęcia przez ustawodawcę krajowego całościowych uregulowań wewnętrznych w celu określenia w szczególności warunków koniecznych do podjęcia działalności przez instytucje pracowniczych programów emerytalnych na jego terytorium oraz relacji prawnych zarówno między drugim filarem i pozostałym filarami krajowego systemu emerytalnego, jak i w samym drugim filarze między różnymi elementami go tworzącymi, czyli pracodawcami, pracownikami, organami kontroli i nadzoru, a także w razie potrzeby innymi organami państwowymi.
57 Otóż należy stwierdzić, że żaden z przepisów dyrektywy 2003/41 wyraźnie określonych w skardze ani żaden z pozostałych jej przepisów nie wymaga od państw członkowskich wdrożenia takich uregulowań.
58 Zatem wbrew temu, co podnosi Republika Czeska, o ile transpozycja do prawa wewnętrznego art. 9 ust. 1 dyrektywy 2003/41 wymaga oczywiście w szczególności, by ustawodawstwa krajowe wszystkich państw członkowskich przewidywały wpis do rejestru lub zatwierdzenie instytucji pracowniczych programów emerytalnych znajdujących się na ich terytorium, o tyle przepis ten nie obejmuje żadnej zasady wymagającej od wspomnianych państw dopuszczenia takich instytucji do podejmowania działalności na ich terytorium.
59 Jak wynika z pkt 43–47 niniejszego wyroku, dyrektywa 2003/41 stanowi bowiem tylko pierwszy krok w kierunku utworzenia rynku wewnętrznego pracowniczych programów emerytalnych poprzez wdrożenie na szczeblu europejskim minimalnych zasad ostrożnościowych. Natomiast nie ma ona na celu harmonizacji, nawet częściowej, krajowych systemów emerytalnych poprzez zobowiązanie państw członkowskich do zmiany lub uchylenia przepisów ich prawa krajowego, które określają samą organizację tych systemów.
60 Motyw 9 tej dyrektywy podkreśla wyraźnie, że zgodnie z zasadą pomocniczości państwa członkowskie zachowują pełną odpowiedzialność za organizację swoich krajowych systemów emerytalnych, jak również za decyzję w sprawie roli każdego z filarów tych systemów, w tym roli powierzonej drugiemu filarowi, i że dyrektywa ta nie może zatem w żadnym przypadku mieć wpływu na te prerogatywy.
61 W tym samym kontekście art. 20 ust. 1 dyrektywy 2003/41 przewiduje ponadto zgodnie z jej motywami 36 i 37, że działalność transgraniczna instytucji pracowniczych programów emerytalnych jest wykonywana bez uszczerbku dla przepisów krajowego prawa socjalnego i prawa pracy rodzimych państw członkowskich w sprawie organizacji krajowych systemów emerytalnych.
62 W rezultacie i wbrew temu, co Komisja również zasugerowała w swoich pismach, dyrektywy 2003/41 jako takiej nie można w żaden sposób interpretować jako zobowiązującej dane państwo członkowskie, które – tak jak Republika Czeska – zakazuje podejmowania działalności na swoim terytorium przez instytucje pracowniczych programów emerytalnych z uwagi na brak drugiego filaru w jego krajowym systemie emerytalnym, do uchylenia tego zakazu w celu umożliwienia instytucjom pracowniczych systemów emerytalnych podjęcia działalności na wspomnianym terytorium z zamiarem świadczenia usług, co do których bezsporne jest, że są one objęte drugim filarem krajowych systemów emerytalnych.
63 Oczywiście taki zakaz przewidziany w prawie krajowym musi być zgodny z postanowieniami dotyczącymi swobodnego przepływu przewidzianymi w traktacie WE, w szczególności przepisami dotyczącymi swobody przedsiębiorczości, które zawierają co do zasady zakaz ograniczeń w wykonywaniu tej swobody (zob. podobnie w szczególności wyroki: z dnia 16 maja 2006 r. w sprawie C‑372/04 Watts, Zb.Orz. s. I‑4325, pkt 92 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 11 września 2008 r. w sprawie C‑228/07 Petersen, Zb.Orz. s. I‑6989, pkt 42), chyba że ograniczenia te mogą być uzasadnione powodami przywołanymi w traktacie lub nadrzędnymi względami interesu ogólnego, które obejmują w szczególności istnienie ryzyka poważnego naruszenia równowagi finansowej systemu zabezpieczenia społecznego (zob. podobnie w szczególności wyroki: z dnia 28 kwietnia 1998 r. w sprawie C‑158/96 Kohll, Rec. s. I‑1931, pkt 41; z dnia 5 marca 2009 r. w sprawie C‑350/07 Kattner Stahlbau, Zb.Orz. s. I‑1513, pkt 85).
64 Jednakże w celu dokonania oceny zasadności tejże skargi, jako że dotyczy ona tylko naruszenia przepisów dyrektywy 2003/41, a nie ewentualnego naruszenia przepisów traktatu, na które Komisja nigdy się nie powołała na poparcie swojej argumentacji, nie ma potrzeby badać, czy zakaz ustanowiony w prawie czeskim na podejmowanie działalności przez instytucje pracowniczych programów emerytalnych na terytorium Republiki Czeskiej jest sprzeczny z postanowieniami dotyczącymi swobodnego przepływu, ani tym samym badać, w jakim zakresie to państwo członkowskie w celu dostosowania się do tych postanowień mogłoby być zobowiązane do wprowadzenia w razie potrzeby drugiego filaru do swojego krajowego systemu emerytalnego.
65 Po drugie, należy zauważyć, że wbrew temu, co utrzymuje Republika Czeska, obowiązek pełnej transpozycji dyrektywy 2003/41 przez wdrożenie do prawa krajowego przepisów ustanowionych w art. 8, 9, 13, 15–18 i art. 20 ust. 2–4 tej dyrektywy nie narusza w niczym przepisów art. 137 ust. 4 tiret pierwsze WE.
66 W tym względzie należy zauważyć, że zgodnie z art. 137 ust. 4 tiret pierwsze WE przepisy uchwalone na mocy tego artykułu „nie naruszają prawa państw członkowskich do określenia podstawowych zasad ich systemów zabezpieczenia społecznego i nie mogą znacząco wpływać na ich równowagę finansową”.
67 Tymczasem należy stwierdzić, że po pierwsze, dyrektywa 2003/41, która jest przedmiotem skargi, nie została przyjęta na podstawie art. 137 WE, który stanowi podstawę prawną w traktacie dla dokonania zbliżenia ustawodawstw krajowych w dziedzinie polityki społecznej. Tak jak już wskazano w pkt 43 niniejszego wyroku, podstawą prawną tej dyrektywy są bowiem art. 47 ust. 2 WE, art. 55 WE i 95 WE, które dotyczą ustanowienia rynku wewnętrznego za pośrednictwem swobody świadczenia usług i swobody przedsiębiorczości.
68 Po drugie, zgodnie z art. 2 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2003/41 nie stosuje się ona do instytucji zarządzających systemami zabezpieczenia społecznego, tak że na takie instytucje nie mogą mieć wpływu przepisy ustanowione przez tę dyrektywę.
69 W rezultacie należy stwierdzić, że nie przyjmując w wyznaczonym terminie przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do wykonania art. 8, 9, 13, 15–18 i art. 20 ust. 2–4 dyrektywy 2003/41, Republika Czeska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 22 ust. 1 tej dyrektywy. W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.
W przedmiocie kosztów
70 Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Republiki Czeskiej kosztami postępowania, a Republika Czeska przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania.
Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:
1) Nie przyjmując w wyznaczonym terminie przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do wykonania art. 8, 9, 13, 15–18 i art. 20 ust. 2–4 dyrektywy 2003/41/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie działalności instytucji pracowniczych programów emerytalnych oraz nadzoru nad takimi instytucjami, Republika Czeska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 22 ust. 1 tej dyrektywy.
2) W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.
3) Republika Czeska zostaje obciążona kosztami postępowania.
Podpisy