OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
NIILA JÄÄSKINENA
przedstawiona w dniu 6 września 2012 r.(1)
Sprawa C‑473/10
Komisja Europejska
przeciwko
Węgrom
Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Dyrektywa 91/440/EWG – Rozwój kolei wspólnotowych – Dyrektywa 2001/14/WE – Alokacja zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej – Artykuł 6 ust. 3 dyrektywy 91/440 i załącznik II do niej – Artykuł 4 ust. 2 i art. 14 ust. 2 dyrektywy 2001/14 – Zarządca infrastruktury – Niezależność przydzielania tras pociągów – Niezależność pobierania opłat – Artykuł 6 ust. 1 dyrektywy 2001/14 – Równowaga finansowa zarządcy infrastruktury i zachęty do zmniejszania kosztów i opłat – Artykuł 7 ust. 3 dyrektywy 2001/14 – Ustalanie opłat na bazie kosztów bezpośrednich
I – Wprowadzenie
1. W niniejszej skardze o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Komisja Europejska wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że Węgry uchybiły zobowiązaniom ciążącym na nich na mocy art. 6 ust. 3 dyrektywy 91/440/EWG(2), zmienionej dyrektywą 2001/12/WE(3) (zwanej dalej „dyrektywą 91/440”) i załącznika II do niej, a także art. 4 ust. 2 i art. 14 ust. 2, art. 6 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 3, art. 8 ust. 1 i art. 11 dyrektywy 2001/14/WE(4), zmienionej dyrektywą 2004/49/WE(5) (zwanej dalej „dyrektywą 2001/14”). Węgry wnoszą o oddalenie skargi Komisji.
2. Niniejsza sprawa należy do szeregu skarg o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego(6) wniesionych przez Komisję w latach 2010 i 2011 i dotyczących stosowania przez państwa członkowskie dyrektyw 91/440 i 2001/14, zwłaszcza w zakresie równoważnego i niedyskryminującego dostępu przedsiębiorstw kolejowych do infrastruktury, czyli do sieci kolejowej. Skargi te są bezprecedensowe, ponieważ Trybunał po raz pierwszy może się wypowiedzieć na temat liberalizacji kolei w Unii Europejskiej, a w szczególności dokonać wykładni aktów prawnych z tzw. pierwszego pakietu kolejowego.
II – Ramy prawne
A – Prawo Unii
3. Artykuł 6 ust. 3 dyrektywy 91/440 przewiduje:
„Państwa członkowskie podejmują środki niezbędne do zapewnienia, aby funkcje wyznaczania równoważnego i niedyskryminującego dostępu do infrastruktury wymienion[e] w załączniku II były powierzane organom lub firmom, które same nie świadczą żadnych kolejowych usług transportowych. Niezależnie od struktur organizacyjnych istnieje obowiązek wykazania, że cel ten został osiągnięty.
Państwa członkowskie mogą jednakże nadać przedsiębiorstwom kolejowym lub każdemu innemu organowi prawo do pobierania opłat oraz odpowiedzialność za zarządzanie infrastrukturą kolejową, tj. inwestycje, utrzymanie oraz fundusze”.
4. Wykaz funkcji, o których mowa w art. 6 ust. 3, zawarty w załączniku II do dyrektywy 91/440, obejmuje:
„– przygotowanie i podejmowanie decyzji związanych z przyznawaniem licencji przedsiębiorstwom kolejowym, w tym przyznawanie licencji indywidualnych,
– podejmowanie decyzji związanych z przydzielaniem tras, w tym zarówno określanie, jak i ocena dostępności, a także przydzielanie poszczególnych tras pociągów,
– podejmowanie decyzji związanych z pobieraniem opłat za infrastrukturę,
– monitorowanie wypełniania zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych wymaganych przy świadczeniu określonych usług”.
5. Zgodnie z definicjami podanymi w art. 2 dyrektywy 2001/14, dla celów tej dyrektywy, podane terminy oznaczają:
„a) »alokacja« oznacza przydzielenie zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej przez zarządcę infrastruktury;
[…]
g) »zdolność przepustowa infrastruktury« oznacza potencjał do układania rozkładu jazdy zamówionych tras pociągów dla danego elementu infrastruktury w pewnym okresie;
h) »zarządca infrastruktury« oznacza każdy organ lub przedsiębiorstwo, który jest odpowiedzialny w szczególności za założenie i utrzymywanie infrastruktury kolejowej. Może to również obejmować zarządzanie systemami sterowania i bezpieczeństwa infrastruktury. Funkcje zarządcy infrastruktury na sieci lub części sieci mogą być przydzielane różnym organom lub przedsiębiorstwom;
i) »sieć« oznacza całość infrastruktury kolejowej będącej własnością i/lub zarządzanej przez zarządcę infrastruktury;
[…]
k) »przedsiębiorstwo kolejowe«, oznacza każde przedsiębiorstwo publiczne lub prywatne, koncesjonowane zgodnie ze stosowanym ustawodawstwem Wspólnoty, którego działalność podstawowa polega na świadczeniu usług w przewozie rzeczy i/lub osób koleją przy wymaganiu, że to przedsiębiorstwo musi zapewnić trakcję; obejmuje to także przedsiębiorstwa, które zajmują się tylko zapewnianiem trakcji;
l) »trasa pociągu« oznacza zdolność przepustową infrastruktury potrzebną do prowadzenia pociągu między dwoma punktami w określonym przedziale czasowym;
m) »obowiązujący rozkład jazdy« oznacza dane określające wszystkie planowe przemieszczenia pociągów i taboru, które będą miały miejsce na danej infrastrukturze w ciągu okresu, w którym on obowiązuje”.
6. W rozumieniu art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy 2001/14:
„1. […] Wyznaczenie opłaty za użytkowanie infrastruktury i zbieranie tej opłaty będzie wykonywane przez zarządcę infrastruktury.
2. Jeżeli zarządca infrastruktury w swej formie prawnej, organizacji lub funkcjach podejmowania decyzji nie jest niezależny od któregokolwiek przedsiębiorstwa kolejowego, funkcje te, opisane w niniejszym rozdziale inne niż zbieranie opłat, będą wykonywane przez organ pobierający opłaty, który jest prawnie, organizacyjnie i decyzyjnie niezależny od przedsiębiorstw kolejowych”.
7. Artykuł 5 ust. 1 dyrektywy 2001/14 stanowi:
„Przedsiębiorstwa kolejowe będą, na niedyskryminujących zasadach, uprawnione do minimalnego pakietu dostępu i dostępu do torów w celu obsługi urządzeń, opisanych w załączniku II. Podaż usług, określonych w załączniku II pkt 2, będzie zapewniona w niedyskryminujący sposób, a zamówienia składane przez przedsiębiorstwa kolejowe mogą być odrzucone tylko wówczas, gdy istnieją inne realne warianty zgodne z warunkami rynku. Jeżeli te usługi nie są oferowane przez jednego zarządcę infrastruktury, podmiot zapewniający »główną infrastrukturę« przeprowadzi wszystkie racjonalnie możliwe starania, aby ułatwić świadczenie tych usług”.
8. W rozumieniu art. 6 dyrektywy 2001/14:
„1. Państwa członkowskie ustalą warunki, w tym wpłat zaliczkowych, jeśli taki krok jest właściwy, do zapewnienia tego, że w normalnych warunkach działalności gospodarczej i w stosownym czasie zestawienia rachunkowe zarządcy infrastruktury będą przynajmniej bilansować: z jednej strony dochody z opłat za infrastrukturę, nadwyżki z innych rodzajów działalności handlowej oraz finansowanie przez państwo, a z drugiej strony wydatki na infrastrukturę.
[…]
2. Zarządcy infrastruktury będą mieli, przy poświęceniu należytej uwagi bezpieczeństwu oraz utrzymaniu i poprawianiu jakości usług w zakresie infrastruktury, stwarzane zachęty do zmniejszania kosztów zapewniania infrastruktury i wielkości opłat za dostęp.
3. Państwa członkowskie zapewnią, żeby stwarzanie zachęt, określonych w ust. 2, było prowadzone albo w drodze umowy zawartej między kompetentnym organem władzy a zarządcą infrastruktury, obejmując[ej] okres nie krótszy niż trzy lata, która przewiduje finansowanie ze strony państwa, albo w drodze ustalenia stosownych środków kontrolnych z odpowiednimi upoważnieniami”.
9. Artykuł 7 ust. 3 dyrektywy 2001/14 stanowi:
„Bez uszczerbku dla przepisów ust. 4 lub 5, lub art. 8, opłaty za minimalny pakiet dostępu i dostęp do torów w celu obsługi urządzeń zostaną ustalone po koszcie, który jest bezpośrednio ponoszony jako rezultat wykonywania przewozów pociągami”.
10. Artykuł 8 ust. 1 dyrektywy 2001/14 stanowi:
„W celu uzyskania pełnego odzysku kosztów poniesionych przez zarządcę infrastruktury, dane państwo członkowskie może, jeżeli rynek może to wytrzymać, dokonywać podwyżek na podstawie efektywnych, przejrzystych i niedyskryminujących zasad, gwarantując jednak optymalną konkurencyjność, zwłaszcza w międzynarodowych kolejowych przewozach towarowych. System pobierania opłat będzie respektować osiągnięte wzrosty produktywności przez przedsiębiorstwa kolejowe.
Poziom opłat nie może jednak wykluczać użytkowania infrastruktury przez segmenty rynku, które mogą zapłacić przynajmniej koszty ponoszone bezpośrednio w wyniku prowadzenia przewozów kolejowych, powiększone o pewną stopę zwrotu, którą rynek może wytrzymać”.
11. Zgodnie z art. 13 ust. 2 akapit pierwszy dyrektywy 2001/14:
„Prawo do użytkowania określonej zdolności przepustowej infrastruktury w formie trasy pociągu może być przyznane wnioskodawcom maksymalnie na czas jednego okresu obowiązywania rozkładu jazdy”.
12. Artykuł 14 ust. 1 i 2 dyrektywy 2001/14 stanowi:
„[…] Zarządca infrastruktury będzie wykonywać procesy przydziału zdolności przepustowej […].
Jeżeli zarządca infrastruktury pod względem prawnym, organizacyjnym lub w zakresie podejmowania decyzji nie jest niezależny od któregokolwiek przedsiębiorstwa kolejowego, [funkcje określone] w ust. 1 i opisane w tym rozdziale będą wykonywane przez organ alokujący, który jest niezależny w swojej formie prawnej, organizacji i podejmowaniu decyzji od któregokolwiek przedsiębiorstwa kolejowego”.
13. W rozumieniu art. 29 dyrektywy 2001/14:
„1. W przypadku wystąpienia zakłóceń w ruchu pociągów spowodowanych przez awarię techniczną lub wypadek, zarządca infrastruktury musi podjąć wszystkie konieczne kroki, aby przywrócić normalną sytuację. W tym celu opracuje on plan postępowania wymieniający różne organy publiczne, które należy poinformować w przypadku wystąpienia poważnych zdarzeń lub poważnych zakłóceń w ruchu pociągów.
2. W nagłych przypadkach i jeżeli jest to bezwzględnie konieczne z powodu awarii powodującej czasową niemożność korzystania z infrastruktury, przydzielone trasy mogą być odwołane bez uprzedzenia na tak długo, jak to jest konieczne do naprawy systemu.
Zarządca infrastruktury może, jeśli to uzna za konieczne, wymagać od przedsiębiorstw kolejowych udostępnienia mu zasobów, które uważa za najbardziej odpowiednie do przywrócenia możliwie jak najszybciej normalnej sytuacji.
3. Państwa członkowskie mogą wymagać od przedsiębiorstw kolejowych zaangażowania się w zapewnienie we własnym zakresie egzekwowania i monitorowania spełniania norm i zasad bezpieczeństwa”.
14. Punkt 1 załącznika II do dyrektywy 2001/14 przewiduje:
„1. Minimalny pakiet dostępu obejmie:
a) realizację zamówień zdolności przepustowej infrastruktury;
b) uprawnienie do użytkowania infrastruktury, która jest przyznana;
c) korzystanie z punktów i węzłów kolejowych;
d) sterowanie ruchem pociągów, w tym sygnalizację, kontrolę, odprawianie i łączność, oraz dostarczanie informacji o ruchu pociągów;
e) wszystkie pozostałe informacje wymagane do wdrożenia lub prowadzenia przewozów, dla których została przyznana zdolność przepustowa”.
B – Prawo krajowe
15. Ustawa XCV. z 1993 r. o kolejach ustanowiła w 2004 r. niezależny organ przedsiębiorstw kolejowych Vasúti Pályakapacitás‑elosztó Szervezet (zwany dalej „VPE”).
16. Zgodnie z art. 62 2005 évi CLXXXIII. törvény a vasúti közlekedésről (ustawy CLXXXIII. z 2005 r. o transporcie kolejowym(7), zwanej dalej „ustawą o kolejach”) VPE przydziela trasy pociągów i wyznacza opłaty.
17. Artykuł 28 ust. 1 rzeczonej ustawy o kolejach ma następujące brzmienie:
„W imieniu państwa minister zobowiązuje się w umowie – w porozumieniu z ministrem odpowiedzialnym za budżet – do finansowania uzasadnionych wydatków poniesionych w ramach zarządzania siecią przez przedsiębiorstwo kolejowe zarządzające krajową siecią kolejową i związanymi z nią urządzeniami oraz regionalną siecią kolejową i związanymi z nią urządzeniami, które nie są objęte opłatą za dostęp do infrastruktury ani innymi działaniami tego przedsiębiorstwa. Postanowienia tej umowy powinny być przyjęte w sposób zachęcający zarządcę infrastruktury do zmniejszania kosztów zarządzania oraz opłat za dostęp do infrastruktury, bez uszczerbku dla bezpieczeństwa transportu i jakości usług”.
18. Artykuł 31 ust. 2 lit. b) tej samej ustawy przewiduje, że „w trosce o bezpieczeństwo ruchu kolejowego […] zarządca infrastruktury – aż do ustąpienia sytuacji zagrożenia – ma prawo zamknąć tory kolejowe lub odcinki torów, na których istnieje to zagrożenie, oraz odwołać przydzielone trasy pociągów na tych odcinkach, informując – jeśli zamknięcie dotyczy przejazdu kolejowego, zarządcę drogi, której to dotyczy […]”.
19. Artykuł 55 ust. 8 ustawy o kolejach ma następujące brzmienie:
„Jeżeli według wszelkich przewidywań opłaty za dostęp do infrastruktury nie pokrywają wszystkich uzasadnionych kosztów i wydatków zarządcy swobodnie dostępnej infrastruktury, opłata z tytułu usług określonych w art. 54 ust. 1 i 3–5 może być przedmiotem ogólnej podwyżki bez przekroczenia jednakże poziomu koniecznego do pokrycia wszystkich uzasadnionych kosztów i wydatków, przy czym podwyżka ta uwzględnia wzrost wydajności przedsiębiorstw kolejowych, wymóg skutecznego wykorzystania infrastruktury, konkurencyjność międzynarodowego tranzytu kolejowego, zasadę przejrzystości i równego traktowania”.
20. Rozporządzenie nr 83/2007 (X.6) GKM‑PM dotyczy ram systemu opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej i podstawowych zasad wyznaczania opłat za dostęp do infrastruktury(8).
21. Artykuł 23 ust. 1 rozporządzenia nr 101/2007 (XII.22) GKM w sprawie warunków otwartego dostępu do infrastruktury kolejowej(9) stanowi:
„Jeżeli zarządca infrastruktury odwołał przydzieloną trasę pociągu na mocy art. 31 ust. 2 lit. b) ustawy o kolejach, organ odpowiedzialny za alokacje zdolności przepustowej proponuje, na wniosek zainteresowanego, inną trasę pociągu, wybraną z dostępnej zdolności przepustowej”.
22. Corocznie VPE publikuje Hálózati Üzletszabályzat (regulamin użytkowania sieci kolejowej). Punkt 4.3 ust. 9 regulaminu użytkowania sieci kolejowej w latach 2009 i 2010 stanowi:
„[VPE] informuje o swoich decyzjach w sprawie alokacji zdolności przepustowej zainteresowanych korzystających z dostępu do infrastruktury, zarządców infrastruktury i organ zarządzający kolejami”.
23. Zgodnie z pkt 4.8.1 tego regulaminu, zatytułowanym „Zasady przywrócenia normalnego ruchu”:
„a) W przypadku odstępstwa od programu i obowiązującego rozkładu jazdy, dyrekcja usług operacyjnych i eksploatacji zarządcy infrastruktury zobowiązana jest podjąć działania w celu usunięcia zakłóceń i przywrócenia ruchu zgodnie z programem i obowiązującym rozkładem jazdy […].
b) Korzystający z dostępu do infrastruktury mają zapewniony stały kontakt z osobą kontaktową upoważnioną do podejmowania decyzji lub z ich własnym organem kierowniczym, który jest informowany przez organ kierowniczy zarządcy infrastruktury w przypadku wystąpienia zakłóceń lub zagrożenia, a ich potrzeby są uwzględniane przy przywracaniu normalnych warunków użytkowania infrastruktury.
c) Siła wyższa i inne nadzwyczajne i nieprzewidywalne okoliczności:
– W przypadku wystąpienia zakłóceń w ruchu kolejowym spowodowanych przez awarię techniczną lub wypadek, zarządca infrastruktury zobowiązany jest podjąć wszystkie konieczne kroki, aby przywrócić normalne warunki korzystania z infrastruktury. W tym celu opracuje on plan postępowania w sytuacjach nadzwyczajnych wymieniający różne organy publiczne, które należy poinformować w przypadku wystąpienia poważnych zdarzeń lub poważnych zakłóceń w ruchu kolejowym.
– Na żądanie zarządcy infrastruktury korzystający z dostępu do sieci zobowiązany jest udostępnić za wynagrodzeniem zasoby uważane za najbardziej odpowiednie do przywrócenia możliwie jak najszybciej normalnej sytuacji.
– W przypadku zagrożenia powodującego czasową niemożność korzystania z infrastruktury, zarządca infrastruktury może, po poinformowaniu o tym fakcie zainteresowanych, odwołać przydzielone trasy na tak długo, jak jest to konieczne do przywrócenia normalnej sytuacji. Na wniosek zainteresowanego [VPE] proponuje mu na ten okres inną trasę pociągu, wybraną z dostępnej zdolności przepustowej”.
III – Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi oraz postępowanie przed Trybunałem
24. Pismem z dnia 26 stycznia 2008 r. Komisja wezwała Węgry do przedłożenia uwag w sprawie uchybienia zobowiązaniom, które ciążą na nich zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy 91/440 i załącznikiem II do niej oraz art. 4 ust. 2 i art. 14 ust. 2 dyrektywy 2001/14, a także zobowiązaniom, które wynikają z art. 3, art. 6 ust. 1, art. 6 ust. 2–5, art. 7 ust. 3, art. 8, 11 i art. 30 ust. 3 tej samej dyrektywy. Pismem z dnia 22 sierpnia 2008 r. Węgry przesłały odpowiedź na to wezwanie. Pismo to było następnie uzupełnione innymi pismami, a w szczególności pismem z dnia 10 czerwca 2009 r.
25. Pismem z dnia 8 października 2009 r. Komisja skierowała do Węgier uzasadnioną opinię, w której stwierdziła, że państwo to nie wypełniło zobowiązań ciążących na nim na podstawie art. 6 ust. 3 dyrektywy 91/440 i załącznika II do niej oraz art. 4 ust. 2 i art. 14 ust. 2 dyrektywy 2001/14, a także zobowiązaniom, które wynikają z art. 6 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 7 ust. 3, art. 8 ust. 1 i art. 11 tej samej dyrektywy. Komisja zwróciła się do tego państwa członkowskiego o podjęcie środków niezbędnych dla zastosowania się do uzasadnionej opinii w terminie dwóch miesięcy od dnia jej doręczenia. Pismem z dnia 16 grudnia 2009 r. Węgry odpowiedziały na uzasadnioną opinię, kwestionując uchybienia zarzucane przez Komisję.
26. Uznawszy odpowiedź Węgier za niesatysfakcjonującą, Komisja postanowiła wnieść skargę w niniejszej sprawie, która wpłynęła do Trybunału w dniu 29 września 2010 r.
27. Postanowieniem Prezesa Trybunału z dnia 15 lutego 2011 r. Republika Czeska, Republika Łotewska i Rzeczpospolita Polska zostały dopuszczone do udziału w postępowaniu w charakterze interwenientów popierających żądania Węgier. Postanowieniem Prezesa Trybunału z dnia 4 kwietnia 2011 r. Republika Włoska została dopuszczona do udziału w postępowaniu w charakterze interwenienta popierającego żądania Węgier na mocy art. 93 § 7 regulaminu postępowania.
28. Pismem złożonym w sekretariacie Trybunału w dniu 6 czerwca 2012 r. Komisja poinformowała, że odstępuje od szóstego zarzutu skargi, opartego na art. 11 ust. 1 dyrektywy 2001/14, który dotyczy ustanowienia systemu wykonania w odniesieniu do sieci kolejowej.
29. Komisja, Węgry, Republika Włoska oraz Rzeczpospolita Polska były reprezentowane na rozprawie, która odbyła się w dniu 23 maja 2012 r.
IV – Zarzuty i argumenty stron
A – W przedmiocie zarzutu pierwszego dotyczącego niezależności przydzielania tras pociągów
1. Argumenty stron
30. Komisja podnosi, że na mocy art. 6 ust. 3 dyrektywy 91/440 przedsiębiorstwo kolejowe nie może podejmować decyzji w sprawie przydzielania tras pociągów, w zakresie, w jakim przydzielanie tras pociągów jest podstawową funkcją mającą zagwarantować równoważny i niedyskryminujący dostęp do infrastruktury, o której mowa w załączniku II do dyrektywy 91/440 i do której ma zastosowanie wymóg niezależności. W konsekwencji alokacja zdolności przepustowej infrastruktury powinna wchodzić w zakres działań niezależnego organu zajmującego się alokacją.
31. Zarządzanie ruchem kolejowym związane jest z przydzielaniem tras pociągów i na Węgrzech powinno być wykonywane przez VPE, który jest organem niezależnym od przedsiębiorstw kolejowych, a nie przez MÁV Zrt. i GySEV Zrt., które są zarządcami infrastruktury i jednocześnie przedsiębiorstwami kolejowymi.
32. Wskazuje ona, po pierwsze, że zarządca ruchu kolejowego, aby móc zarządzać ruchem, musi znać decyzje o alokacji zdolności przepustowej. Jeżeli na Węgrzech zarządcy infrastruktury MÁV Zrt. i GySEV Zrt. są – zgodnie z regulaminem użytkowania – informowani o każdej decyzji o przyznaniu zdolności przepustowej dotyczącej ich konkurentów, stają się w ten sposób zasadniczo stroną w tym procesie alokacji zdolności przepustowej.
33. Po drugie, zdaniem Komisji, zarządzanie ruchem wymaga, aby w przypadku wystąpienia zakłóceń w ruchu lub zagrożenia, zarządca ruchu kolejowego podjął wszystkie konieczne kroki, aby przywrócić normalną sytuację. W takim przypadku zarządca ruchu kolejowego nie ma innego wyboru jak odstąpić od wcześniej przyjętego rozkładu jazdy i dokonać ponownego przydzielenia tras pociągów i alokacji dostępnej zdolności przepustowej sieci. Na Węgrzech dwóch zarządców infrastruktury ma podejmować kroki w celu naprawy zakłóceń, uwzględniając przy tym potrzeby przedsiębiorstw kolejowych.
34. Komisja nie podważa faktu, że w normalnej sytuacji zarządca ruchu kolejowego ogranicza się do wykonania decyzji podjętych przez VPE, kieruje ruchem pociągów zgodnie z obowiązującym rozkładem i nie ma wpływu na decyzje o alokacji zdolności przepustowej lub przydzielaniu tras. Natomiast fakt, że ten zarządca działa lokalnie w celu przywrócenia ruchu w przypadku zagrożenia lub zakłóceń, wiąże się – zdaniem Komisji – z podejmowaniem przez niego decyzji o przydzielaniu tras pociągów i dysponowaniem w tym zakresie uprawnieniami dyskrecjonalnymi. Odwołanie trasy pociągu stanowi również działanie, które jest podstawową funkcją związaną z przydzielaniem tras pociągów w rozumieniu załącznika II do dyrektywy 91/440.
35. Komisja stoi na stanowisku, że przedsiębiorstwo kolejowe, które zajmuje się zarządzaniem ruchem kolejowym, zyskuje przewagę konkurencyjną w zakresie, w jakim, aby móc wykonać zadania związane z tym zarządzaniem, musi ono koniecznie znać szczegółowo usługi świadczone przez przedsiębiorstwa kolejowe, wielkość świadczonych przez nie usług oraz rozkłady. Jest sprzeczna z przepisami art. 6 ust. 3 dyrektywy 91/440 i art. 14 ust. 2 dyrektywy 2001/14 sytuacja, w której jakiekolwiek przedsiębiorstwo kolejowe, dzięki prowadzonej przez siebie działalności zarządcy ruchu, poznaje użytkowanie infrastruktury przez jego konkurentów lub może w konsekwencji, w pewnych warunkach, podejmować decyzje dotyczące przydzielania tras pociągów lub alokacji zdolności przepustowej infrastruktury. Komisja dodaje, że przy realizacji rozkładów zarządca ruchu kolejowego zawsze de facto ma wpływ na ruch i że konkurenci znają wyłącznie opublikowane rozkłady, a nie znają rzeczywistego ruchu kolejowego.
36. Co się tyczy związku pomiędzy zarządzaniem ruchem kolejowym a zarządzaniem infrastrukturą, Komisja przypomina, że wymóg niezależności, któremu podlega przydzielanie tras pociągów, ma również zastosowanie w sytuacji, kiedy to przydzielanie odbywa się w ramach zarządzania ruchem kolejowym. Zarządzanie ruchem kolejowym obejmuje wiele innych zadań, wyraźnie pozostających bez związku z przydzielaniem tras pociągów, takich jak utrzymanie, budowa torów kolejowych i inne inwestycje, które mogą wykonywać przedsiębiorstwa kolejowe.
37. Rząd węgierski podnosi, że w świetle art. 6 ust. 3 dyrektywy 91/440 są uznane za funkcje podstawowe działania wyraźnie wymienione w załączniku II do tej dyrektywy, a akapit drugi tego ustępu wymienia w sposób niewyczerpujący funkcje, które, chociaż mogą stanowić działania w rozumieniu załącznika II lub być z nimi związane, mogą być również wykonywane przez przedsiębiorstwa kolejowe.
38. Przepisy węgierskie nie pozwalają zarządcy ruchu kolejowego na dokonywanie redystrybucji tras pociągów nawet w przypadku zagrożenia lub zakłóceń. Wyłącznie VPE, jako organ niezależny, jest uprawniony do przydzielania tras pociągów i alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej.
39. Po pierwsze bowiem, podstawowym zadaniem zarządcy ruchu kolejowego jest wykonywanie decyzji o alokacji zdolności przepustowej i przydzieleniu tras pociągów podjętych przez VPE. Zarządca ruchu kolejowego nie posiada uprawnień decyzyjnych w tej dziedzinie i nie może kontrolować ani przyznanych tras pociągów, ani alokowanych zdolności przepustowych. W ramach usługi świadczonej 24 godziny na dobę, VPE jest w stanie w każdej chwili przyjąć i zapewnić realizację zamówień przyznania trasy pociągu.
40. Po drugie, w przypadku zagrożenia lub zakłóceń w ruchu, zarządca ruchu kolejowego również nie posiada uprawnień do alokacji zdolności przepustowej. W takim przypadku, w celu przywrócenia normalnego ruchu, zarządca jest w stanie reagować natychmiast i podjąć kroki umożliwiające możliwie najszybsze wykorzystanie maksymalnej liczby tras pociągów i zdolności przepustowej pośród tych, które przyznane są przez VPE.
41. Jednakże w przypadku tras pociągów, które nie mogą być ponownie uruchomione pomimo podjętych środków, zarządca infrastruktury może odwołać trasę pociągu, a zastosowanie tego prawa w pewnych przypadkach przewidziane jest również w art. 14 ust. 8 rozporządzenia nr 913/2010. Rząd węgierski uściśla, że zarządca ruchu kolejowego ma możliwość odwołania trasy pociągów wyłącznie wówczas, kiedy czasowo nie ma możności korzystania z odcinka sieci i kiedy ruch jest w każdym razie niemożliwy. Chodzi więc nie o decyzję dyskrecjonalną o zakazie korzystania z torów, ale o decyzję o czasowym zamknięciu odcinka ze względów bezpieczeństwa, w czasie trwania którego VPE starać się będzie udostępnić określonemu przedsiębiorstwu kolejowemu inną trasę.
42. Zdaniem rządu węgierskiego, przywrócenie normalnego ruchu pociągów, które obejmuje, z jednej strony działania techniczne i z zakresu bezpieczeństwa transportu kolejowego, oraz, z drugiej strony, ponowne przyznanie tras pociągów, które wykonuje VPE, są dwoma odrębnymi działaniami.
43. Zdaniem władz węgierskich z powyższego wynika, że zarządca ruchu kolejowego nie ma żadnego wpływu na przyznanie tras pociągów, ponieważ odbywa się ono przed wprowadzeniem pociągu do ruchu. Zarządca infrastruktury ma obowiązek zawrzeć umowę odpowiadającą przyznanej trasie pociągu z korzystającym z prawa dostępu i zapewnić ruch jego pociągu po przyznanej trasie pod rygorem narażenia się na skutki prawne przewidziane w umowie. W konsekwencji fakt znajomości decyzji o przyznaniu zdolności przepustowej po ich przyjęciu nie jest jednoznaczny z podejmowaniem decyzji o przydzielaniu tras pociągów.
44. Rząd węgierski stoi na stanowisku, że zarządzanie ruchem kolejowym wchodzi bardziej w zakres zarządzania infrastrukturą, a rozróżnianie tych dwóch działalności jest nierealistyczne i stoi w sprzeczności z jej zastosowaniem w praktyce. Ścisły związek istniejący pomiędzy zarządzaniem ruchem kolejowym a zarządzaniem infrastrukturą jest ponadto wskazany w dyrektywie 91/440, której art. 3 stanowi, że w zakres zadań zarządcy infrastruktury może wchodzić zarządzanie systemami regulacji i bezpieczeństwa.
45. Rząd węgierski podważa stwierdzenie, że zarządca infrastruktury czerpie przewagę konkurencyjną z prowadzonej przez niego działalności w dziedzinie zarządzania ruchem kolejowym, ponieważ nie dokonuje on żadnego przydzielania tras pociągów nawet w przypadku wystąpienia zakłóceń lub zagrożenia i może zapoznać się z informacjami, o których mówi Komisja dopiero po przyjęciu decyzji o przyznaniu tras pociągów przez VPE. Podziela on zdanie Komisji, przyznając, że zarządca ruchu kolejowego musi koniecznie znać szczegółowo usługi świadczone przez przedsiębiorstwa kolejowe, wielkość świadczonych przez nie usług oraz rozkłady.
46. Rząd polski popiera argumentację rządu węgierskiego, zgodnie z którą ewentualne działanie zarządcy ruchu kolejowego w przypadku wystąpienia zakłóceń w ruchu lub zagrożenia nie wiąże się z żadnym nowym przyznaniem tras pociągów. Chodzi o reakcję ad hoc, do której przygotowana jest wyłącznie jednostka zajmująca się bieżącym zarządzaniem ruchem kolejowym.
47. Rząd polski przypomina również, że art. 6 ust. 3 dyrektywy 91/440 wymaga wyłącznie zrealizowania celu, jakim jest zapewnienie równoważnego i niedyskryminującego dostępu do infrastruktury. Do tego celu odwołuje się motyw 11 dyrektywy 2001/14. Zdaniem rządu polskiego, Komisja nie dostarczyła de iure ani de facto żadnego argumentu wykazującego, że Węgry nie zrealizowały tego celu.
48. W swojej odpowiedzi dotyczącej uwag interwenienta przedłożonych przez Polskę Komisja stwierdza, że ponieważ wymóg niezależności organu przyznającego trasy pociągów nie jest spełniony przez przepisy węgierskie, bez znaczenia jest wymienianie konkretnych przypadków nadużyć, jakich dopuścili się zarządcy infrastruktury, ponieważ wymóg ten ma na celu zapewnienie, przez ustanowienie odpowiednich struktur, powszechnej realizacji wyznaczonego celu.
2. Analiza zarzutu pierwszego
a) Uwagi wstępne
49. Dyrektywa 91/440 w swojej pierwotnej wersji zapoczątkowała liberalizację transportu kolejowego poprzez ustanowienie prawa dostępu do infrastruktury kolejowej dla przedsiębiorstw transportowych. Ustanowieniu tego prawa dostępu zbiegło się z ustanowieniem zasady rozdziału pomiędzy zarządzaniem infrastrukturą a działalnością związaną z usługami transportowymi. Jednakże wspomniana zasada rozdziału dotyczyła nie struktur, lecz funkcji, a ściślej funkcji księgowej. Wyłącznie opcjonalnie rozdział ten może być dokonany albo przez utworzenie odrębnych jednostek organizacyjnych w ramach tego samego przedsiębiorstwa, albo przez powierzenie zarządzania infrastrukturą odrębnej jednostce. Tym samym zachowany został przyjęty model krajowy.
50. Jednakże celem dyrektyw 95/18/WE i 95/19/WE(10), a następnie dyrektyw pierwszego pakietu kolejowego, było ustanowienie prawa dostępu poprzez wprowadzenie licencji dla przedsiębiorstw transportowych oraz zasad alokacji zdolności przepustowej i pobierania opłat. W celu zapewnienia niedyskryminującego dostępu, w art. 6 ust. 3 dyrektywy 91/440 ustanowiono zasadę niezależności organu pełniącego podstawowe funkcje, wymienione w załączniku II do wskazanej dyrektywy.
51. Chodzi o wydawanie licencji przedsiębiorstwom kolejowym, alokację zdolności przepustowej, przydzielanie poszczególnych tras pociągów, wyznaczanie opłat wnoszonych przez przedsiębiorstwa transportowe oraz monitorowanie wypełniania zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych. Artykuł 6 ust. 3 dyrektywy 91/440 oraz art. 4 ust. 2 i art. 14 ust. 2 dyrektywy 2001/14 odwołują się odpowiednio do niezależności „organu lub przedsiębiorstwa” zapewniającego dostęp do sieci, „organu pobierającego opłaty” lub „organu alokującego” zdolność przepustową.
52. Te podstawowe funkcje odpowiadają funkcjom, których w żadnym razie nie może pełnić przedsiębiorstwo transportu kolejowego. Natomiast funkcje te może pełnić albo zarządca, jeżeli jest niezależny od jakiegokolwiek przedsiębiorstwa kolejowego, w szczególności zasiedziałego przedsiębiorstwa albo, w przeciwnym przypadku, dowolny „organ”. Od decyzji organów pełniących funkcje podstawowe przysługuje prawo odwołania się do niezależnego organu kontrolnego, ustanowionego zgodnie z art. 30 ust. 1 dyrektywy 2001/14.
53. Na Węgrzech podstawową funkcję alokacji i przydzielania tras pociągów wykonuje VPE, który jest organem niezależnym od przedsiębiorstw kolejowych. Natomiast MÁV Zrt. i GySEV Zrt., które są zarządcami infrastruktury, są również przedsiębiorstwami kolejowymi. Istotą pierwszego zarzutu Komisji jest kwestia, czy zarządzanie ruchem kolejowym wchodzi w zakres pojęcia zarządzania infrastrukturą, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej, czy zarządzanie to obejmuje alokację i przydzielanie tras pociągów i czy powinno w konsekwencji być zastrzeżone dla organu niezależnego od przedsiębiorstw kolejowych. W celu udzielenia odpowiedzi na te pytania należy wyjaśnić dokładne znaczenie pojęcia „podstawowa funkcja” i „trasa pociągu”.
b) Podstawowa funkcja i trasa pociągu
54. Według załącznika II do dyrektywy 91/440, do funkcji podstawowych wymienionych w art. 6 ust. 3 należy „przygotowanie i podejmowanie decyzji” związanych z przyznawaniem licencji przedsiębiorstwom kolejowym, „podejmowanie decyzji” związanych z przydzielaniem tras, w tym „przydzielanie” poszczególnych tras pociągów, „podejmowanie decyzji” związanych z pobieraniem opłat za infrastrukturę oraz „monitorowanie” wypełniania zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych wymaganych przy świadczeniu określonych usług. Wynika z tego, że na potrzeby przepisów Unii dotyczących kolei podstawowa funkcja polega na wykonywaniu działań o charakterze administracyjnym lub quasi‑administracyjnym, takich jak przygotowanie i podejmowanie decyzji lub monitorowanie wypełniania zobowiązań.
55. Natomiast, zgodnie z pkt 1 załącznika II do dyrektywy 2001/14, minimalny pakiet dostępu, jaki zarządca infrastruktury zobowiązany jest zapewnić przedsiębiorstwom kolejowym, obejmuje, między innymi, w lit. d), sterowanie ruchem pociągów, w tym sygnalizację, kontrolę, odprawianie i łączność, oraz dostarczanie informacji o ruchu pociągów oraz, w lit. e), wszystkie pozostałe informacje wymagane do wdrożenia lub prowadzenia przewozów, dla których została przyznana zdolność przepustowa. Chodzi więc tutaj o usługi, które moim zdaniem wchodzą w zakres pojęcia zarządzania ruchem kolejowym.
56. Zgodnie z art. 2 lit. l) dyrektywy 2001/14 „trasa pociągu” oznacza zdolność przepustową infrastruktury potrzebną do prowadzenia pociągu między dwoma punktami w określonym przedziale czasowym. Przydzielenie trasy pociągu przez jego uwzględnienie w rozkładzie lub decyzją podjętą ad hoc zgodnie z art. 23 dyrektywy 2001/14 stanowi dla przedsiębiorstwa kolejowego prawo do korzystania z określonej zdolności przepustowej infrastruktury. Z punktu widzenia prawa odpowiada to przyznaniu licencji lub wydaniu zgody administracyjnej lub quasi‑administracyjnej. Taką wykładnię potwierdza art. 13 ust. 2, w którym mowa o „praw[ie] do użytkowania określonej zdolności przepustowej infrastruktury w formie trasy pociągu”.
57. Jak w przypadku wszystkich praw, również prawa w formie trasy pociągu podmioty wykonują, prowadząc działalność wchodzącą w zakres zastosowania tego prawa. Co się tyczy trasy pociągu, wykonywanie prawa polega na użytkowaniu określonego odcinka w czasie obejmującym trasę pociągu. Należy dodać, że wykorzystanie trasy pociągu poniżej pewnej progowej wielkości przydziału może, zgodnie z art. 27 dyrektywy 2001/14, pociągać za sobą obowiązek zrzeczenia się tej trasy.
58. W świetle tych wywodów wydaje mi się, że zarządzanie ruchem kolejowym polega na świadczeniu jednej z usług wchodzących w zakres zarządzania infrastrukturą. Zgodnie z art. 2 lit. h) dyrektywy 2001/14 zarządzanie infrastrukturą „[m]oże […] również obejmować zarządzanie systemami sterowania i bezpieczeństwa infrastruktury”.
59. Z powyższych wywodów wynika, że zarządzanie ruchem nie obejmuje podejmowania decyzji dotyczących przydzielania tras pociągu, ale wyłącznie wdrażanie takich decyzji albo przez przyjęcie obowiązującego rozkładu, albo przez przydzielenie tras pociągu ad hoc. Zarządzanie ruchem kolejowym jest działaniem faktycznym mającym na celu zagwarantowanie rzeczywistego wykonywania praw do użytkowania zdolności przepustowej w formie trasy pociągu w bezpieczny sposób. Innymi słowy, kiedy zarządca infrastruktury daje zielone światło pociągowi, działanie to nie stanowi składnika prawa do trasy pociągu. Tak samo czerwone światło włączone przez zarządcę infrastruktury nie jest równoznaczne z odmową trasy pociągu. Należy unikać jakichkolwiek niejasności pomiędzy istnieniem praw i ich wykonywaniem, gdyż systemy ustanowione w celu regulowania różnych form ruchu poprzez przyznawanie prawa znajdują się na zupełnie innym poziomie niż bieżąca kontrola wykonywania tych praw przez właściwe organy, takie jak policja, służby sterowania ruchem lub zarządzania ruchem kolejowym.
60. Wynika stąd, że zarządzanie ruchem kolejowym nie polega na podejmowaniu decyzji w rozumieniu wykazu funkcji podstawowych. Jednakże, ponieważ z art. 6 ust. 3 dyrektywy 91/440 wynika, że państwa członkowskie mogą powierzyć przedsiębiorstwom kolejowym lub każdemu innemu organowi odpowiedzialność za zarządzanie infrastrukturą kolejową poza funkcjami podstawowymi, zarządzanie ruchem kolejowym może być powierzone przedsiębiorstwom kolejowym takim jak MÁV Zrt. i GySEV Zrt.
61. Wniosek ten opiera się na literalnej i systematycznej wykładni dyrektyw 91/440 i 2001/14. Należy dodać, iż trudno jest dopuścić, że prawodawca świadomie pominął równie doniosłą kwestię jak zarządzanie ruchem w załączniku II do dyrektywy 91/440, jeżeli jego celem było umieszczenie jej pośród funkcji podstawowych. Niemniej jednak należy zbadać, czy argumenty wykładni celowościowej, podniesione przez Komisję, nie podważą tego wniosku.
62. Zdaniem Komisji, zarządca ruchu kolejowego powinien znać decyzje o alokacji zdolności przepustowej, aby móc wykonywać spoczywające na nim zadanie zarządzania, co oznacza, iż mając na uwadze, że zgodnie z regulaminem użytkowania MÁV Zrt. i GySEV Zrt. są informowane o każdej decyzji o przyznaniu zdolności przepustowej ich konkurentom, podmioty te stają się zasadniczo stroną w procesie alokacji zdolności przepustowej.
63. Ten argument nie przekonuje. W rzeczywistości alokacja zdolności przepustowej polega albo na ustanowieniu dla sieci obowiązującego rozkładu regularnie świadczonych usług, albo na podejmowaniu decyzji o przydziale poszczególnych tras pociągów ad hoc. W jednym i drugim przypadku dyrektywa 2001/14 przewiduje szczegółowe zasady nakładające na organ alokujący zarządzający infrastrukturą obowiązki proceduralne i merytoryczne. Nie dostrzegam zarzucanego związku pomiędzy działaniami wchodzącymi w zakres zarządzania ruchem kolejowym i zadaniami organu alokującego, opisanymi w rozdziale III dyrektywy 2001/14.
64. Co się tyczy faktu, że MÁV Zrt. i GySEV Zrt. są informowane o każdej decyzji o przyznaniu zdolności przepustowej dotyczącej ich konkurentów, należy stwierdzić, że takie decyzje o alokacji zdolności przepustowej są co do zasady zawarte w obowiązujących rozkładach, które z natury są powszechnie dostępne osobom trzecim. Co się zaś tyczy decyzji o przydzieleniu trasy pociągu ad hoc, wydaje mi się, że zarządca infrastruktury, nawet jeśli nie nałożono na niego zarządzania ruchem kolejowym, powinien być o nich poinformowany ze względu na ewentualne prace związane z utrzymaniem sieci na określonym odcinku i konieczność dostępu do usług takich jak użytkowanie bocznic i zwrotnic sieci.
65. Tymczasem przyjmując, że zarządzanie infrastrukturą, z wyjątkiem funkcji podstawowych, może być powierzone przedsiębiorstwom kolejowym lub innemu organowi, ustawodawca Unii założył, że w przypadku powierzenia utrzymania sieci przedsiębiorstwu kolejowemu to ostatnie musi dysponować informacjami dotyczącymi alokacji zdolności przepustowej.
66. Pozostaje jeszcze zbadanie argumentu Komisji, zgodnie z którym zarządzanie ruchem kolejowym, w przypadku wystąpienia zakłóceń w ruchu lub zagrożenia, wymaga, by zarządca ruchu kolejowego podjął wszystkie konieczne kroki, aby przywrócić normalną sytuację. W takim przypadku zarządca ruchu kolejowego nie ma innego wyjścia jak odstąpienie od wcześniej ustalonego obowiązującego rozkładu jazdy w celu ponownego przydzielenia dostępnych tras pociągów i zdolności przepustowych. Fakt, że ten zarządca działa lokalnie w celu przywrócenia ruchu w przypadku zagrożenia lub zakłóceń, powoduje, zdaniem Komisji, iż podejmuje decyzje dotyczące przydzielania tras pociągów i że dysponuje władzą dyskrecjonalną w tym zakresie. Odwołanie trasy pociągu stanowi również działanie, które jest funkcją podstawową związaną z przydzielaniem tras pociągów w rozumieniu załącznika II do dyrektywy 91/440.
67. Ten argument wydaje mi się oparty na niejasności pomiędzy ustanowieniem praw a ich wykonaniem. Przyznawanie praw do określonej zdolności przepustowej w postaci trasy pociągu jest jedną z podstawowych funkcji, która na Węgrzech została nałożona na zasadzie wyłączności na VPE. Jak wykazał rząd węgierski, odbywa się to również w przypadku wystąpienia zakłóceń w ruchu pociągów spowodowanych przez awarię techniczną lub wypadek, o którym mowa w art. 29 ust. 1 dyrektywy 2001/14(11). Na zarządcy infrastruktury spoczywa obowiązek podjęcia wszystkich koniecznych kroków, aby przywrócić normalną sytuację, a zadanie to może obejmować również odwołanie tras pociągów. Natomiast ich ponowne przyznanie należy do niezależnego organu alokującego, którym w tym przypadku jest VPE.
68. Zarządzanie ruchem kolejowym polega na podejmowaniu działań przez zarządcę w celu umożliwienia wykonywania praw do zdolności przepustowej w postaci trasy pociągu. Tego typu decyzji nie można utożsamiać z alokacją czy przydzieleniem trasy pociągu. Gdyby tak nie było, przedsiębiorstwo kolejowe, mające na przykład prawo do trasy pociągu pomiędzy miastami A i B od godz. 15 do godz. 16, korzystałoby z dwóch przydzieleń tras pociąg, z których pierwsze odpowiada przyjęciu obowiązującego rozkładu jazdy przez właściwy organ, a drugie – zmianie na zielony sygnału na dworcu w mieście A o godz. 15 z inicjatywy zarządcy ruchu kolejowego. Taka analiza mnie nie przekonuje.
69. Z tego powodu decyzje zarządcy ruchu kolejowego, odwołującego trasy pociągów w przypadkach nagłych lub w razie bezwzględnej konieczności, powinno się traktować nie jako ponowne przydzielenie tras pociągów, ale jako działania w nagłych przypadkach, wpływające na korzystanie z nich. Mając na względzie, że jak wynika z jego brzmienia, art. 29 ust. 2 akapit pierwszy dyrektywy 2001/14 nie określa jednostki uprawnionej do podejmowania takich działań w nagłych wypadkach, w przeciwieństwie do przypadków, o których mowa w ust. 1 lub ust. 2 akapit drugi, nie jest wykluczone, że może chodzić o zarządcę infrastruktury, nawet jeśli chodzi o przedsiębiorstwo kolejowe lub policję czy służby ochrony cywilnej.
70. Z powyższych powodów proponuję, aby Trybunał oddalił pierwszy zarzut Komisji.
B – W przedmiocie zarzutu drugiego opartego na niezależności pobierania opłaty
1. Argumenty stron
71. Komisja podnosi, że na mocy art. 6 ust. 3 dyrektywy 91/440 i art. 4 ust. 2 dyrektywy 2001/14 jednostka świadcząca kolejowe usługi transportowe nie może podejmować decyzji o wyznaczaniu opłat, ponieważ taka jednostka może być wyłącznie uprawniona do ich pobierania. Zgodnie z tymi przepisami ustanawianie i wyznaczanie opłat wykonywane powinno być przez niezależny organ pobierający opłaty.
72. Zdaniem Komisji, przepisy węgierskie są sprzeczne z tymi dwoma przepisami w zakresie, w jakim szczegółowe faktury za opłaty należne z tytułu użytkowania infrastruktury są wystawiane przez zarządców infrastruktury, MÁV Zrt. i GySEV Zrt., które są również przedsiębiorstwami kolejowymi.
73. Komisja podnosi, że wyrażenie „[w]yznaczenie opłaty za użytkowanie infrastruktury” użyte w art. 4 ust. 1 dyrektywy 2001/14 należy rozumieć, po pierwsze, jako ogólne ustalanie opłat, które polega na wpisaniu do regulaminu użytkowania dla każdego odcinka kwoty opłaty za kilometr oraz, po drugie, jako konkretne obliczanie kwot należnych przez różnych użytkowników w oparciu o długość użytkowanego odcinka. Na mocy art. 4 ust. 2 tej dyrektywy, możliwość, aby zarządca infrastruktury, który nie jest niezależny, mógł zbierać opłaty, należy interpretować w sposób ścisły, ponieważ chodzi o wyjątek od reguły.
74. Komisja stoi na stanowisku, że przedsiębiorstwo kolejowe, które wystawia szczegółowe faktury opłat, czerpie z tego przewagę konkurencyjną, ponieważ wspomniane faktury zawierają w szczególności odesłania do usług, z których korzystają konkurencyjne przedsiębiorstwa kolejowe, do wielkości tych usług oraz godzin ich użytkowania. Tymczasem art. 6 ust. 3 dyrektywy 91/440 odwołuje się wyraźnie do zasady zapewnienia równoważnego i niedyskryminującego dostępu.
75. Rząd węgierski zaprzecza, że zarządcy infrastruktury podejmują decyzje w sprawie wyznaczania opłat, ponieważ powierzono im fakturowanie, związane ze zbieraniem opłat i niestanowiące podstawowej funkcji w rozumieniu dyrektywy 91/440, która powinna być realizowana przez organ niezależny. Fakturowanie jest wyłącznie środkiem technicznym koniecznym do pobierania tych opłat.
76. Rząd węgierski dokonuje rozróżnienia pomiędzy kształtowaniem opłat, rzeczywistym ich wyznaczaniem i ich zbieraniem. Pierwsze z tych pojęć odpowiada ustanowieniu różnych zasad pobierania opłat, którego dokonuje państwo członkowskie lub zarządca infrastruktury. Wyznaczanie tych opłat polega na ustaleniu różnych indywidualnych opłat, które dane przedsiębiorstwo kolejowe powinno uiścić w konkretnej sytuacji, w zależności od zamówionych usług. Na VPE, jako niezależnym organie uznanym przez Komisję, spoczywa wykonywanie zadań związanych z kształtowaniem i wyznaczaniem opłat. Zbieranie opłat oznacza konkretną czynność dokonania płatności, w wyniku której ustalone opłaty są płacone zarządcy infrastruktury. Fakturowanie jest wyłącznie technicznym odzwierciedleniem opłat opartych na obliczeniach dokonanych przez VPE i w konsekwencji nie wchodzi ani w zakres funkcji kształtowania opłat, ani konkretnego ich wyznaczania, lecz zbierania opłat.
77. Władze węgierskie podają w wątpliwość twierdzenie, że dostęp do informacji uzyskanych ze szczegółowych faktur skutkuje naruszeniem konkurencji, ponieważ zarządca infrastruktury nie ma rzeczywistego wpływu na wyznaczanie opłat za dostęp do infrastruktury. Ponadto zarządca infrastruktury zna te informacje z innych źródeł, jak np. z umów zawartych z przedsiębiorstwem kolejowym. Nawet w przypadku, gdyby zarządca infrastruktury wszedł w posiadanie informacji, których dotychczas nie znał, nie może w żadnym przypadku ujawnić ich jednostkom zajmującym się transportem kolejowym.
78. Rząd polski stoi na stanowisku – podobnie jak rząd węgierski – że fakturowanie nie polega na wyznaczaniu kwot opłat ani na podejmowaniu jakiejkolwiek decyzji w kwestiach związanych z pobieraniem, ale stanowi element zbierania opłat w rozumieniu art. 4 ust. 2 dyrektywy 2001/14. Fakturowanie jest działaniem wtórnym, którego celem jest, po wykonaniu działań matematycznych, ustalenie wyniku w oparciu o ustaloną uprzednio stawkę opłat i w zależności od przydzielonych uprzednio tras pociągów i ich wykorzystania.
2. Analiza zarzutu drugiego
79. Na wstępie należy podnieść, że zarzut drugi dotyczy tej samej problematyki co zarzut pierwszy w ww. sprawie C‑483/10 Komisja przeciwko Hiszpanii, oparty na niezależności pobierania opłaty, ale w odwróconej perspektywie. W rzeczonej sprawie zarzut Komisji dotyczy wykładni pojęcia „wyznaczanie” opłat w kontekście ustalenia odpowiednio uprawnień państwa członkowskiego i zarządcy infrastruktury(12). W niniejszej sprawie kwestia wykładni dotyczy pojęcia „pobierania” czy „zbierania”, tj. funkcji, która może również być wykonywana przez zarządcę infrastruktury, który nie jest niezależny od przedsiębiorstw kolejowych, w odróżnieniu od „wyznaczania opłat”, które stanowi jedną z podstawowych funkcji. Innymi słowy, Trybunał ma określić, co obejmuje w minimalnym wymiarze podstawowa funkcja „wyznaczania opłat” w stosunku do podmiotów, które nie są niezależne, podczas gdy w sprawie C‑483/10 chodzi o ustalenie, co ta sama podstawowa funkcja obejmuje w wymiarze maksymalnym w stosunku do państwa.
80. W tym względzie należy przypomnieć, że na mocy art. 4 ust. 1 dyrektywy 2001/14 państwa członkowskie powinny ustalić „ogólne ramy” pobierania opłat i mogą również ustalić specjalne zasady pobierania opłat, przestrzegając warunku niezależności zarządzania zarządcy infrastruktury. Na zarządcy infrastruktury spoczywa obowiązek wyznaczenia opłaty za użytkowanie infrastruktury i jej zbieranie. To ostatnie zadanie nie stanowi więc jednej z podstawowych funkcji i w konsekwencji może być powierzone podmiotom, które nie są niezależne od przedsiębiorstw kolejowych. W gruncie rzeczy, zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy 91/440, państwa członkowskie mogą powierzyć „pobieranie” opłat(13) przedsiębiorstwom kolejowym lub każdemu innemu podmiotowi.
81. Zdaniem rządu węgierskiego, rozróżnienia można dokonać pomiędzy kształtowaniem opłat, rzeczywistym ich wyznaczaniem i ich zbieraniem. Zaznaczam, że Komisja podkreśla w ww. sprawie C‑483/10 Komisja przeciwko Hiszpanii, że termin „wyznaczanie” posiada odmienne znaczenie od terminu „rozliczenie”, który stanowi wyłącznie jeden z etapów w procedurze pobierania i powinien być traktowany jako objęty pojęciem „zbieranie”.
82. Wydaje mi się, że w przedmiocie pobierania opłat dyrektywa 2001/14 ustanawia, przez użycie czasownika „wyznaczać”, obszar zastrzeżony dla zarządcy infrastruktury. Jego górna granica, względem państwa, polega na wymogu istnienia pola manewru w ramach pobierania opłat w stosunku do zasad ustanowionych przez państwo. Jego dolna granica – poniżej której zaczyna się obszar „zbierania” lub „pobierania” – w stosunku do podmiotów niebędących niezależnymi od przedsiębiorstw kolejowych, odpowiada rozróżnieniu pomiędzy mechanicznym obliczaniem z uwzględnieniem obiektywnych danych i kryteriów a decyzjami obejmującymi wybory i oceny czynników uwzględnianych we wspomnianym obliczaniu. Właśnie ta dolna granica uzasadnia konieczność istnienia odrębnego organu pobierającego opłaty w sytuacji, w której zarządca infrastruktury nie ma niezależności prawnej, organizacyjnej lub decyzyjnej.
83. Zdaniem rządu węgierskiego, fakturowanie jest wyłącznie technicznym odzwierciedleniem opłat opartych na obliczeniach dokonanych przez VPE i w konsekwencji nie wchodzi ani w zakres funkcji kształtowania opłat, ani konkretnego ich wyznaczania, lecz samego zbierania opłat(14). Wydaje mi się, że Komisja nie podważa mechanicznego charakteru fakturowania, ale uważa, że pojęcie zbierania powinno, jako wyjątek, być przedmiotem ścisłej wykładni w taki sposób, by wyznaczanie opłat obejmowało również konkretne naliczanie kwot należnych przez różnych użytkowników na podstawie długości użytkowanego odcinka.
84. Wydaje mi się więc, że elementem determinującym z punktu widzenia Komisji jest fakt, że przedsiębiorstwo kolejowe, które wystawia szczegółowe faktury opłat, czerpie z tego przewagę konkurencyjną, ponieważ ma w ten sposób dostęp do informacji o usługach, z których korzystają konkurencyjne przedsiębiorstwa kolejowe, do wielkości tych usług oraz godzin ich użytkowania.
85. Nie sądzę, by analiza dokonana przez Komisję mogła uzasadnić wnioski, do których Komisja usiłuje dojść. Wydaje mi się trudne stworzenie takiego systemu „zbierania” lub „pobierania” opłat, w którym podmiot, któremu ta funkcja zostanie powierzona i którym – zgodnie z przepisami Unii – może być przedsiębiorstwo kolejowe, nie uzyska informacji o elementach, będących podstawą faktur, na podstawie których zbiera opłaty. Z punktu widzenia informacji, do których ma dostęp podmiot zajmujący się zbieraniem opłat, nie ma decydującej różnicy pomiędzy fakturowaniem przy pomocy mechanicznego podstawienia do wzoru obliczeń danych dostarczonych temu podmiotowi a pobieraniem kwot wynikających z faktur przygotowanych przez podmiot trzeci.
86. Ponadto, jak to już zaznaczyłem (zob. pkt 64 powyżej), zarządca infrastruktury musi znać alokację zdolności przepustowej. Na podstawie tej informacji i innych swobodnie dostępnych informacji dotyczących usług transportu kolejowego oraz kwot do pobrania, może z łatwością wyciągnąć wnioski dotyczące usług konkurentów(15).
87. Z tego względu stoję na stanowisku, że Komisja nie udowodniła, iż Węgry uchybiły swoim zobowiązaniom w zakresie fakturowania opłat wynikającym z art. 6 ust. 3 dyrektywy 91/440.
88. W konsekwencji stwierdzam, że zarzut drugi Komisji należy oddalić.
C – W przedmiocie zarzutu trzeciego opartego na równowadze finansowej zarządcy infrastruktury i zachętach do zmniejszenia kosztów i opłat
1. Argumenty stron
89. Komisja zarzuca Węgrom, że nie ustaliły warunków do zapewnienia równowagi finansowej zarządców infrastruktury z naruszeniem wymogów art. 6 ust. 1 dyrektywy 2001/14. Podnosi ona, że art. 28 ust. 1 ustawy o kolejach przewiduje, iż właściwy minister zobowiązuje się w umowie do finansowania uzasadnionych wydatków poniesionych w ramach zarządzania siecią przez przedsiębiorstwo kolejowe zarządzające infrastrukturą. Taka umowa nie została dotychczas zawarta.
90. Komisja podnosi również, że przepisy węgierskie nie ustanawiają zachęt do zmniejszenia kosztów i opłat z naruszeniem przepisów art. 6 ust. 2 i 3 dyrektywy 2001/14. Odwołuje się ona do wspomnianego art. 28 ust. 1 ustawy o kolejach, który przewiduje, że umowa określona w tym artykule powinna zachęcać zarządcę infrastruktury do zmniejszania kosztów zarządzania oraz opłat za dostęp do infrastruktury.
91. Rząd węgierski podnosi w tym względzie, że aktualnie trwają prace nad przygotowaniem projektu umowy w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o kolejach.
92. W swojej replice Komisja podnosi, że dotychczas nie otrzymała tego projektu umowy i że nie jest w stanie ocenić, czy te nowe postanowienia są zgodne z dyrektywą 2001/14.
2. Analiza zarzutu trzeciego
93. Co się tyczy trzeciego zarzutu opartego na równowadze finansowej zarządcy infrastruktury oraz zachętach do zmniejszenia kosztów i opłat, wystarczy stwierdzić, że rząd węgierski nie podważa tego zarzutu. Ogranicza się do podniesienia, że projekt umowy, o której mowa w art. 28 ust. 1 węgierskiej ustawy o kolejach, w której właściwy minister zobowiązuje się do finansowania uzasadnionych wydatków poniesionych w ramach zarządzania infrastrukturą i która powinna zachęcać zarządców infrastruktury do zmniejszania ich kosztów zarządzania i opłat za dostęp, jest w przygotowaniu.
94. Tymczasem, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, uchybienie powinno być oceniane na podstawie sytuacji mającej miejsce w państwie członkowskim w momencie upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii(16).
95. Stwierdzam zatem, że zarzut trzeci Komisji jest zasadny.
D – W przedmiocie zarzutu czwartego opartego na wyznaczaniu opłat na bazie kosztów bezpośrednich
1. Argumenty stron
96. W swojej skardze Komisja podnosi, że przepisy węgierskie nie są zgodne z art. 7 ust. 3 dyrektywy 2001/14, ponieważ, w przeciwieństwie do wymogów tego artykułu, nie zawierają one aktualnie żadnego przepisu gwarantującego zastosowanie zasady kosztów bezpośrednich.
97. W swojej odpowiedzi na skargę rząd węgierski stwierdza, że VPE opracował rozporządzenie nr 83/2007 (X.6) GKM‑PM ustanawiające metodę ustalania opłat, która weszła w życie w dniu 12 grudnia 2010 r. na okres 5 lat, licząc od roku obrachunkowego 2010/2011.
98. W swojej replice Komisja wyjaśnia, że dokument zatwierdzający metodę ustalania opłat nie został jej dotychczas przesłany, i w oparciu o lekturę odpowiedzi na skargę stwierdza, że metoda ta nie wydaje się zgodna z wymogami art. 7 dyrektywy 2001/14.
99. Rząd polski podnosi, że Komisja wskazała w swojej uzasadnionej opinii, że koszty bezpośrednie, o których mowa w art. 7 ust. 3 dyrektywy 2001/14, powinny wynosić 35% całkowitych kosztów utrzymania infrastruktury. Zdaniem rządu polskiego, twierdzenie to nie znajduje żadnego oparcia w dyrektywie 2001/14 w zakresie, w jakim nie definiuje ona pojęcia kosztu, który jest bezpośrednio ponoszony jako rezultat wykonywania przewozów pociągami, oraz ponieważ państwa członkowskie posiadają pewną swobodę w wyznaczaniu opłat za dostęp do infrastruktury.
2. Analiza zarzutu czwartego
100. W zakresie, w jakim zarzut czwarty należy rozumieć jako odnoszący się wyłącznie do naruszenia art. 7 ust. 3 dyrektywy 2001/14, stwierdzenie naruszenia w tym względzie nie wiąże się z żadną szczególną trudnością, ponieważ po upływie terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z dnia 8 października 2009 r. przepisy węgierskie nie zawierały żadnej metody ustalania opłat na podstawie kosztów bezpośrednich, gdyż weszły w życie dopiero w dniu 12 grudnia 2010 r.
101. W związku z powyższym stwierdzam, że czwarty zarzut Komisji należy uznać za zasadny.
V – W przedmiocie kosztów
102. Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
103. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Węgier kosztami postępowania, należy uwzględnić to żądanie, jeżeli, zgodnie z tym, co proponuję, skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego zostanie w większości uwzględniona.
104. Zgodnie z art. 69 § 4 akapit pierwszy regulaminu postępowania Republika Czeska, Republika Łotewska i Rzeczpospolita Polska, które wystąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają własne koszty.
VI – Wnioski
105. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał orzekł, co następuje:
1) Węgry uchybiły swoim zobowiązaniom wynikającym z
– art. 6 ust. 1 dyrektywy 2001/14/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz przyznawanie świadectw bezpieczeństwa, zmienionej dyrektywą 2004/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r., nie przyjmując środków gwarantujących zachowanie równowagi finansowej przez zarządców infrastruktury;
– art. 6 ust. 2 dyrektywy 2001/14, zmienionej dyrektywą 2004/49, nie stwarzając dla zarządców infrastruktury zachęty do zmniejszania kosztów zapewniania infrastruktury i wielkości opłat za dostęp; oraz
– art. 7 ust. 3 dyrektywy 2001/14, zmienionej dyrektywą 2004/49, nie gwarantując, że opłaty za minimalny pakiet dostępu i dostęp do torów w celu obsługi urządzeń zostaną ustalone po koszcie, który jest bezpośrednio ponoszony jako rezultat wykonywania przewozów pociągami.
2) W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.
3) Węgry zostają obciążone kosztami postępowania.
4) Rzeczpospolita Polska, Republika Łotewska i Republika Czeska pokrywają własne koszty.