WYROK SĄDU (piąta izba)
z dnia 9 września 2010 r.(*)
Stosunki zewnętrzne – Umowa między Wspólnotą Europejską a Konfederacją Szwajcarską w sprawie transportu lotniczego – Niemieckie przepisy dotyczące dostępu do portu lotniczego w Zurychu – Rozporządzenie (EWG) nr 2408/92 – Prawo do obrony – Zasada niedyskryminacji – Zasada proporcjonalności
W sprawie T‑319/05
Konfederacja Szwajcarska, reprezentowana przez adwokatów S. Hirsbrunnera, U. Soltésza oraz P. Melchera,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, reprezentowanej przez F. Benyona, M. Huttunena oraz M. Niejahra, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
popieranej przez:
Republikę Federalną Niemiec, reprezentowaną przez C.D. Quassowskiego oraz A. Tiemann, działających w charakterze pełnomocników, wspieranych przez adwokata T. Masinga,
oraz
Landkreis Waldshut, reprezentowany przez adwokata M. Núñeza‑Müllera,
interwenienci,
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji 2004/12/WE z dnia 5 grudnia 2003 r. w sprawie stosowania art. 18 ust. 2 zdanie pierwsze Umowy między Wspólnotą Europejską a Konfederacją Szwajcarską w sprawie transportu lotniczego oraz rozporządzenia Rady (EWG) nr 2408/92 (sprawa TREN/AMA/11/03 – niemieckie przepisy dotyczące dostępu do lotniska w Zurychu) (Dz.U. 2004, L 4, s. 13),
SĄD (piąta izba),
w składzie: M. Vilaras, prezes, M. Prek i V.M. Ciucă (sprawozdawca), sędziowie,
sekretarz: C. Kantza, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 9 września 2009 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Ramy prawne
Umowa między Wspólnotą Europejską a Konfederacją Szwajcarską w sprawie transportu lotniczego
1 Umowa między Wspólnotą Europejską a Konfederacją Szwajcarską w sprawie transportu lotniczego, podpisana w dniu 21 czerwca 1999 r. w Luksemburgu (Dz.U. 2002, L 114, s. 73, zwana dalej „umową”), zatwierdzona w imieniu Wspólnoty decyzją Rady i – w odniesieniu do umowy w sprawie współpracy naukowej i technologicznej – Komisji 2002/309/WE, Euratom z dnia 4 kwietnia 2002 r. w sprawie zawarcia siedmiu umów z Konfederacją Szwajcarską (Dz.U. L 114, s. 1), stanowi w art. 1, 2, 3, 17, 18, 20 i 21, co następuje:
„ROZDZIAŁ I
Cele
Artykuł 1
1. Niniejsza Umowa określa dla Umawiających się Stron zasady w dziedzinie lotnictwa cywilnego. Postanowienia te nie naruszają postanowień zawartych w traktacie WE, w szczególności istniejących uprawnień Wspólnoty w zakresie zasad konkurencji i postanowień wykonawczych dla takich zasad, jak również w zakresie całego odpowiedniego prawodawstwa wspólnotowego wymienionego w Załączniku do niniejszej Umowy.
2. W tym celu postanowienia ustanowione w niniejszej Umowie, jak również w rozporządzeniach i dyrektywach wyszczególnionych w Załączniku, stosuje się zgodnie z warunkiem określonym poniżej. W zakresie, w jakim są one identyczne, co do istoty z odpowiadającymi regułami zawartymi w traktacie WE oraz aktami przyjętymi przy stosowaniu tego traktatu, postanowienia te są interpretowane, w [celu] ich wykonywania i stosowania, zgodnie z odpowiednimi orzeczeniami i [decyzjami] Trybunału Sprawiedliwości i Komisji Wspólnot Europejskich, wydanymi przed datą podpisania niniejszej Umowy. Orzeczenia i decyzje wydane po dacie podpisania niniejszej Umowy będą przekazywane Szwajcarii. Na prośbę jednej z Umawiających się Stron skutki tych późniejszych orzeczeń i decyzji są ustalane przez Wspólny Komitet, w celu zapewnienia sprawnego stosowania niniejszej Umowy.
Artykuł 2
Postanowienia niniejszej Umowy i jej Załącznika stosuje się w zakresie, w jakim dotyczą one transportu lotniczego lub spraw bezpośrednio związanych z transportem lotniczym, jak określono w Załączniku [do] niniejszej Umowy.
ROZDZIAŁ 2
Postanowienia ogólne
Artykuł 3
W zakresie niniejszej Umowy i bez uszczerbku dla postanowień szczególnych w niej zawartych, zakazana jest wszelka dyskryminacja ze względu na przynależność państwową.
[…]
ROZDZIAŁ 4
Stosowanie umowy
Artykuł 17
Umawiające się Strony podejmują wszelkie właściwe środki, ogólne lub szczególne, w celu zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z niniejszej Umowy i powstrzymują się od wszelkich działań, które mogłyby zagrozić osiągnięciu celów niniejszej Umowy.
Artykuł 18
1. Bez uszczerbku dla ustępu 2 i postanowień rozdziału 2 każda z Umawiających się Stron jest odpowiedzialna na swoim terytorium za właściwe stosowanie niniejszej Umowy oraz w szczególności rozporządzeń i dyrektyw wymienionych w Załączniku.
2. W przypadkach, które mogą mieć wpływ na usługi lotnicze [dopuszczone] na mocy rozdziału 3, instytucje wspólnotowe korzystają z uprawnień przyznanych im na mocy przepisów rozporządzeń i dyrektyw, których stosowanie jest wyraźnie potwierdzone w Załączniku. Jednakże w przypadku gdy [Konfederacja Szwajcarska] podjęła lub zamierza podjąć środki [w zakresie ochrony środowiska, na podstawie] [art.] 8 ustęp 2 lub [art.] 9 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2408/92, Wspólny Komitet, na wniosek jednej z Umawiających się Stron, podejmuje decyzję, czy takie środki są zgodne z niniejszą Umową.
[…]
Artykuł 20
Wszystkie [kwestie] dotyczące ważności decyzji podejmowanych przez instytucje wspólnotowe w ramach ich uprawnień wynikających z niniejszej Umowy należą do wyłącznej kompetencji Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich.
ROZDZIAŁ 5
Wspólny Komitet
Artykuł 21
1. Niniejszym ustanawia się Komitet składający się z przedstawicieli Umawiających się Stron, o nazwie »Komitet do spraw Transportu Lotniczego Wspólnoty/Szwajcarii« (zwany dalej »Wspólnym Komitetem«), który jest odpowiedzialny za zarządzanie niniejszą Umową i zapewnia jej prawidłowe wykonanie. W tym celu formułuje zalecenia i podejmuje decyzje w przypadkach przewidzianych w niniejszej Umowie. Decyzje Wspólnego Komitetu są wprowadzane w życie przez Umawiające się Strony zgodnie z ich wewnętrznymi regułami. Wspólny Komitet działa w drodze wzajemnego porozumienia.
[…]”.
2 Załącznik do umowy stanowi w szczególności, że wszędzie tam, gdzie w aktach wymienionych w załączniku znajdują się odniesienia do państw członkowskich Wspólnoty Europejskiej lub wymogu związku z nimi, odniesienia te rozumiane są dla celów umowy jako stosujące się jednakowo do Konfederacji Szwajcarskiej lub wymogu identycznego związku z nią.
3 Wskazany załącznik odnosi się w szczególności do rozporządzenia Rady nr 2408/92/EWG z dnia 23 lipca 1992 r. w sprawie dostępu przewoźników lotniczych Wspólnoty do wewnątrzwspólnotowych tras lotniczych (Dz.U. L 240, s. 8).
Rozporządzenie nr 2408/92
4 Artykuły 2, 3, 8 i 9 rozporządzenia nr 2408/92 stanowią:
„Artykuł 2
Do celów niniejszego rozporządzenia:
[…]
f) »prawo przewozowe« oznacza prawo przewoźnika lotniczego do przewozu osób, ładunku i/lub poczty w zakresie usługi lotniczej między dwoma portami lotniczymi Wspólnoty;
[…].
Artykuł 3
1. Z zastrzeżeniem niniejszego rozporządzenia zainteresowane państwo członkowskie (państwa członkowskie) udziela wspólnotowym przewoźnikom lotniczym upoważnienia na wykonywanie prawa przewozowego na trasach wewnątrz Wspólnoty.
[…]
Artykuł 8
[…]
2. Wykonywanie praw przewozowych podlega opublikowanym wspólnotowym, krajowym, regionalnym lub lokalnym zasadom działania odnoszącym się do bezpieczeństwa, ochrony środowiska naturalnego i przydziału czasu na start i lądowanie.
3. Na żądanie państwa członkowskiego lub z własnej inicjatywy Komisja bada stosowanie przepisów ust. 1 i 2 i w terminie jednego miesiąca od otrzymania żądania oraz po zasięgnięciu opinii Komitetu, określonego w art. 11, podejmuje decyzję, czy państwo członkowskie może kontynuować stosowanie środków. Komisja przekazuje swoją decyzję Radzie i państwom członkowskim.
[…]
Artykuł 9
1. Jeżeli występują poważne problemy zagęszczenia ruchu lotniczego i/lub ochrony środowiska naturalnego, odpowiedzialne państwo członkowskie może, z zastrzeżeniem niniejszego artykułu, narzucić warunki na wykonywanie praw przewozowych, ograniczyć lub odmówić wykonywania praw przewozowych, w szczególności, gdy inne środki transportu mogą zapewnić zadowalający poziom usług.
2. Środki podejmowane przez państwo członkowskie zgodnie z ust. 1:
– nie stanowią dyskryminacji ze względu na przynależność państwową lub tożsamość przewoźników lotniczych,
– obowiązują w ograniczonym [okresie] nieprzekraczającym trzech lat, po upływie którego zostaną zweryfikowane,
– nie stanowią nieuzasadnionego zagrożenia dla celów niniejszego rozporządzenia,
– nie naruszają w sposób nieuzasadniony konkurencji między przewoźnikami lotniczymi,
– nie są bardziej restrykcyjne, niż jest to niezbędne w celu rozwiązania problemów.
3. Jeżeli państwo członkowskie uzna, że środki na podstawie ust. 1 są niezbędne, informuje inne państwa członkowskie oraz Komisję przynajmniej trzy miesiące przed wejściem w życie tych środków, dostarczając ich odpowiedniego uzasadnienia. Środki mogą być wprowadzone w życie, jeżeli w ciągu 1 miesiąca od otrzymania informacji zainteresowane państwo członkowskie nie złoży protestu przeciwko tym środkom lub Komisja, zgodnie z ust. 4, nie podejmie dalszego badania.
4. Na żądanie państwa członkowskiego lub z własnej inicjatywy Komisja bada środki, określone w ust. 1. W przypadku gdy Komisja w terminie jednego miesiąca od poinformowania, na podstawie ust. 3, decyduje zbadać te środki, wskazuje jednocześnie, czy środki mogą zostać wprowadzone w życie, w całości lub w części, uwzględniając przy badaniu w szczególności możliwość skutków nieodwracalnych. Po konsultacji z Komitetem, określonym w art. 11, w terminie jednego miesiąca od otrzymania wszystkich niezbędnych informacji Komisja podejmuje decyzję, czy środki są uzasadnione i zgodne z niniejszym rozporządzeniem i czy w żaden inny sposób nie są sprzeczne z prawem wspólnotowym. Komisja przekazuje swoją decyzję Radzie oraz państwom członkowskim. Do czasu podjęcia takiej decyzji Komisja może zadecydować o środkach tymczasowych, włączając zawieszenie tych środków w całości lub w części, uwzględniając w szczególności możliwość skutków nieodwracalnych.
[…]”.
Dyrektywa 2002/30/WE
5 Zgodnie z motywem 7 dyrektywy 2002/30/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 marca 2002 r. w sprawie ustanowienia zasad i procedur w odniesieniu do wprowadzenia ograniczeń odnoszących się do poziomu hałasu w portach lotniczych Wspólnoty (Dz.U. L 85, s. 40):
„Wspólne zasady i procedury dla wprowadzenia ograniczeń działalności w portach lotniczych Wspólnoty, jako część zrównoważonego podejścia do zarządzania hałasem, przyczyni się do ochrony wymogów rynku wewnętrznego przez wprowadzenie podobnych ograniczeń działalności w portach lotniczych o zasadniczo porównywalnych problemach z hałasem. Zawiera się w tym ocena wpływu hałasu w porcie lotniczym i ocena środków pozostających do dyspozycji do zmniejszenia tego wpływu, a także dokonanie wyboru odpowiednich środków łagodzących w celu osiągnięcia najmniejszym kosztem maksymalnych korzyści dla środowiska naturalnego”.
6 Artykuły 2 i 4 dyrektywy 2002/30 stanowią:
„Artykuł 2
Definicje
Do celów niniejszej dyrektywy:
[…]
g) »zrównoważone podejście« oznacza podejście, zgodnie z którym państwa członkowskie rozważają dostępne środki rozwiązania problemu hałasu w porcie lotniczym na swoim terytorium, a mianowicie przewidywalne skutki zmniejszenia hałasu samolotów u źródła, planowanie przestrzenne i zarządzanie, operacyjne procedury zmniejszenia hałasu oraz ograniczenia działalności.
[…]
Artykuł 4
Ogólne zasady zarządzania hałasem powodowanym przez samoloty
1. Państwa członkowskie stosują zrównoważone podejście do rozwiązywania problemu hałasu w portach lotniczych na ich terytorium. Mogą rozważyć również zachęty ekonomiczne jako środek zarządzania hałasem.
[…]”.
Okoliczności powstania sporu
7 Port lotniczy w Zurychu znajduje się w Kloten (Szwajcaria), na północny wschód od miasta Zurych (Szwajcaria) i w odległości około 15 km na południowy wschód od granicy między Szwajcarią i Niemcami. Posiada on trzy pasy startowe: zachodnio‑wschodni (10/28), północno‑południowy (16/34) krzyżujący się z pasem zachodnio‑wschodnim i północno‑zachodni południowo‑wschodni (14/32), który jest niezależny od dwóch pozostałych. Większość startów w ciągu dnia odbywa się z pasa zachodnio‑wschodniego w kierunku zachodnim, podczas gdy we wczesnych godzinach porannych i w późnych godzinach wieczornych większość startów odbywa się z pasa północno‑południowego w kierunku północnym. Samoloty nadlatujące z północnego wschodu, podchodząc do lądowania, korzystają głównie z pasa północno‑zachodniego południowo wschodniego. Z uwagi na bliskość granicy niemieckiej wszystkie samoloty lądujące w Zurychu od strony północnej lub północno‑zachodniej muszą korzystać przy lądowaniu z niemieckiej przestrzeni powietrznej.
8 Korzystanie z niemieckiej przestrzeni powietrznej przy podchodzeniu do portu lotniczego w Zurychu i opuszczaniu go było uregulowane w dwustronnej umowie między Konfederacją Szwajcarską i Republiką Federalną Niemiec z dnia 17 września 1984 r., którą Republika Federalna Niemiec wypowiedziała w dniu 22 marca 2000 r. z dniem 31 maja 2001 r. w wyniku problemów z jej wykonaniem. Republika Federalna Niemiec i Konfederacja Szwajcarska podpisały następnie nową umowę w dniu 18 października 2001 r., która nie została jednak ratyfikowana. W Szwajcarii Nationalrat (rada narodowa) głosowała przeciwko ratyfikacji w dniu 19 czerwca 2002 r., podczas gdy Ständerat (rada kantonów) odesłała tekst do komisji ds. transportu w dniu 12 grudnia 2002 r. W Niemczech Bundestag (zgromadzenie federalne) zatwierdziło nową umowę dwustronną w dniu 17 maja 2002 r., lecz Bundesrat (rada federalna) sprzeciwiła się jej w dniu 12 lipca 2002 r. W dniu 5 grudnia 2003 r. ta dwustronna umowa wciąż nie została ratyfikowana.
9 W dniu 15 stycznia 2003 r. niemieckie lotnicze władze federalne opublikowały 213. rozporządzenie wykonawcze z zakresu niemieckich przepisów odnoszących się do ruchu powietrznego, ustanawiające procedury lądowań i startów przy użyciu urządzeń naprowadzających w porcie lotniczym w Zurychu (zwane dalej „213 RA”). 213 RA przewidywało pewne ograniczenia dostępu do portu lotniczego w Zurychu od dnia 18 stycznia 2003 r.
10 W dniu 4 kwietnia 2003 r. niemieckie lotnicze władze federalne opublikowały pierwsze rozporządzenie nowelizujące 213 RA. Nowelizacja ta weszła w życie od dnia 17 kwietnia 2003 r.
11 Niemieckie środki miały w istocie zakazywać w normalnych warunkach meteorologicznych przelotów na niskiej wysokości nad terytorium niemieckim przy granicy szwajcarskiej w godzinach od 21 do 7 w dni robocze i w godzinach od 20 do 9 w soboty, niedziele i dni wolne od pracy w celu ograniczenia hałasu, na jaki była narażona miejscowa ludność. W rezultacie obydwa podejścia do lądowania od strony północnej, z których poprzednio korzystały zasadniczo samoloty podchodzące do lądowania w porcie lotniczym w Zurychu, nie były już w tych godzinach możliwe.
12 213 RA zawierało ponadto inne środki mające ograniczyć hałas w strefie przygranicznej między Niemcami i Szwajcarią.
13 Po pierwsze, w odniesieniu do dostępu do portu lotniczego od strony wschodniej, § 2 ust. 6 akapit drugi 213 RA ustanawiał określone minimalne wysokości przelotu, jakie należało zachować we wskazanych powyżej godzinach.
14 Po drugie, § 3 213 RA stanowił, że start w kierunku północnym powinien odbywać się w ten sposób, aby przy wkroczeniu na terytorium niemieckie zachować minimalne wysokości lotu, różne w zależności od pory startu. Jeżeli zatem maszyna startowała we wskazanych powyżej godzinach, powinna była najpierw zmienić kurs przed granicą niemiecką, tak aby wkroczyć na terytorium niemieckie wyłącznie po osiągnięciu wskazanej minimalnej wysokości lotu.
15 W dniu 10 czerwca 2003 r. Konfederacja Szwajcarska zwróciła się do Komisji Wspólnot Europejskich z wnioskiem (zwanym dalej „skargą”) o przyjęcie decyzji, na mocy której:
– Republika Federalna Niemiec nie mogłaby dłużej stosować 213 RA, w brzmieniu nadanym pierwszym rozporządzeniem nowelizacyjnym z dnia 4 kwietnia 2003 r.,
– Republika Federalna Niemiec zawiesiłaby stosowanie 213 RA do czasu przyjęcia przez nią decyzji.
16 W dniu 26 czerwca 2003 r. władze niemieckie i szwajcarskie zawarły umowę w różnych kwestiach dotyczących stosowania 213 RA (zwaną dalej „umową z dnia 26 czerwca 2003 r.”).
17 W ramach tej umowy z dnia 26 czerwca 2003 r. Republika Federalna Niemiec zgodziła się na zawieszenie do dnia 30 października 2003 r. wykonywania przepisów pierwszego rozporządzenia nowelizującego 213 RA, które powinno było wejść w życie w dniu 10 lipca 2003 r. Wskazała ona, że okazja do zmian w umowie z dnia 26 czerwca 2003 r. nadarzyła się przy ponownym zbadaniu warunków meteorologicznych, w jakich możliwe było lądowanie na pasach 14 i 16. Republika Federalna Niemiec uchyliła ponadto procedury czasu oczekiwania Ekrit i Saffa. Konfederacja Szwajcarska zobowiązała się ze swej strony do stworzenia odpowiednich procedur czasu oczekiwania do lutego 2005 r.
18 W dniu 20 czerwca 2003 r. Komisja zwróciła się do władz niemieckich o przedstawienie uwag dotyczących skargi. W piśmie z tego samego dnia Komisja zwróciła się do władz szwajcarskich o przedłożenie dodatkowych informacji. Republika Federalna Niemiec poinformowała Komisję pismem z dnia 30 czerwca 2003 r. o umowie z dnia 26 czerwca 2003 r. Republika Federalna Niemiec zaznaczyła w tym piśmie, że z faktu zawarcia umowy z dnia 26 czerwca 2003 r. wywnioskowała ona, że skarga była nieważna i oczekiwała umorzenia przez Komisję wszczętego postępowania. W dniu 27 czerwca 2003 r. władze szwajcarskie również powiadomiły Komisję o umowie z dnia 26 czerwca 2003 r., wskazując jednocześnie, że umowa ta pozostawała bez wpływu na skargę.
19 W piśmie z dnia 4 lipca 2003 r. Konfederacja Szwajcarska oświadczyła, że gromadziła dodatkowe informacje, o które zwróciła się Komisja, i że dokonywała oceny wpływu umowy z dnia 26 czerwca 2003 r. na środki tymczasowe, o których podjęcie wniosła w skardze. W dniu 14 lipca 2003 r. Komisja zwróciła się do władz szwajcarskich o stwierdzenie, czy możliwe było wprowadzenie zmian w skardze, biorąc pod uwagę fakt, że środki, na których podstawie Konfederacja Szwajcarska uzasadniła wniosek o podjęcie środków tymczasowych, zostały zawieszone do dnia 30 października 2003 r. W dniu 24 lipca 2003 r. władze szwajcarskie przekazały dodatkowe informacje w odpowiedzi na wniosek Komisji z dnia 20 czerwca 2003 r. Stwierdziły one również, że pragnęły podtrzymać wniosek o zastosowanie środków tymczasowych. Komisja zwróciła się o przekazanie innych uzupełniających informacji w piśmie z dnia 12 sierpnia 2003 r., które zostały jej przekazane w piśmie z dnia 17 września 2003 r.
20 W dniu 16 lipca 2003 r. Komisja zwróciła się na piśmie do władz niemieckich, informując je, że Konfederacja Szwajcarska pragnęła podtrzymać skargę, i ponawiając wniosek o przekazanie uwag dotyczących twierdzeń władz szwajcarskich. W piśmie z dnia 28 sierpnia 2003 r. władze niemieckie przekazały żądane uwagi. W dniu 6 października 2003 r. władze niemieckie przekazały również uwagi dotyczące pisma władz szwajcarskich z dnia 17 września 2003 r., a także drugą nowelizację do 213 RA.
21 W dniu 14 października 2003 r. władzom szwajcarskim i niemieckim przekazane zostało pismo w sprawie przedstawienia zarzutów w celu przedstawienia uwag. Republika Federalna Niemiec przekazała uwagi w dniu 20 października 2003 r. i podtrzymała swe zastrzeżenia co do możliwości zastosowania rozporządzenia nr 2408/92. W dniu 21 października 2003 r. Konfederacja Szwajcarska przekazała swe uwagi dotyczące pisma w sprawie przedstawienia zarzutów, a także pisma władz niemieckich z dnia 28 sierpnia 2003 r.
22 W dniu 27 października 2003 r. Komisja poinformowała na piśmie o projekcie decyzji, co do którego Konfederacja Szwajcarska mogła przedstawić uwagi w ramach posiedzenia komitetu konsultacyjnego „Dostęp do rynku (przewóz lotniczy)” w dniu 4 listopada 2003 r.
Zaskarżona decyzja
23 W dniu 5 grudnia 2003 r. Komisja przyjęła decyzję 2004/12/WE w sprawie stosowania art. 18 ust. 2 zdanie pierwsze Umowy między Wspólnotą Europejską a Konfederacją Szwajcarską w sprawie transportu lotniczego oraz rozporządzenia Rady (EWG) nr 2408/92 (sprawa TREN/AMA/11/03 – niemieckie przepisy dotyczące dostępu do lotniska w Zurychu) (Dz.U. 2004, L 4, s. 13, zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”), która ma następujące brzmienie:
„Artykuł 1
[Republika Federalna Niemiec] może kontynuować stosowanie 213 [RA], zmienionego pierwszym rozporządzeniem nowelizacyjnym z dnia 4 kwietnia 2003 r.
Artykuł 2
Republika Federalna Niemiec jest adresatem niniejszej decyzji” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak pozostałe cytaty z decyzji zawarte poniżej].
24 W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Komisja stwierdza przede wszystkim, że w rozumieniu art. 18 ust. 2 umowy posiada ona uprawnienia, przyznane jej na mocy art. 8 i 9 rozporządzenia nr 2408/92. Z uwagi na zakres zastosowania umowy uprawnienia te są jednak ograniczone do wykonywania praw przewozowych między Konfederacją Szwajcarską i Wspólnotą, z wyłączeniem lotów wewnątrz Wspólnoty, w obrębie Szwajcarii, a także lotów między Szwajcarią i państwami trzecimi oraz między Wspólnotą i państwami trzecimi.
25 Komisja stwierdza następnie, że wielokrotnie stosowała już art. 8 do przypadków ograniczonych do Wspólnoty i że zbadała ona zgodność tych przypadków, po pierwsze, z ogólnymi zasadami swobody świadczenia usług, czyli zasadą niedyskryminacji i proporcjonalności oraz, po drugie, innymi przepisami prawa wspólnotowego. Dodaje ona w tym względzie, że aby środki stanowiące ograniczenia w zakresie swobody świadczenia usług mogły być dopuszczone w świetle przepisów rozporządzenia nr 2408/92, powinny być uzasadnione i w szczególności proporcjonalne względem celu, dla którego realizacji zostały przyjęte.
26 Komisja zaznacza, że wobec braku wyjaśnień co do podstawy prawnej skargi, zbada ona niemieckie środki na mocy, w szczególności, art. 8 ust. 2–4 i art. 9 rozporządzenia nr 2408/92. Podkreśla ona, że 213 RA stanowi opublikowaną krajową zasadę działania dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony środowiska, która jako taka objęta jest zakresem zastosowania art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 2408/92. Komisja dodaje, że stosowanie art. 8 ust. 2–4 rozporządzenia nr 2408/92 powinno być brane pod uwagę w ramach i w świetle celu umowy oraz rzeczonego rozporządzenia. Wynika z tego, że uprawnienia powierzone Komisji w art. 8 ust. 3 rozporządzenia nr 2408/92 są ograniczone do środków dotyczących działań przewoźnika lotniczego, czyli „przypadków, które mogą mieć wpływ na usługi lotnicze” w rozumieniu art. 18 ust. 2 umowy.
27 Komisja stwierdza następnie, że zgodnie z art. 9 ust. 3 rozporządzenia nr 2408/92 państwo członkowskie może zastosować środek na podstawie ust. 1 wskazanego artykułu wyłącznie, jeżeli żadne inne zainteresowane państwo członkowskie ani Komisja nie zakwestionują tego środka w ciągu miesiąca od otrzymania informacji przekazanych przez to pierwsze państwo członkowskie. Powiadomienie to powinno nastąpić co najmniej na trzy miesiące przed zastosowaniem proponowanego środka. Ponieważ władze niemieckie nie dokonały żadnego powiadomienia, Komisja uznaje, że nie może zastosować art. 9 do badania niemieckich zasad działania. Komisja stwierdza, że zbada zatem niemieckie środki na podstawie art. 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 2408/92.
28 Jeśli chodzi o zasadę niedyskryminacji, Komisja potwierdza, że zasada ta wyraźnie znajduje zastosowanie w niniejszym przypadku na mocy art. 3 umowy.
29 Komisja stwierdza w tym względzie, że wykorzystanie sieci gwiaździstych połączeń lotniczych jest obecnie rozpowszechnione wśród przewoźników lotniczych. System gwiaździstych połączeń lotniczych pozwala im na pokrycie w pełni rynku transportu lotniczego poprzez proponowanie usług między dwoma jakimikolwiek portami lotniczymi obsługiwanymi z głównego portu lotniczego bez konieczności ponoszenia inwestycji koniecznych przy usługach bezpośrednich. Przewoźnicy lotniczy korzystający z określonego portu lotniczego w charakterze portu przesiadkowego obsługują zazwyczaj istotną część ruchu w tym porcie lotniczym. W rezultacie, zdaniem Komisji, pewne jest, że każde ograniczenie będzie miało automatycznie większy wpływ na dominującego przewoźnika portu lotniczego niż na jego konkurentów. Różnica ta nie wydaje się sama w sobie stanowić dyskryminacji.
30 Komisja przyjmuje ten sam wniosek odnośnie do wystąpienia dyskryminacji pośredniej. Aby stwierdzić istnienie dyskryminacji pośredniej, niemieckie środki powinny wpływać w ramach lotów objętych zakresem zastosowania umowy, tj. wyłącznie lotów między Wspólnotą a Szwajcarią, w sposób przeważający na loty dokonywane przez szwajcarskich przewoźników. Tymczasem w sposób oczywisty nie ma to miejsca w przypadku lotów w godzinach, których dotyczą niemieckie środki, ponieważ szwajcarscy i wspólnotowi przewoźnicy odczuwają ich skutki w stopniu dokładnie proporcjonalnym do liczby ich lotów objętych zakresem zastosowania umowy, biorąc pod uwagę, że dotyczą one w taki sposób wszystkich lotów między Wspólnotą i Szwajcarią niezależnie od przynależności państwowej przewoźnika. W rezultacie nie można uznać, że niemieckie środki są dyskryminacyjne.
31 Zakładając nawet, że występuje ewentualna dyskryminacja między portem lotniczym w Zurychu i niemieckimi portami lotniczymi lub między ludnością na danych obszarach szwajcarskich i niemieckich, dyskryminacja ta pozostawałaby poza zakresem analizy, jaką powinna przeprowadzić Komisja w niniejszym przypadku.
32 Komisja stwierdza ponadto, że w przeciwieństwie do zasady niedyskryminacji zasada proporcjonalności nie jest wyraźnie wskazana w umowie. Zdaniem Komisji umowa przewiduje jedynie wymianę praw przewozowych, tak że swoboda świadczenia usług w rozumieniu art. 49 WE i 51 WE nie występuje w ramach umowy. Niemniej jednak ze względu na stosowanie zasady proporcjonalności we wcześniejszych sprawach i ze względu na niejednoznaczny charakter postawień umowy pomocniczo zbada ona zasadę proporcjonalności w celu ustalenia, czy w przypadku gdyby znajdowała ona zastosowanie, niemieckie środki naruszałyby ją.
33 Komisja rozpoczyna swoją analizę w tym względzie, zauważając, że zasada proporcjonalności nie stanowi kryterium, którym powinna posłużyć się w ramach umowy, oraz że wyrok Trybunału z dnia 18 stycznia 2001 r. w sprawie C‑361/98 Włochy przeciwko Komisji, Rec. s. I‑385 zwany dalej „wyrokiem w sprawie Malpensa”, nie został przekazany ani nie był badany w ramach Komitetu do spraw Transportu Lotniczego Wspólnoty/Szwajcarii, o którym mowa w art. 21 ust. 1 umowy (zwanego dalej „wspólnym komitetem”) i nie może zatem dostarczyć wskazówek dla potrzeb wykładni umowy.
34 Komisja uważa, że niemieckie środki nie są nieproporcjonalne. Długotrwałe negocjacje między Republiką Federalną Niemiec i Konfederacją Szwajcarską stanowiłyby dowód, że środki są rzeczywiście konieczne, mimo że Konfederacja Szwajcarska podnosi, iż poziom hałasu w Niemczech nie przekracza obowiązujących limitów emisji hałasu. Państwa członkowskie mają bowiem co do zasady swobodę w podejmowaniu środków w celu dostosowania poziomu hałasu poniżej obowiązujących limitów w zależności od okoliczności występujących na danym terenie. Ponadto Komisja zauważa, że niemiecka strefa, nad którą przelatują samoloty podchodzące do lądowania w Zurychu, jest ważnym regionem turystycznym i w związku z tym szczególnie dotkliwie jest narażona na emisje hałasu.
35 Komisja dodaje, że Republika Federalna Niemiec nie ma żadnych uprawnień wobec portu lotniczego w Zurychu, ponieważ jest on położony na terytorium szwajcarskim. Wyłącznie Konfederacji Szwajcarskiej przysługują uprawnienia wymagane w celu określenia tych środków, wraz z instalacją koniecznych urządzeń. Komisja zauważa bowiem, że jednym z celów negocjacji między Republiką Federalną Niemiec i Konfederacją Szwajcarską było zapewnienie, że ta ostatnia podejmie właściwe środki w ramach przysługujących jej uprawnień, co w ostatnich 20 latach nie miało miejsca.
36 Komisja kwestionuje argument Konfederacji Szwajcarskiej, zgodnie z którym przepustowość portu lotniczego w Zurychu zostałaby znacząco ograniczona w stosunku do maksymalnej liczby lotów przed wprowadzeniem niemieckich środków. Nawet bowiem w przypadku nieprzyjęcia niemieckich środków system wykorzystywany w odniesieniu do lotów w godzinach od 21 do 7 miał średnią przepustowość wynoszącą wyłącznie 25 lądowań i startów. Komisja uważa, że ewentualne oddziaływanie dotyczyłoby co najwyżej okresu trzech godzin w końcu tygodnia oraz dni wolnych od pracy.
37 Jeśli chodzi o mniej kosztowne środki w celu osiągnięcia pożądanego obniżenia hałasu, Komisja stwierdza, że Republika Federalna Niemiec nie dysponowała innymi środkami.
38 Komisja uznaje w świetle informacji, którymi dysponuje, że nawet jeśli zasada proporcjonalności znajdowałaby w niniejszym przypadku zastosowanie, co jej zdaniem nie ma miejsca, nie zostałaby ona naruszona przez omawiane niemieckie środki.
39 Jeśli chodzi o zgodność tych środków z innymi postanowieniami umowy, Komisja potwierdza, że nie dysponuje uprawnieniami do badania ewentualnych naruszeń umowy poza granicami wyznaczonymi w art. 18 ust. 2 zdanie pierwsze umowy.
40 Komisja dodaje, że szwajcarski argument, zgodnie z którym 213 RA naruszałby art. 17 umowy, jest bezzasadny, gdyż Republika Federalna Niemiec nie jest stroną umowy, co oznacza, że postanowienie to nie znajduje do niej zastosowania.
41 Komisja uważa ponadto, że nie ma również znaczenia argument dotyczący dyrektywy 2002/30. Zważywszy, że dyrektywa 2002/30 została przyjęta po zawarciu umowy, wspólny komitet powinien zająć wobec niej stanowisko zgodnie z art. 23 umowy o transporcie lotniczym, tak aby mogła ona znaleźć zastosowanie zgodnie z celami umowy, co nie miało jeszcze miejsca, wbrew temu, co stwierdza Konfederacja Szwajcarska w piśmie z dnia 21 października 2003 r. Jednakże nawet gdyby została ona włączona do umowy, Komisja podkreśla, że zgodnie z art. 4 dyrektywy państwa członkowskie stosują zrównoważone podejście przy rozwiązywaniu problemu hałasu w portach lotniczych na ich terytorium.
Przebieg postępowania i żądania stron
42 Pismem złożonym w sekretariacie Trybunału w dniu 13 lutego 2004 r. i zarejestrowanym jako sprawa C‑70/04 Konfederacja Szwajcarska wniosła niniejszą skargę.
43 Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 21 lipca 2004 r. Republika Federalna Niemiec została dopuszczona do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji.
44 Postanowieniem z dnia 14 lipca 2005 r. w sprawie C‑70/04 Konfederacja Szwajcarska przeciwko Komisji, niepublikowanym w Zbiorze, Trybunał przekazał sprawę do rozpoznania Sądowi. W postanowieniu tym (pkt 21) Trybunał zauważa, że zakładając, iż Konfederacja Szwajcarska powinna być utożsamiana z państwami członkowskimi, należy stwierdzić, że skargi wniesione przez państwa członkowskie na decyzję Komisji należą odtąd w pierwszej instancji do właściwości Sądu, gdyż chodzi o skargi wymienione w art. 230 WE, które w rozumieniu art. 225 WE nie są powierzone izbie sądowej i nie są zastrzeżone dla Trybunału na mocy art. 51 statutu Trybunału Sprawiedliwości, w brzmieniu nadanym decyzją Rady 2004/407/WE, Euratom z dnia 26 kwietnia 2004 r. zmieniającą art. 51 i 54 Protokołu w sprawie Statutu Trybunału Sprawiedliwości (Dz.U. L 132, s. 5, sprostowanie Dz.U. L 194, s. 3).
45 Trybunał twierdzi również (pkt 22), że jeżeli Konfederacja Szwajcarska, mając między innymi na uwadze szczególny kontekst umowy w sprawie transportu lotniczego, powinna być utożsamiana nie z państwem członkowskim, lecz z osobą prawną w znaczeniu art. 230 akapit czwarty WE, skarga również należałaby w pierwszej instancji do właściwości Sądu na zasadach ustanowionych w tym przepisie traktatu, a zatem musiałaby być przekazana do rozpoznania Sądowi zgodnie z art. 54 akapit drugi statutu Trybunału.
46 W tej sytuacji Trybunał orzekł, że skarga powinna być w każdym razie wniesiona w pierwszej instancji do Sądu na podstawie decyzji 2004/407 lub art. 54 akapit drugi statutu Trybunału.
47 Postanowieniem z dnia 7 lipca 2006 r. Sąd uwzględnił wniosek Landkreis Waldshut o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji. Landkreis Waldshut jest niemieckim regionem, położonym blisko granicy szwajcarskiej, nad którym przelatują samoloty podchodzące do lądowania na lotnisku w Zurychu i który niemieckie środki, stanowiące przedmiot zaskarżonej decyzji, mają chronić przed hałasem.
48 Ze względu na to, iż skład izb Sądu został zmieniony, sędzia sprawozdawca został przydzielony do piątej izby, której w konsekwencji przydzielono niniejszą sprawę.
49 Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd (piąta izba) postanowił otworzyć procedurę ustną. Wystąpień stron i ich odpowiedzi na pytania zadane przez Sąd wysłuchano na rozprawie w dniu 9 września 2009 r.
50 Konfederacja Szwajcarska wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
– obciążenie Komisji i Landkreis Waldshut kosztami postępowania.
51 Komisja wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi;
– obciążenie Konfederacji Szwajcarskiej kosztami postępowania.
52 Republika Federalna Niemiec wnosi do Sądu o oddalenie skargi.
53 Landkreis Waldshut wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi;
– obciążenie Konfederacji Szwajcarskiej kosztami postępowania wraz z kosztami pozasądowymi.
Co do prawa
54 Na wstępie należy zauważyć, że w uwagach interwenienta Landkreis Waldshut zwrócił się do Sądu o zbadanie z urzędu dopuszczalności skargi i stwierdzenie jej niedopuszczalności z uwagi w szczególności na fakt, że Konfederacja Szwajcarska nie może być utożsamiana z państwem członkowskim Wspólnoty, jak też że zaskarżona decyzja nie dotyczy jej bezpośrednio i indywidualnie.
55 Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy nie należy zajmować stanowiska co do dopuszczalności niniejszej skargi, gdyż należy ją w każdym razie oddalić jako bezzasadną (zob. podobnie wyroki Trybunału: z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie C‑23/00 P Rada przeciwko Boehringer, Rec. s. I‑1873, pkt 52; z dnia 23 marca 2004 r. w sprawie C‑233/02 Francja przeciwko Komisji, Rec. s. I‑2759, pkt 26).
56 W związku z tym należy zauważyć, że na poparcie swojej skargi Konfederacja Szwajcarska podniosła zasadniczo trzy zarzuty. Pierwszy z nich jest oparty na naruszeniu jej prawa do obrony. Drugi jest oparty na naruszeniu art. 9 rozporządzenia nr 2408/92. Trzeci jest oparty na naruszeniu, po pierwsze, zasad równego traktowania, proporcjonalności i swobody świadczenia usług w sektorze transportu lotniczego oraz, po drugie, obowiązku lojalnej współpracy przewidzianego w art. 17 umowy.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, opartego na naruszeniu prawa do obrony Konfederacji Szwajcarskiej
Argumenty stron
57 Konfederacja Szwajcarska podnosi, że Komisja naruszyła jej prawo do bycia wysłuchanym przed przyjęciem zaskarżonej decyzji, gdyż wyznaczyła jej na przedłożenie uwag dotyczących pisma w sprawie przedstawienia zarzutów skierowanego do Republiki Federalnej Niemiec, termin obejmujący jedynie pięć dni roboczych. Ten krótki termin nie pozwolił Konfederacji Szwajcarskiej na szczegółowe zbadanie argumentów Komisji i skuteczną obronę jej stanowiska. Konfederacja Szwajcarska powołała się ponadto w uwagach dotyczących pisma w sprawie przedstawienia zarzutów na naruszenie jej prawa do obrony. Wyznaczenie Konfederacji Szwajcarskiej tak krótkiego terminu na przedłożenie uwag dotyczących pisma w sprawie przedstawienia zarzutów jest tym bardziej niezrozumiałe, że Komisja w sposób oczywisty nie uznała sprawy za mającą szczególnie pilny charakter.
58 Komisja i interwenienci kwestionują argumenty Konfederacji Szwajcarskiej.
Ocena Sądu
59 Należy przypomnieć, że Konfederacja Szwajcarska jest autorem skargi, która doprowadziła do sporządzenia pisma w sprawie przedstawienia zarzutów, a następnie zaskarżonej decyzji, i że rzeczona decyzja jest skierowana nie do niej, lecz do Republiki Federalnej Niemiec.
60 Zakładając, że z uwagi na sam fakt bycia autorem omawianej skargi, Konfederacja Szwajcarska mogłaby powołać się na prawo bycia wysłuchanym w odniesieniu do pisma w sprawie przedstawienia zarzutów, należy stwierdzić, że w okolicznościach niniejszego przypadku prawo to nie zostało naruszone.
61 Prawdą jest, że termin pięciu dniu roboczych wyznaczony przez Komisję na przedłożenie uwag Konfederacji Szwajcarskiej dotyczących pisma w sprawie przedstawienia zarzutów wydaje się stosunkowo krótki.
62 Niemniej jednak Konfederacja Szwajcarska przed upływem tego terminu zdołała przedstawić dokument zawierający uwagi dotyczące pisma w sprawie przedstawienia zarzutów, obejmujący jedenaście stron wraz z drugim dokumentem obejmującym trzynaście stron i zawierającym uwagi dotyczące pisma władz niemieckich z dnia 28 sierpnia 2003 r., wskazanego powyżej w pkt 20.
63 Bez wątpienia we wstępie dokumentu zawierającego uwagi dotyczące pisma w sprawie przedstawienia zarzutów Konfederacja Szwajcarska zarzuca Komisji naruszenie przysługującego jej prawa do obrony z uwagi na fakt, że wyznaczony jej termin był zbyt krótki. Dodaje ona, że nie jest w stanie dokonać analizy wszystkich kwestii przedstawionych w piśmie dotyczącym przedstawienia zarzutów, ale że ograniczy się do niektórych tematów mających dla niej podstawowe znaczenie.
64 Jednakże w swojej skardze Konfederacja Szwajcarska ograniczyła się do powołania w sposób ogólny jej prawa do obrony, nie wskazując żadnej kwestii nieporuszonej w jej dokumencie zawierającym uwagi dotyczące pisma w sprawie przedstawienia zarzutów z uwagi na krótki termin wyznaczony na przedstawienie tego dokumentu.
65 Ponadto należy zauważyć, że Konfederacja Szwajcarska miała również okazję do zaprezentowania swego stanowiska w kwestii pisma w sprawie przedstawienia zarzutów w ramach posiedzenia komitetu konsultacyjnego „Dostęp do rynku (przewóz lotniczy)” w dniu 4 listopada 2003 r.
66 Wreszcie z akt sprawy nie wynika, a Konfederacja Szwajcarska nie twierdzi zresztą, że zwróciła się do Komisji o przedłużenie omawianego terminu.
67 W tej sytuacji należy stwierdzić, że niniejszy zarzut podlega oddaleniu.
W przedmiocie zarzutu drugiego, opartego na naruszeniu art. 9 rozporządzenia nr 2408/92
Argumenty stron
68 Konfederacja Szwajcarska podnosi, że w zaskarżonej decyzji Komisja uznała, że sporne niemieckie środki powinny być analizowane wyłącznie pod kątem ich zgodności z art. 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 2408/92. Wykluczyła ona zatem stosowanie art. 9 ust. 3 tego rozporządzenia z uwagi na fakt, że władze niemieckie nie poinformowały jej o wprowadzeniu rzeczonych środków.
69 Tymczasem zdaniem Konfederacji Szwajcarskiej w zakresie, w jakim Komisja uzależnia stosowanie art. 9 rozporządzenia nr 2408/92 od powiadomienia przez państwo członkowskie o przyjętych przez nie środkach, umożliwia ona temu państwu określenie kryteriów oceny jego zachowania. Ponadto z motywu 12 zaskarżonej decyzji wynikałoby, że w niniejszym przypadku Republika Federalna Niemiec wbrew temu, co stwierdzono w motywie 32 tej decyzji, powiadomiła Komisję o drugim rozporządzeniu nowelizującym 213 RA.
70 Konfederacja Szwajcarska uważa, że art. 9 rozporządzenia nr 2408/92 stanowi w stosunku do art. 8 tego rozporządzenia lex specialis. Jej zdaniem sporne niemieckie środki należą do zakresu zastosowania wskazanego powyżej art. 9, gdyż stanowią zamierzone ograniczenie możliwości dostępu do portu lotniczego w Zurychu przy przelatywaniu przez niemiecką przestrzeń powietrzną i są zatem w praktyce równoznaczne z ograniczeniem praw przewozowych.
71 Przesłanki przewidziane w art. 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 2408/92 w odniesieniu do przyjęcia takich środków nie zostały spełnione i ponadto Republika Federalna Niemiec nie zachowała procedury przewidzianej w art. 9 ust. 3 w zakresie powiadomienia o przyjętych środkach. Co więcej, rzeczone środki oddziałują w nieproporcjonalny sposób na szwajcarskiego przewoźnika lotniczego Swiss i stanowią zatem dyskryminację na jego niekorzyść. W rezultacie w zakresie, w jakim stanowiła ona, że Republika Federalna Niemiec może kontynuować stosowanie wskazanych środków, zaskarżona decyzja została przyjęta z naruszeniem art. 9 rozporządzenia nr 2408/92.
72 W replice Konfederacja Szwajcarska dodaje, że zamiast bronić tezy zawartej w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którą art. 9 rozporządzenia nr 2408/92 nie znajduje zastosowania do spornych niemieckich środków z uwagi na fakt, że władze niemieckie nie powiadomiły o rzeczonych środkach, Komisja przedstawia inną tezę, zgodnie z którą wskazany przepis znajduje zastosowanie wyłącznie do ograniczeń mających na celu rozwiązanie poważnych problemów, które nie dotyczą jedynie warunków dostępu do rynku. Zdaniem Konfederacji Szwajcarskiej chodzi o nowe uzasadnienie, które nie jest zawarte w zaskarżonej decyzji. Tymczasem zmiana uzasadnienia zaskarżonego aktu w toku postępowania jest niedopuszczalna. Ponadto taka zmiana uzasadnienia świadczyłaby o brakach w uzasadnieniu przedstawionym w zaskarżonej decyzji, w celu podania powodów niestosowania art. 9 rozporządzenia nr 2408/92 w odniesieniu do spornych niemieckich środków.
73 Komisja i interwenienci kwestionują argumenty Konfederacji Szwajcarskiej.
Ocena Sądu
74 Należy przypomnieć, że jak wynika z art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 2408/92, wykonywanie praw przewozowych w rozumieniu art. 2 lit. f) tego rozporządzenia, podlega w szczególności krajowym zasadom działania odnoszącym się do bezpieczeństwa, ochrony środowiska naturalnego i przydziału czasu na start i lądowanie. Zgodnie z art. 8 ust. 3 rozporządzenia nr 2408/92 Komisja bada z własnej inicjatywy lub na wniosek państwa członkowskiego stosowanie w szczególności przepisów art. 8 ust. 2 w odniesieniu do szczególnego środka stosowanego przez państwo członkowskie i podejmuje decyzję, czy rzeczone państwo może kontynuować stosowanie tego środka.
75 Jeśli chodzi o art. 9 rozporządzenia nr 2408/92, dotyczy on szczególnej kategorii zasad działania stosowanych do wykonywania praw przewozowych w podanym powyżej rozumieniu, czyli zgodnie z art. 9 ust. 1, zasad działania, które określają warunki wykonywania praw przewozowych, ograniczają lub odmawiają wykonywania praw przewozowych. Z tej definicji środków, o których mowa w art. 9 rozporządzenia nr 2408/1992 wynika, że obejmują one w istocie zakaz, co najmniej warunkowy lub częściowy, wykonywania praw przewozowych.
76 Jak zatem słusznie zauważa Konfederacja Szwajcarska, art. 9 rozporządzenia nr 2408/92 stanowi w stosunku do art. 8 tego rozporządzenia lex specialis, w tym znaczeniu, że art. 9 dotyczy wyłącznie części środków, o których mowa w art. 8, i uzależnia stosowanie danych środków od dodatkowych przesłanek nieprzewidzianych w art. 8.
77 Środki, których dotyczy art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 2408/92, mogą być stosowane przez państwo członkowskie wyłącznie, jeżeli przesłanki przewidziane w art. 9 ust. 1 i 2 są spełnione i jeżeli ponadto dane państwo członkowskie wypełnia obowiązek przewidziany w art. 9 ust. 3, poinformowania innych państw członkowskich oraz Komisji przynajmniej trzy miesiące przed wejściem w życie tych środków, o konieczności ich zastosowania.
78 Tylko wyłącznie w przypadku takiego poinformowania przez państwo członkowskie, które zamierza stosować dane środki, innych państw członkowskich i Komisji art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 2408/92 znajduje zastosowanie. Przepis ten przewiduje badanie przez Komisję, z własnej inicjatywy lub na wniosek innego państwa członkowskiego, zgodności danych środków zarówno z rozporządzeniem nr 2408/92, jak i, bardziej ogólnie, z prawem wspólnotowym.
79 Natomiast w przypadku braku takiego poinformowania dane środki nie mogą być stosowane przez zainteresowane państwo członkowskie, mimo że zostały spełnione przesłanki ich przyjęcia, przewidziane w art. 9 ust. 1 i 2.
80 Jeżeli jednak zainteresowane państwo członkowskie stosuje takie środki, Komisja ma prawo je zbadać nie na podstawie art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 2408/92, którego przesłanki zastosowania nie są spełnione, ale na podstawie art. 8 ust. 3 tego rozporządzenia. Jeżeli bowiem, jak zauważono w pkt 76 powyżej, środki, o których mowa w art. 9 rozporządzenia nr 2408/92 stanowią szczególną kategorię środków, których dotyczy art. 8 ust. 2 tego rozporządzenia, ten ostatni artykuł również znajduje do nich zastosowanie.
81 Należy ponadto zauważyć, że w sytuacji zastosowania przez państwo członkowskie środków objętych art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 2408/92, bez zachowania procedury przewidzianej w art. 9 ust. 3, badanie rzeczonych środków na podstawie art. 8 ust. 3 rozporządzenia nr 2408/92 może prowadzić jedynie do wniosku, że zainteresowane państwo członkowskie nie może kontynuować ich stosowania (zob. pkt 80 powyżej).
82 Po pierwsze, należy stwierdzić, że Komisja nie została poinformowana o środkach będących przedmiotem zaskarżonej decyzji. Ponadto z art. 1 zaskarżonej decyzji wynika, że Republika Federalna Niemiec może kontynuować stosowanie 213 RA, zmienionego pierwszym rozporządzeniem nowelizacyjnym z dnia 4 kwietnia 2003 r. i że decyzja ta nie dotyczy w żaden sposób drugiego rozporządzenia z dnia 1 października 2003 r. dokonującego nowelizacji 213 RA.
83 Wynika z tego, że chociaż poinformowanie Komisji o tym drugim rozporządzeniu przez Republikę Federalną Niemiec, przywołane w motywie 12 zaskarżonej decyzji, miało na celu poinformowanie Komisji, w rozumieniu art. 9 ust. 3 rozporządzenia nr 2408/92, że zastosowanie tego drugiego rozporządzenia było konieczne, fakt ten nie podważa twierdzenia zawartego w motywie 32 zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym środki będące przedmiotem tej decyzji, czyli 213 RA zmienione pierwszym rozporządzeniem nowelizacyjnym, nie zostały przekazane Komisji na podstawie art. 9 rozporządzenia nr 2408/92.
84 Jeśli chodzi o argumentację Konfederacji Szwajcarskiej dotyczącą zarzucanej zmiany uzasadnienia zaskarżonej decyzji w toku postępowania, która świadczyłaby o brakach w uzasadnieniu zawartym w zaskarżonej decyzji (zob. pkt 72 powyżej), wystarczy zauważyć, że jak wynika z powyższych uwag, twierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji o braku powiadomienia na podstawie art. 9 ust. 3 rozporządzenia nr 2408/92 o omawianych niemieckich środkach stanowi wystarczające uzasadnienie braku zbadania rzeczonych środków na podstawie art. 9 ust. 4. Ponadto wyjaśnienia przedstawione w odpowiedzi na skargę Komisji dotyczące charakteru środków objętych zakresem zastosowania wskazanego artykułu mają wyłącznie stanowić odpowiedź na twierdzenia wyrażone w tym sensie w skardze i nie są równoznaczne zatem ze zmianą uzasadnienia rzeczonej decyzji w toku postępowania.
85 Po drugie, nie można uwzględnić argumentu Konfederacji Szwajcarskiej, zgodnie z którym Komisja naruszyła prawo, nie stwierdzając, że omawiane niemieckie środki należą do kategorii środków, których dotyczy art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 2408/92, i że w rezultacie Republika Federalna Niemiec nie mogła kontynuować ich stosowania z uwagi na niezachowanie procedury przewidzianej w art. 9 ust. 3.
86 Jak wynika bowiem z analizy motywów 1–6 w związku z motywem 44 zaskarżonej decyzji, omawiane niemieckie środki nie oznaczają w żaden sposób w okresie ich stosowania jakiegokolwiek zakazu przekraczania niemieckiej przestrzeni powietrznej w przypadku lotów startujących lub lądujących w porcie lotniczym w Zurychu.
87 Środki te ograniczają się bowiem w istocie do uniemożliwienia w okresie ich stosowania lotów na niskiej wysokości nad częścią terytorium niemieckiego położonego blisko granicy szwajcarskiej (motyw 6 zaskarżonej decyzji), podczas gdy przelot nad tym terytorium na większej wysokości pozostaje nadal możliwy. Oznaczają one zatem w istocie, jak zauważa Komisja w motywie 44 zaskarżonej decyzji i czego nie kwestionuje Konfederacja Szwajcarska, wyłącznie zmianę trajektorii określonych lotów po starcie lub przed lądowaniem w porcie lotniczym w Zurychu.
88 Nawet jeśli środki te prowadziłyby do zmniejszenia przepustowości portu lotniczego w Zurychu i mogłyby zatem być uznane za ograniczenia, nie należą one wbrew twierdzeniu Konfederacji Szwajcarskiej do zakresu zastosowania art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 2408/92. Jak już bowiem zauważono (zob. pkt 75 powyżej) środki, których dotyczy ten ostatni przepis, odznaczają się tym, że oznaczają zakaz lotów, choćby tylko warunkowy lub częściowy.
89 Należy dodać w tym względzie, że jeżeli państwo wymaga zachowania opublikowanych krajowych, regionalnych lub lokalnych zasad działania dotyczących w szczególności ochrony środowiska, w celu zezwolenia na wykonywanie praw przewozowych w rozumieniu rozporządzenia nr 2408/92, nie jest to równoznaczne z narzuceniem warunku, w rozumieniu art. 9 ust. 1 wskazanego rozporządzenia, wykonywania tych praw. Gdyby tak było, art. 8 ust. 2 tego rozporządzenia byłby całkowicie pozbawiony znaczenia. Warunki, o których mowa w art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 2408/92, są raczej tego rodzaju, że uzależniają wykonywanie praw przewozowych od okoliczności innych niż zwykłe przestrzeganie opublikowanych krajowych, regionalnych czy lokalnych zasad. Wymóg przedstawienia dowodu na rentowność proponowanego nowego połączenia lotniczego lub brak innych zadowalających środków transportu dla tego połączenia stanowią przykłady warunków mogących należeć do zakresu zastosowania art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 2408/92.
90 W rezultacie nie można zarzucić Komisji jakiegokolwiek naruszenia prawa z tego względu, że nie uznała ona, iż omawiane niemieckie środki są objęte zakresem zastosowania art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 2408/92.
91 Wynika z tego, że niniejszy zarzut jest bezzasadny i powinien zostać oddalony.
W przedmiocie zarzutu trzeciego, opartego na naruszeniu, po pierwsze, zasad równego traktowania, proporcjonalności i swobody świadczenia usług w sektorze transportu lotniczego oraz, po drugie, obowiązku lojalnej współpracy przewidzianego w art. 17 umowy
Argumenty stron
92 Na wstępie Konfederacja Szwajcarska zarzuca Komisji naruszenie zasady równego traktowania. W związku z tym, po pierwsze, podnosi ona, że Komisja błędnie uznała w motywie 40 zaskarżonej decyzji, iż hipotetyczna dyskryminacja na niekorzyść portu lotniczego w Zurychu lub osób zamieszkujących w jego pobliżu pozostawałaby poza zakresem zastosowania umowy. Interesy portu lotniczego w Zurychu i osób zamieszkujących w jego pobliżu stanowią, zdaniem Konfederacji Szwajcarskiej, „sprawy bezpośrednio związane” z transportem lotniczym i objęte są zatem zakresem zastosowania umowy w rozumieniu jej art. 2. Ponadto rola Komisji w stosowaniu umowy nie ogranicza się do wykonywania uprawnień wynikających z art. 18 ust. 2 umowy. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 1 Komisja jest odpowiedzialna za stosowanie tej umowy na terytorium wspólnotowym.
93 Konfederacja Szwajcarska dodaje, że przyjęcie na podstawie rozporządzenia nr 2408/92 środka mającego zapewnić dostęp do rynku transportu lotniczego wymaga uwzględnienia nie tylko interesów przewoźników lotniczych, lecz również praw i interesów innych grup, na które rzeczony środek wpływa. Fakt, że sama Komisja uzasadnia sporne niemieckie środki poprzez odwołanie się do interesów sektora turystycznego niemieckiego regionu graniczącego z portem lotniczym w Zurychu, potwierdza tę tezę.
94 Wynika z tego zdaniem Konfederacji Szwajcarskiej, że Komisja powinna była dokonać porównania między spornymi niemieckimi środkami dotyczącymi portu lotniczego w Zurychu i środkami przyjętymi przez Republikę Federalną Niemiec w odniesieniu do jej własnych portów lotniczych, w szczególności w Monachium (Niemcy) i we Frankfurcie nad Menem (Niemcy), tym bardziej że swobodny dostęp do portu lotniczego stanowi niezbędny warunek wykonania praw przewozowych przewoźników lotniczych.
95 Takie porównanie wykazałoby, że środki przyjęte przez Republikę Federalną Niemiec w stosunku do portu lotniczego w Zurychu były dużo bardziej restrykcyjne niż środki przyjęte w stosunku do niemieckich portów lotniczych, w szczególności w Monachium i we Frankfurcie nad Menem. Przyjęcie analogicznych środków wobec niemieckich portów lotniczych byłoby bowiem zakazane przez niemieckie prawo.
96 Po drugie, Konfederacja Szwajcarska kwestionuje wniosek zawarty w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym omawiane niemieckie środki nie prowadzą do pośredniej dyskryminacji na niekorzyść szwajcarskiego przewoźnika lotniczego. Podnosi ona w tym względzie, że omawiane niemieckie środki działają zasadniczo i w nieproporcjonalny sposób na niekorzyść tego ostatniego przewoźnika, który, jak przyznano w zaskarżonej decyzji, korzysta z portu lotniczego w Zurychu jako portu przesiadkowego dla jego sieci gwiaździstych połączeń lotniczych. Fakt, że żaden analogiczny środek nie został przyjęty w odniesieniu do portów lotniczych w Monachium i we Frankfurcie nad Menem, stanowiących dla niemieckiego przewoźnika lotniczego Lufthansa porty przesiadkowe jego sieci gwiaździstych połączeń lotniczych, potwierdzałby dyskryminacyjny charakter spornych środków.
97 Po trzecie, Konfederacja Szwajcarska kwestionuje twierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji (motyw 42), zgodnie z którym omawiane niemieckie środki mające zapobiegać hałasowi są konieczne dla ochrony ważnego regionu turystycznego. Jak podnosi ona w tym względzie, same negocjacje z Republiką Federalną Niemiec nie stanowiły dowodu, że sporne środki były konieczne z prawnego punktu widzenia. Konfederacja Szwajcarska uczestniczyła w tych negocjacjach z powodów politycznych a nie prawnych.
98 Ponadto Komisja nie sprawdziła, czy poziom hałasu na obszarze niemieckiego terytorium, którego dotyczą sporne środki, był tak wysoki, że uzasadniał przyjęcie tych środków. Konfederacja Szwajcarska twierdzi, że przedstawiła na poparcie swojej skargi szczegółowe obliczenia Eidgenössische Materialprüfungs‑ und Forschungsanstalt (EMPA) (szwajcarskiego laboratorium badań materiałowych i badań naukowych), które dowodziły tezy przeciwnej. Podkreśliła ona również w skardze, że większość lotów nad obszarem, którego dotyczą omawiane niemieckie środki, stanowiły loty przy podchodzeniu do lądowania, wykonywane przy obniżonej pracy silnika, co ograniczało poziom hałasu. Co więcej, loty te odbywały się na tym obszarze na stosunkowo dużej wysokości. Dopiero ponad granicą na Renie między Niemcami i Szwajcarią rozpoczyna się ostateczne podchodzenie do lądowania na wysokości około 800 metrów.
99 Co więcej, zaskarżona decyzja pomija fakt, że poziom hałasu na niemieckim terytorium, którego dotyczą omawiane środki, był już niższy niż szwajcarskie dopuszczalne wartości, które są bardziej restrykcyjne niż odpowiednie wartości niemieckie. Ponadto niektóre minimalne wysokości lotu narzucone przez omawiane środki niemieckie, nie byłyby w żaden sposób uzasadnione względami związanymi z ochroną przed hałasem, gdyż loty na dużo niższych wysokościach nie powodują żadnego hałasu.
100 Konfederacja Szwajcarska dodaje, że przy dokonywaniu oceny omawianych niemieckich środków Komisja powinna była odwołać się do dyrektywy 2002/30. Dyrektywa ta nie tylko odwołuje się do rozporządzenia nr 2408/92, ale odzwierciedla polityczny konsensus w odniesieniu do zrównoważonego podejścia w zarządzaniu hałasem powodowanym przez samoloty.
101 Konfederacja Szwajcarska kwestionuje w tym względzie powody przywołane w motywie 53 zaskarżonej decyzji mające uzasadniać brak uwzględnienia dyrektywy 2002/30. Wspólny komitet podjął w dniu 3 grudnia 2003 r. co do zasady decyzję o włączeniu tej dyrektywy do załącznika do umowy. Bez wątpienia dyrektywa 2002/30 powinna jeszcze zostać transponowana do prawa krajowego. Jednakże na mocy obowiązku lojalnej współpracy wynikającego z art. 17 umowy Komisja, jako przedstawiciel Wspólnoty, powinna była uwzględnić tę dyrektywę, która zgodnie z motywem 7 ma faworyzować środki łagodzące poziom hałasu, pozwalające na osiągnięcie najmniejszym kosztem maksymalnych korzyści dla środowiska naturalnego. Tymczasem nie ma to miejsca w przypadku omawianych niemieckich środków, które pociągają za sobą bardzo wysokie koszty i co więcej prowadzą do pogorszenia sytuacji z punktu widzenia środowiska naturalnego na szwajcarskich zamieszkanych obszarach przylegających do portu lotniczego w Zurychu, podczas gdy wynikająca z nich poprawa sytuacji na niemieckim obszarze przygranicznym jest minimalna.
102 Nie można również uznać twierdzenia zawartego w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym art. 4 ust. 1 dyrektywy 2002/30 nakazywałby państwom członkowskim zastosowanie zrównoważonego podejścia przy rozwiązywaniu problemu hałasu wyłącznie w portach lotniczych położonych na ich terytorium. Zdaniem Konfederacji Szwajcarskiej w świetle prawa europejskiego uzasadniony byłby wymóg, aby państwo członkowskie stosowało takie samo podejście przy przyjmowaniu środków, które dotyczą portu lotniczego położonego w innym państwie członkowskim.
103 Konfederacja Szwajcarska dodaje, że twierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym obszar, którego dotyczą sporne niemieckie środki, jest ważnym regionem turystycznym, jest zbyt ogólne. W rzeczywistości samoloty startujące lub lądujące w porcie lotniczym w Zurychu przelatują jedynie nad kilkoma niemieckimi gminami położonymi przy granicy i to na dużej wysokości. Ponadto niemiecki sektor turystyczny w omawianym regionie czerpie istotne korzyści z faktu bliskiego położenia portu lotniczego w Zurychu. Co więcej, omawiane niemieckie środki wywołują dużo poważniejsze skutki w stosunku do licznych szwajcarskich gmin, położonych w pobliżu portu lotniczego w Zurychu, niekiedy bardzo licznie zaludnionych.
104 Następnie Konfederacja Szwajcarska kwestionuje wniosek zawarty w zaskarżonej decyzji (motyw 43), zgodnie z którym omawiane niemieckie środki nie są nieproporcjonalne. Konfederacja Szwajcarska podnosi w tym względzie, że jakkolwiek Komisja twierdzi, iż Republika Federalna Niemiec nie mogłaby przyjąć żadnego mniej radykalnego środka, nie wskazała ona, przez co naruszyła obowiązek uzasadnienia, jakie inne środki rozważała.
105 Konfederacja Szwajcarska dodaje, że istnieją inne środki niż omawiane niemieckie środki, w tym w szczególności określenie kontyngentu hałasu, którego nie można przekroczyć przy przelatywaniu nad rzeczonym niemieckim terytorium w określonych godzinach. Taki kontyngent hałasu w godzinach nocnych obowiązuje od lata 2002 r. w stosunku do portu lotniczego we Frankfurcie nad Menem.
106 Twierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym Republika Federalna Niemiec nie ma żadnych uprawnień wobec portu lotniczego w Zurychu, byłoby w tym względzie pozbawione znaczenia. Poprzez przyjęcie spornych środków Republika Federalna Niemiec próbowała narzucić w stosunku do rzeczonego portu lotniczego reorganizację jego systemu działania i przyznać sobie właśnie takie uprawnienie. Jeśli chodzi o twierdzenie, zgodnie z którym Konfederacja Szwajcarska w ostatnich dwudziestu latach nie podjęła odpowiednich środków, jest ono pozbawione znaczenia i nieprawdziwe. W rzeczywistości Konfederacja Szwajcarska zawsze zezwalała na udział niemieckich gmin i ich mieszkańców w badaniach dotyczących zmian koncesji portu lotniczego.
107 Ponadto zaskarżona decyzja niesłusznie minimalizuje wpływ omawianych niemieckich środków na przepustowość portu lotniczego w Zurychu. Z jednej strony zaskarżona decyzja pomija fakt, że istotne względy związane z topografią portu lotniczego narzucają konieczność lądowania od strony północnej. W sytuacji gdy w okresie stosowania omawianych niemieckich środków nie byłoby to dłużej możliwe, przepustowość portu lotniczego byłaby znacząco ograniczona, co oznacza, że dochodziłoby zawsze do spiętrzenia ruchu ograniczającego płynność ruchu lotniczego w przypadku lądowań w godzinach od 6.00 do 6.30 rano i po godzinie 21.00, a także od godziny 8.30 w dni wolne od pracy.
108 Z drugiej strony, jeśli chodzi o przepustowość zarówno startów, jak i lądowań w porcie lotniczym w Zurychu, zaskarżona decyzja uwzględnia niesłusznie przepustowość podstawową, która jest wartością wyłącznie teoretyczną. Zdaniem Konfederacji Szwajcarskiej zaskarżona decyzja powinna była uwzględnić przewidywalną przepustowość, która jest zawsze mniejsza niż możliwa przepustowość. Gdyby uwzględniona została ta przepustowość w odniesieniu do startów, można by stwierdzić, że w godzinach od 7 do 8 i od 20 do 21 pod koniec tygodnia przewidywanych jest więcej startów, niż pozwalałaby na to przepustowość portu lotniczego w Zurychu, ograniczona z uwagi na zastosowanie omawianych niemieckich środków.
109 Zaskarżona decyzja przyjmuje niesłusznie, że instalacja nowych systemów lądowania zwiększa przepustowość portu lotniczego w Zurychu. Instalacja ta pozwala wyłącznie na wprowadzenie zmienionych procedur lądowania, również w przypadku ograniczonej widoczności, ale nie ma rzeczywistego wpływu na przepustowość operacyjną portu lotniczego. Jeśli chodzi o twierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji (motyw 47), zgodnie z którym w godzinach poprzedzających i następujących po okresie stosowania omawianych niemieckich środków występuje znacząca dostępna przepustowość, Konfederacja Szwajcarska podnosi, że nie uwzględnia ono ograniczeń ciążących na przewoźnikach lotniczych i dotyczących portu lotniczego. Ograniczenia te nakazywałyby optymalizację fali lądowań i startów oraz sprzeciwiałyby się ewentualnemu przesuwaniu lotów na godziny poprzedzające lub następujące po godzinach szczytu.
110 Konfederacja Szwajcarska dodaje, że zaskarżona decyzja dokonała błędnej analizy sytuacji w zakresie przepustowości wyłącznie na podstawie planowanych lotów szwajcarskiego przewoźnika lotniczego Swiss. Takie podejście pomija fakt, że omawiane niemieckie środki powodują, że sposób działania portu lotniczego w Zurychu staje się dużo mniej skuteczny i wywołuje praktyczne negatywne skutki, jeśli chodzi o możliwości wskazanego portu lotniczego w zakresie sprostania zarówno nadzwyczajnym okolicznościom, takim jak niekorzystne warunki meteorologiczne lub początek wakacji jak też, bardziej ogólnie, prawdopodobnemu natężeniu ruchu lotniczego w przyszłości.
111 W dalszej kolejności Konfederacja Szwajcarska zarzuca Komisji naruszenie prawa, gdyż nie uwzględniła ona faktu, że negatywne skutki omawianych niemieckich środków w stosunku do portu lotniczego w Zurychu i przewoźnika lotniczego Swiss stanowią ograniczenie swobody świadczenia usług w sektorze transportu lotniczego.
112 Konfederacja Szwajcarska kwestionuje w tym względzie tezę Komisji, przedstawioną w motywie 35 lit. b) zaskarżonej decyzji, zgodnie z którą Konfederacja Szwajcarska nie uczestniczy w rynku wewnętrznym usług lotniczych i że „w chwili obecnej umowa przewiduje jedynie wymianę praw przewozowych” między Szwajcarią i Wspólnotą. Teza ta zaprzecza wrażeniu, jakie odniosła Konfederacja Szwajcarska w ramach negocjacji, które doprowadziły do zawarcia umowy. Pomija ona również fakt, że umowa dąży do realizacji tych samych celów podobnie jak traktat WE i porozumienie EOG. Ponadto, jak wynika z ww. w pkt 33 wyroku w sprawie Malpensa, rozporządzenie nr 2408/92 ostatecznie wprowadza w życie swobodę świadczenia usług w sektorze transportu lotniczego.
113 W tym względzie Konfederacja Szwajcarska kwestionuje tezę Komisji, przedstawioną również w motywie 35 lit. b) zaskarżonej decyzji, zgodnie z którą ww. w pkt 33 wyrok w sprawie Malpensa nie może być uwzględniony, gdyż jest późniejszy w stosunku do umowy i nie został przekazany do wiadomości Konfederacji Szwajcarskiej ani nie został zbadany przez wspólny komitet, jak przewiduje art. 1 ust. 2 umowy. Zdaniem Konfederacji Szwajcarskiej brak przekazania do wiadomości tego wyroku nie wyklucza jego uwzględnienia, tym bardziej że chodzi o pominięcie ze strony samej Komisji. Ponadto zaskarżona decyzja byłaby w tej kwestii sprzeczna, gdyż, z jednej strony, powołuje się ona na ww. w pkt 33 wyrok w sprawie Malpensa na poparcie tezy, zgodnie z którą zasada proporcjonalności może być stosowana wyłącznie w związku ze swobodą świadczenia usług, a z drugiej strony, wskazuje, że rzeczony wyrok nie może być uwzględniony.
114 W końcu Konfederacja Szwajcarska przypomina, że w swojej skardze oddalonej w zaskarżonej decyzji zarzuciła ona Republice Federalnej Niemiec naruszenie obowiązku lojalnej współpracy, przewidzianego w art. 17 umowy. Obowiązek ten ma taki sam zakres jak obowiązek wynikający z art. 10 WE, przy czym ważność zachowuje również orzecznictwo dotyczące tego ostatniego artykułu. Odmawiając uwzględnienia w zaskarżonej decyzji tego obowiązku Republiki Federalnej Niemiec, Komisja naruszyła zasadę dobrej wiary.
115 Fakt, że wyłącznie Wspólnota jest stroną umowy, nie powoduje, że nie może ona wywoływać skutków również wobec Republiki Federalnej Niemiec. Ta ostatnia jest bowiem na mocy art. 300 ust. 7 WE związana umową i zgodnie z orzecznictwem ma obowiązek zapewnić przestrzeganie wynikających z niej zobowiązań.
116 Brak ratyfikacji umowy między Republiką Federalną Niemiec i Konfederacją Szwajcarską, podpisanej w dniu 18 października 2001 r. nie może uzasadniać przyjęcia spornych niemieckich środków. Rzeczona umowa nie jest bowiem wynikiem swobodnych negocjacji lecz presji wywieranej przez Republikę Federalną Niemiec na Konfederację Szwajcarską. Ponadto omawiane niemieckie środki wykraczają nie tylko poza to, co zostało przewidziane w rzeczonej dwustronnej umowie, ale również poza środki, jakie Republika Federalna Niemiec jednostronnie chciała przyjąć w przypadku braku powodzenia negocjacji z Konfederacją Szwajcarską. Ponadto Republika Federalna Niemiec nie pozostawiła Konfederacji Szwajcarskiej czasu koniecznego na dostosowanie się do nowych niemieckich przepisów.
117 Komisja, popierana przez interwenientów, kwestionuje argumenty Konfederacji Szwajcarskiej.
Ocena Sądu
– W przedmiocie nieuwzględnienia przez Komisję praw podmiotu zarządzającego portem lotniczym w Zurychu i osób zamieszkałych w jego pobliżu
118 Konfederacja Szwajcarska zarzuca Komisji, że nie uwzględniła ona przy badaniu spornych niemieckich środków na mocy art. 8 ust. 3 rozporządzenia nr 2408/92 praw, po pierwsze, podmiotu zarządzającego portem lotniczym w Zurychu i, po drugie, osób zamieszkałych w pobliżu tego portu lotniczego, narażonych na hałas samolotów.
119 W związku z tym należy przypomnieć, że zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2408/92 zainteresowane państwo lub państwa członkowskie udzielają wspólnotowym przewoźnikom lotniczym upoważnienia na wykonywanie prawa przewozowego w rozumieniu art. 2 lit. f) tego rozporządzenia na trasach wewnątrz Wspólnoty.
120 Jednakże, jak stanowi motyw 14 rozporządzenia nr 2408/92, „wykonywanie praw przewozowych musi być zgodne z zasadami działania odnoszącymi się do bezpieczeństwa, ochrony środowiska naturalnego oraz […] dostępu do portów lotniczych i musi odbywać się bez dyskryminacji”.
121 W związku z tym prawodawca wspólnotowy, po pierwsze, przewidział w art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 2408/92, że wykonywanie praw przewozowych podlega wspólnotowym, krajowym, regionalnym lub lokalnym zasadom działania odnoszącym się do bezpieczeństwa, ochrony środowiska naturalnego i przydziału czasu na start i lądowanie a, po drugie, upoważnił Komisję do zbadania na podstawie art. 8 ust. 3, stosowania w szczególności przepisów jego ust. 2 i podjęcia decyzji, czy zainteresowane państwo członkowskie może kontynuować stosowanie środków będących przedmiotem badania.
122 Z powyższych przepisów i uwag wynika, że jak zauważa w istocie Komisja w motywie 40 zaskarżonej decyzji, badanie środka na podstawie art. 8 ust. 3 rozporządzenia nr 2408/92 dotyczy skutków, jakie wywiera on w odniesieniu do wykonywania praw przewozowych na trasach wewnątrz Wspólnoty. Natomiast ewentualne prawa podmiotów zarządzających portami lotniczymi lub osób zamieszkałych w ich pobliżu nie mogą być brane pod uwagę przy takim badaniu.
123 W związku z tym Komisja nie naruszyła prawa, nie uwzględniając przy badaniu spornych niemieckich środków na podstawie art. 8 ust. 3 rozporządzenia nr 2408/92 ewentualnych praw, po pierwsze, podmiotu zarządzającego portem lotniczym w Zurychu i, po drugie, osób zamieszkałych w pobliżu tego portu lotniczego, narażonych na hałas samolotów.
124 Pozostałe argumenty Konfederacji Szwajcarskiej nie mogą podważyć tego wniosku.
125 Po pierwsze, jeśli chodzi o argument Konfederacji Szwajcarskiej oparty na art. 2 umowy, należy przypomnieć, że zgodnie z tym artykułem postanowienia między innymi załącznika do umowy stosuje się w zakresie, w jakim dotyczą one transportu lotniczego lub spraw bezpośrednio związanych z transportem lotniczym.
126 Jak wynika zatem z jego brzmienia, a w szczególności z użytego w nim wyrażenia „w zakresie, w jakim dotyczą”, art. 2 umowy ogranicza zakres stosowania postanowień wymienionych w załączniku do umowy, wyłączając stosowanie tych postanowień do przypadków, które nie dotyczą ani transportu lotniczego, ani spraw bezpośrednio związanych z transportem lotniczym. Wynika z tego, że artykuł ten nie ma na celu ani nie powoduje rozszerzenia zastosowania omawianych postanowień na sytuacje, które nie są objęte ich zakresem zastosowania.
127 Jeśli chodzi w szczególności o rozporządzenie nr 2408/92, jedyne rozszerzenie zakresu jego zastosowania w kontekście umowy wynika ze zrównania, na mocy załącznika do umowy, Konfederacji Szwajcarskiej i przewoźników lotniczych, którzy mają tam stałe miejsce prowadzenia działalności, odpowiednio z państwami członkowskimi i wspólnotowymi przewoźnikami lotniczymi.
128 Z zastrzeżeniem tego rozszerzenia jego zakresu zastosowania rozporządzenie nr 2408/92 nie znajduje zastosowania w ramach umowy do sytuacji, które w kontekście wspólnotowym nie należałyby do jego zakresu zastosowania.
129 Wynika z tego, że jakkolwiek prawa podmiotów zarządzających portami lotniczymi lub osób zamieszkałych w ich pobliżu stanowią sprawy bezpośrednio związane z ruchem lotniczym, jak zauważa Konfederacja Szwajcarska, ani art. 2, ani żadne inne postanowienie umowy nie zezwalają Komisji na uwzględnienie tych praw przy stosowaniu w kontekście umowy art. 8 ust. 3 rozporządzenia nr 2408/92.
130 Po drugie, nie można również uwzględnić argumentu Konfederacji Szwajcarskiej, opartego na art. 18 ust. 1 umowy.
131 Postanowienie to przewiduje jedynie, że Wspólnota, jako strona umowy, jest odpowiedzialna na swoim terytorium za właściwe stosowanie umowy. Nie przyznaje ono zatem Komisji żadnego dodatkowego uprawnienia, nieprzewidzianego w rozporządzeniach i dyrektywach wymienionych w załączniku do umowy lub, stosownie do okoliczności, w innych przepisach prawa wspólnotowego.
132 Wynika z tego, że art. 18 ust. 1 umowy jest w niniejszym przypadku pozbawiony jakiegokolwiek znaczenia.
– W przedmiocie naruszenia zasady równego traktowania
133 Konfederacja Szwajcarska zarzuca Komisji naruszenie w zaskarżonej decyzji zasady równego traktowania.
134 Jeśli chodzi o argument Konfederacji Szwajcarskiej oparty na naruszeniu zasady równego traktowania w odniesieniu do osób narodowości szwajcarskiej zamieszkałych w pobliżu portu lotniczego w Zurychu i podmiotu zarządzającego tym portem, należy go z góry odrzucić. Jak zauważono w pkt 127 powyżej, Komisja przy badaniu spornych niemieckich środków nie była zobowiązana do uwzględnienia tych interesów.
135 Jeśli chodzi o argumenty Konfederacji Szwajcarskiej dotyczące zarzucanej dyskryminacji na niekorzyść przewoźników szwajcarskich, w tym przewoźnika lotniczego Swiss, należy przypomnieć, że uwzględniając art. 3 umowy, zaskarżona decyzja słusznie stwierdzała w motywie 35 lit. a), że zakaz dyskryminacji „w sposób oczywisty znajduje zastosowanie” przy badaniu środka na podstawie art. 8 ust. 3 rozporządzenia nr 2408/92 w kontekście umowy i że w rezultacie sporne niemieckie środki powinny być zbadane pod tym kątem.
136 W ramach tego badania Komisja słusznie stwierdziła najpierw, że omawiane niemieckie środki nie dokonywały żadnego rozróżnienia między przewoźnikami w zależności od ich przynależności państwowej lub ich tożsamości (motyw 36 zaskarżonej decyzji). Konfederacja Szwajcarska nie kwestionuje tego twierdzenia.
137 Komisja zbadała również w motywach 37–39 zaskarżonej decyzji występowanie ewentualnej dyskryminacji pośredniej na niekorzyść przewoźników szwajcarskich. W tym kontekście przyznała ona w motywie 38, że eksploatacja sieci gwiaździstych połączeń lotniczych jest obecnie rozpowszechniona wśród przewoźników lotniczych. Sieci te są umiejscowione w kluczowych portach lotniczych, znajdujących się prawie zawsze w państwie, w którym dany przewoźnik ma siedzibę. Kluczowe porty lotnicze w sieciach gwiaździstych połączeń lotniczych danego przewoźnika pełnią rolę portu przesiadkowego i umożliwiają danemu przewoźnikowi oferowanie pośrednich lotów, z przesiadką w kluczowym porcie lotniczym, do wszystkich portów lotniczych obsługiwanych z kluczowego portu lotniczego. Przewoźnik ten może zatem poszerzyć swoją sieć przelotów, unikając inwestycji wymaganych przy obsługiwaniu bezpośrednich lotów.
138 Komisja przyznała również w tym samym motywie zaskarżonej decyzji, że przewoźnicy wykorzystujący port lotniczy jako port przesiadkowy swojej sieci gwiaździstych połączeń lotniczych obsługują zazwyczaj istotną część ruchu startującego lub lądującego w tym porcie lotniczym i że w rezultacie każde ograniczenie dotyczące eksploatacji tego portu lotniczego będzie miało na nich dużo większy wpływ niż na ich konkurentów. Jednakże zdaniem Komisji ta różnica w traktowaniu nie stanowi sama w sobie dyskryminacji, gdyż gdyby tak było, każde ograniczenie powinno być uznawane za dyskryminujące i państwa członkowskie nie miałyby żadnej możliwości ustanawiania zasad działania w rozumieniu art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 2408/92.
139 Zdaniem Komisji (motyw 39 zaskarżonej decyzji) sporne niemieckie środki mogłyby stanowić pośrednią dyskryminację wyłącznie w sytuacji, gdyby wpływały w sposób przeważający na loty obsługiwane przez szwajcarskich przewoźników. Komisja uznała, że nie miało to miejsca, gdyż rzeczone środki oddziaływały na szwajcarskich i wspólnotowych przewoźników w sposób dokładnie proporcjonalny do liczby obsługiwanych przez nich lotów między Szwajcarią i Wspólnotą.
140 W związku z tym należy przypomnieć, że z utrwalonego orzecznictwa dotyczącego zasady zakazującej wszelkiej dyskryminacji z uwagi na przynależność państwową w dziedzinie zastosowania prawa wspólnotowego wynika, że przepisy dotyczące równego traktowania obywateli danego państwa i obcokrajowców zakazują nie tylko jawnej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową lub położenie siedziby w przypadku spółek, lecz również wszelkich ukrytych form dyskryminacji, które – poprzez zastosowanie innych kryteriów rozróżnienia – prowadzą faktycznie do tego samego skutku (wyroki Trybunału: z dnia 13 lipca 1993 r. w sprawie C‑330/91 Comerzbank, Rec. s. I‑4017 pkt 14; z dnia 19 marca 2002 r. w sprawie C‑224/00 Komisja przeciwko Włochom, Rec. s. I‑2965, pkt 15; z dnia 27 października 2009 r. w sprawie C‑115/08 ČEZ, Zb.Orz. s. I‑10265, pkt 92).
141 Uwzględniając art. 1 ust. 2 umowy, orzecznictwo to jest również istotne w odniesieniu do stosowania rozporządzenia nr 2408/92 w kontekście umowy, gdyż art. 3 tej umowy jest w istocie identyczny z art. 12 akapit pierwszy WE.
142 W niniejszym przypadku Konfederacja Szwajcarska podnosi w istocie, że Republika Federalna Niemiec zastrzega dla portu lotniczego w Zurychu i zatem przewoźnika lotniczego Swiss, który korzysta z niego jako portu przesiadkowego swojej sieci gwiaździstych połączeń lotniczych, odmienne traktowanie w stosunku do niemieckich portów lotniczych, a w szczególności portów lotniczych w Monachium i we Frankfurcie nad Menem, używanych przez niemieckiego przewoźnika lotniczego Lufthansa w charakterze portu przesiadkowego jego sieci gwiaździstych połączeń lotniczych.
143 Jest bez wątpienia prawdą, że taka różnica traktowania, zakładając, że ma miejsce, nie wynika bezpośrednio z przynależności państwowej lub miejsca położenia siedziby danego przewoźnika. Jednakże mogłaby ona prowadzić de facto do tego samego rezultatu w zakresie, w jakim, jak stwierdza zaskarżona decyzja, szwajcarscy przewoźnicy lotniczy, w tym Swiss, wykorzystują zazwyczaj w charakterze portu przesiadkowego ich sieci gwiaździstych połączeń lotniczych porty lotnicze położone w Szwajcarii, w szczególności port lotniczy Zurychu, i w rezultacie ewentualne ograniczenia dotyczące lotów startujących lub lądujących w tym porcie lotniczym będą oddziaływać na tych przewoźników dużo bardziej niż na przewoźników lotniczych korzystających z innego portu lotniczego w charakterze portu przesiadkowego ich sieci gwiaździstych połączeń lotniczych.
144 Wynika z tego w świetle orzecznictwa przywołanego w pkt 140 powyżej, że twierdzenia zawarte w motywach 38 i 39 zaskarżonej decyzji nie wystarczają same w sobie do wykluczenia ewentualnego dyskryminacyjnego charakteru spornych niemieckich środków w stosunku do szwajcarskich przewoźników, w szczególności Swiss.
145 Jednakże należy przypomnieć, że zgodnie z tym orzecznictwem samo stwierdzenie, że środek prowadzi do tego samego rezultatu co dyskryminacja oparta na przynależności państwowej, nie wystarcza do uznania, że jest on niezgodny z art. 12 WE lub w niniejszym przypadku z art. 3 umowy. Należy jeszcze zbadać, czy rzeczony środek nie jest uzasadniony obiektywnymi okolicznościami i czy nie jest proporcjonalny do zamierzonego celu. Tylko jeżeli nie ma to miejsca, można uznać, że dany środek jest zakazany przez art. 12 WE lub, w niniejszym przypadku, art. 3 umowy (zob. podobnie ww. w pkt 140 wyroki: w sprawie Komisja przeciwko Włochom, pkt 20; w sprawie ČEZ, pkt 108 i przytoczone tam orzecznictwo).
146 W niniejszym przypadku, jeśli chodzi, po pierwsze, o ewentualne obiektywne uzasadnienie dla przyjęcia spornych środków wyłącznie w stosunku do portu lotniczego w Zurychu, należy przypomnieć, że zgodnie z motywem 42 zaskarżonej decyzji „niemiecka strefa, nad którą przelatują samoloty podchodzące do lądowania w Zurychu, jest ważnym regionem turystycznym i w związku z tym szczególnie dotkliwie jest narażona na emisje hałasu”.
147 Konfederacja Szwajcarska kwestionuje to twierdzenie, podnosząc, że liczba mieszkańców, którzy mogą odczuwać niedogodności związane z hałasem, którego źródłem są samoloty na danym obszarze, nie jest zbyt wysoka. Tymczasem, nawet gdyby tak było, fakt ten nie podważa turystycznego charakteru omawianego niemieckiego regionu.
148 Jest tak również w odniesieniu do argumentu Konfederacji Szwajcarskiej, zgodnie z którym niemiecki sektor turystyczny w regionie graniczącym z portem lotniczym w Zurychu odnosi w związku z tym portem lotniczym znaczące korzyści.
149 Argument ten potwierdza bowiem turystyczny charakter tego regionu niemieckiego terytorium, którego dotyczą omawiane środki. Ponadto wystarczy zauważyć, że Republika Federalna Niemiec ma prawo przyjąć środki, które uznaje za konieczne dla zmniejszenia poziomu hałasu.
150 Należy zatem stwierdzić, że bliskie położenie portu lotniczego w Zurychu w stosunku do regionu o turystycznym charakterze, przywołane w motywie 42 zaskarżonej decyzji i niepodważone przez argumentację Konfederacji Szwajcarskiej, stanowi obiektywną okoliczność w rozumieniu orzecznictwa wskazanego w pkt 145 powyżej, która uzasadnia przyjęcie spornych niemieckich środków wyłącznie w odniesieniu do portu lotniczego w Zurychu.
151 Nie wynika bowiem z akt sprawy, a Konfederacja Szwajcarska nie twierdziła, że porty lotnicze w Monachium i we Frankfurcie nad Menem były również położone w pobliżu regionów o turystycznym znaczeniu.
152 Należy również zauważyć, że w odróżnieniu od sytuacji portów lotniczych w Monachium i we Frankfurcie nad Menem Republika Federalna Niemiec nie ma żadnych uprawnień w stosunku do portu lotniczego w Zurychu i nie może w celu ograniczenia poziomu hałasu ponad terytorium niemieckim narzucić w odniesieniu do tego portu lotniczego jakiejkolwiek zmiany jego sposobu działania. Ta różnica, przywołana w motywie 43 zaskarżonej decyzji, stanowi drugą obiektywną okoliczność mogącą uzasadnić przyjęcie spornych środków wyłącznie w odniesieniu do portu lotniczego w Zurychu.
153 Z ogółu powyższych rozważań wynika, że jak stwierdzono w zaskarżonej decyzji, istnieją w niniejszym przypadku obiektywne okoliczności w rozumieniu orzecznictwa przywołanego w pkt 154 powyżej, uzasadniające przyjęcie spornych niemieckich środków.
154 Po drugie, zgodnie z tym orzecznictwem należy zbadać, czy rzeczone środki są proporcjonalne do założonego w nich celu, jakim jest ograniczenie poziomu hałasu powodowanego przez samoloty w części niemieckiego terytorium, w której są stosowane. Komisja zbadała tę kwestię w motywach 41–49 zaskarżonej decyzji i stwierdziła, że ma to miejsce.
155 Wniosek ten został zakwestionowany przez Konfederację Szwajcarską, która podnosi przede wszystkim, że poziom hałasu powodowanego przez samoloty na obszarze, którego dotyczą niemieckie środki, nie uzasadnia przyjęcia tych środków.
156 Jednakże sprawozdanie EMPA, przywołane przez Konfederację Szwajcarską na poparcie tej części argumentacji (zob. pkt 98 powyżej), nie wskazuje w żaden sposób, że poziom hałasu nie stanowi problemu w niemieckim regionie graniczącym z portem lotniczym w Zurychu. Wręcz przeciwnie, ze sprawozdania tego wynika, że poziom hałasu powodowanego przez samoloty w tym regionie może wynosić od 45 decybeli dla punktów stosunkowo oddalonych od portu lotniczego do 70 decybeli dla punktów położonych najbliżej. Taki poziom hałasu może rzeczywiście stanowić problem w regionie turystycznym, szczególnie w godzinach nocnych oraz w soboty i niedziele, w odniesieniu do których znajdują zastosowanie omawiane niemieckie środki.
157 W odniesieniu do argumentu Konfederacji Szwajcarskiej, zgodnie z którym poziom hałasu wywoływanego przez samoloty na omawianym obszarze niemieckiego terytorium nie przekracza dopuszczalnych wartości, zaskarżona decyzja prawidłowo podkreśliła w motywie 42, że rzeczone wartości wskazują dopuszczalne granice a nie poziom komfortu i że w rezultacie państwa członkowskie mają prawo przyjąć środki mające obniżyć poziom hałasu poniżej wskazanych wartości, w szczególności jeśli chodzi jak w niniejszym przypadku o region turystyczny.
158 Jeśli chodzi o argument Konfederacji Szwajcarskiej, zgodnie z którym niektóre minimalne wysokości lotu ustanowione w omawianych niemieckich środkach są zbyt wysokie i określenie niższych wysokości nie zwiększyłoby poziomu hałasu na istotnym niemieckim obszarze, należy go odrzucić w zakresie, w jakim Konfederacja Szwajcarska nie wskazała niższych wysokości, które mogłyby być ustanowione, ani tym bardziej nie potwierdziła, że takie obniżenie minimalnych wysokości lotu miałoby pozytywny wpływ na przepustowość lądowań i startów w porcie lotniczym w Zurychu.
159 Argumentacja Konfederacji Szwajcarskiej oparta na dyrektywie 2002/30 również nie może zostać uwzględniona. Należy stwierdzić w tym względzie, że Konfederacja Szwajcarska nie określiła ani przepisów tej dyrektywy, które powinny znaleźć zastosowanie w niniejszym przypadku, ani skutku ich zastosowania. W tym względzie należy zauważyć, że dyrektywa 2002/30 nie określa poziomu hałasu, który bezwzględnie powinien być dopuszczalny, jak też nie zakazuje ona przyjęcia środków takich jak przyjęte przez Republikę Federalną Niemiec w niniejszym przypadku.
160 Co więcej, jak prawidłowo przypomniano w motywie 53 zaskarżonej decyzji, art. 4 dyrektywy 2002/30 nakazuje państwom członkowskim przyjęcie „zrównoważonego podejścia” wyłącznie, gdy rozważają one rozwiązanie problemu hałasu w portach lotniczych położonych na ich terytorium.
161 Nie można uwzględnić w tym względzie argumentu Konfederacji Szwajcarskiej, zgodnie z którym podejście to powinno być również przyjęte, jeżeli państwa członkowskie rozważają rozwiązanie takich problemów w portach lotniczych położonych poza ich terytorium. Z definicji wyrażenia „zrównoważone podejście” zawartej w art. 2 lit. g) dyrektywy 2002/30 wynika, że podejście to wymaga zbadania „przewidywalnych skutków”, w szczególności „planowania przestrzennego i zarządzania, operacyjnych procedur zmniejszenia hałasu oraz ograniczenia działalności”. Tymczasem są to środki, które państwo członkowskie może ustanowić wyłącznie w odniesieniu do swego terytorium.
162 Ponadto Konfederacja Szwajcarska podnosi również, że istnieją mniej kosztowne środki umożliwiające Republice Federalnej Niemiec osiągnięcie celu założonego w spornych środkach, jakim jest ograniczenie hałasu samolotów na omawianym obszarze niemieckiego terytorium.
163 W tym względzie należy na wstępie zauważyć, że twierdzenie zawarte w motywie 49 zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym Republika Federalna Niemiec nie dysponowała innym środkiem w celu uzyskania pożądanego obniżenia hałasu, należy analizować w związku z motywem 43 tej decyzji. Komisja zauważa w istocie w tym ostatnim motywie, że inne środki zmniejszenia hałasu nad terytorium niemieckim, w tym w szczególności inne wykorzystanie portu lotniczego w Zurychu, należy do kompetencji władz szwajcarskich i że środki te nie mogły być przyjęte przez Republikę Federalną Niemiec.
164 Przed Sądem Konfederacja Szwajcarska powołała się wyłącznie na jeden alternatywny środek, jakim jest określenie kontyngentu hałasu. Taki środek, który jest mniej kosztowny, pozwoliłby Republice Federalnej Niemiec na osiągnięcie tych samych celów co sporne środki, do których należy zmniejszenie hałasu samolotów na części niemieckiego terytorium graniczącego ze Szwajcarią w godzinach nocnych oraz soboty i niedziele.
165 W związku z tym należy przede wszystkim zauważyć, że na rozprawie Konfederacja Szwajcarska podniosła, że powołała się ona już na ten środek w toku postępowania administracyjnego, nie odsyłając jednak na poparcie tego twierdzenia do szczególnego dokumentu zawartego w aktach sprawy. Natomiast Komisja stwierdziła, że idea kontyngentu hałasu nie była rozważana w toku postępowania administracyjnego. Ponadto Sąd nie mógł wskazać żadnego odwołania się do takiego środka ani w skardze, ani w uwagach Konfederacji Szwajcarskiej przedłożonych w odpowiedzi na pismo w sprawie przedstawienia zarzutów, które znajdują się w aktach sprawy.
166 W tej sytuacji, ponieważ twierdzenie Konfederacji Szwajcarskiej, zgodnie z którym powołała się ona na ustanowienie kontyngentu hałasu jako możliwy alternatywny środek, nie zostało poparte żadnym dowodem, nie można zarzucić Komisji naruszenia obowiązku uzasadnienia z uwagi na fakt, że nie przedstawiła ona szczegółowo w zaskarżonej decyzji powodów, dla których taki środek nie mógł skutecznie zastąpić spornych niemieckich środków.
167 Jeśli chodzi o badanie zasadności argumentu Konfederacji Szwajcarskiej opartego na możliwości określenia kontyngentu hałasu dla osiągnięcia tych samych celów jak cele założone przez sporne środki, należy zauważyć, że na rozprawie Komisja i interwenienci wyjaśnili, iż kontyngent hałasu oznacza maksymalną wartość hałasu, która nie może zostać przekroczona przez średni poziom hałasu powodowanego przez wszystkie samoloty korzystające z określonego portu lotniczego. Taki średni poziom hałasu jest obliczany na podstawie poziomu hałasu stwierdzonego w danym okresie, najczęściej na podstawie rocznej.
168 Zdaniem Komisji i interwenientów wynika z tego, że określenie kontyngentu hałasu nie umożliwia osiągnięcia tego samego celu jak sporne niemieckie środki, jakim jest obniżenie poziomu hałasu samolotów na części niemieckiego terytorium w godzinach nocnych oraz soboty i niedziele, w zakresie, w jakim nie można wykluczyć, że przy obliczaniu średniego poziomu hałasu przy kontroli przestrzegania określonego kontyngentu ewentualny nadmierny hałas stwierdzony w godzinach nocnych lub soboty i niedziele byłby kompensowany przez niższe wartości stwierdzone w innych dniach lub godzinach.
169 Konfederacja Szwajcarska odpowiedziała na rozprawie, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby określić kontyngent hałasu dla określonych dni i godzin, w niniejszym przypadku – godzin nocnych oraz sobót i niedziel.
170 Nie można jednak przyjąć tej argumentacji.
171 Po pierwsze, Konfederacja Szwajcarska nie powołała się na żaden wcześniej obowiązujący kontyngent hałasu określony wyłącznie dla niektórych dni tygodnia lub godzin w ciągu doby, który funkcjonowałby w sposób zadowalający w praktyce.
172 Po drugie, należy zauważyć, że określenie kontyngentu hałasu wyłącznie dla godzin nocnych oraz sobót i niedziel nie jest koniecznie mniej kosztownym środkiem niż omawiane niemieckie środki, tym bardziej że Konfederacja Szwajcarska nigdzie nie określiła, jaka miałaby być wartość tego kontyngentu.
173 Gdyby bowiem dla takiego kontyngentu została określona bardzo niska wartość, taki środek prowadziłby w praktyce do takiego samego rezultatu jak sporne niemieckie środki, a zatem uniemożliwiałby on w okresie jego zastosowania przelot na niskiej wysokości nad terytorium niemieckim samolotów startujących lub lądujących w porcie lotniczym w Zurychu.
174 Po trzecie, w odróżnieniu od określenia minimalnych wysokości lotu, których przestrzeganie może być łatwo poddane kontroli przez właściwe organy kontroli lotów, kontrola zachowania kontyngentu hałasu proponowanego przez Konfederację Szwajcarską wydaje się bardzo trudna, a wręcz niemożliwa.
175 Władze niemieckie nie mogłyby się ograniczyć do określenia takiego kontyngentu, ale musiałyby przewidzieć również instrument kontroli, obejmując regularny pomiar poziomu hałasu samolotów na omawianym niemieckim terytorium.
176 Ponadto, ponieważ nałożone przez Republikę Federalną Niemiec środki mogą być stosowane wyłącznie, jeżeli samoloty przelatują nad terytorium niemieckim, konieczne byłoby przy mierzeniu poziomu hałasu odróżnienie między hałasem powodowanym przez samoloty znajdujące się w chwili pomiaru nad terytorium niemieckim i hałasem wywoływanym przez samoloty, które przekroczyły już granicę ze Szwajcarią. Takie rozróżnienie wydaje się niemożliwe, a w każdym razie bardzo trudne.
177 Po czwarte, wreszcie zakładając, że możliwe byłoby wykonanie pomiarów koniecznych w celu kontroli przestrzegania kontyngentu hałasu, trudno wyobrazić sobie, jakie sankcje Republika Federalna Niemiec mogłaby nałożyć w celu zapewnienia przestrzegania tego kontyngentu.
178 Jeżeli samolot nie zachowuje minimalnych wysokości lotu określonych w spornych niemieckich środkach, organy kontroli lotów mogą interweniować natychmiast w celu zapewnienia ich zachowania.
179 Natomiast jeżeli przestrzeganie kontyngentu hałasu jest kontrolowane w określonym okresie, najczęściej podczas jednego roku, ewentualne przekroczenie kontyngentu jest stwierdzane wyłącznie po fakcie i z definicji nie może być przypisane żadnemu samolotowi ani przewoźnikowi lotniczemu. Nie jest zatem możliwe, aby Republika Federalna Niemiec nałożyła sankcje takie jak grzywna na podmiot, który przekroczył ustanowiony kontyngent.
180 Przestrzeganie takiego kontyngentu może być w rzeczywistości zapewnione wyłącznie we współpracy z danym portem lotniczym, który może narzucić konieczne zmiany planu startów i lądowań w celu ograniczenia średniego poziomu hałasu poniżej określonego kontyngentu. Tymczasem w niniejszym przypadku, jak prawidłowo zauważyła Komisja w motywie 43 zaskarżonej decyzji, Republika Federalna Niemiec nie ma żadnych uprawnień wobec portu lotniczego w Zurychu i nie może narzucić mu takiej współpracy.
181 Uwzględniając ogół powyższych rozważań, należy uznać, że w zaskarżonej decyzji prawidłowo stwierdzono, iż proporcjonalny charakter spornych niemieckich środków nie może zostać zakwestionowany, gdyż Republika Federalna Niemiec nie dysponowała innymi środkami dla uzyskania pożądanego obniżenia poziomu hałasu.
182 Wreszcie nie można również uwzględnić argumentacji Konfederacji Szwajcarskiej, zgodnie z którą zaskarżona decyzja niesłusznie minimalizuje wpływ niemieckich środków na port lotniczy w Zurychu.
183 Ponieważ, jak zauważono powyżej, Republika Federalna Niemiec nie mogła przyjąć innego środka niż sporne środki w celu obniżenia poziomu hałasu, ewentualne zmniejszenie przepustowości portu lotniczego w Zurychu w wyniku przyjęcia tych środków nie może samo w sobie wystarczać dla stwierdzenia nieproporcjonalnego charakteru wskazanych środków.
184 Taki nieproporcjonalny charakter można by stwierdzić wyłącznie w przypadku poważnych utrudnień w stosunku do portu lotniczego w Zurychu, takich jak na przykład znaczące obniżenie jego przepustowości prowadzące do trwałego zlikwidowania lotów.
185 Należy jednak stwierdzić, że Konfederacja Szwajcarska nie powołała się ani tym bardziej nie wykazała, że takie poważne utrudnienia występują lub nawet mogą wystąpić.
186 Oprócz ogólnych twierdzeń dotyczących różnicy między możliwą przepustowością a przewidywalną przepustowością portu lotniczego w Zurychu oraz znaczeniem, jakie ma optymalizacja fali lądowań i startów, Konfederacja Szwajcarska powołała się wyłącznie na spiętrzenie startów i lądowań w porcie lotniczym w Zurychu, w krótkich okresach w ciągu dnia. Tymczasem taki efekt, jakkolwiek niedogodny dla zainteresowanych pasażerów i przewoźników lotniczych nie może być uznany za poważne utrudnienia.
187 Jeśli chodzi o twierdzenie Konfederacji Szwajcarskiej, zgodnie z którym zaskarżona decyzja odwołuje się niesłusznie do rozkładu lotów przewoźnika lotniczego Swiss, należy zauważyć, po pierwsze, że w motywie 46 zaskarżonej decyzji Komisja powołała się ogólnie na rozkład lotów w sezonie letnim w 2003 r. i w sezonie zimowym na przełomie 2003 i 2004 r., który obejmuje wszystkie loty startujące lub lądujące w porcie lotniczym w Zurychu, a nie tylko loty obsługiwane przez Swiss.
188 Po drugie, należy zauważyć, że Konfederacja Szwajcarska nie przedstawiła żadnego argumentu, takiego jak wskazanie lotów, które musiałyby być zlikwidowane w wyniku zastosowania spornych niemieckich środków, w celu zakwestionowania twierdzenia zawartego w motywie 47 zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym uwzględniając rozkład lotów przywołany w motywie 46 tej decyzji, ewentualny wpływ omawianych niemieckich środków jest ograniczony.
189 Wynika z tego, że argumentacja Konfederacji Szwajcarskiej, oparta na wpływie omawianych niemieckich środków na przepustowość portu lotniczego w Zurychu, powinna być odrzucona. Należy zatem stwierdzić, że w zaskarżonej decyzji prawidłowo uznano, że rzeczone środki nie naruszają zasady proporcjonalności.
190 Ponieważ z powyższych uwag wnika, że sporne niemieckie środki są uzasadnione obiektywnymi okolicznościami i są proporcjonalne do założonego w nich celu, należy stwierdzić, że w świetle orzecznictwa przywołanego w pkt 140 i 145 powyżej, nie mają one dyskryminacyjnego charakteru względem szwajcarskich przewoźników lotniczych, w tym w szczególności Swiss.
191 Ponadto, zakładając, że wbrew temu, co stwierdzono w pkt 123 powyżej, Komisja powinna była uwzględnić przy analizie omawianych niemieckich środków również prawa osób zamieszkujących w pobliżu portów lotniczych i podmiotów zarządzających tymi portami, a w szczególności prawa osób zamieszkujących w pobliżu portu lotniczego w Zurychu i przewoźnika obsługującego ten port lotniczy, należy stwierdzić z tych samych względów, że rzeczone środki nie mają również dyskryminacyjnego charakteru względem tych osób.
192 Wynika z tego, że zaskarżona decyzja prawidłowo nie stwierdzała, że niemieckie środki naruszają zasadę równego traktowania ustanowioną w art. 3 umowy.
– W przedmiocie naruszenia swobody świadczenia usług w sektorze transportu lotniczego
193 Należy przypomnieć, że Konfederacja Szwajcarska podnosi, iż zaskarżona decyzja narusza prawo, gdyż w motywie 35 lit. b) stwierdzała ona, że swoboda świadczenia usług „nie istnieje” w ramach umowy i nie uwzględniła ona zatem faktu, że omawiane niemieckie środki oznaczały ograniczenia swobody świadczenia usług w sektorze transportu lotniczego.
194 Tymczasem należy przypomnieć, że niewątpliwym celem spornych niemieckich środków jest obniżenie poziomu hałasu w mającym turystyczne znacznie regionie Niemiec, co stanowi szczególny aspekt ochrony środowiska naturalnego.
195 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ochrona środowiska należy do nadrzędnych względów interesu ogólnego, które mogą uzasadniać ograniczenia swobód podstawowych gwarantowanych przez traktat WE, w tym w szczególności swobody świadczenia usług (zob. podobnie wyroki Trybunału: z dnia 20 września 1988 r. w sprawie 302/86 Komisja przeciwko Danii, Rec. s. 4607, pkt 9; z dnia 14 grudnia 2004 r. w sprawie C‑309/02 Radlberger Getränkegesellschaft i S. Spitz, Zb.Orz. s. I‑11763, pkt 75).
196 Bez wątpienia, niezależnie od istnienia celu, który można uznać za słuszny, uzasadnienie ograniczenia podstawowych swobód ustanowionych na mocy traktatu WE wymaga, aby sporny środek był odpowiedni do tego, by zapewnić osiągnięcie zamierzonego celu i nie wykraczał poza to, co niezbędne do jego osiągnięcia (zob. wyrok Trybunału z dnia 16 października 2008 r. w sprawie C‑527/06 Renneberg, Zb.Orz. s. I‑7735, pkt 81 i przytoczone tam orzecznictwo).
197 Jednakże należy przypomnieć, że Komisja zbadała pomocniczo w zaskarżonej decyzji proporcjonalny charakter omawianych niemieckich środków i stwierdziła prawidłowo, że były one proporcjonalne do założonego w nich celu.
198 W tej sytuacji należy stwierdzić, że zarzut Konfederacji Szwajcarskiej, oparty na naruszeniu w zaskarżonej decyzji zasady swobody świadczenia usług jest bezpodstawny. Nawet jeśli twierdzenie zawarte w motywie 35 lit. b) zaskarżonej decyzji i przypomniane w pkt 193 powyżej byłoby błędne, taki błąd nie mógłby prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, gdyż jak już zauważono, decyzja ta prawidłowo uznała, że omawiane niemieckie środki dążyły do realizacji celu związanego z ochroną środowiska naturalnego i były proporcjonalne względem tego celu.
199 Jest tak również w odniesieniu do zarzutu opartego na nieuwzględnieniu ww. w pkt 33 wyroku w sprawie Malpensa. Jak stwierdza sama Konfederacja Szwajcarska, uwzględnienie tego wyroku powinno prowadzić Komisję do zbadania omawianych niemieckich środków również pod kątem ich wpływu na swobodę świadczenia usług w dziedzinie transportu lotniczego. Tymczasem jak właśnie stwierdzono, takie badanie nie doprowadziłoby do przyjęcia innego wniosku niż ten przyjęty w zaskarżonej decyzji.
– W przedmiocie naruszenia przez Republikę Federalną Niemiec obowiązku lojalnej współpracy
200 Zarzut Konfederacji Szwajcarskiej oparty na fakcie, że Komisja nie uwzględniła podnoszonego naruszenia przez Republikę Federalną Niemiec obowiązku lojalnej współpracy wynikającego z art. 17 umowy, również musi być oddalony.
201 W związku z tym należy przypomnieć, że stwierdzono już, iż omawiane niemiecki środki nie były sprzeczne z zasadą równego traktowania ustanowioną w art. 3 umowy.
202 Ponadto stwierdzono również, że zakładając, iż zasada swobody świadczenia usług znajdowała zastosowanie w dziedzinie umowy, ewentualne ograniczenia tej swobody wynikające z zastosowania omawianych niemieckich środków były uzasadnione celem w zakresie ochrony środowiska naturalnego. Oznacza to, że swoboda świadczenia usług nie mogła być przeszkodą dla stosowania rzeczonych środków.
203 Wreszcie Konfederacja Szwajcarska nie wskazała na żadne inne postanowienie umowy, które mogłoby być przeszkodą dla stosowania niemieckich środków. W rezultacie nawet jeśli umowa nakładałaby na Republikę Federalną Niemiec, która nie jest stroną umowy, obowiązek lojalnej współpracy, zaskarżona decyzja prawidłowo nie stwierdziła żadnego naruszenia tego hipotetycznego obowiązku.
204 Z całości powyższych rozważań wynika, że zarzut trzeci należy oddalić i oddaleniu podlega także skarga w całości.
W przedmiocie kosztów
205 Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Konfederacja Szwajcarska przegrała sprawę, należy obciążyć ją, oprócz jej własnych kosztów, kosztami poniesionymi przez Komisję zgodnie z żądaniem tej ostatniej.
206 Ponadto zgodnie z art. 87 § 4 akapit pierwszy regulaminu postępowania przed Sądem państwa członkowskie, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają własne koszty. Republika Federalna Niemiec, występująca w charakterze interwenienta, pokrywa zatem własne koszty.
207 Zgodnie z art. 87 § 4 akapit trzeci regulaminu postępowania przed Sądem, Sąd może postanowić, że interwenient pokrywa własne koszty. W niniejszym przypadku Landkreis Waldshut, interwenient popierający żądania Komisji, pokrywa własne koszty.
Z powyższych względów
SĄD (piąta izba)
orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje oddalona.
2) Konfederacja Szwajcarska pokrywa własne koszty i koszty poniesione przez Komisję Europejską.
3) Republika Federalna Niemiec i Landkreis Waldshut pokrywają własne koszty.
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 9 września 2010 r.
Podpisy