KOHTUJURISTI ETTEPANEK
NIILO JÄÄSKINEN
esitatud 13. detsembril 2012(1)
Kohtuasi C‑625/10
Euroopa Komisjon
versus
Prantsuse Vabariik
Liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi – Direktiiv 91/440/EMÜ – Ühenduse raudteede arendamine – Direktiiv 2001/14/EÜ – Raudteeinfrastruktuuri läbilaskevõimsuse jaotamine – Direktiivi 91/440 artikli 6 lõige 3 ja II lisa – Direktiivi 2001/14 artikli 4 lõige 2 ja artikli 14 lõige 2 – Infrastruktuuriettevõtja – Sõltumatus olulisimates ülesannetes – Direktiivi 2001/14 artikli 6 lõiked 2−5 – Niisuguste meetmete puudumine, mis õhutaksid infrastruktuuriettevõtjaid vähendama infrastruktuuri käigushoidmise kulusid ja kasutustasude taset – Direktiivi 2001/14 artikkel 11 – Toimivusskeemi puudumine
1. Selle liikmesriigi kohustuste rikkumise hagiga palub Euroopa Komisjon Euroopa Kohtul tuvastada, et Prantsuse Vabariik on rikkunud kohustusi, mis tal on direktiivi 91/440/EMÜ(2), mida on muudetud direktiiviga 2001/12/EÜ(3), (edaspidi „direktiiv 91/440”) artikli 6 lõike 3 ja II lisa ning direktiivi 2001/14/EÜ(4) artikli 14 lõike 2, artikli 6 lõigete 2−5 ja artikli 11 kohaselt. Prantsuse Vabariik palub jätta komisjoni hagi rahuldamata.
2. Praegune kohtuasi algatati hagi alusel, mis on üks mitmest liikmesriigi kohustuste rikkumise hagist(5), mille komisjon on 2010. ja 2011. aastal esitanud ning mis käsitlevad direktiivide 91/440 ja 2001/14 liikmesriikidepoolset kohaldamist, eriti mis puudutab raudtee-ettevõtjate võrdset ja mittediskrimineerivat juurdepääsu infrastruktuurile, st raudteevõrgule. Niisuguseid hagisid ei ole varem esitatud, sest esimest korda saab Euroopa Kohus võimaluse võtta seisukoht raudteede liberaliseerimise kohta Euroopa Liidus ning eelkõige tõlgendada seda, mida nimetatakse kokkuleppeliselt „esimeseks raudteepaketiks”.
3. Ma esitasin 6. septembril 2012 juba oma ettepanekud kohtuasjas, milles tehti eespool viidatud kohtuotsus komisjon vs. Portugal, ning eespool viidatud kohtuasjades komisjon vs. Ungari, komisjon vs. Hispaania, komisjon vs. Austria ja komisjon vs. Saksamaa. Lisaks käesolevale ettepanekule esitan täna ettepanekud kohtuasjades komisjon vs. Poola, komisjon vs. Tšehhi Vabariik, komisjon vs. Sloveenia ja komisjon vs. Luksemburg. Kuivõrd käesolev kohtuasi puudutab etteheiteid, mis on analoogsed nendega, mida ma analüüsisin juba oma eespool viidatud ettepanekutes, piirdun viitamisega nende ettepanekute asjassepuutuvatele punktidele, kordamata siiski täies ulatuses nendes esitatud argumente.
I. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus
1. Direktiiv 91/440
4. Direktiivi 91/440 artikli 6 lõike 3 esimeses lõigus on sätestatud:
„Liikmesriigid võtavad vajalikud meetmed selle tagamiseks, et II lisas loetletud olulisimad ülesanded, millega määratletakse infrastruktuuri võrdne ja mittediskrimineeriv kasutamine, antakse organitele või äriühingutele, kes ise raudteeveoteenuseid ei osuta. Sõltumata organisatsioonilistest struktuuridest tuleb tõendada, et see eesmärk on saavutatud.”
5. Direktiivi 91/440 II lisas on toodud artikli 6 lõikes 3 osundatud olulisimate ülesannete loetelu:
„[...]
– otsuste tegemine seoses liinide eraldamisega, sealhulgas nii kasutatavuse määratlemine ja hindamine kui ka individuaalsete rongiliinide eraldamine,
– otsuste tegemine seoses infrastruktuuri kasutusmaksuga,
– [...]”.
2. Direktiiv 2001/14
6. Direktiivi 2001/14 artikli 3 lõikes 1 on sätestatud:
„Raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja töötab pärast huvitatud pooltega konsulteerimist välja ning avaldab aruande, mis on kättesaadav tasu eest, mis ei tohi ületada aruande avaldamisega seotud kulusid.”
7. Direktiivi 2001/14 artikli 6 lõigetes 2 ja 3 on nähtud ette:
„2. Raudteeinfrastruktuuri-ettevõtjaid ergutatakse vähendama infrastruktuuri käigushoidmise kulusid ja kasutustasusid, pidades nõuetekohaselt silmas ohutust ning infrastruktuuriteenuse kvaliteedi säilitamist ja parandamist.
3. Liikmesriigid tagavad lõike 2 sätte täitmise kas pädeva asutuse ning raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja vahelise vähemalt kolmeaastase kehtivusajaga lepingu abil, millega nähakse ette riiklik rahastamine, või nõuetekohaste seadusandlike meetmete abil, millega antakse vajalikud volitused.”
8. Direktiivi 2001/14 artikkel 11 sätestab:
„1. Infrastruktuuri maksustamise skeemide puhul ergutatakse raudtee-ettevõtjaid ja raudteeinfrastruktuuri-ettevõtjat toimivusskeemi abil minimeerima häireid ning parandama raudteevõrgu toimivust. Skeem võib hõlmata sanktsioone võrgu toimivust häirivate tegude eest, hüvitisi ettevõtjatele, kes häiretest kahju saavad, ning preemiaid kavandatust parema toimivuse eest.
2. Toimivusskeemi peamisi printsiipe kohaldatakse kogu võrgu ulatuses.”
9. Direktiivi artikli 14 lõige 2 näeb ette:
„Kui raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja ei ole õigusliku vormi poolest, organisatsiooniliselt ja otsustusfunktsioonide osas kõikidest raudtee-ettevõtjatest sõltumatu, teostab lõikes 1 nimetatud ja käesolevas peatükis kirjeldatud funktsioone õigusliku vormi poolest, organisatsiooniliselt ja otsustusfunktsioonide osas kõikidest raudtee-ettevõtjatest sõltumatu jaotamisorgan.”
B. Prantsusmaa õigus
1. Seadus nr 97‑135
10. Loi n° 97‑135, du 13 février 1997, portant création de l’établissement public „Réseau ferré de France” en vue du renouveau du transport ferroviaire(6) (13. veebruari 1997. aasta seadus nr 97‑135 riigiasutuse Réseau ferré de France loomise kohta raudteetranspordi reformimise eesmärgil) näeb ette, et Réseau ferré de France (edaspidi „RFF”) on Prantsuse raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja.
11. Selle seaduse artikli 1 teises lõigus on sätestatud:
„Arvestades, et avalik teenus peab olema ohutu ja järjepidev, tagab liikluse korraldamise riigi raudteevõrgus ning selle võrgu tehniliste ja ohutusrajatiste toimimise ja hoolduse Société nationale des chemins de fer français (edaspidi „SNCF”) [RFF‑i] huvides ning viimase kindlaks määratud eesmärke ja põhimõtteid järgides. Viimane tasustab teda selle eest. [...]”
2. Dekreet nr 2003‑194
12. Décret n° 2003‑194, du 7 mars 2003, relatif à l’utilisation du réseau ferré national(7) (7. märtsi 2003. aasta dekreet nr 2003‑194 riigi raudteevõrgu kasutamise kohta) artikli 17 esimeses lõigus on nähtud ette:
„[RFF] koostab riigi raudteevõrgu aruande, milles on toodud kogu teave, mis on vajalik, et kasutada I jaotises nimetatud riigi raudteevõrgule juurdepääsemise õigusi. [...]”
13. Dekreedi artikkel 18 sätestab:
„[RFF‑i] ülesanne on jaotada riigi raudteevõrgu infrastruktuuri läbilaskevõimsust infrastruktuurides, mida ta haldab või mille puhul on infrastruktuuriettevõtjaks isik, kellega on sõlmitud partnerlusleping eespool viidatud 13. veebruari 1997. aasta seaduse artiklite 1‑1 ja 1‑2 alusel käesoleva dekreedi artiklites 18−27 sätestatud korras. [...]”
14. Selle dekreedi artiklis 21 on nähtud ette(8):
„Rongiliinide taotlused saadetakse [RFF‑ile] võrgu aruandes ette nähtud korras või juhul, kui on olemas raamleping, nii nagu näeb ette see leping.
[...]
[REF] usaldab rongiliinide taotluste analüüsimiseks vajalike tehniliste uuringute läbiviimise [SNCF‑ile], kelle ülesanne on liiklust riigi raudteevõrgus tema huvides korraldada. Neid uuringuid tasustatakse taotleja kulul vastavalt nende läbiviimise tegelikule kulule.
[SNCF] võtab [RFF‑i] järelevalve all meetmed, mis on vajalikud, et tagada tehnilisi aruandeid koostava osakonna töö sõltumatus eesmärgiga välistada igasugune diskrimineerimine nende ülesannete täitmisel. See osakond hoiab salajas ettevõtlusalast teavet, mis talle nende aruannete koostamiseks esitatakse.
[...]”
15. Prantsuse riigi ja RFF‑i vahel sõlmiti 3. novembril 2008 toimivuse tagamise leping aastateks 2008−2012.
3. Seadus nr 82‑1153
16. Loi n° 82‑1153, du 30 décembre 1982, d’orientation des transports intérieurs’i(9) (30. detsembri 1982. aasta seadus nr 82‑1153 sisetranspordi arengusuundade kohta), mida on muudetud loi n° 2009‑1503, du 8 décembre 2009, relative à l’organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports’iga(10) (8. detsembri 2009. aasta seadus nr 2009‑1503, mis käsitleb raudteetranspordi korraldamist ja reguleerimist ning millega kehtestatakse erinevaid transporti käsitlevaid sätteid), artikli 24 III osas on toodud üksikasjalikud õigusnormid eriosakonna kohta, mis täidab SNCF‑is „alates 2010. aasta 1. jaanuarist ning [RFF‑i] eesmärke ja halduspõhimõtteid järgides seaduse nr 97‑135 [...] artiklis 1 nimetatud liikluse riiklikus raudteevõrgus korraldamise ülesandeid tingimustel, mis tagavad nõnda täidetavate olulisimate ülesannete sõltumatuse, kaitstes nii vaba ja ausat konkurentsi, mille puhul ei ole mingit diskrimineerimist.”
II. Kohtueelne menetlus ja menetlus Euroopa Kohtus
17. Komisjon palus 27. juunil 2008 Prantsuse Vabariigil märgukirjaga viia oma õigusaktid esimesse raudteepaketti kuuluvate direktiividega kooskõlla. Liikmesriik vastas märgukirjale 9. septembril 2008. Selle vastuse järel saatsid Prantsusmaa ametiasutused 14. juulil 2009 täiendava kirja.
18. Komisjon esitas 9. oktoobril 2009. Prantsuse Vabariigile põhjendatud arvamuse. Prantsuse Vabariik vastas põhjendatud arvamusele 10. detsembril 2009, teatades komisjonile seaduse nr 2009‑1503 vastuvõtmisest ja avaldamisest ning märkides lisaks, et etteheited, mis komisjon oli oma põhjendatud arvamuses esitanud, on tema meelest alusetud. 30. juulil 2010 edastas Prantsuse Vabariik komisjonile mitmesugust täiendavat teavet esimese raudteepaketi elluviimise kohta.
19. Et Prantsuse Vabariigi vastus ja esitatud teave ei veennud komisjoni, otsustas viimane esitada käesoleva hagi. Võttes aga arvesse seda, kuidas siseriiklik õiguslik raamistik oli pärast põhjendatud arvamuse saatmist arenenud, piiras komisjon selle liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi ulatust 22. detsembri 2010. aasta hagiavaldusega nii, et hagis heidetakse ette ainult direktiivi 91/440 artikli 6 lõike 3 ja II lisa ning direktiivi 2001/14/EÜ artikli 14 lõike 2, artikli 6 lõigete 2−5 ja artikli 11 rikkumist.
20. Euroopa Kohtu presidendi 30. juuni 2011. aasta määrusega lubati Prantsuse Vabariigi nõuete toetuseks menetlusse astuda Hispaania Kuningriigil.
21. 20. septembril 2012 toimunud kohtuistungil olid esindatud komisjon ja Prantsuse Vabariik.
III. Liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi analüüs
A. Esimene etteheide, mille kohaselt ei tohi olulisimad ülesanded rongiliinide eraldamise alal olla usaldatud raudteeveoteenuseid osutavale üksusele
1. Poolte argumendid
22. Komisjon väidab, et direktiivi 91/440 artikli 6 lõiget 3 tuleb tõlgendada nii, et kuna rongiliinide eraldamine on selle direktiivi II lisas nimetatud olulisim ülesanne, mis peab tagama võrdse ja mittediskrimineeriva juurdepääsu infrastruktuurile ja mille suhtes kohaldatakse sõltumatuse nõuet, ei saa olulisimaid ülesandeid rongiliinide eraldamise alal täita raudteeveoteenuseid osutav üksus (või selles üksuses loodud osakond). Ta väidab ka, et vastavalt direktiivi 2001/14 artikli 14 lõikele 2 peab infrastruktuuri läbilaskevõimsuse jaotamisega tegelema sõltumatu jaotamisorgan.
23. Komisjon märgib, et kuigi RFF, millele on usaldatud infrastruktuuri haldamine, on tõesti SNCF‑ist sõltumatu organ, täidab SNCF siiski teatavaid olulisimaid ülesandeid rongiliinide eraldamise alal. Komisjon tähendab selles osas, et kuigi need olulisimad ülesanded on SNCF‑is usaldatud eriosakonnale, nimelt Direction des Circulations Ferroviaires’ile (raudteeliikluse osakond, edaspidi „DCF”), ei ole DCF SNCF‑ist sõltumatu ei õigusliku vormi poolest, organisatsiooniliselt ega otsustusfunktsioonide osas.
24. Komisjoni meelest aitavad DCF‑ile usaldatud ülesanded direktiivi 91/440 II lisas ette nähtud olulisimate ülesannete täitmisele kaasa. SNCF vastutab läbilaskevõimsuse jaotamise protsessi direktiivi 91/440 II lisa tähenduses oluliste aspektide eest, näiteks elluviimise tehnilised uuringud või rongiliinide eraldamine viimasel hetkel. Komisjon arvab, et kuigi RFF vastutab individuaalsete rongiliinide eraldamise eest, on uuringud, mida peab läbi viima SNCF, osa olulisimatest ülesannetest. Need ülesanded kuuluvad direktiivi 2001/14 artikli 14 lõikes 2 osundatud ülesannete hulka ning neid peab seega juhtima sõltumatu organ.
25. Komisjon väidab, et direktiivi 91/440 artikli 6 lõiget 3 ja direktiivi 2001/14 artikli 14 lõiget 2 tuleb tõlgendada koostoimes ning et need täiendavad teineteist. Direktiivi 91/440 artikli 6 lõikes 3 üldiselt sõnastatud olulisimate ülesannete sõltumatuse nõuet täpsustatakse ja kirjeldatakse rongiliinide eraldamise osas üksikasjalikumalt direktiivi 2001/14 artikli 14 lõikes 2. Viimases direktiivis ei ole nähtud ette, et olulisimaid ülesandeid võiks täita raudtee-ettevõtja sõltumatu organi „järelevalve” all. Selle artikli 14 lõike 2 eesmärk on tagada, et raudtee-ettevõtjatel ei oleks mingit pädevust rongiliinide eraldamise alal, mis peaks tagama raudtee-ettevõtjate võrdse ja mittediskrimineeriva kohtlemise.
26. Mis puudutab DCF‑i sõltumatust õigusliku vormi poolest, siis komisjon leiab, et tegemist on SNCF‑i eriosakonnaga, mis ei ole seega sellest aspektist sõltumatu – vastupidi direktiivi 2001/14 artikli 14 lõikes 2 nõutule, sest DCF mitte üksnes ei ole juriidiline isik, vaid lisaks on ta õiguslikult integreeritud SNCF‑i kui juriidilisse isikusse. Mis puudutab DCF‑i organisatsioonilist sõltumatust ja sõltumatust otsustusfunktsioonide osas, siis komisjon märgib, et see on tagatud ebapiisavalt.
27. Lõpuks lisab komisjon oma repliigis, et kuigi dekreedi nr 2011‑891(11) andmine parandas hetkeolukorda, ei olnud see piisav, et tagada DCF‑ile piisav organisatsiooniline sõltumatus ja sõltumatus otsustusfunktsioonide osas, ega ammugi piisav selleks, et tagada talle sõltumatus õigusliku vormi poolest.
28. Prantsuse Vabariik omakorda väidab, et sõltumatus on tagatud, sest olulisimaid ülesandeid, mis on usaldatud DCF‑le, juhib RFF. DCF osaleb olulisimate ülesannete täitmises, kuid ei juhi neid, sest rongiliinide eraldamise eest vastutab ainult RFF. Prantsuse valitsus kinnitab, et õigusliku vormi poolest sõltumatuse nõue ei eelda, et DCF‑il peab olema SNCF‑ist eraldi juriidiline isik.
29. Ta leiab ka, et direktiivi 2001/14 artikli 14 lõiget 2 ei kohaldata Prantsusmaal valitseva olukorra suhtes, sest seda õigusnormi kohaldatakse ainult siis, „kui infrastruktuuriettevõtja ei ole sõltumatu”. Infrastruktuuriettevõtja RFF on aga sõltumatu, nii et seda artiklit DCF‑i tegevuse suhtes ei kohaldata.
30. Prantsuse valitsus väidab, et kuigi DCF on integreeritud raudteeveoteenuste osutajasse, jääb ta organiks, mis tegutseb sõltumatult. Seega ei saa asuda seisukohale, et DCF kujutab endast organit, mis osutab raudteeveoteenuseid direktiivi 91/440 artikli 6 lõike 3 tähenduses. Prantsuse valitsus vaidleb vastu ka komisjoni argumentidele, mis käsitlevad organisatsioonilist sõltumatust ja sõltumatust otsustusfunktsioonide osas. Oma vasturepliigis väidab Prantsuse Vabariik, et direktiivi 91/440 artikli 6 lõike 3 ja II lisa ülevõtmine on täielikult lõpule viidud pärast seda, kui seaduse nr 2009‑1503 alusel anti dekreet nr 2011‑891.
2. Esimese etteheite analüüs
31. Märgin kohe, et Prantsuse Vabariik vaidlustab kohustuste rikkumise ja leiab ka, et alates dekreedi nr 2011‑891 andmisest on direktiivi 91/440 artikli 6 lõike 3 ja II lisa ülevõtmine lõpule viidud.
32. Selles osas tuleb kõigepealt meenutada väljakujunenud kohtupraktikat, mille kohaselt tuleb liikmesriigi kohustuste rikkumine tuvastada olukorra alusel, mis valitses liikmesriigis põhjendatud arvamuses määratud tähtaja lõpus.(12) Seega ei ole Euroopa Kohus kohustatud analüüsima nende argumentide põhjendatust, milles liikmesriik kinnitab, et pärast põhjendatud arvamuses määratud tähtaja möödumist kehtestatud õigusaktid olid direktiiviga kooskõlas. Seepärast ei ole mõtet arutada, mida muutis dekreet nr 2011‑891.
33. Praeguses kohtuasjas usaldati ajaloolisele ettevõtjale SNCF‑le, mille üle teostab järelevalvet läbilaskevõimsuse jaotamise ja individuaalsete rongiliinide eraldamise olulisima ülesande täitmise eest vastutav sõltumatu organ, ülesanded, mida liikmesriik nimetab „tehnilisteks” ja mis seisnevad läbiviimise tehnilistes uuringutes, mis on vajalikud rongiliinide eraldamise taotluste läbivaatamiseks ja „viimase hetke” rongiliinide eraldamiseks, st nende eraldamiseks vähem kui seitse päeva enne soovitud liikluse alustamist.(13)
34. See esimene etteheide tõstatab kaks peamist küsimust. Esimene on küsimus, kas raudtee-ettevõtja võib kaasata ühel või teisel viisil otseselt või kaudselt olulisima ülesande täitmisesse. Teine on küsimus, kas osalemine selle olulisima ülesande täitmises eeldab otsustusfunktsioonide osas, et see sõltumatu organ oleks raudtee-ettevõtjast eraldiseisev juriidiline isik.
35. Esimene küsimus vaevalt erilisi raskusi tekitab, sest direktiivi 91/440 artikli 6 lõike 3 kohaselt võib II lisas loetletud ülesandeid „[anda ainult] organitele või äriühingutele, kes ise raudteeveoteenuseid ei osuta”. Selles lisas on nimetatud „otsuste tegemine seoses liinide eraldamisega, sealhulgas nii kasutatavuse määratlemine ja hindamine kui ka individuaalsete rongiliinide eraldamine”.
36. Seega ilmneb juba direktiivi 91/440 sõnastusestki, et „kasutatavuse määratlemine ja hindamine” kuuluvad selle organi volituste hulka, kellele on usaldatud läbilaskevõimsuse jaotamise ja rongiliinide eraldamise olulisim ülesanne. Sõltumatu organ, kes ei tohi olla raudtee-ettevõtja, ei tohi seega usaldada niisugusele ettevõtjale ettevalmistavaid töid, mis eelnevad otsuse tegemisele. Asjaolust, et SNCF‑i osakond, nimelt DCF, tegutseb RFF‑i nimel – kellele kuulub kogu pädevus määrata kindlaks sõiduplaan ja eraldada individuaalsed rongiliinid − ei piisa seega, et muuta see süsteem õiguspäraseks.
37. Prantsuse Vabariik arvab siiski, et seda ülesannet täitev organ, praegusel juhul DCF, on veoettevõtjast oma tegevuses sõltumatu. Prantsuse seadusandja on loonud SNCF‑is eriosakonna, millel on organisatsiooniline sõltumatus ja sõltumatus otsustusfunktsioonide osas. DCF‑i ei saa liikmesriigi sõnul samastada SNCF‑iga, sest ta on oma tegevuses sõltumatu.
38. Tuleb märkida, et praegune hagi tõstatab teatavas mõttes vastupidise küsimuse võrreldes valdusühingu integreeritud süsteemiga, mis oli vaatluse all eespool viidatud kohtuasjades komisjon vs. Poola (vt minu ettepaneku punktid 38−44), komisjon vs. Austria (vt minu ettepaneku punktid 53−104) ja komisjon vs. Saksamaa (vt minu ettepaneku punktid 59−64). „Valdusühingu” tüüpi mudeli korral on sõltumatus õigusliku vormi poolest kindel ja tekib küsimus, kas eksisteerib sõltumatus otsustusfunktsioonide osas. Praeguses kohtuasjas näib, et sõltumatus otsustusfunktsioonide osas on kindel ja tekib küsimus, kas eksisteerib sõltumatus õigusliku vormi poolest.
39. Mulle tundub, et Prantsuse Vabariigi kaitseargumendid põhinevad direktiivi 91/440 artikli 6 lõike 3 ja direktiivi 2001/14 artikli 14 lõike 2 lahutamisel teineteisest. Kui direktiivi 2001/14 artikkel 14, milles on mainitud sõltumatust õigusliku vormi poolest, organisatsiooniliselt ja otsustusfunktsioonide osas, kõrvale jätta – nagu pakub välja Prantsuse Vabariik – jääb järele direktiivi 91/440 artikkel 6, milles on piirdutud nõudega, et „organid või äriühingud” ei tohi ise raudteeveoteenuseid osutada. Prantsuse Vabariik väidab, et selles viimases õigusnormis ei ole seega täpsustatud, missugune peab olema nende organite või äriühingute vorm. Sellest ilmneb, et direktiivi 91/440 artikli 6 lõikes 3 ei ole nõutud, et organid või äriühingud, kellele on usaldatud olulisimad ülesanded, oleksid tingimata juriidilised isikud. DCF on aga „organ”, mis ise veoteenuseid ei osuta.
40. Seevastu Prantsuse Vabariik arvab, et direktiivi 2001/14 artikli 14 lõige 2 ei ole kohaldatav, sest RFF on sõltumatu äriühing ning läbilaskevõimsuse jaotamise ja üksikute rongiliinide eraldamise olulisimat ülesannet täitva organi sõltumatuse nõuet kohaldatakse ainult siis, kui infrastruktuuriettevõtja ei ole raudtee-ettevõtjast sõltumatu.
41. Minu meelest tuleb see arutluskäik tagasi lükata. Mina arvan, et kuna DCF‑ile usaldatud ülesanne on tõesti olulisim ülesanne, kehtivad DCF‑i suhtes direktiivi 91/440 artikli 6 lõikes 3 ja direktiivi 2001/14 artikli 14 lõikes 2 sätestatud nõuded, mida ei saa üksteisest lahutada. RFF on nimelt SNCF‑ist sõltumatu, kuid annab viimasele üle ühe osa talle usaldatud olulisimatest ülesannetest, nii et RFF ei näi olevat sõltumatu ülesannete selle osa ulatuses, mis tuleb seega usaldada sõltumatule organile direktiivi 2001/14 artikli 14 lõike 2 tähenduses.
42. Märgin ka, et nende direktiividega ei ole nähtud ette olulisimate ülesannete allhanget raudtee-ettevõtjalt. Selle välistamine ilmneb kõnesolevate õigusnormide, st direktiivi 91/440 artikli 6 lõike 3 ja direktiivi 2001/14 artikli 14 lõike 2 ülesehitusest. Komisjon rõhutab õigesti, et vastasel juhul saaksid liikmesriigid selle viimase sätte kohaldamist täielikult vältida, luues sõltumatu infrastruktuuriettevõtja, mis tellib seejärel oma tegevuse raudtee-ettevõtjatelt.
43. Prantsuse Vabariik eksib seega, kui väidab, et komisjoni etteheidet tuleb analüüsida, lähtudes ainuüksi direktiivi 91/440 artikli 6 lõikest 3. Vastupidi, Prantsuse süsteemi tuleb hinnata, lähtudes nõudest, et tegemist peab olema õigusliku vormi poolest, organisatsiooniliselt ja otsustusfunktsioonide osas sõltumatu organiga, nagu ilmneb eespool viidatud õigusnormide tõlgendamisest koostoimes.
44. Komisjon vaidlustab nii DCF‑i sõltumatuse õigusliku vormi poolest kui ka organisatsiooniliselt ja otsustusfunktsioonide osas. Tema sõnul ei ole õigusliku vormi poolest sõltumatuse tingimus täidetud, sest kui infrastruktuuriettevõtja delegeerib olulisimaid ülesandeid eraldi organile, peab see organ ilmselgelt vastama samadele sõltumatusenõuetele nagu infrastruktuuriettevõtja.
45. Ma ei mõista, milles võiks seisneda sõltumatus õigusliku vormi poolest võrreldes niisuguse äriühinguga nagu SCNF kui mitte eraldi juriidilises isikus.(14) Seega tuleb tõdeda, et Prantsuse süsteem ei vasta õigusliku vormi poolest sõltumatuse tingimusele.
46. Komisjon vaidlustab DCF‑i organisatsioonilise sõltumatuse ja sõltumatuse otsustusfunktsioonide osas, kohaldades kriteeriumeid, mille ta töötas välja valdusühingu integreeritud süsteemi osas. Minu arvates ei ole haldamise sõltumatuse neid kahte aspekti vaja eraldi vaadeldagi, sest sõltumatuse kõik kolm aspekti peavad olema täidetud kumulatiivselt, nii et ainuüksi sellest, kui me tõdeme, et DCF ei ole õigusliku vormi poolest sõltumatu, piisab eespool viidatud õigusnormide rikkumise tõendamiseks.
47. Nendel põhjustel järeldan, et komisjoni esimest etteheidet tuleb pidada põhjendatuks.
B. Teine etteheide, mis käsitleb raudteeinfrastruktuuri kasutustasude kehtestamist
1. Poolte argumendid
48. Komisjon väidab, et Prantsuse Vabariik on rikkunud oma kohustusi, mis tulenevad direktiivi 2001/14 artiklist 11, sest Prantsuse õigusnormides ei ole praegu toimivusskeemi, mis vastaks sellele artiklile. Liikmesriigi mainitud meetmed sellist skeemi ei moodusta.
49. Komisjon väidab ka, et kuna Prantsuse Vabariik jättis kehtestamata niisuguse ergutuskava, nagu on nähtud ette direktiivi 2001/14 artikli 6 lõigetes 2−5, on ta rikkunud ka kohustusi, mis tal on nende lõigete kohaselt.
50. Meetmete osas, mille eesmärk on õhutada infrastruktuuriettevõtjat vähendama infrastruktuuri käigushoidmise kulusid, väidab komisjon, et Prantsuse ametiasutuste võetud meetmed ei loo ergutusskeemi, mis õhutaks infrastruktuuriettevõtjat märkimisväärselt neid eesmärke saavutama.
51. Mis puudutab infrastruktuuri kasutustasude vähendamist, siis komisjon märgib, et toimivusleping(15), mille Prantsuse riik ja RFF 3. novembril 2008 allkirjastasid, ei sisalda ühtegi eesmärki.
52. Prantsuse valitsus väidab omalt poolt, et toimivuslepingus on püstitatud infrastruktuuri moderniseerimise eesmärgid ja kehtestatud võrgu uue kaubandusliku pakkumise väljaarendamise kord, et parandada selle kvaliteeti, teenuseid ja ohutust. See leping sisaldab seega sätteid, mis õhutavad infrastruktuuriettevõtjat vähendama häireid ja parandama raudteevõrgu toimivust.
53. Prantsuse Vabariik väidab ka, et infrastruktuuri kasutamise lepingute suhtes kohaldatavad üldtingimused, mis näevad ette hüvitisi rikkumiste puhuks, sisaldavad sätteid, mille eesmärk on ergutada nii raudtee-ettevõtjaid kui ka infrastruktuuriettevõtjat vähendama häireid ja parandama raudteevõrgu toimivust.
54. Meetmete kohta, mille eesmärk on õhutada infrastruktuuriettevõtjat vähendama infrastruktuuri käigushoidmise kulusid, väidavad Prantsuse ametiasutused, et töötasid välja nende kulude vähendamisega otseselt seotud töötajatele boonuste maksmise süsteemi ja võtsid seega selles osas ergutusmeetmeid.
55. Raudteeinfrastruktuuri kasutustasude taseme vähendamise eesmärgi osas arvab Prantsuse valitsus, et raudteeinfrastruktuuri kasutamise tasude vähendamine ei saa ühelgi juhul olla direktiiviga 2001/14 kehtestatud absoluutne eesmärk.
56. Hispaania valitsus astus menetlusse üksnes selleks, et toetada argumente, mis Prantsuse valitsus esitas seoses teise etteheite esimese osa raames kerkinud küsimustega. Hispaania valitsus väidab selles osas, et direktiivis 2001/14 ei ole sõnastatud ega kehtestatud ühtegi kriteeriumi toimivusskeemi kindlaksmääramiseks ja on viidatud ainult selle süsteemi eesmärgile.
57. Mis puudutab kasutustasude summa vähendamisele suunatud meetmeid, siis nende summasid ei ole mõistlik vähendada, raudteevõrku eelnevalt moderniseerimata, ja vähendada samal ajal hoolduskulusid. See asjaolu välistab kohe igasuguse eespool viidatud õigusnormide rikkumise.
2. Teise etteheite analüüs
58. Kohe alguses tuleb märkida, et komisjoni teise etteheite esimene osa, mille kohaselt ei võetud meetmeid, mis õhutaksid raudtee-ettevõtjaid ja infrastruktuuriettevõtjat vähendama häireid miinimumini ja parandama raudteevõrgu toimuvust „toimivusskeemi” abil, on sisuliselt identne teise etteheitega eespool viidatud kohtuasjas C‑483/10: komisjon vs. Hispaania (vt minu ettepaneku punktid 67−72) ja neljanda etteheitega eespool viidatud kohtuasjas komisjon vs. Tšehhi Vabariik (vt minu ettepaneku punktid 90−93).
59. Ka komisjoni teise etteheite teine osa, mille kohaselt ei võetud meetmeid, mis õhutaksid infrastruktuuriettevõtjat piirama infrastruktuuriteenusega seotud kulusid või kasutustasude taset, on sisuliselt identne kolmanda etteheitega eespool viidatud kohtuasjas C‑556/10: komisjon vs. Saksamaa (vt minu ettepaneku punktid 93−104), kolmanda etteheitega eespool viidatud kohtuasjas komisjon vs. Poola (vt minu ettepaneku punktid 74−84) ja teise etteheitega eespool viidatud kohtuasjas komisjon vs. Tšehhi Vabariik (vt minu ettepaneku punktid 47−55).
60. Seepärast tuleb viidata nendes kohtuasjades esitatud ettepanekutes toodud õiguslikule arutluskäigule. Prantsuse õigusnormidel on siiski eripärasid võrreldes teistes liikmesriikides valitseva olukorraga. Analüüsides küsimust, kas etteheide on põhjendatud või mitte, tuleb seega võtta arvesse Prantsusmaal valitsevat konkreetset olukorda.
61. Ma tõden, et Prantsuse Vabariik ei olnud põhjendatud arvamuses määratud tähtaja möödumise kuupäevaks kehtestanud raudtee-ettevõtjate ja infrastruktuuriettevõtjate toimivusskeemi, mis vastaks direktiivi 2001/14 artiklis 11 kehtestatud nõuetele. Isegi eeldusel, et selle liikmesriigid mainitud meetmeid võib pidada niisugusteks, mis õhutavad asjaomaseid ettevõtjaid teenuste toimivust parandama, ei moodusta need siiski ühtset ja läbipaistvat tervikut, mis võib olla infrastruktuuri maksustamise skeemi osa.
62. See käib nii RFF‑i aruande(16) artikli 6.4 kohta, milles on nähtud ette konkreetsed tariifid, mida kohaldatakse rongiliinide broneerimise õiguse suhtes ja mille puhul kehtib kaks tingimust, kui ka kahe teise dokumendi kohta, mida Prantsuse ametiasutused mainivad ning milleks on infrastruktuuri kasutamise lepingute suhtes kohaldatavad üldtingimused ja toimivusleping. Viimase kohta märgib komisjon õigesti, et kohustused, mis RFF on toimivuse taseme valdkonnas võtnud, ei ole üldse seotud „toimivusskeemiga” ja neil ei ole mingit pistmist direktiivi 2001/14 artiklis 11 osundatud maksustamisskeemidega.
63. Direktiivi 2001/14 artikli 6 lõike 2 kohaselt ergutatakse raudteeinfrastruktuuri-ettevõtjaid vähendama infrastruktuuri käigushoidmise kulusid ja kasutustasusid, pidades nõuetekohaselt silmas ohutust ning infrastruktuuriteenuse kvaliteedi säilitamist ja parandamist. Vastupidi sellele, mis on nähtud ette raudteevõrgu toimivuse parandamise alal direktiivi artiklis 11, ei ole selle artikli 6 lõikes 2 nõutud, et ergutusmeetmed moodustaksid süsteemi.(17)
64. Sellegipoolest on direktiivi 2001/14 artikli 6 lõikes 3 ette nähtud kaks võimalust selle artikli lõikes 2 kehtestatud kohustuse täitmiseks. Need on kas raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja ja pädeva asutuse vaheline mitmeaastase kehtivusajaga leping, millega nähakse ette riiklik rahastamine, või nõuetekohased seadusandlikud meetmed, millega antakse vajalikud volitused. Tuleb aga märkida, et kuigi eraldi vaadelduna võib meetmeid pidada ergutusmeetmeteks, ei saa need siiski olla viidatud artikli 6 lõikes 2 osundatud meetmed, kui need ei kujuta endast ühte kahest sama artikli lõikes 3 nimetatud võimalusest.
65. Prantsuse Vabariik väidab ka, et töötas välja infrastruktuuri käigushoidmise kulude vähendamisega otseselt seotud RFF‑i töötajatele boonuste maksmise süsteemi, mis kujutab endast seega ergutusmeetmeid.
66. Mulle näib, et komisjon nõustub oma repliigis, et 26. juuni 2009. aasta RFF‑i töötajate motiveerimise kokkuleppes ette nähtud boonuste süsteem võib tõesti olla piisav ergutusmeede, mis õhutab infrastruktuuriettevõtjat infrastruktuuri käigushoidmise kulusid vähendama. Märgin, et selles kokkuleppes(18) on töötajate motiveerimise kriteeriumiks eesmärgi GOPEQ (grosse opération programmée équivalente) saavutamine niisugusena, nagu on määratud kindlaks eespool viidatud 3. novembri 2008. aasta toimivuslepingus, mille riik ja RFF sõlmisid ajavahemikuks 2008−2012. Järgides seda kriteeriumi, mis käsitleb tegevusüksuse kulusid, mis kujutavad endast ühe kilomeetri tee täieliku renoveerimise töid, luuakse infrastruktuuri käigushoidmise kulude vähendamisega otseselt seotud töötajatele boonuste maksmise süsteem. Mulle näib seega, et Prantsuse Vabariik on täitnud oma kohustuse võtta ergutusmeetmed, mis õhutavad vähendama infrastruktuuri käigushoidmise kulusid.(19)
67. Mis puudutab raudteeinfrastruktuuri kasutustasude taseme vähendamise eesmärki, siis kostjaks olev liikmesriik arvab, et niisugune vähendamine ei saa ühelgi juhul olla direktiiviga 2001/14 kehtestatud absoluutne eesmärk. Ma olen sellega nõus. Põhjustel, mis ma esitasin oma ettepanekus eespool viidatud kohtuasjas C‑556/10: komisjon vs. Saksamaa, ei arva ma, et liikmesriigid oleksid kohustatud nägema ette konkreetse ergutussüsteemi infrastruktuuri kasutamise tasude vähendamiseks, sest see ei tulene infrastruktuuri käigushoidmise kulude taseme vähendamisest.
68. Komisjon arvab vastupidi, et kasutustasude vähendamise sõltumatut kohustust tuleb kindlasti täita, et võidelda loomulike monopolide, st infrastruktuuriettevõtjate kalduvusega mitte jaotada ümber kasumit, mis tuleneb majandamise tõhususe tõusust seoses klientidega. Nagu Prantsuse valitsuse ametnik aga kohtuistungil õigesti rõhutas, võimaldab direktiivi 2001/14 artikli 6 lõige 1 liikmesriigil infrastruktuuriettevõtjalt nõuda, et viimane tasakaalustaks oma kasumiaruande ilma riigi rahalise toetuseta. Seega on ebamõistlik omistada selle artikli lõikele 2 tõlgendus, mille kohaselt on liikmesriik kohustatud õhutama infrastruktuuriettevõtjat tegutsema selle eesmärgi vastaselt. Igal juhul piiratakse direktiivi 2001/14 artikli 8 lõikega 1 tasude maksimaalset kogusummat, mis infrastruktuuriettevõtja kuludena kokku sisse nõutakse.
69. Seepärast teen Euroopa Kohtule ettepaneku nõustuda komisjoni teise etteheitega osas, mille kohaselt ei täitnud Prantsuse Vabariik kohustusi, mis tal on direktiivi 2001/14 artikli 11 kohaselt, ning lükata see ülejäänud osas tagasi.
IV. Kohtukulud
70. Kodukorra artikli 138 lõike 3 kohaselt(20) jäävad kummagi poole kohtukulud tema enda kanda, kui osa nõudeid rahuldatakse ühe poole, osa teise poole kasuks. Kuna mitu nii komisjoni kui ka Prantsuse Vabariigi nõuet on jäetud rahuldamata, teen ettepaneku, et kumbki pool kannaks ise oma kohtukulud.
71. Vastavalt kodukorra artikli 140 lõikele 1 kannab Hispaania Kuningriik, kellel lubati astuda menetlusse, ise oma kohtukulud.
V. Ettepanek
72. Esitatud kaalutlustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku teha järgmine otsus:
1. Prantsuse Vabariik on rikkunud kohustusi, mis tal on järgmiste õigusnormide kohaselt:
– nõukogu 29. juuli 1991. aasta direktiivi 91/440/EMÜ ühenduse raudteede arendamise kohta, mida on muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 2001. aasta direktiiviga 2001/12/EÜ, artikli 6 lõige 3 ja II lisa ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 2001. aasta direktiivi 2001/14/EÜ raudteeinfrastruktuuri läbilaskevõimsuse jaotamise, raudteeinfrastruktuuri kasutustasude kehtestamise ja ohutustunnistuste andmise kohta artikli 14 lõige 2, sest raudtee-ettevõtja üks osakond osaleb nende olulisimate ülesannete täitmises, mida peab täitma raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja või organ, kes on raudtee-ettevõtjatest õigusliku vormi poolest sõltumatu;
– direktiivi 2001/14 artikkel 11, sest Prantsuse õigusnormides ei ole mingit sellele artiklile vastavat toimivusskeemi.
2. Jätta hagi ülejäänud osas rahuldamata.
3. Euroopa Komisjon, Prantsuse Vabariik ja Hispaania Kuningriik kannavad ise oma kohtukulud.