CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
NIILO JÄÄSKINEN
prezentate la 9 iunie 2011(1)
Cauza C‑163/10
Aldo Patriciello
[cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată de Tribunale di Isernia (Italia)]
„Membru al Parlamentului European – Articolul 8 din Protocolul privind privilegiile și imunitățile – Domeniul de aplicare al noțiunii «opinie exprimată în cadrul exercitării funcțiilor parlamentare» – Procedură penală sub aspectul infracțiunii de denunțare calomnioasă – Imunitate materială – Comportament al unui membru al Parlamentului European în afara incintei Parlamentului European – Legătură organică”
I – Introducere
1. Prin intermediul întrebării preliminare, instanța de trimitere solicită Curții să se pronunțe cu privire la condițiile de fond ale punerii în aplicare a imunității conferite de dreptul Uniunii membrilor Parlamentului European în ceea ce privește opiniile exprimate în cadrul exercitării funcțiilor lor.
2. Deși Curtea a avut deja posibilitatea să se pronunțe cu privire la modalitățile procedurale referitoare la punerea în aplicare a imunității parlamentare acordate membrilor Parlamentului European(2), în cadrul prezentei cauze se solicită Curții să stabilească limitele materiale ale imunității în lumina articolului 8 (ex‑articolul 9) din Protocolul nr. 7 privind privilegiile și imunitățile Uniunii Europene(3).
3. Asemenea sistemelor constituționale din mai multe state membre care au urmat exemplul modelului dezvoltat în Franța în urma Revoluției din 1789, protocolul oferă două aspecte principale ale protecției corespunzătoare membrilor Parlamentului European(4), pe de o parte, protecția libertății de exprimare în cadrul exercitării funcției unui deputat, cu alte cuvinte imunitatea materială, denumită și „nerăspundere parlamentară”(5), pe de altă parte, imunitatea procesuală, denumită și „inviolabilitate”(6), garantată membrilor Parlamentului European împotriva urmăririi penale pe durata mandatului lor. În plus, protocolul asigură deputaților libertatea de a asista și de a participa la activitățile Parlamentului European pe durata sesiunilor acestuia(7). În speță, se solicită Curții să definească domeniul de aplicare al primei forme de imunitate, și anume imunitatea materială.
II – Cadrul juridic
A – Dreptul Uniunii Europene
1. Carta drepturilor fundamentale
4. Potrivit articolului 11 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene(8), orice persoană are dreptul la libertatea de exprimare, care cuprinde libertatea de opinie și libertatea de a primi sau de a transmite informații sau idei fără amestecul autorităților publice și fără a ține seama de frontiere.
2. Protocolul nr. 7 privind privilegiile și imunitățile Uniunii Europene
5. Articolul 8 din protocol prevede că „[m]embrii Parlamentului European nu pot fi cercetați, reținuți sau urmăriți datorită opiniilor sau voturilor exprimate în cadrul exercitării funcțiilor lor”.
6. Articolul 9 (ex‑articolul 10) primul paragraf literele (a) și (b) din acest protocol prevede că, pe durata sesiunilor Parlamentului European, membrii acestuia beneficiază pe teritoriul național, de imunitățile recunoscute membrilor Parlamentului propriei țări, iar pe teritoriul oricărui alt stat membru, de exceptare privind orice măsură de detenție sau urmărire penală. Ultimul paragraf al acestui articol prevede și faptul că Parlamentul European poate decide ridicarea imunității unuia dintre membrii săi.
3. Regulamentul de procedură al Parlamentului European(9)
7. Articolul 6 din Regulamentul de procedură al Parlamentului European (denumit în continuare „Regulamentul de procedură al Parlamentului European”), intitulat „Ridicarea imunității”, prevede la alineatul (1) că, în exercitarea competențelor sale în ceea ce privește privilegiile și imunitățile, Parlamentul European urmărește în special conservarea integrității sale ca adunare legislativă democratică și asigurarea independenței deputaților în îndeplinirea atribuțiilor care le revin. Alineatul (3) al acestui articol precizează că orice cerere adresată Președintelui de un deputat sau de un fost deputat în vederea apărării imunității și privilegiilor este comunicată în ședință plenară și trimisă comisiei competente.
8. Articolul 9 din Regulamentul de procedură al Parlamentului European, intitulat „Interesele financiare ale deputaților, regulile de conduită și accesul în Parlamentul European” are următorul cuprins:
„[…]
(2) Comportamentul deputaților este caracterizat de respect reciproc, se bazează pe valorile și principiile definite în textele fundamentale ale Uniunii Europene, păstrează demnitatea Parlamentului și nu trebuie să compromită buna desfășurare a lucrărilor parlamentare, nici liniștea în oricare dintre incintele Parlamentului European. [ …]
(3) Aplicarea prezentului articol nu aduce atingere în niciun fel ritmului dezbaterilor parlamentare sau libertății de exprimare a deputaților.
Aceasta se întemeiază pe respectul deplin al prerogativelor deputaților, astfel cum sunt definite în dreptul primar și în Statutul deputaților.
Aceasta are drept bază principiul transparenței și garantează că orice dispoziție în materie este adusă la cunoștința deputaților, care sunt informați în mod individual cu privire la drepturile și obligațiile lor.
[…]”
9. Capitolul 4 din titlul VI din Regulamentul de procedură al Parlamentului European, care cuprinde articolele 152-154, reglementează măsurile aplicabile în cazul nerespectării regulilor de conduită aplicabile deputaților.
10. Articolul 152 din regulamentul menționat, referitor la măsurile imediate, prevede competențele președintelui care îi permit să cheme la ordine orice deputat care aduce atingere bunei desfășurări a ședinței sau al cărui comportament nu este compatibil cu dispozițiile pertinente prevăzute la articolul 9. Articolul 153 din Regulamentul de procedură al Parlamentului European prevede sancțiunile aplicabile deputaților, printre care figurează în special mustrarea și suspendarea temporară a participării la activitățile Parlamentului European. Articolul 154 din regulamentul menționat reglementează căile de atac.
11. Anexa XVI la Regulamentul de procedură al Parlamentului European intitulată „Orientări privind interpretarea regulilor de conduită aplicabile deputaților” are următorul cuprins:
„(1) Este necesar să se facă distincție între comportamentele de natură vizuală, care pot fi tolerate în măsura în care nu sunt injurioase și/sau difamatoare, păstrează limite rezonabile și nu generează conflicte, și cele care provoacă o perturbare efectivă a oricărei activități parlamentare.
(2) Deputații răspund în cazul în care persoanele pe care le angajează sau cărora le facilitează accesul în Parlamentul European nu respectă, în interiorul clădirilor Parlamentului, regulile de conduită aplicabile deputaților.
Președintele sau reprezentanții săi exercită competențe disciplinare cu privire la aceste persoane sau la orice altă persoană din exteriorul Parlamentului European care se găsește în incintele acestuia.”
B – Dreptul național
12. Articolul 68 din Constituția italiană prevede la primul paragraf că membrii Parlamentului național nu pot fi trași la răspundere pentru opiniile și voturile exprimate în cadrul exercitării funcțiilor lor.
III – Situația de fapt și întrebarea preliminară
13. Domnul Patriciello, membru italian al Parlamentului European, este urmărit, în cadrul procedurii penale declanșate împotriva sa în fața Tribunale di Isernia (Italia), întrucât ar fi învinuit pe nedrept de comportament nelegal un agent al poliției municipale din Pozzili (Italia), în cursul unei altercații care a avut loc la 1 august 2007, în parcarea publică situată în apropierea unui institut neurologic.
14. Reiese din decizia de trimitere că domnul Patriciello trebuie să răspundă, în această privință, pentru infracțiunea de denunțare calomnioasă prevăzută la articolul 368 din Codul penal italian, întrucât ar fi afirmat că agentul de poliție falsificase orarele, întocmind procese‑verbale mai multor șoferi ale căror autovehicule erau parcate cu încălcarea Codului rutier și, în consecință, întrucât ar fi acuzat agentul în discuție de infracțiunea de fals material în înscrisuri oficiale. Domnul Patriciello ar fi perseverat în prezența jandarmilor apăruți la fața locului pentru a verifica realitatea infracțiunilor reproșate.
15. Prin decizia din 5 mai 2009, Parlamentul European, admițând cererea domnului Patriciello întemeiată pe articolul 6 alineatul (3) din Regulamentul de procedură al Parlamentului European, a decis, pe baza raportului Comisiei pentru afaceri juridice, să apere imunitatea acestuia din urmă (denumită în continuare „decizia de apărare a imunității”). Această decizie este motivată astfel:
„În fapt, în declarațiile sale, domnul Patriciello s‑a mărginit să facă comentarii asupra unor fapte care țin de domeniul public, și anume dreptul cetățenilor de a avea cu ușurință acces la un spital și la îngrijiri medicale, ceea ce are implicații importante asupra vieții cotidiene a alegătorilor săi. Domnul Aldo Patriciello nu a acționat în propriul interes, nu a căutat să insulte funcționarul, ci a intervenit în interesul general al electorilor săi, în cadrul activităților sale politice. Astfel fiind, el și‑a îndeplinit îndatoririle în calitate de deputat în Parlamentul European, exprimându‑și opinia asupra unei probleme de interes public pentru alegătorii săi[(10)].”
16. În cuprinsul deciziei de trimitere, Tribunale di Isernia constată că, în temeiul articolului 9 litera (a) din protocol, deputații europeni beneficiază, pentru faptele săvârșite pe teritoriul național, de imunități și de privilegii în aceleași limite de fond și de formă precum cele prevăzute de dreptul național. Or, potrivit articolului 68 din Constituția italiană, privilegiul nerăspunderii nu se extinde la activitățile extraparlamentare decât dacă sunt strâns legate de exercitarea funcțiilor și a scopurilor specifice mandatului de parlamentar.
17. În aceste condiții, instanța menționată arată că, fără a aduce atingere oricărei aprecieri a caracterului fondat sau nefondat al acuzației, faptele aflate la originea procedurii principale nu sunt legate de nicio formă de exprimare a opiniei în cadrul exercitării funcției de deputat european. Astfel cum rezultă din decizia de trimitere, în opinia Ministerului Public, argumentul potrivit căruia domnul Patriciello s‑ar fi limitat să comenteze fapte notorii, respectiv dreptul cetățenilor de a avea acces cu ușurință la spitale și la îngrijiri medicale, fără intenția de a insulta funcționarul public, pare neîntemeiată. Astfel, deputatul, chiar dacă acest lucru rămâne de verificat, ar fi acuzat în mod expres de fals material în înscrisuri oficiale un agent al poliției municipale, în prezența forțelor de ordine. Or, un asemenea comportament pare să se îndepărteze, la prima vedere, de preocupările de interes general ale alegătorilor săi și nu pare, în sine, nici chiar în abstract, susceptibil să facă obiectul regimului imunității, recunoscut de Parlamentul European în decizia sa de apărare a imunității.
18. Totuși, Tribunale di Isernia observă că decizia de apărare a imunității a fost adoptată după evocarea nu numai a articolului 9 litera (a) din protocol, ci și a articolului 8 din acesta.
19. În acest context și ținând seama de obligația de cooperare loială pe care trebuie să o respecte în temeiul articolului 4 alineatul (3) TUE, Tribunale di Isernia a decis să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară.
„Infracțiunea invocată, imputată deputatului european Aldo Patriciello (descrisă în rechizitoriul Ministerului Public și care a făcut obiectul deciziei privind apărarea imunității adoptate de Parlamentul European la 5 mai 2009), calificată drept denunțare calomnioasă în temeiul articolului 368 din Codul penal, constituie o opinie exprimată în cadrul exercitării funcțiilor sale de parlamentar în sensul articolului [8][(11)] din protocol?”
IV – Procedura în fața Curții
20. Cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare a fost primită la Curte la 2 aprilie 2010. Domnul Patriciello, guvernele italian și grec, precum și Parlamentul European și Comisia Europeană au depus observații scrise. Acestea, cu excepția guvernului italian, au fost reprezentate în cadrul ședinței care a avut loc la 15 februarie 2011.
V – Cu privire la aspectele procedurale ale întrebării preliminare
A – Cu privire la admisibilitatea observațiilor Parlamentului European
21. În primul rând, observăm că admisibilitatea observațiilor scrise ale Parlamentului European poate ridica anumite îndoieli în raport cu modul de redactare a dispozițiilor articolului 23 primul și al doilea paragraf din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene. Potrivit acestei dispoziții, cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare este notificată de către Curte părților în cauză, statelor membre și Comisiei, precum și instituției, organului, oficiului sau agenției Uniunii care a adoptat actul a cărui validitate sau interpretare este contestată.
22. În speță, este evident că Parlamentul European nu este autorul protocolului care, singur, face obiectul întrebării preliminare(12). Totuși, prezenta cauză are legătură în mod indiscutabil cu interesele constituționale ale Parlamentului European și privește dimensiunea instituțională a acestuia.
23. Prin urmare, ținând seama de legătura intrinsecă existentă între dispozițiile Regulamentului de procedură al Parlamentului European și articolele 8 și 9 din protocol, precum și de obiectivul lor comun de a garanta Parlamentului European condiții de exercitare fără opreliști a misiunii sale constituționale, în calitate de reprezentant al cetățenilor la nivelul Uniunii(13), ni se pare că Curtea ar trebui să adopte în speță o abordare mai degrabă liberală. Adăugăm că ni se pare că acquis‑ul jurisprudențial al Curții favorizează posibilitățile Parlamentului European de a se exprima în fața acesteia(14). În consecință, propunem Curții să considere admisibile observațiile scrise ale Parlamentului European.
B – Cu privire la întinderea întrebării preliminare
24. Cu titlu introductiv, ni se pare important să evidențiem întinderea prezentei cereri de pronunțare a unei hotărâri preliminare, prin care se solicită Curții să se pronunțe cu privire la problema dacă un act precum cel în discuție în cauza principală constituie o opinie exprimată în cadrul exercitării funcțiilor parlamentare.
25. Dificultatea pe care o întâmpină instanța națională în speță pare să constea în tensiunea dintre, pe de o parte, conținutul motivării deciziei de apărare a imunității domnului Patriciello și, pe de altă parte, conținutul învinuirii referitoare la faptele în litigiu. În decizia menționată, Parlamentul European a invocat atât articolul 9 litera (a) din protocol, cât și articolul 8 din acesta din urmă.
26. În această privință, admițând totodată, asemenea avocatului general Poiares Maduro, că articolele 8 și 9 din protocol pot acoperi uneori aceleași acte, în condițiile în care acestea funcționează în mod cumulativ și ar trebui coroborate(15), considerăm totuși evident că articolul 9 din protocol vizează adeseori acte care constituie crime sau delicte de drept comun care nu intră în domeniul de aplicare al articolului 8 din protocol, în special acte care nu pot fi calificate drept opinii sau voturi, fie că sunt exprimate în cadrul Parlamentului European sau în afara acestuia.
27. În plus, Curtea a hotărât deja că, în cazul urmăririi penale inițiate împotriva unui deputat european din cauza opiniilor sau a voturilor exprimate de acesta, aprecierea condițiilor de punere în aplicare a imunității absolute prevăzute la articolul 8 din protocol este de competența exclusivă a instanței naționale, care, în caz de îndoială, poate sesiza Curtea, în temeiul articolului 267 TFUE, instanțele de ultim grad având obligația să o sesizeze într‑un asemenea caz(16). Astfel, chiar dacă în urma cererii deputatului european vizat Parlamentul European adoptă în temeiul Regulamentului de procedură o decizie privind apărarea imunității, aceasta constituie un aviz care nu produce efecte obligatorii față de autoritățile jurisdicționale naționale(17).
28. Pe de altă parte, instanța de trimitere a înlăturat în mod expres posibilitatea de a interpreta în favoarea domnului Patriciello dispozițiile Constituției italiene în legătură cu principiul prevăzut la articolul 9 litera (a) din protocol, potrivit căruia deputatul beneficiază pe teritoriul național de imunitățile recunoscute membrilor parlamentului din țara sa.
29. Având în vedere tot ceea ce precedă, considerăm că răspunsul care trebuie dat în prezenta cauză trebuie să se întemeieze exclusiv pe articolul 8 din protocol, care privește domeniul de aplicare al imunității materiale.
30. În sfârșit, este evident că stabilirea faptelor reproșate, precum și calificarea acestora în raport cu legislația italiană revin numai instanței naționale. În consecință, întrebarea preliminară va trebuie să fie, în opinia noastră, reformulată în mod considerabil în sensul că Curtea ar trebui să se pronunțe cu privire la interpretarea dispozițiilor relevante din protocol și cu privire la domeniul de aplicare al imunității de care beneficiază deputații europeni, furnizând astfel instanței de trimitere cele mai multe informații utile pentru a se pronunța în litigiul aflat pe rolul acesteia din urmă.
VI – Cu privire la fondul întrebării preliminare
A – Cu privire la libertatea de exprimare a opiniilor politice în calitate de drept fundamental
31. Articolul 8 din protocol vizează în mod incontestabil să protejeze libertatea de exprimare a membrilor Parlamentului European, fără de care nu poate exista un organ reprezentativ. Astfel, membrii Parlamentului European nu pot fi legați de instrucțiuni și nu pot primi mandat imperativ. Prin urmare, este vorba despre un mandat liber, care reprezintă materializarea libertății de exprimare politică a acestora(18).
32. Totuși, libertatea de exprimare aparține fiecărui individ. Aceasta cuprinde libertatea de opinie și libertatea de a primi sau de a transmite informații sau idei fără intervenția autorităților publice și fără a ține seama de frontiere(19).
33. Astfel, în calitate de drept fundamental, libertatea de exprimare oferă oricărei persoane dreptul de a‑și exprima opiniile, oricât ar fi de contestabile sau șocante, minoritare sau extravagante. Exercitarea acestei libertăți poate fi totuși limitată de drepturile și interesele altei persoane.
34. Legitimitatea acestor limite aduse libertății de exprimare variază, pe de o parte, în funcție de natura și contextul în care sunt exprimate opiniile și, pe de altă parte, de calitatea celui care le exprimă. Astfel, de exemplu, libertatea de exprimare în sfera dezbaterii politice este mai extinsă decât în cadrul comunicațiilor comerciale. Ținând seama de vocația specifică a jurnaliștilor sau a parlamentarilor, motivele imperative care justifică restricții în calea libertății de exprimare a acestora trebuie să fie mai importante decât cele invocate în general.
35. Libertatea de exprimare este specială în sensul că este în același timp un drept prin natura sa, dar și o matrice indispensabilă pentru aproape toate celelalte libertăți(20). În contextul dezbaterii publice, libertatea de exprimare constituie unul dintre pilonii societății democratice, ale cărui elemente constitutive sunt, potrivit Curții Europene a Drepturilor Omului, pluralismul, toleranța și spiritul de deschidere(21). Astfel, libertatea de exprimare este inseparabilă de ambiția democratică(22).
36. După exemplul statelor membre, legitimitatea Uniunii are la bază principiul reprezentării democratice(23). Deputaților europeni li se încredințează astfel o misiune specială de reprezentare democratică care se exercită, printre altele, prin intermediul unui discurs politic liber.
37. În conformitate cu jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, libertatea de exprimare a opiniilor politice, în calitate de mijloc privilegiat pentru realizarea obiectivelor referitoare la dezvoltarea unei societăți democratice, acoperă declarațiile electorale și parlamentare. Este incontestabil că limitele criticii în privința unui om politic, vizat în această calitate, precum și a guvernului trebuie să fie mai flexibile decât pentru un simplu particular(24). Libertatea dezbaterii politice nu are, cu siguranță, potrivit Curții Europene a Drepturilor Omului, un caracter absolut(25). Invers, o afirmație injurioasă sau calomnioasă poate deveni un element al dezbaterii politice, atunci când există un interes general de a proceda la o asemenea dezbatere. Astfel, este vorba despre instituirea unui spațiu sigur în care să poate avea loc dezbaterea publică(26). Totuși, în jurisprudența recentă, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a admis posibilitatea unei ingerințe în contextul dezbaterii electorale(27).
38. În speță, Parlamentul European a considerat, în decizia de apărare a imunității, că domnul Patriciello acționase în interesul general al electoratului său. În această privință, trebuie să se observe că opiniile referitoare la probleme de interes general sunt plasate, în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, pe o poziție de egalitate cu discursul politic(28). Aceasta a afirmat în mod expres că țin de interesul general, printre altele, problematica utilizării fondurilor de asigurări sociale(29), cheltuielile publice(30), aproprierea patrimoniului public(31) și corupția din rândul politicienilor(32). Instanțele naționale ar trebui, în raport cu această jurisprudență, să poată identifica dacă o critică privind un aspect specific face parte dintr‑o dezbatere mai generală. Dacă aceasta este situația, opinia în discuție beneficiază de un rang deosebit și necesită o protecție mai importantă(33).
39. În plus, în măsura în care cauza principală privește un agent al poliției municipale, trebuie să se amintească faptul că, prin statutul lor, agenții publici se situează, în percepția Curții Europene a Drepturilor Omului, la jumătatea distanței dintre particular și omul public. Fără a asimila un om politic cu un funcționar, Curtea menționată subliniază că limitele criticii admisibile față de acesta din urmă, în cadrul exercitării funcțiilor sale oficiale, pot fi în anumite situații mai largi decât față de un simplu particular(34).
40. Totuși, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a amintit că funcționarii trebuie, pentru a‑și îndeplini atribuțiile, să beneficieze de încrederea publicului fără a fi perturbați în mod necorespunzător și că, prin urmare, se poate dovedi necesar să fie protejați în mod special împotriva atacurilor verbale ofensatorii atunci când sunt în serviciu. Acest lucru se aplică și în situația unei imputări calomnioase a unor fapte care au legătură cu îndeplinirea misiunilor acestora(35). Imperativele legate de protecția funcționarilor trebuie, dacă este cazul, să fie puse în balanță cu interesele libertății presei sau ale discutării libere a problemelor de interes general(36).
B – Cu privire la principiile care reglementează imunitatea parlamentară în cadrul Parlamentului European și în cadrul Adunării Parlamentare a Consiliului Europei
41. Cu titlu introductiv, observăm că există o legătură istorică, întemeiată pe un principiu comun și pe dispoziții identice, între sistemul privilegiilor și imunităților acordat membrilor Adunării Parlamentare a Consiliului Europei și cel acordat deputaților Parlamentului European(37). Această legătură justifică, în opinia noastră, realizarea unei comparații între cele două texte în vederea interpretării domeniului de aplicare al imunității parlamentare în prezenta cauză.
42. Potrivit articolului 343 TFUE, Uniunea se bucură, pe teritoriile statelor membre, de privilegiile și imunitățile necesare pentru îndeplinirea misiunii sale în condițiile definite în protocol. Capitolul III din protocol reia ideea garanțiilor juridice proprii membrilor Parlamentului European.
43. Astfel, privilegiile și imunitățile membrilor Parlamentului European sunt cele ale Uniunii, care au fost stabilite pentru ca Uniunea să își poată îndeplini misiunea.
44. Trebuie subliniat că extinderea deosebit de imprecisă a imunităților de care se pot prevala parlamentarii europeni reflectă originile acesteia, și anume că sistemul de imunități a fost conceput numai ca o completare la normele naționale referitoare la privilegiile deputaților(38). În pofida diverselor inițiative ale Parlamentului European, până în prezent nu a fost încununat de succes niciun proiect de modificare a articolelor 8 și 9 din protocol(39).
45. În această privință, dorim să subliniem că motivul principal al instituirii imunității europene nu este de a face ca indivizii să beneficieze de aceasta, ci de a contribui în mod eficace la apărarea misiunilor acestora. Prin urmare, imunitatea parlamentară nu este concepută ca un privilegiu personal al parlamentarilor, ci ca o garanție pentru instituție. Întrucât trebuie protejată integritatea Parlamentului European, au fost atribuite anumite libertăți și imunități membrilor acestuia pentru a le permite să circule liber pe teritoriul Uniunii, să acționeze liber în cadrul exercitării funcției lor în calitate de parlamentari, precum și să fie liberi de orice amenințare în legătură cu funcțiile respective(40).
46. Astfel cum rezultă din Regulamentul de procedură al Parlamentului European, în exercitarea competențelor în ceea ce privește privilegiile și imunitățile, Parlamentul European urmărește în special conservarea integrității sale ca adunare legislativă democratică și asigurarea independenței deputaților în îndeplinirea atribuțiilor care le revin(41).
47. Prin comparație, având în vedere Statutul Consiliului Europei, reprezentanții statelor membre ale Consiliului se bucură de privilegiile și de imunitățile necesare pentru exercitarea funcțiilor lor(42). Imunitățile sunt acordate pentru conservarea integrității Adunării Parlamentare a Consiliului Europei și pentru asigurarea independenței membrilor săi în îndeplinirea mandatului lor european(43). În plus, potrivit Protocolului adițional la Acordul general privind privilegiile și imunitățile Consiliului Europei, aceste privilegii și imunități sunt acordate reprezentaților membrilor nu pentru avantajul personal al acestora, ci în scopul asigurării în condiții de deplină independență a exercitării funcțiilor lor în raport cu Consiliul Europei(44).
48. Considerațiile care precedă nu repun totuși în discuție ipoteza dublei naturi a imunității parlamentare, al cărei obiectiv este de a proteja în același timp Parlamentul European și pe membrii acestuia, ca indivizi(45).
49. Astfel, în ceea ce privește, în primul rând, protecția libertății de exprimare și a votului în cadrul exercitării funcției unui deputat, imunitatea materială, denumită și „nerăspundere parlamentară”(46), reflectată la articolul 8 din protocol, conduce la exceptarea unui deputat de la orice urmărire penală pentru anumite categorii de acte, respectiv cele legate de exercitarea mandatului său.
50. Curtea a hotărât deja că imunitatea materială amintită avea un caracter absolut(47).
51. Această considerație trebuie interpretată în lumina principiului(48), care stă la baza imunității materiale, potrivit căruia, întrucât nerăspunderea este nelimitată în timp, rămâne valabilă atât pe durata mandatului, cât și după expirarea acestuia. Ea este absolută și în sensul că acoperă toate formele de răspundere juridică, în special răspunderea penală și răspunderea civilă. În plus, este vorba despre o nerăspundere necondiționată, întrucât nu poate fi ridicată de Parlamentul European, iar deputatul nu poate renunța la ea. Cu toate acestea, caracterul absolut al imunității acoperă, în conformitate cu articolul 8 din protocol, exclusiv „opiniile sau voturile exprimate în cadrul exercitării funcțiilor parlamentare”.
52. În al doilea rând, în ceea ce privește imunitatea procesuală sau inviolabilitatea, prevăzută la articolul 9 din protocol, obiectul acesteia este de a evita ca exercitarea mandatului de parlamentar să fie împiedicată de acțiuni penale privind acte îndeplinite de deputați în calitate de simpli cetățeni. Articolul 9 garantează, prin urmare, membrilor Parlamentului European o protecție împotriva urmăririi penale pe durata mandatului lor. Inviolabilitatea prevăzută la articolul 9 din protocol este limitată la durata sesiunilor și își pierde efectele în caz de flagrant delict și de ridicare a imunității de către Parlamentul European(49).
53. Din punct de vedere istoric, scopul imunității procesuale era de a evita ca puterea executivă sau particularii să poată împiedica sau stânjeni exercitarea funcțiilor deputaților prin inițierea unor proceduri de cercetare sau prin formularea unor acuzații penale nefondate împotriva acestora. Astfel, imunitatea menționată nu este de natură absolută, ci impune numai ca măsurile adoptate împotriva unui deputat să fie puse în aplicare după sau între sesiunile Parlamentului European.
54. Imunitatea materială care derivă din nerăspundere se aplică pentru simplul fapt că este enunțată în cadrul protocolului și sub rezerva ca actele unui deputat să intre în domeniul de aplicare al imunității materiale. În schimb, pentru ca imunitatea procesuală să fie pusă în aplicare, o decizie a Parlamentului European este indispensabilă pentru a permite sau a interzice deținerea sau urmărirea penală.
55. Odată amintite aceste principii, considerăm că libertatea de exprimare în general, libertatea de exprimare a discursului politic și privind interesul general, precum și întinderea imunității materiale a unui membru al Parlamentului European sunt drepturi care, deși distincte, se întrepătrund continuu. Merită subliniat că exprimarea unei opinii de către un membru al Parlamentului European poate fi protejată fie prin acțiunea principiului libertății de exprimare mai extinse care se aplică discursului politic, fie prin acțiunea principiului libertății de exprimare aplicabil în general, în sensul că o asemenea opinie nu poate fi sancționată automat, chiar dacă a fost exprimată în împrejurări care nu intră în domeniul de aplicare al imunității materiale legate de exercitarea funcției unui membru al Parlamentului European. Prin urmare, în prezenta cauză se pune problema cum se poate trasa, în cadrul libertății de exprimare, linia de demarcație între gradul de protecție a unui individ în general, a unui participant la dezbaterea politică și a unui membru al Parlamentului European.
C – Cu privire la regulile de conduită aplicabile membrilor Parlamentului European
56. În temeiul articolului 232 TFUE, Parlamentul European își adoptă regulamentul de procedură. Fără a vrea să stabilească o paralelă directă între dispozițiile protocolului și cele ale Regulamentului de procedură al Parlamentului European, acest din urmă act constituie, în opinia noastră, un document de referință util în vederea răspunsului care trebuie dat în cadrul prezentei cauze. Trebuie să adăugăm că o practică instituțională, consacrată în cadrul Parlamentului European, s‑a dezvoltat cu privire la aplicarea articolului 9 din protocol în cadrul cererilor de ridicare a imunității deputaților europeni(50).
57. Având în vedere obiectivul acesteia, imunitatea parlamentară implică, în opinia noastră, nu numai drepturi, ci și responsabilități(51). Importanța acestei abordări a fost subliniată și de Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei, potrivit căreia posibilitățile de sancțiuni(52) ar trebui să fie sporite în cazul în care opiniile exprimate de membrii acestei Adunări ar conține calomnii, insulte sau denunțuri calomnioase(53). Rarele cazuri de opinii defăimătoare imputabile membrilor Adunării Parlamentare au dat naștere unei propuneri de întărire a protecției reputației persoanelor lezate(54).
58. Este important să subliniem că, beneficiind totodată, în cadrul exercitării funcției lor, de o imunitate materială, membrii Parlamentului European rămân, așadar, supuși regulilor de conduită elaborate de această instituție.
59. Regulile menționate, în special articolul 9 alineatul (2), articolele 152 și 153 din Regulamentul de procedură al Parlamentului European, urmăresc să precizeze limitele comportamentului unui membru al Parlamentului European, precum și sancțiunile în cazul unei încălcări. Din regulamentul menționat rezultă că respectiva conduită trebuie să se întemeieze pe valorile și principiile definite în textele fundamentale ale Uniunii, să conserve demnitatea Parlamentului European și să nu compromită buna desfășurare a lucrărilor parlamentare.
60. În măsura în care aceste reguli evidențiază însăși natura comportamentului inerent exercitării funcțiilor parlamentare, considerăm că aceste indicații pot fi luate în considerare în cadrul interpretării articolului 8 din protocol pentru definirea întinderii imunității materiale.
D – Cu privire la întinderea imunității materiale în sensul articolului 8 din protocol
61. Potrivit unei teze avansate de doctrină, imunitatea materială acoperă toate formele pe care le poate lua activitatea parlamentară, fie în scris în documentele parlamentare, fie în discursuri și voturi sub orice formă, în cadrul adunărilor și al comisiilor parlamentare(55).
62. Există în mod incontestabil diverse modele și abordări parlamentare ale imunității materiale printre statele membre ale Uniunii. Acestea urmăresc totuși același obiectiv, și anume garantarea exercitării funcției unui membru al Parlamentului European și, în sfârșit, a funcționării instituției(56).
63. Modelul clasic al imunității materiale care acoperă opiniile sau voturile exprimate de deputați în cadrul exercitării funcțiilor lor se aplică și membrilor Adunării Parlamentare a Consiliului Europei(57). În acest context, termenul „opinii exprimate” include atât intervențiile orale, cât și scrise ale membrilor în exercitarea funcțiilor lor în cadrul acestei Adunări. Cuvintele injurioase adresate de un parlamentar unei persoane care se află în tribuna publică nu intră sub incidența noțiunii de opinie(58). Imunitatea materială include și opiniile exprimate în cadrul funcțiilor oficiale pe care deputații le exercită în statele membre(59). Prin urmare, este vorba despre protejarea parlamentarilor care se află în misiune oficială în statele membre ale Consiliului Europei.
64. În plus, este interesant de prezentat o inițiativă a Parlamentului European din 1987 privind modificarea articolului 8 din protocol, pentru ca deputații europeni să fie protejați în raport cu opiniile și cu voturile exprimate în timpul dezbaterilor din Parlamentul European, în cadrul unor organisme instituite de acesta din urmă sau care funcționează împreună cu acesta din urmă sau în care deputații își desfășoară activitatea în calitate de membri ai Parlamentului European(60).
65. Prin urmare, dezbaterea actuală privind criteriul care trebuie utilizat în vederea stabilirii activităților parlamentare în sensul articolului 8 din protocol s‑a recentrat pe alegerea dintre un criteriu numit „spațial” și un criteriu numit „funcțional”. Pentru a contribui la această discuție, am dori să solicităm Curții să modifice perspectiva examinării declarațiilor în cauză.
66. Imunitatea materială acoperă, în opinia noastră, trei aspecte. Primul, de natură obiectivă, urmărește să garanteze deputaților posibilitatea de a iniția și de a susține dezbaterea politică parlamentară în libertate deplină și de a promova astfel cauze politice diferite pentru a influența exercițiul competențelor legislative, bugetare și de control proprii Parlamentului European. Al doilea aspect, de asemenea de natură obiectivă, urmărește să garanteze posibilitatea de a exprima opinii critice, în special în privința executivului Uniunii și a statelor membre și de a contribui astfel la o repartizare verticală și orizontală a puterilor în cadrul Uniunii. Al treilea aspect, de natură subiectivă, trebuie interpretat din perspectiva unui drept fundamental care restrânge drepturile fundamentale ale celorlalți cetățeni, precum dreptul de acces la justiție. Prin urmare, aceste trei aspecte ale imunității materiale urmăresc să instituie o excepție în raport cu principiul egalității de tratament între cetățeni(61). Pentru acest motiv, este primordial să se găsească, prin interpretarea domeniului său de aplicare, un echilibru necesar în societatea democratică.
67. În această privință, împărtășim opinia Comisiei care subliniază că articolul 8 din protocol trebuie să aibă un domeniu de aplicare pe deplin compatibil cu articolul 6 din CEDO, care corespunde articolului 47 din Carta drepturilor fundamentale. O restricție privind dreptul de acces la justiție din cauza imunității parlamentare nu ar trebui să fie disproporționată în raport cu obiectivul legitim, garantat de imunitatea menționată(62).
68. În ceea ce privește criteriul numit „spațial”, asemenea avocatului general Poiares Maduro, ni se pare neîndoielnic că limitarea întinderii nerăspunderii numai la locul în care se reunește Parlamentul European nu mai corespunde realității contemporane a dezbaterii politice și nu se poate dezvolta astfel ca un criteriu exclusiv(63).
69. Subliniem că, potrivit Adunării Parlamentare a Consiliului Europei, dat fiind caracterul internațional al Adunării menționate, este important ca nerăspunderea să fie definită în raport cu activitățile tipice ale membrilor săi, iar nu în raport cu noțiunea de spațiu(64).
70. Totuși, în opinia noastră, nu trebuie să se neglijeze importanța spațiilor parlamentare ca un loc preferat pentru dezbaterea politică, în egală măsură la nivelul Uniunii. Astfel, interpretarea noțiunii de imunitate parlamentară nu ar trebui să conducă la o banalizare a Parlamentului European în calitate de instituție politică prin tratarea în același mod a opiniilor exprimate de un deputat european la tribuna Parlamentului European și a celor pe care acesta le‑ar putea pronunța, de exemplu, în cadrul unui „reality show” la televiziune.
71. Acestea fiind spuse, este important să se amintească faptul că imunitatea materială nu se aplică tuturor activităților unui membru al Parlamentului European, chiar dacă acestea se desfășoară în cadrul Parlamentului European sau pe durata sesiunilor(65). Pentru a se putea aplica criteriul spațial, activitatea în discuție trebuie să prezinte în mod necesar o legătură cu activitățile în calitate de membru al unui parlament. În statele membre, există în majoritatea cazurilor o legătură între, pe de o parte, întinderea materială și temporală a nerăspunderii și, pe de altă parte, noțiunea de opinii inerente activităților proprii Parlamentului European(66). Astfel, discursurile intra muros efectuate în cursul lucrărilor parlamentare în sens larg(67) intră în mod evident în domeniul de aplicare al articolului 8 din protocol.
72. În ceea ce privește activitățile și declarațiile în afara incintei Parlamentului European, principala dificultate este legată de aplicarea criteriului numit „funcțional”, care ar fi, așadar, singurul criteriu relevant pentru interpretarea domeniului de aplicare al imunității materiale. În opinia noastră, obiectivul articolului 8 din protocol nu poate consta în extinderea imunității la toate declarațiile membrilor Parlamentului European. O asemenea interpretare pare să intre în conflict cu drepturile fundamentale care sunt egalitatea în fața legii(68) și accesul la justiție, chiar dacă Parlamentul European pare să fi adoptat această poziție în practica sa privind ridicarea imunității(69). Or, imunitatea materială urmărește să protejeze membrii Parlamentului European în calitate de parlamentari europeni, iar nu în calitate de politicieni în general.
73. În Concluziile sale privind cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea Marra, citată anterior, pentru a stabili dacă declarațiile unui parlamentar au fost efectuate în cadrul exercitării funcțiilor sale, avocatul general Poiares Maduro a sugerat să se ia drept criteriu natura și conținutul afirmațiilor deputaților europeni și a subordonat calificarea opiniilor îndeplinirii a două condiții, și anume, pe de o parte, opiniile trebuie să prezinte un adevărat interes general și, pe de altă parte, trebuie să se distingă între afirmațiile de fapt și judecățile de valoare(70).
74. În măsura în care acest aspect necesită, în opinia noastră, o analiză mai aprofundată, înainte de a răspunde la problema interpretării noțiunii „opinie sau vot exprimat în cadrul exercitării funcțiilor sale”, prevăzută la articolul 8 din protocol, dorim să examinăm noțiunile de interes general, distincția între judecățile de valoare și declarațiile factuale, pentru a propune ulterior stabilirea domeniului de aplicare al imunității materiale prin intermediul unei legături mai degrabă organice decât funcționale.
1. Cu privire la adevăratul interes general
75. Interesul general constituie unul dintre aspectele fundamentale ale acțiunii libertății de exprimare, întrucât contribuie la protecția pluralității de valori în cadrul societății pe care această libertate este susceptibilă să o prezerve. Totuși, în ceea ce privește domeniul nerăspunderii care decurge din articolul 8 din protocol, ni se pare dificil să se impună ca orice declarație a unui deputat european să aibă o conotație politică ce reflectă întotdeauna adevăratul interes general.
76. Obiectivul unei libertăți de exprimare extinse, precum cea conferită membrilor Parlamentului European, este de a le oferi posibilitatea de a participa la dezbaterile politice legate de funcțiile lor fără impedimente nejustificate. Această libertate trebuie să cuprindă și posibilitatea de a exprima opinii subiective, egoiste, chiar inoportune, întrucât vocația unui parlamentar este de a promova cauze politice, fără a fi supus unei oarecare obligații de obiectivitate.
77. În fapt, scopul dezbaterilor politice democratice este de a contribui la definirea interesului general, propunând diferite concepții ale acestuia. Astfel, interesul public nu precedă dezbaterile democratice, însă dezbaterile amintite contribuie la o mai bună înțelegere a acestuia.
78. Prin urmare, noțiunea de adevărat interes general nu poate constitui, în opinia noastră, un criteriu pertinent pentru aplicarea imunității materiale în cazul luărilor de poziție ale membrilor Parlamentului European care intră sub incidența articolului 8 din protocol. În caz contrar, conținutul dezbaterilor politice ar fi supus cenzurii a posteriori a autorităților judiciare, ceea ce ar fi, în sine, în deplină contradicție cu ideea de imunitate parlamentară(71).
2. Cu privire la judecățile de valoare și declarațiile factuale
79. Distincția dintre declarația factuală și judecata de valoare(72), evocată în special în observațiile Parlamentului European și ale Comisiei, pare evidentă în gândirea modernă. Originea acestei teze se află în afirmația lui David Hume potrivit căreia obligația nu poate fi dedusă din fapte(73). În filosofia secolului XX, acest principiu era adoptat de teoriile denumite „noncognitive”, potrivit cărora declarațiile privind valori sau norme se situează în afara dihotomiei dintre adevărat și fals. În schimb, afirmațiile factuale sunt fie adevărate, fie false. Astfel, obiectivitatea este posibilă în măsura în care dezbaterea privește faptele, însă judecățile de valoare sunt mai mult sau mai puțin relative, chiar subiective(74).
80. Având în vedere dificultățile conceptuale care țin de filosofia morală atașate acestei distincții, fundamentarea interpretării juridice a unei norme a dreptului Uniunii pe această distincție ni se pare riscantă. Asemenea anumitor reprezentanți ai teoriei dreptului, stabilirea unei distincții clare între judecățile de valoare și declarațiile factuale în domeniul dreptului ni se pare, din punct de vedere conceptual, dificilă, ba chiar imposibilă. Pe de altă parte, observăm că este pe deplin posibil să se exprime judecăți de valoare prin intermediul unei fraze care se prezintă la nivel semantic ca o afirmație pur factuală(75).
81. Cu toate acestea, este util să se amintească faptul că distincția dintre judecățile de valoare și declarațiile factuale este unul dintre criteriile clasice în practica Curții Europene a Drepturilor Omului. Pe scurt, în ipoteza unei declarații factuale, aceasta admite posibilitatea probei verității (exceptio veritatis)(76), ceea ce este exclus în cazul judecăților de valoare.
82. În doctrină, s‑a arătat în mod întemeiat că Curtea Europeană a Drepturilor Omului nu aplică o dihotomie pură între aceste două noțiuni, cu alte cuvinte aceasta nu distinge între „opinia pură” și „afirmația factuală”, ci între „afirmațiile factuale pure” și expresiile mixte, care cuprind elemente atât factuale, cât și de opinie(77).
83. Aceasta demonstrează, în opinia noastră, că opoziția dintre aceste două noțiuni nu este scutită de îndoieli, astfel cum a recunoscut Curtea Europeană a Drepturilor Omului însăși(78). Potrivit jurisprudenței Curții menționate, diferența dintre judecățile de valoare și declarațiile de fapt rezidă, așadar, în stabilirea nivelului de probă factuală(79). Totuși, avem rezerve cu privire la posibilitatea unei transpuneri pure și simple a acestei jurisprudențe în ceea ce privește limitele imunității materiale a unui membru al Parlamentului European.
84. Subliniem că imunitatea materială protejează anumite opinii exprimate de membrii Parlamentului European de o eventuală răspundere penală sau civilă. Din această perspectivă, opiniile trebuie să fie studiate ca acte, mai precis ca acte de limbaj care pot sau nu pot constitui delicte, precum denunțarea calomnioasă, calomnia sau insulta(80).
85. În cadrul aprecierii opiniilor ca acte, problema dacă este vorba despre o afirmație factuală sau despre o judecată de valoare ni se pare a avea mai puțină importanță decât obiectivul vizat de autorul opiniei, precum și reacția cauzată de acest act de limbaj în privința interlocutorilor, chiar dacă veridicitatea afirmației poate avea o influență asupra calificării juridice a actului în discuție. Adăugăm că practica Parlamentului European cu privire la ridicarea imunității nu ni se pare că face o distincție între afirmațiile factuale și judecățile de valoare(81).
86. În sfârșit, ni se pare oportun să se atragă atenția Curții asupra faptului că o apropiere între noțiunea „în cadrul exercitării funcțiilor parlamentare” și judecățile de valoare conduce la limitarea domeniului de aplicare al libertății discursului politic.
87. Astfel, în cadrul funcției sale, un membru al Parlamentului European trebuie să fie în măsură să semnaleze preocupările și să apere interesele alegătorilor. Pentru acest motiv, el trebuie, protejat fiind de imunitatea materială, să aibă libertatea de a pronunța constatări factuale care nu sunt verificate sau care se pot dovedi eronate. Cel mai adesea, va fi vorba despre expresii mixte în sensul jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului. În consecință, unui membru al Parlamentului European ar trebui să i se acorde „beneficiul îndoielii”, respectiv posibilitatea de a critica funcționarea celorlalte instituții fără a trebui, în prealabil, să facă cercetări elaborate pentru a‑și demonstra spusele.
88. Prin urmare, considerăm că imunitatea materială trebuie să acopere nu numai judecățile de valoare, ci și susținerile factuale, sub rezerva de a îndeplini criteriul organic pe care îl vom propune.
E – Cu privire la stabilirea unui criteriu organic(82)
89. În măsura în care suntem convinși că criteriul unei legături numite „funcționale” întemeiat pe noțiunea de interes general și pe distincția dintre judecățile de valoare și considerațiile factuale nu permite să se dea un răspuns util la întrebarea referitoare la condițiile de fond ale punerii în aplicare a imunității conferite de dreptul Uniunii, propunem Curții să elaboreze un criteriu specific naturii funcțiilor unui deputat european, inspirându‑se din jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului. Acest criteriu leagă imunitatea materială nu de conținutul afirmațiilor unui deputat, ci mai degrabă de raportul dintre contextul în care aceste afirmații sunt exprimate și lucrările parlamentare ale Parlamentului European.
1. Cu privire la criteriul proporționalității care decurge din jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului
90. În ceea ce privește jurisprudența referitoare la limitele imunității, potrivit Curții Europene a Drepturilor Omului, dacă libertatea de exprimare este prețioasă pentru orice individ, ea este cu atât mai prețioasă pentru un ales al poporului care își reprezintă alegătorii, semnalează preocupările acestora și le apără interesele. Într‑o democrație, Parlamentul sau organele comparabile reprezintă tribune indispensabile dezbaterii politice(83). Curtea menționată subliniază și relevanța aprecierii în lumina unor împrejurări speciale, iar nu a unei examinări in abstracto(84).
91. În general, la momentul interpretării domeniului de aplicare al imunității parlamentare, Curtea Europeană a Drepturilor Omului pare să opteze pentru o abordare restrictivă. Astfel, ea a apreciat ca fiind compatibilă cu CEDO o imunitate care acoperea declarațiile făcute în cursul dezbaterilor parlamentare în cadrul camerelor legislative și urmărea protecția intereselor Parlamentului în ansamblu, spre deosebire de cele ale membrilor săi luate individual(85).
92. În fapt, hotărârea de principiu ni se pare a fi Hotărârea A împotriva Regatului Unit, citată anterior. După ce a concluzionat că imunitatea parlamentară de care beneficiase în speță un deputat din House of Commons viza acele scopuri legitime care sunt protecția libertății de exprimare în Parlament și menținerea separației dintre puterea legislativă și cea judecătorească, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a examinat proporționalitatea imunității în cauză. Astfel, din punctul de vedere al compatibilității cu CEDO, cu cât o imunitate este mai largă, cu atât motivele care o justifică trebuie să fie mai imperative(86).
93. În plus, Hotărârea Cordova împotriva Italiei(87) a condus, printre altele, la o interpretare strictă a imunității, în sensul că aceasta nu urmărește să protejeze un membru al parlamentului atunci când acesta nu acționează în această calitate. În hotărârea menționată, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a subliniat că conduita unui deputat putea să nu fie legată de exercitarea funcțiilor sale parlamentare stricto sensu și, mai ales, nu putea, prin chiar natura sa, să fie comparată cu un act care intră sub incidența funcțiilor parlamentare. Curtea a apreciat că respectivul comportament(88) se înscria mai degrabă în cadrul unei dispute între particulari și că, într‑un asemenea caz, nu se poate justifica un refuz al accesului la justiție(89).
94. Pe baza acestei constatări, Curtea a considerat că „absența unei legături evidente cu o activitate parlamentară necesită o interpretare strictă a noțiunii de proporționalitate între scopul urmărit și mijloacele utilizate. Este așa în special atunci când restrângerile dreptului de acces decurg dintr‑o deliberare a unui organ politic. A ajunge la o altă concluzie ar echivala cu restrângerea într‑un mod incompatibil cu articolul 6 alineatul (1) din CEDO a dreptului particularilor de acces la o instanță judecătorească de fiecare dată când declarațiile contestate în justiție au fost făcute de un membru al Parlamentului European”(90).
95. Având în vedere aceste considerații, caracterul proporțional al domeniului de aplicare al imunității trebuie să fie, în opinia noastră, reținut ca un aspect‑cheie în vederea interpretării articolului 8 din protocol, ceea ce ne determină să propunem Curții să stabilească un nou criteriu de analiză, numit „organic”.
2. Cu privire la criteriul unei legături organice
96. În vederea interpretării articolului 8 din protocol, propunem aplicarea criteriului unei legături organice între activitățile unui deputat european și domeniul de aplicare al imunității materiale(91). În opinia noastră, este necesar să se distingă, în cadrul noțiunii înseși de imunitate materială, între nucleul dur și sfera care îl înconjoară.
97. Propunem să se situeze în centrul imunității activitățile care constituie exercitarea prin excelență a funcției unui membru al Parlamentului European. Acestea ar acoperi, printre altele, opiniile și voturile exprimate în forumul Parlamentului European, în cadrul comitetelor, al delegațiilor și al organelor politice ale Parlamentului European, precum și în cadrul grupurilor politice. Propunem să fie prevăzute în această situație activități precum participarea la conferințe, la misiuni și la întâlniri politice în afara Parlamentului European, în calitate de membru al Parlamentului European(92).
98. Admițând totodată că, după toate probabilitățile, este imposibil să se enumere toate actele vizate, considerăm că aprobarea conceptului însuși de „activități în esență parlamentare” permite să se faciliteze examinarea de către instanța națională care, în caz de îndoială, ar putea sau ar trebui să sesizeze Curtea de Justiție cu o întrebare preliminară în această privință.
99. În ceea ce privește actele care nu pot fi calificate ca ținând de funcția unui parlamentar european, asemenea Curții Europene a Drepturilor Omului, trebuie să se aplice principiul proporționalității. Astfel cum a considerat aceasta, lipsa unei legături evidente cu o activitate parlamentară necesită o interpretare strictă a proporționalității între scopul urmărit și mijloacele utilizate(93).
100. În consecință, cu cât actul sau constatarea unui membru al Parlamentului European se îndepărtează mai mult de nucleul dur al funcțiilor sale, cu atât motivele care justifică nerăspunderea unui deputat trebuie să fie mai imperative. Acest lucru implică punerea în balanță a libertății de exprimare a unui parlamentar, pe de o parte, și accesul la justiție și egalitatea de tratament între cetățeni, pe de altă parte.
101. În caz contrar, cu cât apropierea cu privire la fond de activitățile unui membru al Parlamentului European este mai importantă, cu atât întinderea imunității materiale conferite acestora din urmă devine mai largă. Mai ales, problema dacă luarea de cuvânt a unui parlamentar european în presă intră în domeniul de aplicare al imunității materiale trebuie apreciată pe baza acestor criterii. Considerăm că imunitatea materială trebuie să acopere declarațiile care sunt urmarea directă a dezbaterilor parlamentare pe care le reproduc sau le comentează. În schimb, în ceea ce privește participarea membrilor Parlamentului European la dezbateri electorale sau la alte dezbateri politice în general, aceștia din urmă nu ar trebui să fie mai bine plasați din punct de vedere juridic decât ceilalți participanți la dezbaterile amintite.
102. Totuși, în acest context se ridică problema dacă un deputat european ar fi abilitat să invoce protecția pe care i‑o conferă articolul 8 din protocol, în condițiile în care ar acționa în mod clar în calitate de politician național, chiar regional sau local.
103. Astfel, provocarea căreia trebuie să îi facă față în prezent parlamentele și parlamentarii constă în a aduce la cunoștință ceea ce fac în interesul populației, în a îmbunătăți calitatea vieții cetățenilor și în a proceda astfel încât mesajul lor să nu își piardă credibilitatea(94).
104. Întrucât imunitatea materială stabilită în protocol se întemeiază pe tratatul care, la articolul 343 TFUE, se referă la îndeplinirea misiunii Uniunii, considerăm că această imunitate urmărește să acopere activitățile unui deputat european nu atunci când acesta abordează problemele care interesează exclusiv un politician național, ci atunci când acesta realizează activități în calitate de parlamentar european.
105. Este evident că, în raport cu întinderea dezbaterii politice contemporane, majoritatea declarațiilor unui deputat european au o dublă natură. Discursul la nivel european poate avea o legătură vădită cu nivelul național, regional sau local. Totuși, în caz contrar, respectiv în ipoteza unor declarații care țin de un context pur național sau local, stabilirea unei legături cu dimensiunea Uniunii se poate dovedi mai dificilă.
106. În această privință, observăm că Regulamentul Adunării Parlamentare a Consiliului Europei se referă la „mandatul european”(95), ceea ce poate întări teza potrivit căreia sfera de aplicare a acestuia este restrânsă la domeniul respectiv.
107. Pentru a rezuma, având în vedere natura imunității membrilor Parlamentului European, înțeleasă ca imunitate a Uniunii indispensabilă îndeplinirii misiunii sale, actele care privesc dezbaterea politică în general sau atunci când deputatul se exprimă în calitate de garant al intereselor alegătorilor la nivel național sau regional nu pot fi considerate, în raport cu criteriul organic, ca acoperite de imunitatea materială în sensul articolului 8 din protocol.
108. În consecință, propunem Curții să aplice o interpretare echilibrată a imunității materiale, întemeiată pe criteriul unei legături organice și care trebuie confruntată cu principiul egalității de tratament dintre cetățeni, precum și cu dreptul de acces la justiție.
109. În cauza principală, justificarea nerăspunderii domnului Patriciello nu ni se pare a putea prevala asupra principiilor menționate. Astfel cum reiese din raportul general al Parlamentului European, calomniile care privesc mai degrabă indivizii decât instituțiile au fost considerate de obicei ca situându‑se în afara activității politice a unui deputat. Acest lucru se aplică, de exemplu, în cazul atacurilor împotriva agenților de poliție luați individual, iar nu în cazul unei critici împotriva poliției ca instituție(96). Decizia de apărare a imunității domnului Patriciello pare, așadar, să se îndepărteze de această linie.
110. În lumina considerațiilor care precedă, apreciem că actul al cărui autor este domnul Patriciello se situează în afara activităților unui membru al Parlamentului European în sensul organic pe care tocmai l‑am propus. Astfel, după cum reiese din decizia de trimitere, domnul Patriciello a acționat în afara incintei Parlamentului European. În continuare, ținând seama de obiectul acțiunii sale, pare să fi acționat în calitate de politician național, ba chiar ca un cetățean agasat. În plus, sub rezerva unei verificări a faptelor, realizată de instanța de trimitere, precum și a calificării acestora în raport cu dispozițiile dreptului penal italian, comportamentul domnului Patriciello nu poate fi considerat ca având o legătură pertinentă cu exercitarea funcțiilor sale în calitate de membru al Parlamentului European.
VII – Concluzie
111. Având în vedere ceea ce precedă, propunem Curții să răspundă la întrebarea Tribunale di Isernia după cum urmează:
„Comportamentul unui membru al Parlamentului European, precum cel în discuție în cauza principală, dat fiind că acesta nu are legătură cu activitățile Parlamentului European, nu constituie o opinie exprimată în cadrul exercitării funcțiilor parlamentare, în sensul articolului 8 din Protocolul nr. 7 privind privilegiile și imunitățile Uniunii Europene.”