OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
JANA MAZÁKA
przedstawiona w dniu 20 września 2012 r.(1)
Sprawy połączone C‑186/11 i C‑209/11
Stanleybet International Ltd (C‑186/11),
William Hill Organization Ltd,
William Hill plc
i
Sportingbet plc (C‑209/11)
przeciwko
Ypourgos Oikonomias kai Oikonomikon
i
Ypourgos Politismou,
Interwenient: Organismos Prognostikon Agonon Podosfairou AE (OPAP)
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Simvoulio tis Epikrateias (rada państwa) (Grecja)]
Artykuły 49 TFUE i 56 TFUE – Przyznanie wyłącznego prawa do prowadzenia gier losowych, zarządzania nimi, ich organizowania i urządzania jednemu przedsiębiorstwu mającemu formę publicznej spółki akcyjnej notowanej na giełdzie papierów wartościowych – Powiększanie oferty – Względy uzasadniające – Cele ograniczenia sposobności do zawierania zakładów i gry oraz zwalczania przestępczości poprzez poddanie kontroli podmiotów prowadzących działalność w sektorze oraz skanalizowanie zakładów i gier w kontrolowanych obszarach – Zasada proporcjonalności – Wymóg realizowania ustalonych celów w sposób spójny i systematyczny – Dopuszczalność oraz warunki okresu przejściowego, podczas którego rozpatrywane ustawodawstwo krajowe, w wypadku stwierdzenia jego niezgodności z prawem UE, mogłoby zostać utrzymane w mocy
I – Wprowadzenie
1. W dwóch oddzielnych postanowieniach z dnia 21 stycznia 2011 r. Simvoulio tis Epikrateias (rada państwa, Grecja) zgodnie z art. 267 TFUE skierowała do Trybunału Sprawiedliwości wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczące wykładni art. 49 TFUE i 56 TFUE w odniesieniu do krajowego ustawodawstwa przyznającego jednemu przedsiębiorstwu mającemu formę państwowej spółki akcyjnej notowanej na giełdzie papierów wartościowych wyłączne prawo do prowadzenia gier losowych, zarządzania nimi, ich organizowania i urządzania.
2. Wnioski te skierowano w ramach postępowań, po pierwsze, w sprawie C‑186/11 pomiędzy Stanleybet International Ltd (zwaną dalej „Stanleybet”), William Hill Organisation Ltd i William Hill Plc (zwanymi dalej łącznie „William Hill”), i po drugie, w sprawie C‑209/11 pomiędzy Sportingbet Plc (zwaną dalej „Sportingbet”) z jednej strony Ypourgos Politismou (ministrem właściwym ds. kultury), Ypourgos Oikonomias kai Oikonomikon (ministrem właściwym ds. gospodarki i finansów), a z drugiej strony Organismos Prognostikon Agonon Podosfairou AE (zwaną dalej „OPAP”) w przedmiocie dorozumianego odrzucenia przez greckie organy wniosków wniesionych przez wspomniane spółki i skarżących w postępowaniu przed sądem krajowym zmierzających do uzyskania licencji na prowadzenie gier losowych w Grecji, ich organizowanie i urządzanie.
II – Krajowe ramy prawne
A – Ustawa nr 2433/1996 (A‘ 180)
3. Z memorandum wyjaśniającego do ustawy nr 2433/1996 ustanawiającej monopol państwowy w sektorze, którego dotyczy postępowanie przed sądem krajowym, wynika, że głównym celem jej przepisów jest zwalczanie nielegalnych zakładów, które „w ostatnich latach przybrały formę epidemii w naszym kraju”, podczas gdy potrzeba zwiększenia dochodów na cele sportowe ma charakter drugorzędny. Ponadto w memorandum wyjaśniającym stwierdza się, że „należy uznać za konieczne ustanowienie kuponu dla każdego rodzaju zakładów […], po to by zwiększyć skuteczność zwalczania w naszym kraju nielegalnych zakładów, których bezpośrednim skutkiem jest między innymi odpływ pieniądza za granicę, ponieważ spółki obecnie organizujące nielegalne gry w Grecji współpracują z zagranicznymi spółkami oraz przyjmują takie zakłady w ich imieniu”.
4. Artykuły 2 i 3 ustawy nr 2433/1996 mają następujące brzmienie:
„Artykuł 2
1. Zezwolenie na emisję kuponów na zakłady »o stałych lub zmiennych wygranych« na indywidualne lub drużynowe zawody sportowe jakiegokolwiek rodzaju, a także na wydarzenia, które ze względu na ich charakter mogą być przedmiotem zakładów wydane zostanie w dekrecie prezydenckim. […] Jako podmiot zarządzający kuponami wyznacza się [OPAP].
2. Kto organizuje zakłady bez posiadania zezwolenia, podlega karze pozbawienia wolności […].
Artykuł 3
1. Roczny koszt reklamowania gier […] organizowanych przez OPAP lub które będzie ona organizować w przyszłości, jest proporcjonalnie rozdzielany pomiędzy OPAP i inne podmioty uczestniczące w prawach wynikających z każdej gry OPAP.
[…]
5. OPAP jest upoważniona do bezpłatnego wykorzystywania maksimum 10% przestrzeni na krajowych, gminnych i osiedlowych stadionach i w salach gimnastycznych w celu umieszczenia w tych miejscach bilbordów reklamujących jej produkty.[…]”.
B – Dekret prezydencki nr 228/1999
5. Dekret prezydencki nr 228/1999 wydany został na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy nr 2414/1996. Przewiduje on utworzenie spółki akcyjnej o nazwie Organismos Prognostikon Agonon Podosfairou AE (zwanej dalej „OPAP AE”), która działa w interesie publicznym według zasad prywatnej działalności gospodarczej, a przedmiot jej działalności obejmuje organizowanie, zarządzanie i prowadzenie w kraju i za granicą na rachunek państwa greckiego samodzielnie lub we współpracy z podmiotami trzecimi PRO-PO [zakładów piłkarskich] oraz wszelkich innych rodzajów gier losowych, o których wprowadzeniu w przyszłości postanowi zarząd. Zarządzanie powyższymi grami oraz grami, które będą prowadzone w przyszłości, stanowi wyłączną kompetencję OPAP AE działającej w imieniu państwa greckiego.
6. Dla osiągnięcia jej celów OPAP AE ustanawia w całym kraju kolektury zajmujące się ogólnie sprzedażą gier spółki na zasadzie wyłączności oraz wydaje osobom fizycznym lub prawnym licencje na zarządzanie kolekturami prowadzącymi sprzedaż jednej lub wielu jej gier na zasadach i warunkach, które każdorazowo ustala zarząd spółki.
C – Ustawa nr 2843/2000 zmieniona ustawą nr 2912/2001 oraz statut OPAP
7. Artykuł 27 ustawy nr 2843/2000, zmienionej art. 41 ust. 2 ustawy nr 2912/2001, stanowi:
„1. Państwo może zaoferować inwestorom za pośrednictwem giełdy papierów wartościowych w Atenach nie więcej niż czterdzieści dziewięć procent (49%) kapitału akcyjnego publicznej spółki akcyjnej Organismos Prognostikon Agonon Podosfairou AE (OPAP).
2. a) W drodze umowy zawartej pomiędzy państwem greckim reprezentowanym przez ministra właściwego ds. finansów oraz ministra właściwego ds. kultury i sportu […] a OPAP, spółce tej przyznaje się wyłączne prawo do prowadzenia gier obecnie prowadzonych przez nią na podstawie obowiązujących przepisów, a także gier »Bingo Lotto«, »Kino«, zarządzania tymi grami, ich organizowania i urządzania przez okres dwudziestu (20) lat […].
b) W drodze decyzji zarządu OPAP zatwierdzonej przez ministra właściwego ds. finansów oraz ministra właściwego ds. kultury i sportu wydany zostanie regulamin dla każdej z gier OPAP regulujący kwestie dotyczące przedmiotu gier, ich ogólnej organizacji i urządzania, finansowych warunków ich prowadzenia oraz w szczególności odsetka kwot wygranych wypłacanych graczom, odsetka kwot przypadających na każdą kategorię wygrywających, cen według kolumn oraz prowizji przysługujących kolekturom.
c) Umowa, o której mowa w ust. 2 lit. a), określa warunki wykonywania przez OPAP prawa przewidzianego w tym ustępie oraz jego ewentualnego odnawiania, wynagrodzenia za przyznanie takiego prawa, zasad jego zapłaty, szczególnych obowiązków OPAP oraz w szczególności kwestii dotyczących zasad przejrzystości procedur stosowanych przy prowadzeniu gier oraz ochrony porządku społecznego i graczy […].
5a […]
b) Na mocy decyzji ministra właściwego ds. finansów i ministra właściwego ds. sportu […] ustanowiony zostanie komitet ds. kontroli, ogłaszania wygranych oraz rozpatrywania skarg […]. Członkowie komitetu mianowani są spośród urzędników rządowych i funkcjonariuszy służby publicznej […].
[…]
9. a) W sytuacji gdy prawo zezwala na prowadzenie jakiejkolwiek nowej gry oprócz gier, o których mowa w ust. 2 lit a), ustanowiony zostaje specjalny komitet […] w celu określenia zasad i warunków, na jakich OPAP przyznane zostaje prawo do organizowania gry oraz wynagrodzenia za to prawo […]. Jeżeli OPAP odmawia podjęcia się organizowania gry […], państwo samo może zająć się jej prowadzeniem. Jeżeli prowadzenie danej gry może być powierzone podmiotowi trzeciemu, wynagrodzenie za tę działalność nie może być niższe niż wynagrodzenie zaproponowane OPAP. Wszystkie przyszłe gry dotyczące wydarzeń sportowych mogą być prowadzone wyłącznie przez OPAP.
[…]”.
8. Zgodnie z tym przepisem w dniu 15 grudnia 2000 r. doszło do podpisania umowy pomiędzy państwem greckim i OPAP, na mocy której spółce tej przyznano w zamian za zapłatę wynagrodzenia wyłączne prawo prowadzenia gier, zarządzania nimi, ich organizowania i urządzania przez okres 20 lat.
9. Statut OPAP przewiduje, iż spółka działa w interesie publicznym zgodnie z zasadami zarządu prywatnego, pod nadzorem ministra właściwego ds. kultury i sportu oraz że przedmiotem jej działalności jest między innymi organizowanie różnych gier, ich urządzanie i prowadzenie, reklama tych gier oraz ich prowadzenie również za granicą jak też tworzenie kolektur. Ponadto na mocy przepisów przekazujących uprawnienia zatwierdzony został zarówno „ogólny regulamin urządzania przez OPAP AE zakładów o stałych wygranych”, jak i szczególne regulaminy prowadzenia gier, których urządzanie objęte jest przepisami ogólnego regulaminu.
D – Ustawa nr 3336/2005
10. Na mocy art. 14 ust. 1 ustawy nr 3336/2005 brzmienie art. 27 ust. 1 ustawy nr 2843 zostało zastąpione następującym brzmieniem:
„Państwo może zaoferować inwestorom na giełdzie papierów wartościowych w Atenach nie więcej niż sześćdziesiąt sześć procent (66%) kapitału zakładowego spółki akcyjnej »Organismos Prognostikon Agonon Podosfairou AE« (OPAP). Należąca do państwa część akcji w kapitale zakładowym OPAP nie może być mniejsza niż trzydzieści cztery procent (34%)”.
11. Artykuł 14 ustawy nr 3336/2005 stanowi ponadto, że państwo mianuje połowę plus jednego członka zarządu OPAP na okres, w którym przyznaje tej spółce wyłączne prawo prowadzenia gier przewidzianych w umowie wyłączności z dnia 15 grudnia 2000 r. lub w ewentualnych umowach ją odnawiających, zarządzania nimi, ich organizowania i urządzania oraz że mianowanie to następuje na mocy wspólnej decyzji ministra właściwego ds. gospodarki i finansów oraz ministra właściwego ds. kultury i sportu.
E – Ustawa nr 3429/2005 (A’ 314)
12. Jak wynika z przyjętego w późniejszym okresie art. 20 ustawy nr 3429/2005 (A’ 314), przysługujące państwu prawo do mianowania większości członków zarządu zostało uchylone, ponieważ było niezgodne z art. 34 ust. 1 akapit drugi skodyfikowanej ustawy nr 2190/1920 o państwowych spółkach z akcyjnych (A’ 37), który stanowi, że członkowie zarządu spółek akcyjnych wybierani są wyłącznie przez walne zgromadzenie.
III – Okoliczności faktyczne postępowania przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne
13. Spółki Stanleybet, William Hill i Sportingbet mają siedziby w Zjednoczonym Królestwie, gdzie zgodnie z odpowiednimi angielskimi przepisami udzielono im licencji na prowadzenie i organizowanie gier losowych.
14. W celu rozszerzenia swej działalności gospodarczej na Grecję Stanleybet we wniosku z dnia 30 czerwca 2004 r., William Hill we wniosku z dnia 12 kwietnia 2007 r. oraz Sportingbet we wniosku z dnia 4 października 2006 r. wystąpiły do właściwych greckich organów o udzielenie im, stosownie do postanowień traktatu regulujących swobodę przedsiębiorczości i swobodę świadczenia usług, pozwolenia lub licencji na świadczenie w Grecji usług w zakresie hazardu takich jak usługi zawierania transakcji, zarządzania, organizacji i prowadzenia zakładów ze stałymi lub zmiennymi wygranymi na wydarzenia sportowe i inne za pośrednictwem sieci kolektur i w internecie.
15. Wnioski te zostały odrzucone przez greckie organy w sposób dorozumiany, biorąc pod uwagę, iż w przypadku każdego z nich upłynął trzymiesięczny termin bez odpowiedzi, z uwagi na co Stanleybet, William Hill i Sportingbet wniosły do sądu krajowego skargi o stwierdzenie nieważności tych dorozumianych odrzuceń.
16. Zgodnie z postanowieniem odsyłającym wnioski, z jakimi wystąpiono do greckich organów, zostały odrzucone, ponieważ na mocy ustaw nr 2433/1996 i nr 2843/2000 oraz umowy z dnia 15 grudnia 2000 r. pomiędzy państwem greckim i OPAP, jak wyżej wskazano, OPAP otrzymała wyłączne prawo prowadzenia, organizacji i urządzania gier losowych w Grecji do roku 2020.
17. OPAP, która występuje w charakterze interwenienta w postępowaniu przed sądem krajowym, rozpoczęła działalność w formie publicznej spółki akcyjnej z państwem jako jedynym akcjonariuszem. Następnie spółka ta została wprowadzona na giełdę papierów wartościowych w Atenach zgodnie z art. 27 ustawy nr 2843/2000, przy czym państwo zachowało większość bezwzględną (51%) jej akcji.
18. Od wejścia w życie ustawy nr 3336/2005 w 2005 r. udział państwa stał się udziałem mniejszościowym (34%), lecz w dalszym ciągu zachowało ono uprawnienie do mianowania członków zarządu OPAP. Na mocy art. 20 ustawy nr 3429/2005 przysługujące państwu prawo mianowania większości członków zarządu zostało zniesione.
19. Niemniej jednak państwo w dalszym ciągu prowadzi nadzór nad OPAP w szczególności poprzez zatwierdzanie regulaminu jego działalności oraz monitorowanie procedury prowadzenia gier.
20. Sąd krajowy wskazuje, że OPAP rozszerzyła swą działalność na zagranicę. Jak bowiem wskazano w skierowanej do Republiki Greckiej uzasadnionej opinii Komisji Wspólnot Europejskich z dnia 28 lutego 2008 r., przed dniem 31 marca 2005 r. OPAP utworzyła 206 kolektur na Cyprze zgodnie ze specjalnym porozumieniem grecko-cypryjskim. W 2003 r. OPAP utworzyła spółkę OPAP Kyprou Ltd, a w 2004 r. spółkę OPAP International Ltd, od 2003 r. posiada 90% akcji w spółce OPAP Glory Ltd i 20% w spółce Glory Technology Ltd oraz w 2004 r. utworzyła w Grecji spółkę OPAP Parochis Ypiresion AE.
21. W odniesieniu do pierwszego pytania sąd krajowy jest zdania, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału istnieją dwa cele polityk mogące uzasadnić krajowe środki ustanawiające ograniczenia w zakresie swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług w sektorze gier, a mianowicie (i) ograniczenie oferty gier losowych lub (ii) zwalczanie związanej z nimi przestępczości poprzez kontrolę spółek prowadzących działalność w tym sektorze w sposób zapewniający, że omawiana działalność prowadzona jest jedynie w kontrolowanych obszarach.
22. Co się tyczy pierwszego celu, sąd krajowy uważa, że udzielenia państwowej spółce akcyjnej takiej jak OPAP wyłącznego prawa do organizowania gier losowych nie można uważać za środek odpowiedni w celu ograniczenia oferty gier losowych w sposób spójny i systematyczny.
23. Jakkolwiek OPAP jest przedsiębiorstwem publicznym, a jej dochody po odjęciu wydatków administracyjnych oraz podlegających wypłacie wygranych, przekazywane są państwu, to działa ona zgodnie z zasadami zarządu prywatnego, korzysta ze zwolnień w zakresie reklamy jej gier w telewizji, może wykorzystywać nieodpłatnie 10% przestrzeni reklamowej państwowych i gminnych stadionów i jest notowana na giełdzie papierów wartościowych w Atenach, gdyż przewidziano, że 66% jej kapitału zakładowego może być oferowane inwestorom. Ponadto gracze mają swobodę uczestnictwa w takich grach, ponieważ jedyne przewidziane ograniczenie dotyczy kuponu a nie gracza.
24. Wobec powyższego większość członków składu sędziowskiego sądu krajowego uznała, że cele faktycznego zmniejszenia oferty i ograniczenia rozważanej działalności nie są realizowane w sposób spójny i systematyczny oraz że w konsekwencji krajowego ustawodawstwa nie można uznać za odpowiednie dla ich osiągnięcia.
25. Jak zaznacza sąd krajowy, znajdujący się w mniejszości członkowie jego składu sędziowskiego uznali (chociaż nie miało to wpływu na opinię większości), iż ograniczanie rozważanej działalności nie stanowi celu realizowanego przez omawiane ustawodawstwo. Zgodność tego ustawodawstwa z prawem Unii Europejskiej należy raczej oceniać z uwzględnieniem jego jedynego celu, którym jest kontrola działalności przestępczej w oparciu o politykę kontrolowanej ekspansji usług w zakresie hazardu.
26. W odniesieniu do celu zwalczania przestępczości związanej z grami losowymi i drugiego pytania prejudycjalnego sąd krajowy jest zdania, że jeżeli przyznanie wyłącznego prawa nie prowadzi do zmniejszenia oferty gier losowych, lecz wręcz przeciwnie do jej powiększenia, to powiększenie to nie może wykraczać poza zakres wymagany dla osiągnięcia wyżej wspomnianego celu. Sąd krajowy zaznacza, że większość jego członków uznała, iż przyznania takiego wyłącznego prawa organizacji mającej uprawnienia i tryb działania takie jak OPAP nie można uważać za kontrolowaną ekspansję, podczas gdy w opinii mniejszości działalność OPAP jest kontrolowana – w szczególności na podstawie uregulowań dotyczących gier – w celu wyeliminowania nielegalnych zakładów.
27. Członkowie sądu krajowego uważają jednak jednogłośnie, że jeżeli wbrew opinii większości członków składu sędziowskiego stwierdzone zostanie, iż przyznanie OPAP rozważanego wyłącznego prawa w rzeczywistości należy uważać za kontrolowaną ekspansję, to powinno zostać stwierdzone, iż przyznanie tego prawa nie wykracza poza to co niezbędne dla realizacji celu zwalczania przestępczości.
28. Trzecie pytanie zadano w celu rozważenia problemu luki prawnej, jaka mogłaby zaistnieć w wypadku stwierdzenia, że omawiane greckie ustawodawstwo jest sprzeczne z prawem UE.
29. W tym kontekście i ze względu na uzasadnione wątpliwości dotyczące zgodności omawianego greckiego ustawodawstwa z wymogami prawa UE Simvoulio tis Epikrateias postanowiła zawiesić postępowanie i skierować do Trybunału Sprawiedliwości następujące i identyczne w obydwu sprawach pytania, aby wydał on orzeczenie w trybie prejudycjalnym:
„1) Czy przepisy krajowe, które w celu ograniczenia oferty gier losowych przyznają wyłączne prawo prowadzenia gier losowych, zarządzania nimi, ich organizowania i urządzania jednemu przedsiębiorstwu mającemu formę spółki akcyjnej i notowanemu na giełdzie papierów wartościowych są zgodne z art. 43 i 49 traktatu WE [obecnie art. 59 TFUE i 56 TFUE], jeżeli ponadto przedsiębiorstwo to reklamuje organizowane przez siebie gry losowe, rozszerza działalność na inne państwa, gracze mają swobodę uczestniczenia w grach, a maksymalna kwota zakładu i wygranej jest określana w odniesieniu do kuponu, a nie w odniesieniu do gracza?
2) W wypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej na pierwsze pytanie, czy z art. 43 i 49 traktatu WE zgodne są przepisy krajowe mające na celu wyłącznie zwalczanie przestępczości poprzez kontrolę przedsiębiorstw działających w omawianym sektorze w sposób zapewniający, iż działalność taka jest prowadzona jedynie w obszarach podlegających kontroli, które przyznają wyłączne prawo prowadzenia gier losowych, zarządzania nimi, ich organizowania i urządzania jednemu przedsiębiorstwu, również w sytuacji gdy równoległym skutkiem przyznania tego prawa jest nieograniczone powiększanie się oferty; czy też konieczne jest w każdym razie – i aby ograniczenie takie było uważane za odpowiednie do osiągnięcia celu zwalczania przestępczości – by powiększanie się oferty było kontrolowane, czyli by utrzymywało się w ramach niezbędnych dla realizacji tego celu i nie wykraczało poza te ramy? W wypadku gdyby wspomniane powiększanie się powinno być w każdym razie kontrolowane, czy można uważać, iż jest ono kontrolowane, gdy w sektorze tym wyłączne prawo zostaje przyznane jednemu podmiotowi mającemu cechy opisane w pierwszym pytaniu prejudycjalnym. Wreszcie w wypadku gdyby uznano, iż przyznanie wyłącznego prawa, o którym mowa, prowadzi do kontrolowanego powiększania się oferty gier losowych, czy przyznanie go jednemu przedsiębiorstwu wykracza poza to co niezbędne w znaczeniu takim, iż ten sam cel może zostać skutecznie zrealizowany również przez przyznanie takiego prawa więcej niż jednemu przedsiębiorstwu?
3) Jeżeli w odniesieniu do dwóch powyższych pytań prejudycjalnych uznane zostanie, iż przyznanie na mocy omawianych przepisów krajowych wyłącznego prawa prowadzenia gier losowych, zarządzania nimi, ich organizowania i urządzania nie jest zgodne z art. 43 i 49 traktatu WE: a) czy zgodnie ze wspomnianymi postanowieniami traktatu WE dopuszczalne jest, aby w przejściowym okresie potrzebnym na przyjęcie przepisów zgodnych z traktatem WE organy krajowe nie rozpatrywały wniosków dotyczących rozpoczęcia takiej działalności złożonych przez podmioty mające siedzibę w innych państwach członkowskich; b) w wypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej, na podstawie jakich kryteriów określona powinna być długość okresu przejściowego; c) jeżeli okres przejściowy nie jest dopuszczalny, na podstawie jakich kryteriów organy krajowe powinny oceniać omawiane wnioski?”.
IV – Połączenie spraw
30. Ze względu na powiązania pomiędzy sprawami C‑186/11 i C‑209/11 sprawy te zostały połączone postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 22 czerwca 2011 r. dla celów postępowania pisemnego, postępowania ustnego oraz wydania wyroku.
V – Analiza prawna
A – Pierwsze i drugie pytanie prejudycjalne dotyczące tego, czy monopol przyznany OPAP jest zgodny z art. 49 TFUE i 56 TFUE
31. W pierwszym i drugim pytaniu, które należy rozpatrywać łącznie, sąd krajowy stara się ustalić w istocie, czy wykładni art. 49 TFUE i 56 TFUE należy dokonywać w ten sposób, iż stoją one na przeszkodzie krajowemu ustawodawstwu przyznającemu wyłączne prawo prowadzenia gier losowych, zarządzania nimi, ich organizowania i urządzania jednemu przedsiębiorstwu takiemu jak OPAP, które ma formę państwowej spółki akcyjnej, jest notowane na giełdzie papierów wartościowych oraz reklamuje organizowane przez siebie gry losowe i powiększa ich ofertę. Dokładniej rzecz ujmując, sąd krajowy zmierza do ustalenia, w jakim zakresie ograniczenia nałożone poprzez ten monopol na swobodę świadczenia usług i swobodę przedsiębiorczości mogą być uzasadnione celem ograniczania oferty gier losowych (o którym mowa w pierwszym pytaniu prejudycjalnym) lub celem zwalczania przestępczości związanej z hazardem (o którym mowa w drugim pytaniu prejudycjalnym).
1. Główne argumenty stron
32. W odniesieniu do rozpatrywanych wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym uwagi na piśmie zostały przedstawione przez OPAP, Stanleybet, William Hill, rząd grecki, belgijski i polski oraz przez Komisję. Oprócz tych stron na rozprawie w dniu 13 czerwca 2012 r. reprezentowana była Sportingbet i rząd portugalski.
33. Stanleybet, William Hill, Sportingbet oraz Komisja są zasadniczo zdania, że monopol taki jak ten przyznany OPAP w Grecji i mający cechy takie jak opisane przez sąd krajowy jest sprzeczny z art. 49 TFUE i 56 TFUE.
34. Natomiast według OPAP rządów belgijskiego, greckiego i portugalskiego ustawodawstwo takie jak będące przedmiotem postępowania przed sądem krajowym można uważać za zgodne z tymi postanowieniami. W opinii tych rządów i OPAP ograniczenia swobody świadczenia usług oraz swobody przedsiębiorczości, jakie może spowodować przyznanie OPAP praw wyłącznych w sektorze hazardu, są uzasadnione w świetle orzecznictwa Trybunału w odniesieniu do gier losowych.
2. Analiza
35. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z wyraźnym rozdziałem kompetencji pomiędzy sądami krajowymi a Trybunałem w ramach postępowania prejudycjalnego przewidzianego w art. 267 TFUE wyłącznie do sądu krajowego należy ocena okoliczności faktycznych toczącego się przed nim postępowania i ostatecznie zastosowanie przepisów prawa Unii do poszczególnego przypadku zgodnie z wykładnią Trybunału(2). W konsekwencji, w zakresie w jakim sąd krajowy ma wątpliwości w odniesieniu do celów w rzeczywistości realizowanych przez omawiane ustawodawstwo lub stopnia kontroli sprawowanej przez państwo nad działalnością OPAP i jej rozszerzaniem, Trybunał nie może – pomimo istnienia rozbieżnych poglądów na te kwestie wśród członków sądu krajowego – zastąpić oceny sądu krajowego w tym zakresie swą własną oceną(3).
36. Tym niemniej bogate orzecznictwo Trybunału dotyczące gier losowych zapewnia obecnie kryteria, w których świetle należy rozpatrywać pytania zadane w niniejszej sprawie.
37. Przede wszystkim w niniejszych sprawach bezsporne jest, że przyznanie OPAP zgodnie z prawem krajowym wyłącznego prawa prowadzenia gier losowych, zarządzania nimi, ich organizowania i urządzania ogranicza zarówno swobodę świadczenia usług, jak i swobodę przedsiębiorczości gwarantowane odpowiednio przez art. 49 TFUE i 56 TFUE, ponieważ uniemożliwia operatorom takim jak Stanleybet, William Hill i Sportingbet z siedzibą w innym państwie członkowskim oferowanie gier losowych na terytorium Grecji oraz tworzenie w tym celu kolektur, oddziałów i spółek zależnych.
38. Konieczne jest zatem dokonanie oceny, czy takie ograniczenia mogą być uzasadnione zgodnie z orzecznictwem Trybunału na podstawie wyraźnie przewidzianych przez TFUE odstępstw lub nadrzędnych względów interesu ogólnego(4).
39. Jeśli chodzi o możliwe uzasadnienia, Trybunał stwierdził, że cele przepisów krajowych w dziedzinie gier losowych i zakładów najczęściej służą całościowo ochronie usługobiorców tych usług, a bardziej ogólnie – konsumentów oraz ochronie porządku społecznego. Trybunał Sprawiedliwości podkreślił również, że takie cele należą do nadrzędnych względów interesu ogólnego mogących uzasadnić naruszenia swobody świadczenia usług(5).
40. Ponadto Trybunał systematycznie podkreślał, że względy moralne, religijne lub kulturowe jak też konsekwencje moralnie i finansowo szkodliwe dla jednostek i społeczeństwa, które wiążą się z grami i zakładami, mogą uzasadniać istnienie dyskrecjonalnych uprawnień władz krajowych wystarczających dla ustalenia, zgodnie z ich własną skalą wartości, wymogów w zakresie ochrony konsumentów i porządku społecznego(6).
41. Państwa członkowskie korzystają zatem co do zasady ze swobody przy ustalaniu celów swej polityki w dziedzinie zakładów i gier oraz, w razie potrzeby, przy szczegółowym określeniu poziomu ochrony, do którego dążą(7).
42. W tym względzie Trybunał przyznał w swych wyrokach, iż państwo członkowskie może w sposób zasadny uznać, że jedynie poprzez ustanowienie monopolu może ono skutecznie realizować cel ochrony przed zagrożeniami wiążącymi się z sektorem hazardu, który mogło zatem określić(8).
43. Jeżeli chodzi o cele mogące według sądu krajowego uzasadnić omawiane w niniejszej sprawie ograniczenie – konkretnie przyznanie OPAP monopolu na świadczenie usług w zakresie hazardu – a mianowicie po pierwsze, ograniczenie sposobności do zawierania zakładów i gry, a po drugie, zwalczanie przestępczości poprzez poddanie prowadzących działalność w tym sektorze podmiotów kontroli oraz skanalizowanie działalności w zakresie zakładów i gier w obszarach podlegających takiej kontroli, prawdą jest, że cele te są zaliczane w orzecznictwie do celów mogących uzasadniać ograniczenia podstawowych swobód w sektorze zakładów i hazardu(9).
44. W świetle okoliczności, iż postanowienie odsyłające jest w tym względzie niejednoznaczne, należy zaznaczyć, że kwestię tego, który z tych celów jest w rzeczywistości realizowany przez omawiane greckie ustawodawstwo, musi rozstrzygnąć sąd krajowy(10).
45. W każdym razie pomimo wspomnianych wyżej uprawnień dyskrecjonalnych przyznanych państwom członkowskim w sektorze hazardu, nakładane przez nie środki ograniczające muszą spełniać warunki ustanowione w orzecznictwie Trybunału w odniesieniu do ich proporcjonalności, przy czym ostateczne rozstrzygnięcie tej kwestii również należy do sądu krajowego(11).
46. Sąd krajowy musi zbadać, czy dane ograniczenie jest odpowiednie dla osiągnięcia celu lub celów realizowanych przez dane ustawodawstwo na zamierzonym poziomie ochrony oraz czy nie wykracza poza to co konieczne dla osiągnięcia tych celów(12).
47. W tym kontekście należy w szczególności przypomnieć, że ustawodawstwo krajowe może być uważane za właściwe do zapewnienia realizacji wskazanego celu jedynie wówczas, jeśli rzeczywiście odzwierciedla troskę o jego osiągnięcie w sposób spójny i systematyczny(13).
48. Po pierwsze, zatem jeżeli chodzi o cel ograniczania sposobności do zawierania zakładów i gry, sąd krajowy musi ustalić, mając na uwadze między innym faktyczne zasady stosowania omawianego ograniczającego ustawodawstwa, iż ustawodawstwo to rzeczywiście odzwierciedla troskę ograniczenie sposobności do uprawiania hazardu oraz działalności w dziedzinie w sposób spójny i systematyczny(14).
49. Sąd krajowy wskazał jednak, że zgodnie ze zdaniem większości członków wchodzących w jego skład uważa, iż nie można uznać, aby monopol ustanowiony w Grecji na rzecz OPAP oraz jego sposób działania w praktyce odzwierciedlały tę troskę.
50. Jak wynika w szczególności z drugiego pytania prejudycjalnego i z uwag przedstawionych Trybunałowi, wydaje się raczej, że OPAP realizuje ekspansywną politykę handlową, a przyznane jej wyłączne prawo skutkuje powiększeniem oferty gier losowych.
51. Okoliczności te, których sprawdzenie należy do sądu krajowego, są moim zdaniem wyraźnie niespójne z rzekomym celem ograniczania sposobności do zawierania zakładów i gry w Grecji.
52. W tym kontekście, jeżeli chodzi o różne przytoczone przez sąd krajowy okoliczności cechujące ramy prawne OPAP i sposób jej działania w praktyce – a mianowicie okoliczność, że ma ona formę publicznej spółki akcyjnej i jest notowana na giełdzie papierów wartościowych, że korzysta z pewnych praw i przywilejów w zakresie reklamowania gier losowych, że rozszerza działalność za granicę, a maksymalna kwota zakładu i wygranej jest określana w odniesieniu do kuponu, a nie w odniesieniu do gracza – jakkolwiek żadna z nich rozpatrywana indywidualnie z pewnością nie może wykluczyć oceny, wedle której omawiane ustawodawstwo krajowe zmierza, poprzez ustanowienie monopolu, do ograniczenia sposobności do uprawiania hazardu i działalności w tej dziedzinie, to okoliczności te muszą być rozpatrywane i oceniane łącznie po to, by określić ,czy ograniczające ustawodawstwo jest rzeczywiście spójne ze wspomnianym celem.
53. Moim zdaniem w świetle tych okoliczności sąd krajowy może zasadnie stwierdzić, że omawiane greckie ustawodawstwo w rzeczywistości nie odzwierciedla troski o osiągnięcie w sposób spójny i systematyczny ograniczenia sposobności do uprawiania hazardu lub działalności w tym sektorze.
54. Po drugie, co się tyczy celu polegającego na zapobieganiu wykorzystywania działalności związanej z zakładami i grami do przestępczych i oszukańczych celów poprzez skanalizowanie ich w kontrolowanym obiegu, Trybunał w istocie stwierdził w kilku orzeczeniach, iż z tej perspektywy polityka kontrolowanej ekspansji działalności w zakresie gier losowych może być spójna z celem w postaci skanalizowania tychże gier w kontrolowanym obiegu poprzez przyciąganie uczestników nielegalnych i zabronionych gier oraz zakładów do udziału w działalności licencjonowanej i regulowanej(15).
55. Aby osiągnąć ten cel w postaci skanalizowania gier w kontrolowanym obiegu, podmioty działające na podstawie zezwolenia lub ewentualnie posiadacz monopolu państwowego powinny stanowić stabilną, lecz jednocześnie atrakcyjną alternatywę w stosunku do działalności nieregulowanej, co może wymagać szerokiej gamy oferowanych gier, dość szerokiej reklamy i zastosowania nowoczesnych technik dystrybucyjnych(16).
56. W tym względzie zgodnie z utrwalonym orzecznictwem również do sądu krajowego należy ocena, czy w świetle toczącego się przed nim sporu dynamiczną lub ekspansywną politykę posiadacza monopolu można uważać – uwzględniając w szczególności rozmach podjętej działalności reklamowej i tworzenie nowych gier – za część polityki kontrolowanej ekspansji w sektorze gier losowych mającej rzeczywiście na celu skanalizowanie skłonności do hazardu w zgodnym z prawem obiegu(17).
57. W odniesieniu do wyrażonych przez sąd krajowy w tym kontekście wątpliwości należy przede wszystkim zaznaczyć, że polityka ekspansji gier losowych może być uważana za spójną jedynie, jeżeli w Grecji rzeczywiście istnieje problem przestępczej lub oszukańczej działalności o znacznej skali związanej z hazardem, który mogłoby rozwiązać rozszerzenie licencjonowanej i regulowanej działalności(18).
58. Po drugie, należy przypomnieć, iż Trybunał konsekwentnie orzekał, że wprowadzeniu środka tak ograniczającego jak monopol taki jak ten przyznany OPAP musi towarzyszyć ustanowienie ram prawnych odpowiednich dla zagwarantowania, iż posiadacz monopolu będzie faktycznie w sposób spójny i systematyczny realizować tak określony cel za pomocą oferty ilościowo współmiernej i jakościowo dostosowanej do wskazanego celu oraz podlegającej ścisłej kontroli ze strony organów władzy publicznej(19).
59. Z rygorystycznych wymogów dotyczących proporcjonalności omawianego monopolu jasno wynika, że realizowana przez posiadacza monopolu polityka ekspansji, którą cechuje między innymi powiększanie oferty gier losowych i reklamowanie tych gier musi, po pierwsze, pozostawać współmierna i ściśle ograniczona do tego co konieczne dla skanalizowania konsumentów w kontrolowanych sieciach gier, a po drugie, że oferta gier musi podlegać ścisłej kontroli.
60. W mojej opinii na podstawie informacji dostarczonych przez sąd krajowy i uwagi stron widoczne jest, że niezależnie od ostatecznej oceny sądu krajowego w tym względzie działalność OPAP nie podlega ścisłej kontroli organów władzy publicznej ani nie jest skutecznie ograniczona przez mające do niej zastosowanie ramy ustawodawcze.
61. Dokładniej rzecz ujmując, jako że przyznanie OPAP wyłącznych praw w sektorze hazardu powoduje wzrost oferty gier losowych poza poziom konieczny dla osiągnięcia celu zwalczania przestępczości poprzez skanalizowanie popytu lub wręcz skutkuje nieograniczonym powiększeniem tej oferty, sąd krajowy może zasadnie stwierdzić – jak uczynił to zgodnie z opinią większości swego składu wyrażoną w postanowieniu odsyłającym – że nie można uznać, aby omawiany monopol miał na celu kontrolę ekspansji w rozumieniu przedstawionego wyżej orzecznictwa Trybunału.
62. W świetle powyższych uwag proponuję, aby na pierwsze i drugie pytanie prejudycjalne udzielona została odpowiedź, iż wykładni art. 49 TFUE i 56 TFUE należy dokonywać w ten sposób, że krajowe ustawodawstwo przyznające wyłączne prawo prowadzenia gier losowych, zarządzania nimi, ich organizowania i urządzania jednemu przedsiębiorstwu, które ma formę państwowej spółki akcyjnej i jest notowane na giełdzie papierów wartościowych, może być uzasadnione, jeżeli ustawodawstwo to faktycznie realizuje cel ograniczania oferty gier losowych lub cel zwalczania przestępczości związanej z hazardem poprzez skanalizowanie graczy w kontrolowanych obszarach i rzeczywiście odzwierciedla troskę o osiągnięcie tych celów w sposób spójny i systematyczny. Do sądu krajowego należy ustalenie, który z tych celów jest faktycznie realizowany przez omawiane ustawodawstwo krajowe, oraz czy ustawodawstwo to rzeczywiście odpowiada trosce o osiągnięcie tego celu w sposób spójny i systematyczny. Dokładniej rzecz ujmując, w wypadku gdyby sąd krajowy stwierdził, że właściwym celem omawianego krajowego ustawodawstwa jest ograniczenie oferty gier losowych w Grecji, nie może on uznać, że ustawodawstwo to rzeczywiście odzwierciedla troskę o osiągnięcie tego celu w sposób spójny i systematyczny, jeśli ustali, że posiadacz monopolu w istocie realizuje ekspansywną politykę i że przyznanie mu wyłącznego prawa skutkuje raczej wzrostem oferty gier losowych aniżeli jej zmniejszeniem. Jeżeli natomiast sąd krajowy stwierdzi, że zwalczanie przestępczości związanej z hazardem poprzez skanalizowanie graczy w licencjonowanym i regulowanym obiegu stanowi jedyny cel realizowany przez rozważane krajowe ustawodawstwo, to polityka ekspansji prowadzona przez posiadacza monopolu cechująca się między innymi powiększaniem oferty gier losowych oraz reklamowaniem tychże gier może być uznana za spójną, tylko jeśli w Grecji faktycznie istnieje problem przestępczej i oszukańczej działalności o znacznej skali związanej z hazardem, który to problem mógłby zostać rozwiązany w drodze rozszerzenia licencjonowanej i regulowanej działalności. Ponadto powiększanie oferty gier losowych i ich reklamowanie musi, po pierwsze, pozostawać współmierne i ściśle ograniczone do tego co konieczne w celu skanalizowania konsumentów w obszarach kontrolowanych gier, a po drugie, oferowanie gier losowych przez posiadacza monopolu musi podlegać ścisłej kontroli ze strony organów władzy publicznej.
B – Trzecie pytanie prejudycjalne dotyczące konsekwencji, jakie władze krajowe powinny wyciągnąć w wypadku stwierdzenia, że omawiane przepisy krajowe są niezgodne z art. 49 TFUE i 56 TFUE
63. Sąd krajowy w swym trzecim pytaniu zasadniczo stara się uzyskać wskazówki w zakresie konsekwencji, jakie należy wyciągnąć w wypadku stwierdzenia, że omawiane greckie ustawodawstwo jest niezgodne z postanowieniami traktatu dotyczącymi swobody świadczenia usług i swobody przedsiębiorczości. W tym względzie sąd krajowy pragnie ustalić w szczególności, czy w okresie przejściowym władze krajowe mogą wstrzymać się z rozstrzyganiem wniosków o przyznanie licencji w sektorze gier losowych.
1. Główne argumenty stron
64. Jakkolwiek szczegóły proponowanych przez OPAP, rządy grecki, polski i belgijski odpowiedzi na trzecie pytanie prejudycjalne różnią się, to rządy te i OPAP zgadzają się zasadniczo, że jeżeli omawiane greckie ustawodawstwo jest niezgodne z prawem UE, to powinien zostać przyznany okres przejściowy w celu przyjęcia nowego ustawodawstwa zgodnego z wymogami swobody świadczenia usług i swobody przedsiębiorczości. Według tych stron w wypadku braku przyjęcia odpowiedniego nowego ustawodawstwa w prawie UE lub w prawie krajowym nie ma podstawy prawnej pozwalającej na rozstrzyganie w przedmiocie rzeczonych wniosków lub jest ona niewystarczająca.
65. Stanleybet, William Hill, Sportingbet i Komisja twierdzą natomiast, że w świetle bezpośredniej skuteczności i pierwszeństwa postanowień dotyczących swobód podstawowych, a zwłaszcza wyroku Trybunału w sprawie Winner Wetten(20), nie ma możliwości przyznania okresu przejściowego takiego jak ten wskazany w trzecim pytaniu, podczas którego dalsze zastosowanie miałoby ustawodawstwo krajowe. Strony te sugerują zasadniczo, że wnioski o zezwolenie na rozpoczęcie działalności w dziedzinie hazardu powinny być rozpatrywane przez krajowe organy w każdym przypadku z osobna i w świetle wymogów wynikających bezpośrednio z prawa UE lub w drodze analogii z pozostałych krajowych uregulowań prawnych.
2. Analiza
66. Należy przypomnieć, że w wyroku w sprawie Winner Wetten(21) Wielka Izba Trybunału, opierając się na analizie własnego orzecznictwa dotyczącego pierwszeństwa i bezpośredniej skuteczności prawa UE(22) (w szczególności na wyrokach w sprawie Simmenthal(23) oraz w sprawie Factortame i in.(24)), orzekła, że przepisy prawa krajowego dotyczące państwowego monopolu w zakresie urządzania zakładów sportowych, które to przepisy wedle ustaleń sądu krajowego zawierają ograniczenia niezgodne ze swobodą przedsiębiorczości oraz swobodą świadczenia usług, ponieważ ograniczenia te nie przyczyniają się w sposób spójny i systematyczny do limitowania działalności w zakresie urządzania zakładów sportowych, nie mogą być nadal stosowane w okresie przejściowym(25).
67. W tym względzie Trybunał wskazał, że jego orzecznictwo dotyczące utrzymania w mocy unieważnionego aktu UE, które ma na celu niedopuszczenie do powstania luki prawnej do czasu zastąpienia tego unieważnionego aktu nowym aktem, mogłoby zostać zastosowane poprzez analogię i w drodze wyjątku doprowadzić do tymczasowego zawieszenia wyłączenia przepisów prawa krajowego sprzecznych z podlegającym bezpośredniemu stosowaniu prawem UE. Trybunał wykluczył jednak możliwość tego rodzaju zawieszenia w rozpatrywanej sprawie ze względu na brak wystąpienia nadrzędnych względów pewności prawa, które zgodnie z tym orzecznictwem mogłyby to zawieszenie uzasadnić(26).
68. W tym kontekście według sądu krajowego we wspomnianej sprawie, ograniczające ustawodawstwo będące przedmiotem owej sprawy nie przyczyniło się skutecznie do limitowania działalności w zakresie urządzania zakładów w sposób spójny i systematyczny, a zatem zgodnie z wcześniejszym orzecznictwem Trybunału naruszało ono art. 43 WE i 49 WE (obecnie art. 49 TFUE i 56 TFUE).
69. Jako że okoliczności niniejszej sprawy nie wydają się różnić istotnie od okoliczności sprawy Winner Wetten, w świetle kryteriów dostarczonych w orzecznictwie Trybunału odnoszącym się do systematycznego i spójnego charakteru restrykcyjnego aktu nie można przyjąć, iż w wypadku stwierdzenia przez sąd krajowy, że rozważane ograniczające ustawodawstwo jest sprzeczne z art. 49 TFUE i 56 TFUE, podlega ono dalszemu stosowaniu w okresie przejściowym.
70. Wniosku tego nie podważa nowszy wyrok Trybunału w sprawie Inter-Environnement Wallonie i Terre wallonne(27). W sprawie tej, która dotyczyła zarządzenia wydanego z naruszeniem obowiązku przeprowadzenia oceny wpływu na środowisko przewidzianego przez dyrektywę 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko(28), Trybunał stwierdził, iż z uwagi na nadrzędny wzgląd związany z ochroną środowiska i pod licznymi warunkami w drodze wyjątku dopuszczalne jest, aby sąd krajowy posłużył się przepisem krajowym pozwalającym na utrzymanie w mocy niektórych skutków krajowego aktu prawnego, którego nieważność stwierdzono(29).
71. Z rozumowania Trybunału wynika jednak jasno, że w owym wyroku pozwolenie na utrzymanie środka sprzecznego z prawem UE miało stanowić ścisły wyjątek i podlegało bardzo szczególnym warunkom w nim sformułowanym, które to warunki w oczywisty sposób nie mają zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy(30).
72. Przede wszystkim wyrok Trybunału w sprawie Inter-Environnement Wallonie i Terre wallonne opiera się na założeniu istnienia nadrzędnego względu związanego z ochroną środowiska(31). Wydaje się, że w niniejszej sprawie nie ma żadnego podobnego względu mogącego uzasadnić zawieszenie.
73. W świetle powyższego na trzecie pytanie należy udzielić odpowiedzi, że w wypadku gdyby sąd krajowy stwierdził, iż omawiane ustawodawstwo krajowe przyznające wyłączne prawo do prowadzenia gier losowych, zarządzania nimi, ich organizowania i urządzania jest niezgodne z art. 49 TFUE i 56 TFUE, ponieważ nie przyczynia się w sposób spójny i systematyczny do ograniczenia działalności w zakresie zakładów lub do skanalizowania graczy w kontrolowanych obszarach, dalsze stosowanie tego ustawodawstwa w okresie przejściowym nie jest możliwe.
VI – Wnioski
74. Z powyższych względów proponuję, aby na pytania przedstawione przez Simvoulio tis Epikrateias (Grecja) udzielono następującej odpowiedzi:
– Wykładni art. 49 TFUE i 56 TFUE należy dokonywać w ten sposób, że krajowe ustawodawstwo przyznające wyłączne prawo prowadzenia gier losowych, zarządzania nimi, ich organizowania i urządzania jednemu przedsiębiorstwu, które ma formę państwowej spółki akcyjnej i jest notowane na giełdzie papierów wartościowych, może być uzasadnione, jeżeli ustawodawstwo to faktycznie realizuje cel ograniczania oferty gier losowych lub cel zwalczania przestępczości związanej z hazardem poprzez skanalizowanie graczy w kontrolowanych obszarach i rzeczywiście odzwierciedla troskę o osiągnięcie tych celów w sposób spójny i systematyczny. Do sądu krajowego należy ustalenie, który z tych celów jest faktycznie realizowany przez omawiane ustawodawstwo krajowe, oraz czy ustawodawstwo to rzeczywiście odpowiada trosce o osiągnięcie tego celu w sposób spójny i systematyczny. Dokładniej rzecz ujmując, w wypadku gdyby sąd krajowy stwierdził, że właściwym celem omawianego krajowego ustawodawstwa jest ograniczenie oferty gier losowych w Grecji, nie może on uznać, że ustawodawstwo to rzeczywiście odzwierciedla troskę o osiągnięcie tego celu w sposób spójny i systematyczny, jeśli ustali, że posiadacz monopolu w istocie realizuje ekspansywną politykę i że przyznanie mu wyłącznego prawa skutkuje raczej wzrostem oferty gier losowych aniżeli jej zmniejszeniem. Jeżeli natomiast sąd krajowy stwierdzi, że zwalczanie przestępczości związanej z hazardem poprzez skanalizowanie graczy w licencjonowanym i regulowanym obiegu stanowi jedyny cel realizowany przez rozważane krajowe ustawodawstwo, to polityka ekspansji prowadzona przez posiadacza monopolu cechująca się między innymi powiększaniem oferty gier losowych oraz reklamowaniem tychże gier może być uznana za spójną, tylko jeśli w Grecji faktycznie istnieje problem przestępczej i oszukańczej działalności o znacznej skali związanej z hazardem, który to problem mógłby zostać rozwiązany w drodze rozszerzenia licencjonowanej i regulowanej działalności. Ponadto powiększanie oferty gier losowych i ich reklamowanie musi, po pierwsze, pozostawać współmierne i ściśle ograniczone do tego, co konieczne w celu skanalizowania konsumentów w obszarach kontrolowanych gier, a po drugie, oferowanie gier losowych przez posiadacza monopolu musi podlegać ścisłej kontroli ze strony organów władzy publicznej.
– W wypadku gdyby sąd krajowy stwierdził, iż omawiane ustawodawstwo krajowe przyznające wyłączne prawo do prowadzenia gier losowych, zarządzania nimi, ich organizowania i urządzania jest niezgodne z art. 49 TFUE i 56 TFUE, ponieważ nie przyczynia się w sposób spójny i systematyczny do ograniczenia działalności w zakresie zakładów lub do skanalizowania graczy w kontrolowanych obszarach, dalsze stosowanie tego ustawodawstwa w okresie przejściowym nie jest możliwe.