ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Г-Н P. CRUZ VILLALÓN
представено на 17 февруари 2011 година(1)
Дело C‑120/10
European Air Transport SA
срещу
Collège d'Environnement de la Région de Bruxelles-Capitale,
Région de Bruxelles-Capitale
(Преюдициално запитване, отправено от Conseil d'État (Белгия)
„Въздушен транспорт — Директива 2002/30/ЕО — Определение за експлоатационни ограничения — Максимално допустими стойности на шумовите емисии при източника при прелитането над градски зони, разположени в близост до летище — Възможност да се приемат национални норми в зависимост от измереното на земята равнище на шума — Връзка с Директива 2002/49/ЕО — Конвенция за международно гражданско въздухоплаване — Основни права — Членове 7, 37 и 53 от Хартата на основните права на Европейския съюз — Практика на Европейския съд по правата на човека и на държавите членки във връзка със защитата срещу шумовото замърсяване“
1. Шумът в летищата представлява едно от най-сериозните екологични предизвикателства пред градските агломерации. Засегнатите интереси са значителни — от една страна, и без претенции за изчерпателност, въздушният транспорт, потокът на стоки и хора или икономическата политика на всяка държава членка; от друга страна, опазването на околната среда и на здравето на хората.
2. Настоящото дело дава възможност на Съда да се произнесе по това противопоставяне. Conseil d'État (Белгия) поставя четири преюдициални въпроса, в които излага съмненията си относно съвместимостта на правна уредба на регион за борба срещу шумовото замърсяване, предизвикано от самолетите, които използват летище Брюксел, с Директива 2002/30 относно въвеждането на експлоатационни ограничения, свързани с шума на летищата на Съюза(2). Основният въпрос в случая като цяло е какъв обхват трябва да се придаде на така наречените „експлоатационни ограничения“.
3. При тълкуването си обаче Съдът трябва да вземе предвид по-широкия контекст, в който се вписва случаят. Следва да се подчертае, че наред с Директива 2002/30 съществуват други инструменти на международното право и на вторичното право на Съюза, които също са предназначени за борба срещу шумовото замърсяване, включително шумовото замърсяване на летищата. Освен това както Европейският съд по правата на човека (наричан по-нататък „ЕСПЧ“), така и конституционните и върховни юрисдикции на държавите членки предвиждат защита за гражданите, живеещи в близост до летищата. Членове 7 и 37 от Хартата на основните права на Европейския съюз засилват доколкото е възможно тази защита. Следователно тълкуването на понятието „експлоатационно ограничение“ не е просто упражнение по тълкуване на инструмент на вторичното право, а изпълнена с трудности операция, която, както ще стане видно по-нататък, засяга особено чувствителна тематика.
I – Правна уредба на Съюза
4. С цел да засили опазването на околната среда и да гарантира, че секторът на въздушния транспорт се развива съгласувано с политиките за устойчиво развитие, на основание член 80, параграф 2 ЕО Европейската общност приема Директива 2002/30 относно установяването на правила и процедури за въвеждането на експлоатационни ограничения, свързани с шума на летищата на Общността. Екологичната цел на Директивата ясно се вижда от съображение 1 от нея, което гласи, че „[у]стойчивото развитие е основна цел на общата транспортна политика“.
5. Специфичната материя, предмет на хармонизация в Директива 2002/30, са така наречените „експлоатационни ограничения“, които летищата на Съюза трябва да прилагат спрямо въздухоплавателните средства, които кацат и излитат от тях, с оглед на борбата срещу шумовото замърсяване. Основна причина за въведената с Директива 2002/30 хармонизация е опасността експлоатационните ограничения в различните държави членки да се различават и в резултат да доведат до възпрепятстване на свободното движение.
6. В член 2, буква д) от посочената директива „експлоатационно ограничение“ се определя като:
„д) „експлоатационно ограничение“ е мярка, свързана с шума, която ограничава или намалява достъпа на дозвукови граждански реактивни самолети до дадено летище; тя включва експлоатационни ограничения, целящи забраната на експлоатацията на въздухоплавателни средства, недостатъчно съобразени с определени летища, или с частични експлоатационни ограничения, които ограничават гражданските дозвукови реактивни самолети за оценявания времеви период“.
7. В член 4 от Директива 2002/30 се изброяват общите правила, приложими към всички експлоатационни ограничения, като особено важно в случая е правилото, предвидено в параграф 4:
„Член 4
Общи правила, отнасящи се до управлението на шума от въздухоплавателните средства
1. Държавите членки прилагат балансиран подход, когато третират проблеми, свързани с шума в летища, разположени на тяхната територия. Те могат също да предвидят икономически стимули като мярка за управление на шума.
2. Когато предвиждат въвеждането на експлоатационни ограничения, компетентните власти вземат предвид разходите и предимствата, които е възможно да възникнат в резултат на прилагането на различните мерки, както и специфичните характеристики на всяко летище.
3. Мерките или комбинациите от мерки, взети по силата на настоящата директива, не са по-ограничителни от необходимото за постигането на определената цел за защита на околната среда за даденото летище. Те са недискриминационни по отношение на националността или идентичността на въздушния превозвач или на производителя на въздухоплавателни средства.
4. Експлоатационните ограничения, базиращи се на технически характеристики, се основават на шума, излъчван от въздухоплавателното средство, както е определен от процедурата за сертифициране, проведена съгласно приложение 16, том 1, трето издание (юли 1993 г.) към Конвенцията за международно гражданско въздухоплаване.“
8. Членове 5 и 6 от Директива 2002/30 въвеждат мерки за хармонизация в режима на изготвяне на експлоатационните ограничения, до които се отнася посоченият текст.
„Член 5
Правила за оценяване
1. Когато е предвидено решение, свързано с експлоатационни ограничения, се взема предвид информацията, посочена в приложение II, доколкото е целесъобразно и възможно за въпросните експлоатационни ограничения и за характеристиките на летището.
2. Когато летищни проекти са предмет на оценка за отраженията върху околната среда при прилагането на Директива 85/337/ЕИО(3), оценката, която се извършва в съответствие с тази директива, се смята за удовлетворяваща разпоредбите на параграф 1, при условие че оценката е взела предвид, доколкото е възможно, информацията, посочена в приложение II към настоящата директива.
Член 6
Правила за въвеждане на експлоатационни ограничения, предвиждащи изтеглянето от експлоатация на недостатъчно съобразени въздухоплавателни средства
1. Ако оценката на всички възможни мерки, включително и мерките за частични експлоатационни ограничения, извършена съгласно разпоредбите на член 5, посочва, че осъществяването на целите на настоящата директива изисква прилагането на ограничения, предвиждащи изтеглянето от експлоатация на недостатъчно съобразени въздухоплавателни средства, се прилагат следните мерки на мястото на процедурата, предвидена в член 9 от Регламент (ЕИО) № 2408/92(4) за оценяваното летище:
а) шест месеца след извършване на оценката и решението за въвеждане на експлоатационна ограничителна мярка на съответното летище не може да се извършва никаква услуга в повече от осигурените през съответния период на предходната година с недостатъчно съобразени въздухоплавателни средства;
б) най-малко шест месеца, считани от този момент, всеки оператор може да бъде задължен да намали броя на преместванията на недостатъчно съобразените си въздухоплавателни средства, които се използват на даденото летище при годишен дял, който не надхвърля 20 % от първоначалния общ брой на тези премествания.
2. Съгласно правилата за оценяване, посочени в член 5, управляващите власти на градските летища, изброени в приложение I, могат да въвеждат по-строги мерки относно определянето на недостатъчно съобразените въздухоплавателни средства, при условие че тези мерки не засягат гражданските дозвукови реактивни самолети, които удовлетворяват акустичните стандарти от том 1, втора част, глава 4 на приложение 16 към Конвенцията за международно гражданско въздухоплаване чрез своя сертификат за произход или в резултат на подновяване на сертификата“.
9. Член 7 от Директива 2002/30 се отнася до приложното поле на разпоредбите на Директивата във времето и предвижда, че член 5 не се прилага „относно експлоатационните ограничения, които са вече определени при датата на влизане в сила на настоящата директива“.
10. В приложение I към посочената директива се изброяват летищата, които се квалифицират като „градски“. Летище Брюксел не е посочено в този списък.
11. Директива 2002/30 е влязла в сила на 28 март 2002 г., а срокът за транспонирането ѝ от държавите членки е изтекъл на 28 септември 2003 г.
12. Едва няколко месеца след одобряването на Директива 2002/30 общностният законодател приема на основание член 175, параграф 1 ЕО Директива 2002/49/ЕО относно оценката и управлението на шума в околната среда(5). Макар последната да не се позовава изрично на Директива 2002/30, в член 1 от нея се излагат целите на Директивата и се обявява, че текстът цели „да осигури основа за разработване на мерки на Общността за намаляване на шума, отделян от основните източници, по-конкретно от превозните средства и шосейната и железопътната инфраструктура, въздухоплавателните средства, промишлените съоръжения, оборудването на открито и самоходните машини“ (курсивът добавям аз).
13. В член 3, буква а) от Директива 2002/49 се определя, че „шумът в околната среда“ означава „нежелан или вреден външен звук, създаден от човешки дейности, включително шума, издаван от […] въздушн[ия] […] трафик“. С оглед управление на шума в околната среда в чувствителни зони горепосочената директива създава три равнища на намеса чрез средства за планиране: стратегическите карти на шума, плановете за действие и акустичното планиране. Освен това се въвежда режим за хармонизация на граничните стойности за излагането на въздействието на шум, които, както се подчертава в член 3, буква т), могат да варират „в зависимост от вида на шума (шум от автомобилен, железопътен или въздушен трафик, промишлен шум, и др.), от околната среда и от различната чувствителност на населението към шума; те също могат да бъдат различни за съществуващи ситуации и за нови ситуации (когато се променя ситуацията във връзка с промяна на източника на шум или използването на околната среда)“.
14. Директива 2002/49 е влязла в сила на 18 юли 2002 г., а срокът за транспонирането ѝ от държавите членки е изтекъл на 18 юли 2004 г.
15. Членове 7 и 37 от Хартата на основните права на Европейския съюз гласят:
„Член 7
Зачитане на личния и семейния живот
Всеки има право на зачитане на неговия личен и семеен живот, на неговото жилище и тайната на неговите съобщения.
[…]
Член 37
Опазване на околната среда
Високото равнище на опазване на околната среда и подобряването на нейното качество трябва да бъдат включени в политиките на Съюза и гарантирани в съответствие с принципа на устойчиво развитие“.
16. В разясненията относно Хартата, изготвени от президиума на Конвента, се подчертава, че член 37 „се основава на членове 2, 6 и 174 от Договора за ЕО, заменени с член 3, параграф 3 от Договора за Европейския съюз, и членове 11 и 119 от Договора за функционирането на Европейския съюз. Той се ръководи също и от разпоредбите на някои национални конституции“.
II – Национална правна уредба
17. Белгийската конституция предоставя на федералното правителство законодателни и изпълнителни правомощия в областта на въздушния транспорт, включително относно летищата, като се има предвид, че регионите разполагат и със законодателна и изпълнителна власт в областта на опазването на околната среда. Освен това член 23, точка 4 от Конституцията гарантира правото на опазване на околната среда.
18. Белгийските региони са компетентни за администрирането на летищата, разположени на тяхна територия, освен в случая на летище Брюксел, за което компетентно е федералното правителство.
19. С постановление от 17 юли 1997 г., при упражняване на правомощията си в областта на околната среда, регион Брюксел-столица приема мерки за борба срещу шума в градска среда. Решението за борбата срещу шума, предизвикан от въздушния трафик, което определя максималните шумови стойности за прелитането на самолети над регион Брюксел-столица, е прието на 27 май 1999 г. като мярка за прилагане на горепосоченото постановление.
20. В член 2 от решението се определя прагът на шумовите стойности, над който за прелитането на самолет възниква основание за налагане на глоба. Глобата се определя в зависимост от следните критерии:
– равнище на измерен в децибели шум на земята, а не при източника,
– зона на прелитане,
– час от денонощието.
21. Белгийският Conseil d’État обявява системата, въведена с постановлението от 17 юли 1997 г., както и с решението от 27 май 1999 г. относно борбата срещу шума, предизвикан от въздушния трафик, за конституционосъобразна. В решението си от 9 май 2006 г. върховната административна юрисдикция обявява, че управлението на шума, излъчван от въздухоплавателни средства, в качеството му на шум при източника, е от федерална компетентност в областта на транспорта и че шумът от околната среда, включително излъчваният от въздухоплавателни средства, е от компетентността на регионалните власти.
22. Макар регион Брюксел-столица да е представил план за действие на основание Директива 2002/49, това не е така в случая на летище Брюксел, за което различните засегнати власти не са изготвили специфичен план.
III – Фактите и производството пред националната юрисдикция
23. Летище Брюксел е разположено на територията на фламандския регион, макар полетите, изпълнявани от него, да прелитат на доста ниска височина над регион Брюксел-столица. Както бе посочено в точка 17 от настоящото заключение, управлението на това летище е от компетентността на федералното правителство. Следователно три белгийски администрации са пряко засегнати — активно или пасивно — от въздушния транспорт при заминаване, пристигане или спиране на летище Брюксел. Участниците в настоящото производство подчертават, че изложените обстоятелства са причина за продължителен и сложен политически и институционален конфликт, довел и до съдебни производства пред националните съдилища.
24. European Air Transport (наричана по-нататък „EAT“) е авиокомпания, част от групата DHL, която изпълнява полети за превоз на стоки при заминаване, пристигане или прекачване на летище Брюксел. На 24 ноември 2006 г. Institut Bruxellois de Gestion de l'Environnement (наричан по-нататък „IBGE“), компетентният регионален орган за надзор на правната уредба в областта на околната среда, започва производство за налагане на санкции срещу EAT за 62 евентуални нарушения, в рамките на едномесечен период, на решението на региона от 27 май 1999 г. Твърди се, че въздухоплавателните средства на EAT излъчват шумови емисии през нощта, които надхвърлят предвидените от посочената правна уредба стойности. EAT твърди, че правната уредба на региона, в чието нарушение е обвинено, е незаконосъобразна, тъй като използва като критерии за измерване на шума равнищата на шум, измерени на земята, а не при източника. Според EAT критерият за измерване при източника фигурира императивно в международната правна уредба в областта на транспорта и авиационната безопасност.
25. С решение от 19 октомври 2007 г. IBGE приключва производството за налагане на санкции и налага на EAT административна санкция в размер на 56 113 EUR, като посоченото решение е обжалвано пред Collège d'environment (наричан по-нататък „Collège“), който на 24 януари 2008 г. потвърждава решението на IBGE.
26. EAT подава жалба срещу решението на Collège пред Conseil d'État, който на свой ред отправя две преюдициални запитвания — едното до Cour constitutionnelle, а другото до Съда, което именно е предмет на настоящото производство.
IV – Преюдициалните въпроси и производството пред Съда
27. На 5 март 2010 г. в секретариата на Съда постъпва настоящото преюдициално запитване, с което Conseil d'État поставя следните четири преюдициални въпроса:
„1) Трябва ли понятието „експлоатационно ограничение“, посочено в член 2, буква д) от Директива 2002/30/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 март 2002 година относно установяването на правила и процедури за въвеждането на експлоатационни ограничения, свързани с шума на летищата на Общността, да се тълкува като включващо правила за максимално допустимите стойности на измереното на земята равнище на шума, които да се спазват при прелитане над територии, разположени в близост до летище, и при превишаването на които на извършителя може да се наложи санкция, като се отчита това, че въздухоплавателните средства са длъжни да следват въздушните линии и да се съобразяват с процедурите за кацане и излитане, установени от други административни органи без да се има предвид спазването на тези максимално допустими стойности на шума?
2) Трябва ли член 2, буква д) и член 4, параграф 4 от същата директива да се тълкуват в смисъл, че всяко „експлоатационно ограничение“ трябва да бъде „базирано на технически характеристики“, или тези разпоредби позволяват други разпоредби относно опазването на околната среда да ограничат достъпа до летището в зависимост от измереното на земята равнище на шума, което следва да се спазва при прелитане над територии, разположени в близост до летище, и при превишаване на което на извършителя може да се наложи санкция?
3) Трябва ли член 4, параграф 4 от същата директива да се тълкува като забраняващ в допълнение към експлоатационните ограничения, базирани на технически характеристики, които се основават на шума, излъчван от въздухоплавателното средство, да се въвеждат правила относно опазването на околната среда, определящи максимално допустими стойности на измереното на земята ниво на шума, които следва да се спазват при прелитане над територии, разположени в близост до летище?
4) Трябва ли член 6, параграф 2 от същата директива да се тълкува като забраняващ правилата да фиксират максимално допустими стойности на измереното на земята равнище на шума, които следва да се спазват при летене над територии, разположени в близост до летище и при превишаването на които на извършителя може да се наложи санкция, като се има предвид, че тези правила могат да бъдат нарушени от самолети, отговарящи на стандартите от том 1, част II, глава 4 от приложениe 16 към Конвенцията за международно гражданско въздухоплаване?“.
28. В срока по член 23 от Статута на Съда писмено становище освен EAT са представили Collège, френското правителство и Комисията.
29. Съдебното заседание, в което участват представителите на EAT и Collège, както и представители на датското правителство и на Комисията, е проведено на 30 ноември 2010 г.
V – Поставените в настоящото запитване преюдициални въпроси
30. Считам, че следва да се отговори единствено на първия и третия от поставените от Conseil d'Etat преюдициални въпроси.
31. Всъщност, що се отнася до втория въпрос, Conseil d'Etat иска от Съда да се установи какво е тълкуването на понятие от Директива 2002/30, в случай че спорната правна уредба на региона представлява „експлоатационно ограничение“. Както обаче ще изложа в отговора на първи и трети въпрос, от текста и целите на Директива 2002/30 е видно, че спорните мерки не представляват „експлоатационни ограничения“.
32. Да се даде отговор на четвъртия преюдициален въпрос също не ми се струва уместно, тъй като той се основава на погрешна преценка на член 6, параграф 2 от Директива 2002/30, разпоредба, приложима единствено към т.нар. „градски“ летища. Летище Брюксел не фигурира в списъка от приложение I към посочената директива. Следователно съгласно член 2, буква б) от посочения текст това летище не е „градско летище“. Вследствие на това член 6, параграф 2 от Директива 2002/30 не е приложим в случая и поради това не е необходимо да се отговоря на четвъртия преюдициален въпрос.
VI – По първия преюдициален въпрос
33. Conseil d'État (Белгия) иска от Съда на първо място да се установи точният обхват, който Директива 2002/30 предоставя на термина „експлоатационно ограничение“. Запитващата юрисдикция пита по-специално дали правната уредба на региона, която има за цел налагане на санкции при надхвърлянето на някои максимални равнища на шум, измерени на земята в близки до летище зони, трябва да се счита за „експлоатационно ограничение“ по смисъла на член 2, буква д) от посочената директива.
34. Разпоредбите на Директива 2002/30, които Съдът трябва да тълкува в случая, действително са неясни и свидетелстват за технически, икономически и политически трудности, залегнали в основата на тематиката за шума в летищата. Следователно използването на традиционни тълкувателни критерии води до частичен и може би непълен отговор. Вследствие на това за правилен прочит на Директива 2002/30 е необходим анализ на предисторията ѝ, а така също и на общия правен контекст, в който тя се вписва.
А – Предисторията на Директива 2002/30 и законодателното ѝ приемане
35. Шумът, причинен от самолетите, е в основата на безброй национални, международни, а както е видно в настоящия случай, и европейски съдебни спорове. Засегнати са съществени икономически, а също и социални и политически интереси, които правят трудно намирането на всеобщо разрешение. Впрочем става въпрос за проблематика, която придобива особена тежест при засягането на градски зони, разположени в близост до летище. Фактическият контекст, в който се вписва настоящият случай, ясно доказва това.
36. С оглед борба срещу шума в летищата на Съюза през 2001 г. Комисията изготвя предложение за директива, насочена към установяване на общ режим за приемане на експлоатационни ограничения, свързани с шума в летищата(6). Избраният от Комисията момент за лансиране на инициативата не е случаен: през същата година Международната организация за гражданско въздухоплаване (ИКАО) чувствително променя своя подход в борбата срещу шума, причинен от гражданските самолети. Ако до този момент приетите от ИКАО мерки засягат техническите условия за навигация на въздухоплавателните средства, от 2001 г. насам стратегията се основава на така наречения „балансиран подход“(7).
37. Този „балансиран подход“ се състои в засягане на проблема за шума в две фази. Първата е дългосрочна и се съсредоточава върху установяването на източниците на шума в целия му спектър. Втората фаза е активна и изисква последователното въвеждане на четири вида мерки: намаляване на шума при източника, план за териториално устройство, оперативни процедури за смекчаване на шума и експлоатационни ограничения. Последната („експлоатационни ограничения“) е субсидиарна мярка, към която следва да се прибегне едва след изчерпването на трите предходни мерки.
38. Европейският съюз не е член на ИКАО, но всички държави членки са членове на тази организация. Освен това усилията за координиране на правната уредба на въздушния трафик — транснационално явление, което вследствие на това изисква съвместни действия между държавите в международен план, дават отговор на въпроса защо резолюциите на ИКАО на практика се прилагат в целия свят. В последните години Европейският съюз действа в същата насока, като полага усилия да осигури във всички държави членки еднакво или поне хармонизирано прилагане на международните правила във въздушната област. В съответствие с тази политика тогавашната Европейска общност упражнява законодателните си правомощия във всички области на „балансирания подход“, в които е компетентна.
39. Що се отнася до контрола върху шума при източника, от 2001 г. съществува общностно законодателство относно емисиите, излъчвани от въздухоплавателните средства, което постепенно е адаптирано с нови мерки за съобразяване на европейската правна уредба с предписанията на ИКАО. Що се отнася до дългосрочните мерки, както и до териториалното устройство, през 2002 г. е приета Директива 2002/49 относно оценката и управлението на шума в околната среда, която съдържа специални разпоредби по отношение на летищата(8). Третият засегнат от Комисията аспект е най-тежкият: експлоатационните ограничения, за които Комисията е предала на Съвета и на Европейския парламент горепосочения проект за директива през ноември 2001 г.(9)
40. В обяснителния доклад към проекта ясно се указва, че предложението за директива „изпълнява и развива на общностно равнище насоките на ИКАО в областта на управлението на шума, приети на 33-ата асамблея на ИКАО, проведена в Монреал от 25 септември до 5 октомври 2001 г.“(10) В съответствие с посочените насоки експлоатационните ограничения се определят като мерки, свързани с шума, които ограничават или намаляват достъпа на граждански самолети до летище(11). Въпреки че в нито един момент не се подчертава изключителният характер на експлоатационните ограничения, ясно е, че първоначалното намерение на Комисията е да намали броя на мерките от това естество. Експлоатационно ограничение има за последица забраната — пълна или частична — на достъп до летище. Следователно, за да се приеме или приложи експлоатационно ограничение, то трябва да се основава на обективни и достоверни данни за въздухоплавателното средство — адресат на мярката. В предложението си Комисията подчертава, че тези обективни и достоверни данни трябва да се измерват посредством сертифицирането на въздухоплавателни средства — инструмент за универсално одобряване, който позволява картотекиране на техническите характеристики на всяко въздухоплавателно средство.
41. При разглеждането на предложението на Комисията от Европейския парламент последното не претърпява съществени изменения, но към него се внасят добавки за засилване на съгласуваността на текста с насоките на ИКАО. Комисията по регионална политика, транспорт и туризъм предлага да се добави настоящият член 4, параграф 4 от Директивата, който изисква експлоатационните ограничения да се основават на критерий за измерване на шума при източника(12). Комисията по околна среда също потвърждава, че експлоатационните ограничения имат характер на забрана, но изказва съжаление, че избраното правното основание — бившият член 80 ЕО, свързан с транспортната политика, не позволява на държавите членки да приемат по-строги норми(13). По този начин комисията по околна среда признава, че „въздухоплавателните средства, които отделят шум 5 или повече децибела под стандарта на самолетите, които отговарят на изискванията на глава 3, в никакъв случай не могат да бъдат забранени“(14).
42. От парламентарните дебати е видно, че инициативата на Комисията има двама явни адресати: летищата и въздухоплавателните средства. Първите — защото при всички положения са тези, които трябва да прилагат експлоатационните ограничения, а вторите — защото трябва да се съобразяват с мярката. Освен това прави впечатление, че всички дебати във връзка с експлоатационните ограничения, се поставят в смисъл на забрана, тоест на мерки, които са в тежест на някои въздухоплавателни средства и които забраняват категорично тяхното кацане или излитане от летището, което ги прилага. Възможността експлоатационно ограничение да се приеме под формата на режим за налагане на санкции, на градоустройствен план или на специфични правила за екологична защита никога не е била предвиждана. Всъщност ограниченият характер на предложението за директива довежда един член на Европейския парламент до това да предупреди камарата за необходимостта да се приеме цялостен подход по отношение на шума в летищата, особено с оглед на неотдавнашното решение на ЕСПЧ по дело Hatton/Обединено кралство(15). Според посочения член на Парламента предложението не засяга общо проблема за шума в летищата и той приканва Комисията да представи нови инициативи в този смисъл(16).
Б – Понятието „експлоатационно ограничение“, произтичащо от тълкуването на Директива 2002/30
43. Изложената предистория е полезна, за да се определи точният обхват на Директива 2002/30. Както ще посоча по-нататък, Директивата предвижда режим на контрол върху шума, чиято област се ограничава до материя, която изисква строго обособяване. Цялата структура на Директива 2002/30 изхожда от понятието „експлоатационно ограничение“, въз основа на което се предвиждат правила за неговото приемане, действие и изключенията от него. „Експлоатационните ограничения“ са един от съставните елементи на посочения по-рано т.нар. „балансиран“ подход. Следователно придаваният на „експлоатационните ограничения“ обхват не може да се припокрива с този на други мерки, които са част от препоръчвания от ИКАО „балансиран подход“.
44. Изхождайки от тази отправна точка, пристъпвам към анализ на различните елементи, от които се състои „експлоатационно ограничение“. Считам, че мярка от това естество има определен предмет, както и субекти, които Директивата има за задача да определи. Посочените по-рано подготвителни работи позволяват също така да се конкретизира съдържанието на всеки елемент. След като бъдат разгледани елементите на понятието „експлоатационно ограничение“, ще предложа прилагането им към спорните в настоящото производство мерки на регион Брюксел-столица, отговаряйки по този начин на първия преюдициален въпрос.
1. Предметът на „експлоатационно ограничение“
45. Съгласно член 2, буква д) от Директива 2002/30 експлоатационното ограничение е мярка, свързана с шума, „която ограничава или намалява достъпа на дозвукови граждански реактивни самолети до дадено летище“. По-нататък се уточнява, че мярката може да представлява пълно ограничение с последица забрана на експлоатацията на дадено въздухоплавателно средство в определено летище, или частично ограничение, което ограничава експлоатацията на дадено въздухоплавателно средство „за оценявания времеви период“.
46. Мярка, която „ограничава“ или „намалява“ „достъпа“ до дадено летище, може да приема формата на доста разнородни решения. Така понятието „намаляване“ на достъпа може да се схваща като „пречки“ пред достъпа, а не като забрана. По този начин „ограничението“ би се окачествило като забрана, а „намаляването“ като бариера, която затруднява достъпа, но не го забранява. Във втората категория мерки би следвало да се включат санкционни мерки, трудни за изпълнение технически условия, такси или данъци, които са пряко или косвено дискриминационни и т.н.
47. Ако обаче буквалният прочит на член 2, буква д) от Директива 2002/30 позволява подобно тълкуване, по-задълбоченият анализ на посочената разпоредба води до различен резултат.
48. Всъщност тази разпоредба дава определението за „експлоатационни ограничения“, но по-нататък указва, че те могат да се проявят под две форми: от една страна, член 2, буква д) посочва забраните на експлоатация на въздухоплавателни средства, недостатъчно съобразени с определени летища, а от друга страна, по-нататък в споменатия текст се сочат частичните мерки, които ограничават експлоатацията на самолети за оценявания времеви период. Двата случая съвпадат съответно с горепосочените понятия „ограничаване“ и „намаляване“. Следователно изглежда ясно, че експлоатационните ограничения, които „ограничават“ достъпа, са тези, които категорично забраняват достъпа на някои въздухоплавателни средства до дадено летище, докато ограниченията, които „намаляват“ достъпа, са тези, които имат частичен характер, ограничавайки временно достъпа. И в двата случая разпоредбата се отнася до забрани за достъп до летище, независимо дали става въпрос за пълна или временна забрана.
49. Освен това подобни забрани се налагат предварително и обективно, като се прилагат единствено когато дадено въздухоплавателно средство отговаря на определени условия. Доколкото експлоатационното ограничение е предходна, а не последваща мярка на използването на летище, условията за прилагането ѝ, които засягат изключително въздухоплавателното средство, поначало се основават на стандартизирани на международно равнище критерии. Посоченото стандартизиране се отразява на практика в правилата за сертифициране, които позволяват на въздухоплавателните средства да докажат в повечето страни по света, че отговарят на общи норми.
50. По мое мнение следователно е ясно, че „експлоатационно ограничение“ по смисъла на член 2, буква д) от Директива 2002/30 е забранителна мярка, която се налага предварително и обективно и която забранява достъпа на дозвуково реактивно гражданско въздухоплавателно средство до летище. Отличителната черта на тези мерки е изричната забрана за кацане. Следователно мерките ex post и репресивните мерки, както в случая на режим за налагане на санкции, приложим към шумовите емисии, не са „експлоатационни ограничения“.
51. Предисторията на Директива 2002/30 потвърждава това тълкуване. В хода на разглеждането на текста в Европейския парламент се разкриват множество търговски конфликти между Европейския съюз и трети държави, в повечето случаи поради замразяване на правата на кацане на някои самолети на трети държави в Съюза(17). Посочената директива има за цел прилагане на приетия от ИКАО няколко месеца по-рано балансиран подход чрез въвеждане на по-голяма гъвкавост в критериите за прилагане на експлоатационни ограничения в европейските летища. Балансираният подход няма претенции да разпростре експлоатационните ограничения към всички видове мерки, които влияят върху въздушната навигация, а тъкмо напротив — да ги ограничи единствено и изключително до случаите, в които това е императивно, както препоръчва ИКАО(18). Изключителността произтича от забранителния и следователно затрудняващ характер на всяко експлоатационно ограничение(19).
52. Други разпоредби на Директива 2002/30 потвърждават забранителния характер на експлоатационните ограничения. Член 9, който се отнася до освобождаването за особена експлоатация от изключителен характер, позволява на държавите членки „да разрешат на летища, разположени на тяхна територия, особената експлоатация на недостатъчно съобразени въздухоплавателни средства, която не би могла да бъде допусната на базата на другите разпоредби на […] директива[та]“. От текста на посочената разпоредба е видно, че това освобождаване представлява изключение от общо правило, което забранява на някои въздухоплавателни средства да използват летище. Също така член 6, параграф 2 от горепосочената директива позволява на националните власти, управляващи градски летища, да повишат равнището на екологична защита, като въведат „по-строги мерки относно определянето на недостатъчно съобразените въздухоплавателни средства“. Следователно повишенията на равнището на защита, към които могат да пристъпят държавите членки, допускат само един вид мерки: изменението на приложното поле на експлоатационното ограничение спрямо лицата. От друга страна, Директива 2002/30 не позволява защитата да бъде повишена въз основа на други критерии, като по този начин потвърждава, че посоченият текст се отнася единствено до експлоатационни ограничения от забранителен вид.
53. Следователно считам, че „експлоатационно ограничение“ по смисъла на член 2, буква д) от Директива 2002/30 представлява мярка за пълна или временна забрана, която се налага предварително и обективно, и която категорично забранява, а не само затруднява или прави по-малко привлекателен, достъпа на дозвуково реактивно гражданско въздухоплавателно средство до летище на Съюза.
2. Активните субекти на „експлоатационното ограничение“
54. Държавите членки имат за задача да одобрят експлоатационните ограничения, прилагани от летищата, но на последните е възложено да гарантират за спазването на тези ограничения. Предвид особените характеристики на всяко експлоатационно ограничение Директива 2002/30 изисква от държавите членки да гарантират, че съществуват „компетентни органи по въпросите, попадащи в приложното поле на […] директива[та]“. От изложеното следва, че експлоатационните ограничения се приемат и прилагат от специализирани органи, за които е характерно, че притежават и упражняват правомощия в областта на въздушния транспорт, тясно свързани с ежедневното управление на летищата(20).
55. От тази гледна точка активни субекти на експлоатационните ограничения са националните органи по въздушния транспорт, както и операторите, управляващи летищата. Именно на тях е възложено да одобряват експлоатационните ограничения в съответствие с „балансирания подход“, описан по-горе, което изисква спазването на различните процесуални условия, посочени в членове 4—6 от Директива 2002/30. Освен това те отговарят за прилагането на някои изключения от общия режим като предвидените в членове 8 и 9 от посочената директива.
56. Следователно Директива 2002/30 предвижда конкретна институционална рамка, по силата на която държавите членки трябва да гарантират, че компетентните им органи в областта на въздушния транспорт, както и операторите, управляващи летищата, към които се прилага Директивата, спазват материалноправни и процесуални норми при приемането или прилагането на експлоатационно ограничение. Строгостта на тези разпоредби подсилва и позицията, защитавана в точки 45—53 от настоящото заключение, защото предвид забранителния характер на експлоатационните ограничения, които забраняват на въздухоплавателно средство всякакво използване — неограничено или временно — на летище, Директива 2002/30 цели посочените ограничения да се приемат само в изключителни случаи и въз основа на производство, което гарантира прилагането на „балансирания подход“.
3. Пасивните субекти на „експлоатационното ограничение“
57. Адресати на експлоатационно ограничение — пасивните субекти — са въздухоплавателните средства. Тези мерки са допълнителен инструмент в борбата срещу шума в летищата и за разлика от промишлените, екологичните или градоустройствени норми, които се прилагат към производители, строители или поземлени собственици, експлоатационните ограничения се отнасят до въздухоплавателните средства. В случая на Директива 2002/30 адресати на експлоатационните ограничения са дозвуковите реактивни граждански въздухоплавателни средства.
58. Предвид обективния характер на експлоатационните ограничения, които обуславят забраната от това дали въздухоплавателните средства се съобразяват с някои технически характеристики, посочената директива изисква подобни условия да се преценяват с оглед на предварително установени критерии. Спазването им се проверява чрез сертификацията, инструмент, който се подчинява на международни норми, която, както вече посочих, улеснява уеднаквения контрол върху въздухоплавателните средства в различни държави. Ето защо член 4, параграф 4 от Директива 2002/30 обявява, че експлоатационните ограничения, базиращи се на технически характеристики, се основават на шума, излъчван от въздухоплавателното средство, съгласно правилата на Конвенцията за международно гражданско въздухоплаване. Ако експлоатационно ограничение възпрепятства достъпа на въздухоплавателни средства, чиито шумови емисии достигат определено равнище, върху мярката се упражнява контрол съобразно международните правила за хармонизация на критерия за измерване. Следователно този критерий позволява да се гарантира обективността на условията, които трябва да са предварително изпълнени, преди спрямо въздухоплавателно средство да се приложи или не експлоатационно ограничение.
59. Следователно експлоатационните ограничения са мерки, насочени към въздухоплавателните средства, отговарящи на някои предварително установени условия, които с оглед гарантиране на тяхната обективност се основават на сертификацията или на хармонизирани на международно равнище стандарти.
4. Прилагане на понятието „експлоатационно ограничение“ към мерките, приети от регион Брюксел-столица
60. Предвид всичко гореизложено приета от регион правна уредба в областта на околната среда, която цели налагането на санкции и предвижда максимално допустими стойности на градско шумово замърсяване, не представлява „експлоатационно ограничение“ по смисъла на член 2, буква д) от Директива 2002/30.
61. На първо място, разглежданият режим не забранява ex ante пълния или временен достъп до летище Брюксел, а забранява да се надхвърлят определени равнища на емисии. Нищо не пречи на самолет да кацне или излети от посоченото летище и в случай че определените в правната уредба граници бъдат надхвърлени, правната последица е санкция, а не забрана(21).
62. На второ място, спорният режим не се прилага ex ante, а ex post: санкцията се налага само ако въздухоплавателно средство е използвало летище в условия на емисии, които нарушават границите. За сметка на това „експлоатационно ограничение“ се налага, както бе посочено в точка 50 от настоящото заключение, преди използването на летището.
63. На трето място, правилата на региона не се приемат в рамките на транспортна политика и не се одобряват, нито се прилагат от компетентните в тази област органи, тъй като са част от разпоредбите в областта на околната среда, които белгийските региони са компетентни да приемат в съответствие с Конституцията. Всъщност въпросната компетентност е изрично потвърдена от Conseil d'État в неговите решения от 9 май 2006 г.
64. На последно място, макар приетите от региона мерки да се отнасят до въздухоплавателните средства, техният характер ex post обяснява защо прилагането им не зависи от критерии, които са предварително установени чрез сертификацията или чрез стандартите за хармонизация, приети на международно равнище. Единственият ефективен начин за гарантиране на подходящо равнище на шум в околната среда е да се спазват шумовите показатели в мястото, за което се предвижда защита, а именно градските зони, близки до летище. Следователно оспорваната правна уредба не използва — нито може да използва — критериите, на които трябва да отговаря въздухоплавателно средство, за да се приложи мярката.
65. Това заключение се подсилва още повече от факта, че всички държави, които участват в настоящото производство, както и Комисията считат, че въпросните мерки не представляват експлоатационни ограничения. Следователно при определянето на „експлоатационните ограничения“ член 2, буква д) от Директива 2002/30 не обхваща мерки като предвидените в Решението от 27 май 1999 г. относно борбата срещу шума от въздушния трафик.
5. Обобщение
66. С оглед на изложените доводи, що се отнася до първия въпрос, предлагам на Съда да приеме, че член 2, буква д) от Директива 2002/30 трябва да се тълкува в смисъл, че „експлоатационно ограничение“ е пълна или временна забранителна мярка, която се налага предварително и обективно и която забранява категорично, а не само затруднява или прави по-малко привлекателен, достъпа на дозвуково реактивно гражданско въздухоплавателно средство до летище на Съюза. Следователно режим като предвидения в Решението от 27 май 1999 г. относно борбата срещу шума от въздушния трафик не представлява „експлоатационно ограничение“ по смисъла на член 2, буква д) от Директива 2002/30.
VII – По третия преюдициален въпрос
67. След установяване, че спорните мерки не попадат в приложното поле на Директива 2002/30, Conseil d'État поставя и въпроса за съвместимостта на посочения текст с националните норми за опазване на околната среда, определящи границите на равнището на шум, измерено на земята, а не при източника. Запитващата юрисдикция поставя по-специално въпроса дали член 4, параграф 4 от Директива 2002/30, който препраща към критерий за измерване на шума, излъчван от въздухоплавателните средства при източника, посочен в Конвенцията за международно гражданско въздухоплаване, не допуска критерия за измерване на земята, предвиден от правната уредба на регион Брюксел-столица, включително в случай, че тя не се счита за „експлоатационно ограничение“.
68. С третия си въпрос запитващата юрисдикция иска от Съда по същество да се установи дали Директива 2002/30 е инструмент за максимална хармонизация. Ако това е така, всяка национална мярка, която нарушава или затруднява прилагането на разпоредбите на Директива 2002/30, е в противоречие с последната, независимо дали националните разпоредби попадат в нейното приложно поле.
69. На този въпрос следва да се отговори отрицателно. Директива 2002/30 не е инструмент за максимална хармонизация и тълкуване в този смисъл би било в противоречие с целите на посочения текст. Този извод произтича от правния контекст, в който се вписва Директива 2002/30, а и от защитата, която държавите членки и Съюзът предвиждат за основното право на околна среда, и по-специално за неговия аспект, свързан със защита на частноправните субекти от шумово замърсяване.
А – Общата правна уредба, приложима към борбата срещу шума в летищата и влиянието ѝ върху тълкуването на Директива 2002/30
70. Както бе посочено в точки 45—59 от настоящото заключение, „експлоатационните ограничения“ са само една от мерките, които трябва да се приемат в рамките на „балансирания подход“. Целта на посочения подход е именно да се съчетаят всички ценности и интереси, които се съсредоточават в борбата срещу шумовото замърсяване в летищата, а не да се отдаде предпочитание на едни спрямо други. Ако Директива 2002/30 се превърне в инструмент, който пречи на приемането на някои мерки в областта на градоустройството и на околната среда, „балансираният подход“ би престанал да бъде такъв, накланяйки едностранно везните в полза на транспортната политика.
71. Това би било несъвместимо не само с Директива 2002/30, но и с принципите на международните инструменти, от които се ръководи правната уредба на „експлоатационните ограничения“. Резолюция A35-5 на ИКАО, с която се въвежда „балансираният подход“ на международно равнище, признава в допълнение E, че „държавите имат правни задължения, закони, съществуващи споразумения и установени политики, които могат да уреждат управлението на шума в техните летища и които могат да повлияят върху прилагането“ на посоченото допълнение(22). Освен това в допълнение F относно план за териториално устройство се признава, че управлението на използването на парцелите „включва дейности по планиране, за които е възможно да са главно от компетентността на местните органи“, но че то „влияе върху капацитета на летището и вследствие на това се отразява върху гражданското въздухоплаване“(23).
72. Следователно, като си дава сметка, че национални мерки в областта на околната среда като оспорваните в случая могат да се отразят косвено върху въздушния трафик, ИКАО не приканва държавите да отменят подобни разпоредби, а да координират действията си в рамките на т.нар. „балансиран“ подход. В нито един момент държавите, участващи в ИКАО, не се приканват да сведат мерките си за борба срещу шума в летищата до експлоатационните ограничения. Напротив, със съзнание за засегнатите конституционни ценности и интереси, резолюциите на ИКАО се ограничават да приканят държавите да приемат глобална политика, която обхваща и уравновесява всички засегнати аспекти.
73. За борба с проблема за шума по посочения начин тогавашната Европейска общност приема Директива 2002/49. В нея се указва, че държавите членки се борят срещу шумовото замърсяване посредством различни равнища на планиране. По-конкретно, посочената директива обръща специално внимание на планирането в летищата, което трябва да се взема предвид при изготвянето на стратегически карти на шума (член 7), планове за действие (член 8) и на акустично планиране (член 3, буква ф).
74. Описаната правна уредба укрепва подхода, който бе изложен: експлоатационните ограничения в качеството им на специални забрани, приети в рамките на транспортната политика, съществуват успоредно с други национални мерки от областта на околната среда. Международните норми и нормите на Директива 2002/30 не са норми, противопоставящи се една на друга, а имат различно приложно поле(24). Случай като белгийския, в който регионален орган приема санкционни правила, за да защити близките райони от високи равнища на шумово замърсяване, не попада в приложното поле на Директива 2002/30.
75. Независимо от изложеното следва да се припомни, както изтъква Комисията в писменото си становище, че действията на органите на регион Брюксел-столица като едностранни действия, несъгласувани с други администрации в страната, могат да се окажат проблемни от гледна точка на Директива 2002/49, която налага известно равнище на вътрешно съгласуване в управлението на шумовото замърсяване(25). Както указва Комисията, актуалното положение на летище Брюксел изобщо не е уместно и отразява липса на сътрудничество между администрации, което може да доведе до неспазване на Директива 2002/49, но не и на Директива 2002/30, чието приложно поле не обхваща оспорените в случая регионални мерки.
76. В заключение считам, че както международната рамка, така и Директива 2002/49 потвърждават секторния характер на Директива 2002/30, която трябва да остане ограничена изключително до приемането, регулирането и дерогацииите от „експлоатационни ограничения“ по начина, описан в точки 45—59 от настоящото заключение. Тълкуване на Директива 2002/30 като инструмент за максимална хармонизация би довело до резултат, несъвместим с „балансирания подход“, препоръчан от международната правна уредба в тази област, както и с Директива 2002/49, която има за цел да обхване в цялост въпроса за шума, включително и за шума в летищата.
Б – Защитата срещу шумовото замърсяване като основно право и отражението ѝ върху законодателството на Съюза в областта на шума в летищата
77. Отговорът, който предлагам да се даде на третия преюдициален въпрос, се опира на преглед от по-обща перспектива. Добре известно е, че правото на Съюза и правовият ред на различните държави членки предвиждат защита от вредите, причинени от шумовото замърсяване, посредством основните права. Следователно тази защита има конституционен характер и в никакъв случай не е без значение за въпроса, повдигнат пред белгийския Conseil d'État.
78. Хартата на основните права на Европейския съюз признава в член 7 основното право на зачитане на личния, семейния живот и на жилището, а член 37 изрично признава правото на опазване на околната среда. Посоченият член 37 приема формата на принцип и не възниква от нищото, а отговаря на наскоро развит процес за конституционно признаване на опазването на околната среда, в който се включват конституционните традиции на държавите членки(26). Това се потвърждава от разясненията относно Хартата, в които се подчертава, че член 37 „се ръководи също и от разпоредбите на някои национални конституции“.
79. Важно е да се подчертае, че в член 52, параграф 3 от Хартата се уточнява, че доколкото тя съдържа права, съответстващи на правата, гарантирани от ЕКПЧ, техният смисъл и обхват са същите като дадените им в посочената конвенция. Според разясненията по тази разпоредба съдържанието и обхватът на гарантираните права се определят не само от текста на конвенцията, но и особено от практиката на Европейския съд по правата на човека. Член 52, параграф 3, второ изречение от Хартата гласи, че първото изречение от параграфа не пречи правото Съюза да гарантира по-широка защита(27). Това пречи a contrario Съюзът да приема мерки, които предоставят по-тясна защита.
80. Опазването на околната среда е една от целите, които ЕСПЧ включва в тълкуването, което дава на член 8 от ЕКПЧ, въвеждайки я посредством основното право на зачитане на личния, семейния живот и на жилището(28). По-конкретно в практиката на ЕСПЧ се обявява многократно, че шумовото замърсяване е част от околната среда по смисъла на член 8 от ЕКПЧ(29). Тази юрисдикция засяга специфичния въпрос за шума в летищата в своето Решение по дело Hatton/Обединено кралство(30), като признава, че емисиите от въздухоплавателните средства обосновават и понякога изискват държавите да приемат активни мерки за защита(31). Съгласно член 53 от Хартата това тълкуване обвързва Съюза и трябва да се вземе предвид от Съда.
81. В този контекст трябва да се определи дали извършената от Директива 2002/30 хармонизация трябва да се разглежда като максимална. Предвид разпоредбите на членове 7 и 37 от Хартата обаче, тълкувани в светлината на посочената практика на ЕСПЧ, е трудно да се направи извод, че Директива 2002/30 води до максимална хармонизация. Всъщност подобна хармонизация би направила невъзможно приемането на мерки за борба срещу шума в летищата, които са различни от изрично предвидените в посочената директива. Това в известен смисъл би парализирало борбата на държавите срещу шумовото замърсяване, лишавайки ги от каквато и да било свобода на действие при изпълнението на тяхната екологична, градоустройствена и здравна политика. Без да се имат предвид други съображения, подобен ефект би принудил частноправните субекти да предявяват искове срещу държавите, изтъквайки даденото от ЕСПЧ тълкуване на член 8 от ЕКПЧ, с резултат, който в много случаи би могъл да бъде благоприятен за тях(32).
82. Следователно с оглед на контекста на основните права, в който се вписва настоящото дело, предлагам на Съда да отхвърли тълкуване в смисъл, че Директива 2002/30 извършва максимална хармонизация с посочените последици. Считам, че посочената директива не пречи на държавите членки да приемат правила за околната среда, имащи косвено влияние върху разпоредбите в областта на гражданското въздухоплаване като разглежданите в случая, хармонизирани от посочения текст. На последно място, национална правна уредба в областта на околната среда като разглежданата в случая, доколкото не представлява „експлоатационно ограничение“ и въпреки използването на критерий за измерване на земята на шума, причинен от дозвукови граждански въздухоплавателни средства, не е несъвместима с член 4, параграф 4 от Директива 2002/30.
VIII – Заключение
83. Предвид изложените по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на Conseil d'État, както следва:
„1) „Експлоатационно ограничение“ представлява пълна или временна забранителна мярка, която се налага предварително и обективно, и забранява категорично, а не само затруднява или прави по-малко привлекателен, достъпа на дозвуково реактивно гражданско въздухоплавателно средство до летище на Съюза. Следователно член 2, буква д) от Директива 2002/30/ЕО от 26 март 2002 година на Европейския парламент и на Съвета относно установяването на правила и процедури за въвеждането на експлоатационни ограничения, свързани с шума на летищата на Общността трябва да се тълкува в смисъл, че режим като предвидения в Решение от 27 май 1999 г. относно борбата срещу шума, предизвикан от въздушния трафик, не представлява „експлоатационно ограничение“ по смисъла на посочената разпоредба.
2) Член 4, параграф 4 от Директива 2002/30 трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална мярка като Решението от 27 май 1999 г., която използва критерий за измерване на шума на земята“.