CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. Niilo Jääskinen
présentées le 6 septembre 2012 (1)
Affaire C‑483/10
Commission européenne
contre
Royaume d’Espagne
«Recours en manquement – Directive 2001/14/CE – Répartition des capacités d’infrastructure ferroviaire – Tarification de l’infrastructure ferroviaire – Article 4, paragraphe 1 – Détermination des redevances – Rôle du gestionnaire de l’infrastructure – Indépendance de gestion – Article 11 – Établissement d’un système d’amélioration des performances – Article 13, paragraphe 2 – Droit d’utiliser des capacités déterminées de l’infrastructure – Article 14, paragraphe 1 – Cadre pour la répartition des capacités de l’infrastructure – Répartition équitable et non discriminatoire»
I – Introduction
1. Par le présent recours en manquement, la Commission européenne demande à la Cour de constater que le Royaume d’Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 4, paragraphe 1, 11, 13, paragraphe 2, ainsi que 14, paragraphe 1, de la directive 2001/14/CE (2), telle que modifiée en dernier lieu par la directive 2007/58/CE (3) (ci-après la «directive 2001/14»). Le Royaume d’Espagne conclut au rejet du recours de la Commission.
2. La présente affaire s’inscrit dans une série de recours en manquement (4) introduits par la Commission en 2010 et en 2011, portant sur l’application par les États membres de la directive 91/440/CEE (5), telle que modifiée par la directive 2001/12/CE (6) (ci-après la «directive 91/440»), et de la directive 2001/14, en particulier en ce qui concerne l’accès des entreprises ferroviaires à l’infrastructure, à savoir au réseau ferroviaire. Ces recours sont inédits, car ils offrent à la Cour la première possibilité de s’exprimer sur la libéralisation des chemins de fer dans l’Union européenne et notamment d’interpréter ce qu’il est convenu d’appeler le «premier paquet ferroviaire».
II – Le cadre juridique
A – Le droit de l’Union
3. L’article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive 2001/14 dispose:
«1. Les États membres mettent en place un cadre pour la tarification, mais en respectant l’indépendance de gestion prévue à l’article 4 de la directive [91/440].
Sous réserve de ladite condition d’indépendance de gestion, les États membres établissent également des règles de tarification spécifiques ou délèguent ce pouvoir au gestionnaire de l’infrastructure. La détermination de la redevance pour l’utilisation de l’infrastructure et son recouvrement incombent au gestionnaire de l’infrastructure.
2. Si le gestionnaire de l’infrastructure n’est pas indépendant des entreprises ferroviaires sur le plan juridique, organisationnel ou décisionnel, les fonctions décrites dans le présent chapitre, autres que celles de recouvrement des redevances, sont assumées par un organisme de tarification qui est indépendant des entreprises ferroviaires sur le plan juridique, organisationnel et décisionnel.»
4. L’article 11, paragraphe 1, de la directive 2001/14 est ainsi rédigé:
«Par l’établissement d’un système d’amélioration des performances, les systèmes de tarification de l’infrastructure encouragent les entreprises ferroviaires et le gestionnaire de l’infrastructure à réduire au minimum les défaillances et à améliorer les performances du réseau ferroviaire. Ce système peut comporter des sanctions en cas d’actes à l’origine de défaillances du réseau, des compensations pour les entreprises qui sont victimes de ces défaillances et des primes en cas de bonnes performances dépassant les prévisions.»
5. Aux termes de l’article 13, paragraphe 2, de cette même directive:
«Le droit d’utiliser des capacités déterminées de l’infrastructure sous forme de sillons peut être accordé aux candidats pour une durée maximale correspondant à une seule période de l’horaire de service.
Un gestionnaire de l’infrastructure et un candidat peuvent conclure un accord‑cadre, conformément à l’article 17, en ce qui concerne l’utilisation des capacités sur l’infrastructure ferroviaire concernée, pour une durée supérieure à une seule période de validité de l’horaire de service.»
6. L’article 14, paragraphe 1, de ladite directive prévoit:
«Les États membres peuvent mettre en place un cadre pour la répartition des capacités de l’infrastructure, mais en respectant l’indépendance de gestion prévue à l’article 4 de la directive [91/440]. Des règles spécifiques de répartition des capacités sont établies. Le gestionnaire de l’infrastructure accomplit les procédures de répartition de ces capacités. Il veille notamment à ce que les capacités d’infrastructure soient réparties sur une base équitable et non discriminatoire et dans le respect du droit communautaire.»
7. Le libellé de l’article 30 de la même directive est le suivant:
«1. […] les États membres instituent un organisme de contrôle. Cet organisme, qui peut être le ministère chargé des questions de transports ou tout autre organisme, est indépendant des gestionnaires d’infrastructure, des organismes de tarification, des organismes de répartition et des candidats, sur le plan organisationnel, juridique, décisionnel et pour ce qui est décisions en matière financière. […]
[…]
3. L’organisme de contrôle veille à ce que les redevances fixées par le gestionnaire de l’infrastructure soient conformes aux dispositions du chapitre II et non discriminatoires. […]»
B – Le droit espagnol
8. La loi 39/2003 relative au secteur ferroviaire (Ley 39/2003 del Sector Ferroviario) (7), du 17 novembre 2003 (ci‑après la «LSF») énumère à son article 21 les compétences et les fonctions du gestionnaire de l’infrastructure ferroviaire, au nombre desquelles figure le recouvrement des redevances d’utilisation de l’infrastructure ferroviaire.
9. En vertu de l’article 73, paragraphe 5, de la LSF, il est possible de prendre en compte, pour fixer le montant des redevances ferroviaires, conformément à l’exploitation efficace du réseau ferroviaire d’intérêt général, des considérations reflétant le degré de congestion de l’infrastructure, le développement de nouveaux services de transport ferroviaire ainsi que la nécessité de favoriser l’utilisation de lignes sous‑utilisées, en garantissant en tout état de cause une concurrence optimale entre les entreprises ferroviaires.
10. Cette même loi prévoit à son article 77, paragraphe 1, que la fixation des montants de la redevance d’utilisation des lignes de chemins de fer appartenant au réseau ferroviaire d’intérêt général et de la redevance d’exploitation des gares et autres installations ferroviaires sera effectuée par arrêté ministériel.
11. L’article 81 de la LSF prévoit notamment que la fixation ou, le cas échéant, la modification du montant des redevances d’utilisation de l’infrastructure ferroviaire relèvent de la compétence du ministère de l’Équipement et des Transports.
12. Les articles 88 et 89 de la LSF classent parmi les infractions administratives susceptibles de donner lieu à l’application de sanctions, certaines conduites qui «sont en lien avec les perturbations du fonctionnement du réseau».
13. Le décret royal 2395/2004, du 30 décembre 2004, porte approbation du statut de l’entreprise publique gestionnaire de l’infrastructure ferroviaire (Real decreto 2395/2004 por el que se aprueba el Estatuto de la entidad pública empresarial Administrador de Infraestructuras Ferroviarias) (8). L’article 1er dudit statut dispose que le gestionnaire de l’infrastructure ferroviaire (Administrador de Infraestructuras Ferroviarias, ci‑après l’«ADIF») est un organisme public, assimilable à la catégorie des entreprises publiques. L’ADIF est rattaché au ministère de l’Équipement et des Transports, lequel est chargé de la direction stratégique, de l’évaluation et du contrôle de son activité.
14. Le statut de l’ADIF énumère en son article 3 les compétences et les fonctions de cette entité, parmi lesquelles figure le recouvrement des redevances d’utilisation de l’infrastructure ferroviaire.
15. Il ressort des articles 14, 15 et 23 dudit statut que l’administration de l’ADIF est assurée par le conseil d’administration et le président, qui est également président du conseil d’administration. Ce même article 15 prévoit que les membres du conseil d’administration sont désignés ou démis de leurs fonctions librement par le ministre de l’Équipement et des Transports. En vertu de l’article 23, paragraphe 1, de ce même statut, le président de l’ADIF est désigné par le Conseil des ministres sur proposition dudit ministre.
16. Le décret royal 2396/2004, du 30 décembre 2004, porte approbation du statut de l’entreprise publique RENFE‑Operadora (Real decreto 2396/2004 por el que se aprueba el Estatuto de la entidad pública empresarial RENFE‑Operadora) (9). L’article 1er dudit statut dispose que, à l’instar de l’ADIF, la RENFE‑Operadora est un organisme public, assimilable à la catégorie des entreprises publiques, légalement rattaché au ministère de l’Équipement et des Transports, lequel est chargé de la direction stratégique, de l’évaluation et du contrôle de son activité.
17. En vertu des articles 7 et 8 du statut de la RENFE‑Operadora, l’administration de celle-ci est assurée par le conseil d’administration et le président, qui est également le président de ce conseil. L’article 8, paragraphe 1, de ce même statut prévoit que les membres du conseil sont désignés ou démis de leurs fonctions librement par le ministre de l’Équipement et des Transports. Le président est désigné par le Conseil des ministres sur proposition dudit ministre, conformément à l’article 16, paragraphe 1, de ce même statut.
18. L’arrêté du ministère du Développement FOM/898/2005 fixe les montants des redevances ferroviaires prévues par les articles 74 et 75 de la loi 39/2003 (Orden del Ministerio de Fomento FOM/898/2005 por la que se fijan las cuantίas de las cánones ferroviarios establecidos en los artίculos 74 y 75 de la Ley 39/2003) (10), du 8 avril 2005.
19. L’arrêté du ministère du Développement FOM/897/2005, concernant la déclaration relative au réseau et à la procédure de répartition de la capacité d’infrastructure ferroviaire (Orden del Ministerio del Fomento FOM/897/2005 relativa a la declaración sobre la red y al procedimiento de adjudicación de capacidad de infraestructura ferroviaria) (11), du 7 avril 2005 (ci-après l’«arrêté FOM/897/2005»), prévoit en son article 11:
«[L’ADIF] répartit les capacités de l’infrastructure demandées de la manière suivante:
a) […]
b) s’il se produit un chevauchement des demandes pour un même sillon horaire ou si le réseau a été déclaré saturé, les priorités suivantes seront prises en compte pour la répartition, par ordre décroissant:
1. celles fixées le cas échéant par le ministère de l’Équipement et des Transports pour les différents types de services sur chaque ligne, en tenant compte en particulier des services de fret.
[…]
4. la répartition et l’utilisation effective par le demandeur d’horaires de service antérieurs aux sillons horaires dont l’utilisation est demandée.
[…]»
III – La procédure précontentieuse et la procédure devant la Cour
20. Le 15 juin 2007, la Commission a transmis aux autorités espagnoles un questionnaire relatif à l’application des directives 91/440, 95/18/CE (12) et 2001/14.
21. À la suite d’un échange de courrier avec les autorités espagnoles, la Commission a, par lettre du 27 juin 2008, adressé au Royaume d’Espagne une mise en demeure dans laquelle elle exprimait ses doutes quant à la compatibilité de certains aspects de la réglementation espagnole en matière ferroviaire avec les directives 91/440 et 2001/14.
22. Par lettre du 16 octobre 2008, le Royaume d’Espagne a répondu à la lettre de mise en demeure. Celui-ci a communiqué à la Commission des informations complémentaires dans ses courriers des 5 février et 13 juillet 2009.
23. Par lettre du 9 octobre 2009, la Commission a ensuite adressé au Royaume d’Espagne un avis motivé dans lequel elle faisait valoir que la réglementation en cause n’était pas conforme aux directives 91/440 et 2001/14, et auquel cet État membre a répondu par lettre du 16 décembre 2009.
24. N’étant pas satisfaite de la réponse de ce dernier, la Commission a décidé d’introduire le présent recours parvenu à la Cour le 6 octobre 2010.
25. Par ordonnance du président de la Cour du 16 février 2011, la République tchèque a été admise à intervenir au soutien des conclusions du Royaume d’Espagne. Par ordonnance du 8 septembre 2011, la République française a été admise à intervenir au soutien des conclusions du Royaume d’Espagne.
26. Par acte déposé au greffe de la Cour le 26 mars 2012, la Commission a annoncé que, à la suite de l’adoption par le Royaume d’Espagne de la loi 2/2011, relative à l’économie durable (Ley 2/2011 de Economía Sostenible) (13), du 4 mars 2011, elle se désistait des troisième et quatrième griefs de son recours, respectivement tirés d’une violation de l’article 30, paragraphe 1, de la directive 2001/14 et de l’article 10, paragraphe 7, de la directive 91/440 (14).
27. La Commission, le gouvernement espagnol ainsi que le gouvernement français étaient représentés lors de l’audience qui s’est tenue le 23 mai 2012.
IV – Analyse du recours en manquement
A – Sur le premier grief, tiré de la violation de l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2001/14
1. Argumentation des parties
28. La Commission soutient que la législation espagnole n’est pas conforme à l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2001/14, dans la mesure où le montant des redevances est déterminé entièrement par arrêté ministériel, avec pour conséquence que l’unique fonction attribuée à l’ADIF, est le recouvrement des redevances. En effet, l’ADIF ne ferait que calculer le montant de la redevance dans chaque cas concret, en appliquant une formule fixée au préalable et de manière exhaustive par les autorités nationales. Ainsi, cette entité ne disposerait-elle d’aucune marge discrétionnaire pour moduler le montant de la redevance dans chaque cas concret.
29. Selon la Commission, la réglementation espagnole ne respecterait pas non plus l’exigence de respect de l’autonomie de gestion du gestionnaire de l’infrastructure, dès lors que, en confiant aux seules autorités nationales la fixation du montant des redevances, elle priverait ledit gestionnaire d’un instrument de gestion essentiel.
30. L’article 6, paragraphe 2, de ladite directive, en disposant que le gestionnaire de l’infrastructure est encouragé par des mesures d’incitation à réduire les coûts de fourniture de l’infrastructure et le niveau des redevances, impliquerait obligatoirement que le montant des redevances soit fixé par le gestionnaire de l’infrastructure et non par les États membres.
31. Le contrôle des redevances fixées par le gestionnaire de l’infrastructure prévu à l’article 30, paragraphe 3, de cette même directive serait, selon la Commission, dénué de sens, si le montant des redevances était fixé entièrement par les autorités des États membres.
32. Le gouvernement espagnol soutient que les redevances ont été définies comme des taxes. Selon la législation nationale, il s’agirait donc d’impôts dont le fait générateur est l’utilisation privative du domaine public ferroviaire. Ainsi, les éléments essentiels de ces redevances devraient être réglementés légalement et le montant concret des redevances devrait quant à lui être fixé par une norme administrative générale, à savoir au minimum un arrêté ministériel.
33. Le gouvernement espagnol indique que l’ADIF, le gestionnaire de l’infrastructure sur le territoire espagnol, est une entreprise publique qui doit, selon la législation nationale, nécessairement dépendre d’un ministère et n’est pas habilitée, par conséquent, à adopter des dispositions légales, puisque cette compétence revient au ministère dont elle dépend. L’article 76 de la LSF attribuerait à l’ADIF la gestion desdites redevances, ce qui recouvrirait certaines fonctions de contrôle, de liquidation et de fixation de la redevance due dans chaque cas concret ainsi que le recouvrement de celle-ci. L’ADIF pourrait, en outre, proposer au ministère de l’Équipement et des Transports que d’autres types de redevances soient appliqués lors du reclassement d’une ligne ou d’une gare ferroviaire.
34. Le gouvernement espagnol ne partage pas l’interprétation que donne la Commission de l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2001/14 et soutient que le terme «déterminer» y mentionné n’exige pas nécessairement la fixation du montant des redevances. En effet, lorsque cette disposition indique que la détermination des redevances incombe au gestionnaire de l’infrastructure, il y aurait lieu de comprendre qu’elle se réfère uniquement à la fixation de la redevance concrète due au titre de l’utilisation de l’infrastructure dans chaque cas particulier.
35. Ledit article 4 se référant lui-même à l’établissement et au recouvrement des redevances, il y aurait dès lors lieu d’établir une distinction entre, d’une part, la détermination des redevances de manière générale, en établissant en définitive le cadre et le système de tarification correspondant à celles-ci et la détermination des systèmes de tarification de l’infrastructure, lesquelles incombent au ministre de l’Équipement et des Transports et, d’autre part, la fixation de la redevance concrète correspondant à chaque cas particulier, qui revient à l’ADIF.
36. En se fondant sur cette distinction, le gouvernement espagnol estime que l’interprétation qu’il préconise de l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2001/14 est conforme aux autres dispositions de cette même directive.
37. En effet, il ressortirait clairement de l’article 6, paragraphe 2, de la directive 2001/14 qu’il incombe à l’État, et non au gestionnaire de l’infrastructure, de réduire le montant des redevances d’accès au réseau ferroviaire.
38. La disposition visée à l’article 9, paragraphe 3, de la directive 2001/14, selon laquelle les gestionnaires de l’infrastructure peuvent instaurer des systèmes de réductions figurerait expressément à l’article 73, paragraphe 5, de la LSF. La circonstance que cette disposition soit rédigée de façon générale n’impliquerait pas que les réductions ne puissent pas exister.
39. La mention des redevances fixées par le gestionnaire opérée à l’article 30, paragraphe 3, de la directive 2001/14 renverrait aux redevances appliquées par le gestionnaire à un moment donné, au cas particulier. L’utilisation du terme «fixer» ne saurait se référer à la fixation de manière générale des redevances et de leurs montants, qui reviendrait au ministère de l’Équipement et des Transports.
40. Enfin, la République tchèque relève que, lors de la mise en place du cadre pour la tarification, les États membres sont tenus d’assurer, en application de l’article 4 de la directive 91/440, «le statut indépendant des entreprises de transports» et non pas celui du responsable de l’infrastructure ferroviaire. Elle en conclut que l’intervention de l’État concerné à travers la fixation des tarifications spécifiques serait un instrument acceptable du point de vue de l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2001/14.
2. Examen du premier grief
41. Par ce grief, la Commission soutient, en substance, que la législation espagnole n’est pas conforme à l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2001/14, dans la mesure où c’est le ministère de l’Équipement et des Transports qui fixerait le montant des redevances par voie d’arrêté ministériel. Ainsi, le gestionnaire de l’infrastructure serait-il uniquement chargé du recouvrement des redevances. Pour cette raison, la législation nationale en cause ne serait pas compatible avec l’exigence de respect de l’autonomie de gestion du gestionnaire.
42. Il convient d’emblée d’observer que le premier grief soulève la même problématique que le deuxième grief dans l’affaire Commission/Hongrie (C‑473/10), relatif à l’indépendance de la tarification, mais dans une perspective inversée. Dans cette dernière affaire, en effet, ledit grief porte plus précisément sur l’interprétation des termes «perception» et «recouvrement», une fonction qui ne relève pas de la notion de «fonction essentielle», au sens de l’article 6, paragraphe 3, de la directive 91/440, devant impérativement être exercée par un gestionnaire de l’infrastructure indépendant des sociétés ferroviaires (15). Cette dernière question se pose également en des termes légèrement différents dans l’affaire Commission/République tchèque (C‑545/10).
43. Je voudrais rappeler que, en vertu de l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2001/14, les États membres doivent mettre en place un cadre pour la tarification. À cet égard, ils peuvent également établir des règles de tarification spécifiques, tout en respectant l’indépendance du gestionnaire de l’infrastructure. Il incombe à ce dernier de déterminer la redevance aux fins de l’utilisation de l’infrastructure. De surcroît, il doit être en charge du recouvrement de ladite redevance. Cette dernière tâche ne constitue donc pas une fonction essentielle qui peut ainsi être déléguée aux opérateurs non indépendants ou à toute autre entité. J’ajouterai que les articles 4, paragraphes 4 et 5, 8, paragraphe 1, ainsi que 11 de cette directive utilisent la notion de «système[s] de tarification».
44. L’argument principal avancé par le gouvernement espagnol pour contester ce grief se fonde sur une interprétation de l’expression «la détermination de la redevance», figurant à l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2001/14. Selon ce gouvernement, ladite expression se référerait uniquement à la fixation de la redevance concrète due au titre de l’utilisation de l’infrastructure dans chaque cas particulier.
45. Cet argument ne saurait prospérer. La directive 2001/14 établit une distinction entre, d’une part, le cadre pour la tarification et, d’autre part, la détermination de la redevance. Compte tenu de cette distinction, il est nécessaire, comme le suggère la Commission, d’attribuer au terme «détermination» un sens plus large qu’au terme «liquidation», qui n’est qu’une étape dans la procédure de perception et qui doit être considéré comme couvert par le terme «recouvrement». Cette interprétation est corroborée par l’analyse du contexte réglementaire de la disposition litigieuse ainsi que des objectifs de la directive en cause.
46. Dans ce contexte, il est utile d’établir un parallèle avec l’argumentation du gouvernement hongrois dans l’affaire Commission/Hongrie (C‑473/10). Selon ce gouvernement, une distinction peut être opérée entre, d’une part, la formation des redevances, la fixation effective de celles-ci ainsi que leur recouvrement. La première correspondrait à l’établissement des différentes règles de tarification effectuée par l’État membre ou par le gestionnaire de l’infrastructure. La deuxième viserait, à son tour, la fixation des différentes redevances individuelles qu’une entreprise ferroviaire donnée doit s’acquitter dans une situation concrète en fonction des services qu’elle a sollicités. La troisième, quant à elle, désignerait l’acte concret de paiement de la redevance, dont les modalités sont fixées au préalable, au gestionnaire de l’infrastructure.
47. Dans la présente affaire, la Commission reproche au Royaume d’Espagne le fait que le montant des redevances serait intégralement fixé par arrêté ministériel, de sorte que seul le recouvrement des redevances serait confié à l’ADIF.
48. Certes, il convient d’admettre que, l’article 8, premier alinéa, de la directive 91/440 prévoit que, après avoir consulté le gestionnaire concerné, «les États membres définissent les modalités de fixation de cette redevance». À cet égard, le sixième considérant de ladite directive semble plus univoque encore. Aux termes de ce dernier, «en l’absence de règles communes concernant la répartition des coûts d’infrastructure, les États membres doivent, après consultation du gestionnaire de l’infrastructure, définir les modalités régissant les paiements des redevances d’utilisation de l’infrastructure ferroviaire effectués par les entreprises ferroviaires et par les regroupements de ces entreprises».
49. Toutefois, il ressort du considérant 12 de la directive 2001/14 que les systèmes de tarification et de répartition des capacités ont pour objectif d’inciter les gestionnaires d’infrastructure ferroviaire à optimiser l’utilisation de leur infrastructure dans le cadre défini par les États membres. Une telle optimisation par la tarification ne me paraît pas possible à moins que, dans le cadre du système de tarification, une certaine marge de manœuvre soit confiée au gestionnaire de l’infrastructure et que le rôle de ce dernier aille au-delà d’un simple calcul des redevances. Les mêmes considérations valent à l’égard des compétences du gestionnaire de l’infrastructure visées aux articles 8, paragraphe 2, et 9 de la directive 2001/14, en ce qui concerne la majoration ou la réduction des redevances.
50. En effet, la directive 2001/14 établit un domaine de tarification réservé au gestionnaire de l’infrastructure. Par rapport à l’État, la limite supérieure dudit domaine résulte de l’exigence d’une marge de manœuvre dans le cadre de tarification destinée à permettre d’en faire usage en tant qu’instrument de gestion. Afin d’assurer l’objectif de gestion indépendante, seul le cadre normatif et financier peut être défini par l’État. À l’égard des opérateurs non indépendants, la limite inférieure de ce domaine – en deçà de laquelle il n’y a qu’un «recouvrement» – correspond à la distinction entre, d’une part, le simple calcul de la redevance sur la base des données et des critères objectifs et, d’autre part, les décisions qui nécessitent des choix et des appréciations concernant les facteurs inclus dans de tels calculs. Cette dernière distinction est celle qui est déterminante aux fins d’apprécier la nécessité de l’existence d’un organisme de tarification indépendant au sens de l’article 4, paragraphe 2, de la directive 2001/14, dans le cas de figure où le gestionnaire de l’infrastructure n’est pas indépendant sur le plan juridique, organisationnel ou décisionnel.
51. Cette interprétation est par ailleurs confortée par l’économie générale de la directive 2001/14 ainsi que par le contexte de la disposition litigieuse dans le régime établi par ladite directive. Il me faut rappeler, à cet égard, que, aux termes de l’article 6, paragraphe 2, de la directive 2001/14, le gestionnaire de l’infrastructure est encouragé par des mesures d’incitation à réduire les coûts de fourniture de l’infrastructure et le niveau des redevances d’accès. La lecture de l’article 9, paragraphe 2, de la même directive révèle que le gestionnaire peut consentir des réductions sur les redevances perçues auprès d’une entreprise ferroviaire. Enfin, l’article 30, paragraphes 2 et 3, de ladite directive, démontre que la marge discrétionnaire que doit posséder le gestionnaire de l’infrastructure concerne notamment les critères contenus dans le document de référence, la procédure de répartition et ses résultats, le système de tarification ainsi que le niveau ou la structure des redevances d’utilisation de l’infrastructure.
52. Dans la présente affaire, c’est le ministère concerné, à savoir le ministère de l’Équipement et des Transports, qui agit comme l’organisme de contrôle en Espagne. Toutefois, ledit ministère possède un double rôle dans le fonctionnement du système de tarification en déterminant également les redevances. Même s’il est vrai que l’article 30, paragraphe 1, de la directive 2001/14 admet la désignation d’un ministère compétent comme organisme de contrôle, la même disposition exige, en contrepartie, l’indépendance dudit organisme. Aux fins d’accomplir sa fonction de contrôle, notamment en veillant à la légalité des redevances fixées par l’ADIF, le ministère espagnol ne peut parallèlement déterminer lesdites redevances, comme c’est le cas actuellement en Espagne (16).
53. Par conséquent, même si l’État membre peut fixer les éléments et les critères qui doivent être appliqués dans la détermination du montant de la redevance, il appartient au gestionnaire de l’infrastructure de déterminer, dans le respect du cadre normatif et financier établi par l’État, les redevances dans des cas individuels d’une manière qui aille au-delà d’un simple calcul de la redevance sur le fondement d’une formule entièrement prédéterminée par l’État, tel est le cas en Espagne. À cet égard, l’ADIF ne possède aucune marge discrétionnaire aux fins de déterminer le montant de la redevance dans les cas individuels, ce qui est contraire à l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2001/14.
54. Enfin, j’observe que selon la jurisprudence constante, un État membre ne saurait exciper de dispositions, pratiques ou situations de son ordre juridique interne pour justifier l’inobservation des obligations et des délais prescrits par une directive (17). Il découle par ailleurs de la jurisprudence que cela vaut même lorsque les dispositions internes en cause se situent au niveau constitutionnel (18).
55. Il s’ensuit que les règles portant sur la détermination des taxes et sur la nature juridique de l’ADIF comme entreprise publique invoquées par le gouvernement espagnol n’ont pas d’incidence sur l’analyse du manquement dans la présente affaire.
56. J’en conclus que le premier grief de la Commission doit être accueilli.
B – Sur le deuxième grief, tiré de la violation de l’article 11 de la directive 2001/14
1. Argumentation des parties
57. La Commission fait grief à la législation espagnole de ne comporter aucune mesure susceptible de mettre en œuvre l’article 11 de la directive 2001/14. En effet, l’article 11 de l’arrêté FOM/897/2005 fixerait des critères pour la répartition des capacités de l’infrastructure et ne ferait pas partie du «système de tarification», contrairement à ce qui est exigé par l’article 11 de la directive 2001/14.
58. De même, les articles 88 et 89 de la LSF qui qualifient certaines infractions à la réglementation ferroviaire de «graves» ou de «très graves» ne feraient pas partie du «système de tarification». Les amendes auxquelles ces infractions pourraient donner lieu seraient des sanctions de nature administrative. Ces dispositions permettraient de sanctionner les entreprises ferroviaires, et non l’ADIF.
59. La Commission ajoute que l’article 73, paragraphe 5, de la LSF ne suffit pas en tant que tel pour mettre en œuvre le système d’amélioration des performances visé à l’article 11 de la directive 2001/14, dans la mesure où il ne ferait que prévoir la possibilité d’introduire un tel système. Or, l’introduction d’un tel système serait non pas une prérogative dont l’exercice serait laissé à la discrétion des États membres, mais une exigence imposée par la directive 2001/14.
60. La Commission relève enfin que l’ADIF présente la mise en place du système de mesures incitatives comme une simple possibilité, et non comme une obligation qu’imposerait l’article 11 de la directive 2001/14.
61. Le gouvernement espagnol conteste l’absence, dans sa législation nationale, de dispositions transposant l’article 11 de la directive 2001/14.
62. En premier lieu, il soutient que l’article 73, paragraphe 5, de la LSF prévoit la possibilité, pour fixer le montant des redevances ferroviaires, de tenir compte de considérations reflétant le degré de saturation de l’infrastructure, le développement de nouveaux services de transport ferroviaire, ainsi que la nécessité de favoriser l’utilisation des lignes sous-utilisées, en garantissant, en tout état de cause, une concurrence optimale entre les entreprises ferroviaires.
63. En deuxième lieu, les articles 88 et 89 de la LSF qualifieraient d’infractions administratives certains comportements qui ont un lien avec des défaillances du réseau et qui, lorsqu’ils sont commis, seraient sanctionnés par l’imposition d’amendes.
64. En troisième lieu, le gouvernement espagnol affirme que l’ADIF cherche à fidéliser les entreprises ferroviaires qui respectent les capacités d’infrastructures attribuées avec pour objectif, notamment, d’encourager la réduction au minimum des incidents sur le réseau.
65. Enfin, il soutient que toute entreprise ferroviaire qui sollicite un sillon horaire et l’obtient doit payer une redevance pour réservation au moment de son octroi, préalablement à l’utilisation effective du sillon. Le paiement de cette redevance impliquerait un engagement de la part de l’entreprise ferroviaire de se conformer à l’utilisation du réseau qu’elle a demandé, faute de quoi elle perdrait la redevance avancée.
66. Le gouvernement français considère que l’article 11 de la directive 2001/14 doit être interprété comme fixant un objectif et imposant aux États membres une obligation de moyens à mettre en œuvre pour chercher à atteindre cet objectif. Selon lui, les États membres demeurent ainsi libres quant au choix des moyens mis en œuvre dans ce cadre. Comme le gouvernement espagnol, le gouvernement français est d’avis que ces mesures ne doivent pas s’inscrire dans le cadre d’un système indépendant d’amélioration des performances pour pouvoir se conformer aux exigences de l’article 11 de la directive 2001/14.
2. Examen du deuxième grief
67. Je relève d’emblée que, ainsi qu’il ressort de l’article 11 de la directive 2001/14, les systèmes de tarification de l’infrastructure doivent encourager les entreprises ferroviaires et le gestionnaire de l’infrastructure à réduire au minimum les défaillances et à améliorer les performances du réseau ferroviaire moyennant l’établissement d’un «système d’amélioration des performances».
68. Il ressort du dossier soumis à la Cour que la législation espagnole pertinente comporte des mesures pour la répartition des capacités de l’infrastructure ou des sanctions en cas d’infraction à la réglementation ferroviaire.
69. Toutefois, il y a lieu de noter que les mesures et les sanctions auxquelles le gouvernement espagnol fait référence ne forment pas un système au sens de l’article 11 de la directive 2001/14. Lesdites mesures et sanctions, qui ne font par ailleurs pas partie du système de tarification et qui permettent uniquement d’imposer des sanctions aux entreprises ferroviaires, et non pas au gestionnaire de l’infrastructure, ne forment pas un ensemble cohérent et transparent, de sorte qu’elles ne sauraient être qualifiées de «système d’amélioration des performances» satisfaisant aux exigences de la directive 2001/14. Au contraire, il s’agit là de mesures et de sanctions ponctuelles et indépendantes les unes des autres.
70. En d’autres termes, les États membres sont tenus d’établir un système d’amélioration des performances qui fait partie des systèmes de tarification de l’infrastructure conformément à l’article 11 de la directive 2001/14. S’agissant ensuite des mesures d’incitation, les États membres demeurent libres dans leurs choix de mesures appropriées, sous réserve de respecter les exigences de ladite directive et notamment celle de son article 11 qui requiert l’établissement d’un système d’amélioration des performances, mais qui laisse une marge de manœuvre en ce qui concerne les mesures concrètes contenues dans ledit système.
71. De surcroît, il ressort du dossier soumis à la Cour que l’ADIF présente la mise en place du système d’incitation prévue à l’article 11 de la directive 2001/14 comme une simple possibilité et non pas comme une obligation que les autorités espagnoles sont tenues de respecter. À l’instar de la Commission, je considère que la simple mention de la possibilité d’instaurer un tel système ne suffit pas à assurer le respect de l’article 11 de ladite directive dont la teneur ne corrobore par ailleurs aucunement l’interprétation de cette disposition proposée par le gouvernement espagnol.
72. J’en conclus que le deuxième grief de la Commission doit être accueilli.
C – Sur le cinquième grief, tiré de la violation des articles 13, paragraphe 2, et 14, paragraphe 1, de la directive 2001/14
1. Argumentation des parties
73. La Commission fait valoir que la première priorité de répartition des capacités de l’infrastructure visée à l’article 11, sous b), point 1, de l’arrêté FOM/897/2005 est contraire à l’article 14, paragraphe 1, de la directive 2001/14, dans la mesure où elle laisserait au ministre concerné une marge discrétionnaire excessive alors que ledit article 14 disposerait que des règles spécifiques de répartition des capacités soient établies.
74. Le gouvernement espagnol conteste que la première priorité de répartition soit contraire à l’article 14, paragraphe 1, de la directive 2001/14. En effet, ce critère de répartition laisserait ouverte la possibilité, dans des circonstances spéciales ou exceptionnelles, de donner la priorité à un autre type de services, distinct des services de fret, afin d’éviter une saturation du réseau ferroviaire.
75. Ce même gouvernement précise que, depuis l’entrée en vigueur de l’arrêté FOM/897/2005, le ministère de l’Équipement et des Transports n’a jamais fait usage de cette possibilité, ce qui démontrerait l’absence de tout pouvoir discrétionnaire en la matière.
76. S’agissant de la première priorité de répartition, la Commission observe que l’interprétation proposée par le gouvernement espagnol ne trouve aucun fondement dans le texte de l’article 11, sous b), point 1, de l’arrêté FOM/897/2005. Selon elle, cette dernière disposition ne ferait aucunement référence à l’existence de circonstances exceptionnelles ou spécifiques telles que celles mentionnées par le gouvernement espagnol. La Commission ajoute que la simple existence de la première priorité constitue en soi une source d’insécurité juridique pour les opérateurs, de sorte que la prétendue pratique des autorités espagnoles, qui consiste à s’abstenir de fixer des priorités supplémentaires, sauf en cas de circonstances exceptionnelles, ne pourrait pas être considérée comme suffisante aux fins de la mise en œuvre de l’article 14, paragraphe 1, de la directive 2001/14.
77. Le gouvernement espagnol souligne à cet égard que l’article 14, paragraphe 1, de la directive 2001/14 n’envisage pas de manière explicite la situation selon laquelle des circonstances exceptionnelles nécessitent de modifier les priorités fixées au préalable, mais qu’il n’interdit pas non plus de prendre en compte une telle situation. Par conséquent, l’interprétation dudit article 14 proposée par le gouvernement espagnol ne saurait être considérée comme contraire à la directive 2001/14.
78. La Commission soutient également que la quatrième priorité de répartition des capacités de l’infrastructure visée à l’article 11, sous b), point 4, de l’arrêté FOM/897/2005 est contraire aux articles 13, paragraphe 2, et 14, paragraphe 1, de la directive 2001/14.
79. D’une part, la Commission considère que cette quatrième priorité de répartition viole l’article 13, paragraphe 2, de ladite directive en ce que celle-ci pourrait conduire, dans la pratique, à ce qu’une entreprise ferroviaire bénéficie du droit d’utiliser un sillon de manière indéfinie. Une telle pratique priverait d’effet utile de l’interdiction énoncée audit article 13, selon laquelle les sillons ne peuvent pas être accordés pour une durée supérieure à la période applicable de l’horaire de service.
80. D’autre part, la Commission estime que la quatrième priorité de répartition ne respecte pas l’article 14, paragraphe 1, de la directive 2001/14, en ce qu’elle pourrait empêcher, dans la pratique, l’accès à des sillons plus attractifs pour les nouveaux entrants (généralement des entreprises d’autres États membres) et maintenir les avantages des utilisateurs habituels (généralement des entreprises espagnoles), ce qui serait discriminatoire.
81. Dans le contexte de la quatrième priorité de répartition, la Commission souligne que l’article 12 de la directive 2001/14 prévoit expressément la possibilité pour les gestionnaires de l’infrastructure d’appliquer une redevance de réserve afin de rentabiliser au maximum l’exploitation du système ferroviaire. Tout en ne s’opposant pas à la prise en compte, parmi d’autres critères de répartition, de l’historique d’utilisation des opérateurs, la Commission estime toutefois que, pour que l’utilisateur habituel d’un sillon horaire ne soit pas favorisé de manière discriminatoire face aux nouveaux entrants, il faut tenir compte non seulement de l’historique du sillon horaire visé par chaque procédure de répartition, mais aussi de l’historique d’utilisation des autres opérateurs sur des sillons comparables.
82. Elle précise que l’article 22 de la directive 2001/14 n’est applicable que dans le cas d’une infrastructure saturée, alors que l’article 11, sous b), point 4, de l’arrêté FOM/897/2005 est applicable non seulement dans ce cas, mais aussi, de manière générale, dès qu’il existe un chevauchement des demandes pour un même sillon horaire. En tout état de cause, aucune des dispositions figurant audit article 22 ne permettrait aux États membres d’adopter un critère de répartition tel que celui visé par le présent grief.
83. La possibilité prévue à l’article 13, paragraphe 2, de la directive 2001/14 de conclure des accords-cadres et invoquée par le gouvernement espagnol constituerait une exception à la règle générale, dont l’exercice serait soumis à des conditions stipulées à l’article 17 de la directive 2001/14.
84. Le gouvernement espagnol conteste que la quatrième priorité de répartition soit contraire aux articles 13, paragraphe 2, et 14, paragraphe 1, de la directive 2001/14.
85. En effet, le critère visé à l’article 11, sous b), point 4, de l’arrêté FOM/897/2005 ne serait qu’un critère parmi d’autres aux fins de la répartition des capacités lorsqu’elles ne seraient pas suffisantes ou lorsqu’il existerait plusieurs demandes pour le même sillon. Selon le gouvernement espagnol, ce critère implique une discrimination rationnelle et juste dans la mesure où il serait raisonnable de tenir compte de l’historique d’utilisation effective des capacités des opérateurs afin d’optimiser l’utilisation du réseau ferroviaire.
86. Dans ce contexte, le gouvernement espagnol fait référence à l’article 22, paragraphe 4, de la directive 2001/14, selon lequel en cas d’infrastructure saturée, les critères de priorité tiendraient compte de l’importance d’un service pour la collectivité, par rapport à tout autre service qui serait de ce fait exclu.
87. Selon ce même gouvernement, l’article 13, paragraphe 2, de la directive 2001/14 n’interdit pas d’une manière absolue qu’une entreprise jouisse indéfiniment d’un sillon horaire. Cette interprétation serait corroborée par le fait que cette disposition prévoit la possibilité de conclure des accords-cadres relatifs à l’utilisation des capacités sur l’infrastructure ferroviaire concernée, pour une durée supérieure à une seule période de validité de l’horaire de service.
88. Le gouvernement espagnol estime également que le fait de prendre en considération des sillons comparables lors de la prise en compte de l’historique d’utilisation ajoute un élément d’insécurité juridique, dans la mesure où le caractère comparable de ceux-ci ne serait pas défini.
89. Ce gouvernement considère enfin que l’argument de la Commission selon lequel l’article 11, sous b), point 4, de l’arrêté FOM/897/2005 est applicable, de manière générale, en cas de chevauchement de demandes, est un peu forcé dans la mesure où le fait qu’il y ait un chevauchement de demandes pour un même sillon horaire rendrait celui-ci saturé.
2. Examen du cinquième grief
90. S’agissant d’abord de la première priorité de répartition des capacités de l’infrastructure, établie par l’article 11, sous b), point 1, de l’arrêté FOM/897/2005, il convient de relever que l’article 14, paragraphe 1, de la directive 2001/14 dispose expressément que des règles spécifiques de répartition des capacités doivent être établies par les États membres qui peuvent aussi mettre en place un cadre pour la répartition des capacités de l’infrastructure dans le respect de l’indépendance de gestion prévue à l’article 4 de la directive 91/440.
91. Il est vrai que, conformément aux considérants 18 et 20 de la directive 2001/14, cette dernière exige que le gestionnaire de l’infrastructure possède une marge de manœuvre aux fins de la répartition de l’infrastructure. En revanche, le libellé de ladite directive ne permet pas de conclure que les règles spécifiques de répartition des capacités puissent introduire un élément discrétionnaire d’appréciation politique aux fins de la répartition de l’infrastructure. En effet, la compétence en vue d’accorder la priorité à certains services appartient au gestionnaire de l’infrastructure qui ne peut l’exercer que sous les conditions strictes énumérées aux articles 22, portant sur la saturation de l’infrastructure, et 24, portant sur l’infrastructure spécialisée, de la directive 2001/14.
92. Dans le cas du Royaume d’Espagne, la compétence discrétionnaire reconnue au ministère non seulement en cas de circonstances exceptionnelles, mais à titre général, me semble, à plus forte raison encore, être en conflit avec la directive 2001/14, puisqu’il s’agit du ministère qui fait fonction d’organisme de contrôle au sens de l’article 30, paragraphe 3, de la directive 2001/14.
93. En ce qui concerne la quatrième priorité de répartition, établie par l’article 11, sous b), point 4, de l’arrêté FOM/897/2005, il y a lieu de relever que, aux termes de l’article 13, paragraphe 2, premier alinéa, de la directive 2001/14, la durée maximale d’utilisation des capacités déterminées de l’infrastructure sous forme de sillons correspond à une seule période de l’horaire de service. Selon le second alinéa dudit paragraphe, une entreprise ferroviaire peut utiliser, en vertu d’un accord-cadre et conformément à l’article 17 de la directive 2001/14, les capacités de l’infrastructure pour une durée supérieure à une seule période de validité de l’horaire de service.
94. À cet égard, la législation espagnole concernée, à savoir l’article 11, sous b), point 4, de l’arrêté FOM/897/2005, ne soumet pas à l’existence d’un accord-cadre la prise en compte de la répartition et l’utilisation effective par le demandeur d’horaires de service antérieurs aux sillons horaires dont l’utilisation est demandée, comme l’exige la directive 2001/14. C’est pourquoi la réglementation espagnole en cause ne relève pas de l’exception prévue à l’article 13, paragraphe 2, second alinéa, de la directive 2001/14, qui autorise l’octroi de droits d’utiliser des capacités déterminées de l’infrastructure sous forme de sillons pour une durée dépassant une seule période de l’horaire de service.
95. S’agissant de la nature discriminatoire de la quatrième priorité dénoncée par la Commission, j’observe que le gouvernement espagnol reconnaît lui-même que cette priorité implique une discrimination entre les utilisateurs habituels et les nouveaux entrants. Or, une telle discrimination est, selon moi, manifestement en conflit avec l’objectif principal de la législation ferroviaire de l’Union, à savoir assurer un accès non discriminatoire à l’infrastructure. Cet objectif favorise l’ouverture des services ferroviaires fournis par les opérateurs historiques à la concurrence par les nouveaux entrants.
96. Le gouvernement espagnol justifie le caractère discriminatoire du critère de l’utilisation effective du réseau, en tant que critère pour la répartition des capacités de l’infrastructure, par l’objectif de garantir une utilisation plus efficace du réseau ferroviaire. Cette justification ne peut être retenue. Le fait de favoriser l’opérateur habituel ne conduit pas automatiquement à une utilisation efficace du réseau.
97. J’ajouterai que la directive 2001/14 contient des dispositions particulières visant à encourager l’utilisation efficace des capacités de l’infrastructure. Cet objectif d’encouragement est notamment visé par les articles 12, portant sur les droits de réservation des capacités, 23, paragraphe 2, portant sur la nécessité de maintenir la capacité de réserve afin de pouvoir répondre rapidement aux demandes ad hoc prévisibles de capacités, et 27, portant sur l’utilisation des sillons, de la directive 2001/14. Or, le fait de favoriser l’opérateur historique ne figure pas au nombre des mesures prévues par ladite directive visant à promouvoir l’utilisation efficace du réseau. Il s’ensuit qu’un tel critère n’est pas compatible avec les exigences de la directive 2001/14, et notamment avec son article 13, paragraphe 2.
98. J’en conclus que le cinquième grief de la Commission doit être accueilli.
V – Sur les dépens
99. En vertu de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
100. La Commission ayant conclu à la condamnation du Royaume d’Espagne aux dépens, il y aura lieu de faire droit à cette demande si, comme je le propose, le recours en manquement est accueilli dans son intégralité.
101. Conformément à l’article 69, paragraphe 4, premier alinéa, du règlement de procédure, la République française et la République tchèque qui ont demandé l’autorisation d’intervenir au présent litige supporteront leurs propres dépens.
VI – Conclusion
102. À la lumière des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de statuer comme suit:
1) Le Royaume d’Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de la directive 2001/14/CE du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 2001, concernant la répartition des capacités d’infrastructure ferroviaire et la tarification de l’infrastructure ferroviaire, telle que modifiée par la directive 2007/58/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2007, en ce qui concerne
– son article 4, paragraphe 1, en prévoyant la détermination des redevances pour l’utilisation de l’infrastructure par arrêté ministériel;
– son article 11, en ne prenant pas des mesures nécessaires aux fins de l’établissement d’un système d’amélioration des performances;
– son article 13, paragraphe 2, en laissant une marge discrétionnaire excessive au ministre concerné aux fins de l’établissement des règles spécifiques de répartition des capacités, et
– son article 14, paragraphe 1, en prévoyant que la répartition et l’utilisation effective par le demandeur d’horaires de service antérieurs est prise en compte dans la répartition des capacités de l’infrastructure ferroviaire.
2) Le Royaume d’Espagne est condamné aux dépens.
3) La République française et la République tchèque supporteront leurs propres dépens.