OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
DÁMASA RUIZA‑JARABA COLOMERA
przedstawiona w dniu 27 lutego 2007 r.(1)
Sprawa C‑64/06
Telefónica O2 Czech Republic, a.s., dawniej Český Telecom, a.s.,
przeciwko
Czech On Line, a.s.
(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez obvodní soud pro Prahu 3 – Republika Czeska)
Łączność elektroniczna – Sieci i usługi – Wspólnotowe ramy prawne – Spółka o znacznej (dominującej) pozycji na rynku – Obowiązek zawarcia umowy wzajemnego połączenia sieci tej spółki z innymi operatorami – Uprzednia analiza rynku – Brak bezpośredniej skuteczności art. 8 ust. 2 dyrektywy 2002/19 i art. 16, w związku z art. 6 i 7 dyrektywy 2002/21
I – Wprowadzenie
1. Obvodní soud pro Prahu 3 (sąd rejonowy Praga 3) kieruje do Trybunału Sprawiedliwości na podstawie art. 234 WE szereg pytań, które co prawda zostały sformułowane w skomplikowany sposób, niemniej jednak dotyczą o wiele prostszego zagadnienia prawnego.
2. W rzeczywistości bowiem sąd krajowy usiłuje ustalić, czy po przystąpieniu Republiki Czeskiej do Wspólnot Europejskich (z dniem 1 maja 2004 r.) w wyniku postępowania administracyjnego wszczętego przed tą datą można zobowiązać przedsiębiorstwo posiadające pozycję dominującą w sektorze telekomunikacyjnym do wzajemnego połączenia sieci tego przedsiębiorstwa z siecią innego przedsiębiorstwa bez przeprowadzania analizy rynku wymaganej przez dyrektywę 2002/21/WE w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa) oraz przez dyrektywę 2002/19/WE w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz wzajemnych połączeń (dyrektywa o dostępie)(2). Tej właśnie kwestii dotyczą trzy pierwsze pytania prejudycjalne.
3. Z uwagi na to, że przepisy krajowe nie przewidują takiej analizy oraz że skarżąca przed sądem krajowym powołuje się na wymienione dyrektywy w celu przeciwstawienia się spornemu obowiązkowi, sąd krajowy zwraca się do Trybunału z czwartym pytaniem o ewentualny bezpośredni skutek tych dyrektyw.
II – Ramy prawne
A – Telekomunikacja w prawie wspólnotowym
1. Ujęcie łączne
4. W opinii przedstawionej w dniu 27 października 2005 r. w sprawie Nuova società di telecomunicazioni (pkt 3 i nast.)(3) zwróciłem uwagę na wysiłek podjęty przez Wspólnotę Europejską na początku ostatniej dekady minionego wieku zmierzający do liberalizacji dostaw łączności elektronicznej; Wspólnota podjęła działania w dwóch kierunkach: uelastycznienia rynku i zbliżenia systemów krajowych.
5. W ten sposób rozpoczęta została liberalizacja rynku telekomunikacji, która po upływie okresów przejściowych dla określonych państw członkowskich zakończyła się w dniu 1 stycznia 1998 r.(4). Ustanowienie wspólnotowego zasięgu tej dziedziny wymagało harmonizacji przesłanek dostępu i korzystania z infrastruktur, a także zagwarantowania wzajemnego połączenia pomiędzy sieciami publicznymi a dostawcami.
6. W tym celu przyjęto między innymi(5) dyrektywę 97/33/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 czerwca 1997 r. w sprawie wzajemnych połączeń w telekomunikacji ze względu na zapewnienie usług powszechnych oraz interoperacyjności poprzez zastosowanie zasady otwartej sieci(6).
7. Po stworzeniu warunków do rzeczywistej konkurencji należało przyjąć nowe regulacje prawne. W dniu 7 marca 2002 r. Parlament Europejski i Rada przyjęli cztery uregulowania, których człon stanowiły „dyrektywa ramowa” i „dyrektywa o dostępie”(7).
2. Obowiązek wzajemnego połączenia(8)
8. Dyrektywa 97/33 przyznawała uprawnionym operatorom sieci publicznych i operatorom świadczącym usługi telekomunikacyjne prawo, jednocześnie nakładając na nich obowiązek, negocjowania wzajemnych połączeń w celu zapewnienia świadczenia tych usług oraz dostępu do sieci w całej Wspólnocie (art. 4 ust. 1). Operatorzy mający znaczną pozycję na rynku powinni odpowiedzieć na każdy rozsądny wniosek o połączenie (art. 4 ust. 2).
9. Podobne przepisy znajdują się w dyrektywie o dostępie z 2002 r. (art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 1 i 4), która również przewiduje konkretne obowiązki dla operatorów posiadających znaczną pozycję na rynku (art. 8 w związku z art. 12).
3. Pojęcie operatora posiadającego znaczną pozycję na rynku i jego konsekwencje
10. Na podstawie dyrektywy 97/33 status taki miał podmiot, który posiadał więcej niż 25% rynku, chyba że ze względu na możliwość wpływania na ten rynek, jego obrót, kontrolę dostępu do odbiorcy końcowego, zasoby finansowe i doświadczenie zasługuje na taki status bez osiągnięcia tego progu lub przeciwnie, nie zasługuje na niego pomimo przekroczenia tego progu (art. 4 ust. 3).
11. Dyrektywa o dostępie odsyła do dyrektywy ramowej w celu przyznania statusu przedsiębiorstwa posiadającego znaczną pozycję rynkową podmiotom, które samodzielnie lub wspólnie z innymi mają pozycję równoważną pozycji dominującej, to jest tak silną pozycję ekonomiczną, że uprawnia ona do postępowania według swojego uznania, nie bacząc na innych konkurentów, klientów i ostatecznych konsumentów (art. 14 ust. 2 akapit pierwszy dyrektywy ramowej).
12. W szczególności w celu oceny, czy dwa lub więcej przedsiębiorstw mają dominującą pozycję na rynku, krajowe organy regulacyjne powinny w szczególności postępować zgodnie z przepisami prawa wspólnotowego i przede wszystkim mieć na uwadze „wytyczne dotyczące analizy rynku i oceny znaczącej pozycji rynkowej”, publikowane przez Komisję zgodnie z art. 15 dyrektywy ramowej (art. 14 ust. 2 akapit drugi).
13. Artykuł 15 dyrektywy ramowej, zatytułowany „Procedura definiowania rynku”, ustala procedurę, na podstawie której Komisja, po przeprowadzeniu publicznej konsultacji oraz konsultacji z krajowymi organami regulacyjnymi, przyjmuje zalecenie i okresowo dokonuje jego przeglądu, definiując w nim zgodnie z zasadami prawa konkurencji rynki, które ze względu na ich cechy mogą uzasadniać nałożenie szczególnych wymogów (ust. 1), a także publikuje wytyczne w tym zakresie (ust. 2). Organy krajowe z uwzględnieniem zaleceń i wytycznych definiują rynki krajowe (ust. 3), podczas gdy Komisja po skonsultowaniu się z nimi definiuje rynki ponadpaństwowe (ust. 4).
14. Zgodnie z art. 16 dyrektywy ramowej, krajowe organy regulacyjne we współpracy z krajowymi organami odpowiedzialnymi za ochronę konkurencji przeprowadzają następnie analizę rynków (ust. 1), definiując rynki, na których występuje rzeczywista konkurencja (ust. 2), gdzie nie są nakładane żadne specyficzne wymogi, a w przypadku ich ustanowienia, są one uchylane (ust. 3). W przeciwnym przypadku organy te wskazują przedsiębiorstwa posiadające znaczącą pozycję na rynku i podejmują stosowne kroki (ust. 4). Analiza rynków ponadpaństwowych jest przeprowadzana wspólnie przez organy zainteresowanych państw członkowskich, które podejmują decyzję w kwestii tych wymogów (ust. 5).
15. Zarówno definiowanie rynku, jak i jego analiza odbywa się w sposób i na zasadach określonych w art. 6 i 7 dyrektywy ramowej (art. 15 ust. 3 oraz art. 16 ust. 6).
4. Przejście od dyrektywy 97/33 do dyrektyw z 2002 r.
16. Dyrektywa o dostępie zamierza utrzymać obowiązki nałożone na podstawie wcześniejszej regulacji, z zastrzeżeniem poddania ich późniejszemu przeglądowi (motyw dwunasty i art. 7 ust. 1). W tym celu Komisja w pierwszym zaleceniu i decyzji dotyczącej rynków ponadpaństwowych określa rynki, do których zastosowanie mają te obowiązki. (art. 7 ust. 2). Również i w tym celu w podobny sposób działają organy każdego państwa członkowskiego (art. 7 ust. 3).
17. Dyrektywa ramowa jest utrzymana w tym samym duchu i w akapicie pierwszym art. 27 nakłada na państwa członkowskie obowiązek utrzymania w mocy wymogów, o których mowa w art. 7 dyrektywy o dostępie, odsyłając do obowiązków w zakresie dostępu i wzajemnego połączenia, które ciążą na dostawcach na podstawie art. 4 dyrektywy 97/33 do czasu, aż krajowy organ regulacyjny ustosunkuje się do tychże wymogów zgodnie z art. 16 dyrektywy ramowej.
B – Telekomunikacja w Republice Czeskiej
18. Zákon o telekomuníkacích nr 151/2000 [ustawa prawo telekomunikacyjne], która regulowała ten sektor w Republice Czeskiej w okresie od dnia 1 lipca 2000 r. do dnia 30 kwietnia 2005 r., dokonała transpozycji dyrektywy 97/33 i zwłaszcza w § 37 ust. 1, podobnie jak art. 4 ust. 2 tej dyrektywy, zobowiązywała operatorów posiadających znaczną pozycję do przyjmowania ofert wzajemnego połączenia. Wobec braku zawarcia umowy pomiędzy zainteresowanymi operatorami § 40 ust. 5 upoważniał Český Telekomuikační Úřad [czeski urząd telekomunikacji], jako organ właściwy w tej dziedzinie, do nałożenia obowiązku połączenia w interesie powszechnym.
19. W dniu 30 kwietnia 2005 r. wszedł w życie Zákon o elektronických komuníkacích nr 127/2005 [ustawa o łączności elektronicznej], która zdaniem sądu krajowego dokonała prawidłowej transpozycji dyrektyw przyjętych w 2002 r.
III – Okoliczności faktyczne postępowania przed sądem krajowym
20. Telefónica O2 Czech Republic, a.s. (wcześniej Český Telecom, a.s.) oraz Czech On Line, a.s. świadczyły usługi telekomunikacyjne na rynku czeskim, na którym w chwili zaistnienia okoliczności stanu faktycznego pierwsza z nich posiadała znaczącą (dominującą) pozycję(9).
21. W dniu 29 stycznia 2001 r. obydwie spółki zawarły umowę wzajemnego połączenia swoich publicznych stacjonarnych sieci telekomunikacyjnych. W dniu 3 lutego 2003 r. Czech On Line zaproponowała poszerzenie współpracy o usługę szybkiego szerokopasmowego dostępu do internetu (Asymmetric Digital Subscriber Line – ADSL), ponieważ spółka ta chciała świadczyć tę usługę swoim klientom za pomocą własnej sieci, a nie, jak poprzednio, za pomocą systemu należącego do Telefónica O2, niemniej jednak bezskutecznie.
22. Czech On Line zwróciła się do wspomnianego czeskiego urzędu telekomunikacji o zobowiązanie spółki Telefónica O2 do wzajemnego połączenia się na powyżej przedstawionych warunkach. Urząd uwzględnił ten wniosek w dniu 30 kwietnia 2004 r.(10); niemniej jednak prezes tego urzędu, działając jako organ odwoławczy, uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, który w nowej decyzji z dnia 9 września 2004 r., utrzymanej w mocy w dniu 20 stycznia 2005 r., nakazał obydwu spółkom współpracę w dziedzinie ADSL.
23. Telefónica O2 wniosła do Obvodní Soud pro Prahu 3 skargę zmierzającą do stwierdzenia nieważności tej decyzji, podnosząc, iż ustawa nr 151/2000 nie dokonała prawidłowej transpozycji dyrektywy ramowej i dyrektywy o dostępie oraz że bezpośrednia skuteczność tych dyrektyw wymaga, aby przed uwzględnieniem wniosku przeprowadzić analizę właściwego rynku w celu oceny stopnia konkurencji.
IV – Pytania prejudycjalne
24. Wspomniany sąd zawiesił postępowanie i postanowieniem z dnia 24 listopada 2005 r. zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy [krajowy organ regulacyjny (…)] miał prawo nałożyć – poprzez wydanie po dniu 1 maja 2004 r., czyli po dniu przystąpienia Republiki Czeskiej do Wspólnot Europejskich, decyzji administracyjnej – na spółkę telekomunikacyjną o znacznej (dominującej) pozycji na rynku telekomunikacyjnym obowiązek zawarcia umowy wzajemnego połączenia sieci tej spółki z innym operatorem?
2) W przypadku pozytywnej odpowiedzi na pytanie pierwsze, czy krajowy organ regulacyjny miał prawo postąpić w ten sposób jedynie w warunkach określonych w art. 8 ust. 2 [dyrektywy o dostępie], czyli pod warunkiem dokonania uprzedniej analizy rynku zgodnie z art. 16 [dyrektywy ramowej] oraz uprzedniego przeprowadzenia postępowania określonego w art. 6 i 7 dyrektywy ramowej, czy też [na przykład zgodnie z motywem 15, art. 3, art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1 lit. a) oraz ust. 4, art. 10 ust. 1 i 2 (dyrektywy o dostępie)] mógł postąpić w ten sposób nawet bez dokonywania uprzedniej analizy rynku?
3) Czy na odpowiedź na pytanie drugie może mieć wpływ fakt, że wniosek konkretnego operatora o wydanie decyzji o obowiązkowym wzajemnym połączeniu jego sieci z siecią operatora o znacznej (dominującej) pozycji na rynku [telekomunikacyjnym] został złożony do [krajowego organu regulacyjnego] przed dniem 1 maja 2004 r., czyli przed dniem przystąpienia Republiki Czeskiej do Wspólnot Europejskich, a znaczna część postępowania w przedmiocie tego wniosku miała miejsce przed tą datą?
4) Czy ze względu na to, że w chwili gdy miały miejsce okoliczności faktyczne niniejszej sprawy – od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 30 kwietnia 2005 r. – Republika Czeska nie dokonała w wystarczającym stopniu transpozycji powołanych powyżej dyrektyw, możliwe jest bezpośrednie stosowanie dyrektywy [ramowej] oraz dyrektywy [o dostępie], a zatem:
a) dyrektywy te ([lub] jedna z nich) są bezwarunkowe i wystarczająco precyzyjne, aby mogły one być stosowane przez sąd zamiast prawa krajowego?
b) operator o znacznej (dominującej) pozycji na rynku telekomunikacyjnym ma prawo (legitymację czynną) powoływać się, wskutek niewłaściwej transpozycji dyrektywy [o dostępie] oraz dyrektywy [ramowej], na ich bezpośrednią skuteczność ze względu na to, że te dyrektywy ([lub] jedna z nich) chronią w każdym razie interesy podmiotu odmawiającego zawarcia umowy wzajemnego połączenia (w zakresie usługi ADSL) z innymi krajowymi operatorami telekomunikacyjnymi (i który zgodnie z opinią [krajowego organu regulacyjnego], którą sąd także jest zobowiązany przeanalizować, działa w ten sposób wbrew celom nowych ram prawnych)?
c) operator ten może powoływać się na bezpośrednią skuteczność dyrektyw, które nie zostały właściwie przetransponowane (lub jednej z nich), skoro (nawet jeśli spełnione zostały ustanowione w dyrektywach warunki) przedmiotem decyzji [krajowego organu regulacyjnego] są zawsze konkretne warunki wzajemnego połączenia sieci operatorów, czyli nałożenie określonych obowiązków na indywidualne podmioty?”.
V – Postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości
25. Postanowienie odsyłające wpłynęło do Trybunału Sprawiedliwości w dniu 6 lutego 2006 r. Strony postępowania przed sadem krajowym, rządy czeski i niderlandzki oraz Komisja przedstawiły uwagi na piśmie i za wyjątkiem rządu czeskiego i niderlandzkiego uczestniczyły w rozprawie, która odbyła się w dniu 1 lutego 2007 r., w celu wygłoszenia swoich uwag.
VI – Ocena pytań prejudycjalnych
A – Określenie granic przedmiotu postępowania
26. W celu rozstrzygnięcia sporu pomiędzy dwoma czeskimi spółkami telekomunikacyjnymi Obvodní Soud potrzebuje o wiele prostszej odpowiedzi, niż mogłoby to wynikać z zawiłości przedstawionych przez niego pytań. W rzeczywistości bowiem jedyna prawdziwa podróż nie jest podróżą do obcych krajów, lecz posiadaniem innych oczu i oglądaniem świata oczyma kogoś innego(11).
27. Problem nie dotyczy tego, czy urząd telekomunikacji miał prawo po przystąpieniu Republiki Czeskiej do Unii Europejskiej do nałożenia na spółkę Telefónica O2 obowiązku połączenia jej sieci z siecią spółki Czech On Line (pytanie pierwsze), które to prawo, co wyjaśnię poniżej, jest bezsporne.
28. Sedno problemu tkwi w ramach proceduralnych umożliwiających nałożenie takiego obowiązku (pytanie drugie) oraz w ustaleniu tego, jakie znaczenie ma okoliczność, iż postępowanie administracyjne zostało wszczęte jeszcze przed tym przystąpieniem (pytanie trzecie).
29. Sąd krajowy zastanawia się w szczególności nad tym, czy organy tego państwa powinny były przeprowadzić analizę właściwego rynku zgodnie z art. 8 ust. 2 i 12 dyrektywy o dostępie, w związku z art. 16, 6 i 7 dyrektywy ramowej. Ponieważ obowiązująca wówczas ustawa nr 151/2000 nie była zgodna z przepisami wspólnotowymi przyjętymi w 2002 r., pozwala to na przyjęcie bezpośredniej skuteczności powołanych dyrektyw (pytanie czwarte).
30. Podsumowując, Trybunał Sprawiedliwości został wezwany do ustalenia tego, czy przepisy wspólnotowe znajdują zastosowanie do okoliczności faktycznych postępowania przed sądem krajowym.
B – Właściwość Trybunału
31. Sposób przedstawienia zarzutu nie pozostawia wątpliwości co do tego, iż żądanie rządu czeskiego odrzucenia a liminae pytań prejudycjalnych na tej podstawie, iż Trybunał Sprawiedliwości rationae temporis nie ma właściwości, jest nieuzasadnione.
32. W niniejszej sprawie nie chodzi, tak jak to miało miejsce w sprawie Ynos(12), o zdarzenia, które rozpoczęły się i zakończyły w państwie członkowskim przed jego przystąpieniem do Wspólnoty, w którym to przypadku Trybunał nie ma właściwości(13), lecz o ustalenie obowiązywania w czasie danych dyrektyw w stosunku do zdarzenia, które rozpoczęło się przed przystąpieniem i zakończyło się po takim przystąpieniu, w którym to przypadku Trybunał jest jak najbardziej właściwy jako najwyższy i ostateczny podmiot dokonujący wykładni prawa wspólnotowego.
33. Pomimo iż wniosek spółki Czech On Line został rozpoznany i rozstrzygnięty w pierwszej instancji w okresie, w którym Republika Czeska nie należała jeszcze do Wspólnoty(14), to jednak decyzja w tym względzie została zaskarżona później, już po przystąpieniu do Unii(15). Do Trybunału Sprawiedliwości nie należy wprawdzie orzekanie co do stwierdzenia nieważności decyzji czy o jego konsekwencjach, jednakże do uzasadnienia jego właściwości do orzekania w trybie prejudycjalnym wystarczy, aby w obliczu danych okoliczności faktycznych sąd krajowy miał wątpliwości co do możliwości zastosowania do danego przypadku prawa wspólnotowego i skierował do Trybunału pytanie dotyczące obowiązywania w czasie przepisów wspólnotowych.
34. W związku z tym skierowane pytania prejudycjalne pozostają w związku z porządkiem prawnym Wspólnoty i Trybunał Sprawiedliwości ma obowiązek dokonania wykładni, o którą wniesiono(16). Nie należy zapominać o tym, że w ramach dialogu ustanowionego w art. 234 WE to do sądu krajowego rozpoznającego daną sprawę i ponoszącego odpowiedzialność za końcowe orzeczenie należy ocena konieczności dokonania danej wykładni i zasadności kierowanych pytań prejudycjalnych(17). W rzeczywistości bowiem domniemywa się zasadność pytań prejudycjalnych, chyba że wątpliwości dotyczące prawa wspólnotowego nie pozostają w związku z przedmiotem sporu, gdy problem jest natury hipotetycznej lub gdy Trybunał nie dysponuje elementami stanu faktycznego albo prawnego, które są konieczne do udzielenia użytecznej odpowiedzi(18).
C – Pierwsze pytanie prejudycjalne: zbyteczna konsultacja
35. Niemniej jednak rząd czeski ma po części rację, ponieważ Obvodní Soud zwrócił się z jednym pytaniem, które nie wymagało występowania do Trybunału Sprawiedliwości, w celu ustalenia, czy po przystąpieniu Republiki Czeskiej do Unii czeski urząd telekomunikacji mógł nałożyć na spółkę Telefónica 02 obowiązek połączenia jej sieci z siecią Czech On Line.
36. Rezultat pozostanie bez zmian bez względu na oceniane przepisy: zarówno jeżeli odwołamy się do dyrektywy 97/33, jak również gdy wybierzemy dyrektywę ramową i dyrektywę o dostępie albo gdy zdecydujemy się na ustawę nr 151/2000, urząd telekomunikacji miał prawo nałożyć powołany obowiązek, ponieważ kwestia ta nie budzi żadnych wątpliwości.
37. W związku z tym żaden sąd państwa członkowskiego nie powinien mieć wątpliwości co do odpowiedzi na to pytanie, ponieważ ustawa nr 151/2000 wymieniała tę możliwość (art. 40 ust. 5 w związku z art. 37 ust. 1), a wykładnia prawa wspólnotowego, które również przewiduje taką możliwość nie tylko w dyrektywie z 1997 r. (art. 4 ust. 2), ale także w dyrektywach przyjętych w roku 2002 (art. 8 w związku z art. 12 dyrektywy o dostępie), nie ma wpływu na przedmiot postępowania. Odnośnie do tej kwestii brak jest rozbieżności pomiędzy systemem krajowym a systemem europejskim, z którego to względu odesłanie do systemu europejskiego wydaje się zbędne.
38. W ten sposób, ponieważ pierwsze pytanie sądu czeskiego nie dotyczy prawa wspólnotowego, Trybunał Sprawiedliwości powinien zachować milczenie [w tej kwestii], bez konieczności przeprowadzania analizy „intertemporalnej”, którą zawarła Komisja w uwagach na piśmie, ponieważ zgodnie z art. 27 akapit pierwszy dyrektywy ramowej wiąże się ona z istnieniem wcześniejszych obowiązków, co nie ma miejsca w sprawie rozpatrywanej przez Obvodní Soud, w której sporna decyzja administracyjna nakłada zobowiązanie ex novo.
D – Drugie i trzecie pytanie prejudycjalne
39. Problem jest innego rodzaju: po ustaleniu znacznej pozycji spółki Telefónica O2 czeski urząd mógł nakazać wzajemne połączenie jej sieci z siecią Czech On Line, niemniej jednak należy ustalić, czy mógł on uczynić to w sposób automatyczny, na co pozwalała ustawa krajowa, czy też powinien przeprowadzić analizę rynku zgodnie z tym, co przewiduje prawo Unii (pytanie drugie i trzecie).
40. Ponieważ ustawa nr 151/2000 nie była zgodna z dyrektywami z 2002 r., stosowanie prawa wspólnotowego przenosi ciężar debaty w kierunku czwartego pytania, które dotyczy tego, czy z uwagi na zasadę pierwszeństwa prawa wspólnotowego(19) dyrektywy te spełniają przesłanki uzyskania bezpośredniej skuteczności i zastąpienia niezharmonizowanych przepisów krajowych.
41. W przypadku odpowiedzi przeczącej na to pytanie odpowiedź na pytanie drugie i trzecie byłaby bezprzedmiotowa, ponieważ w obydwu przypadkach czeski urząd miałby prawo do nałożenia zobowiązania bez przeprowadzania wspomnianej analizy rynku, gdyż powołane dyrektywy byłyby pozbawione bezpośredniej skuteczności.
42. W związku z tym tak pozornie skomplikowane odesłanie prejudycjalne, po jego rozszyfrowaniu, ogranicza się do ustalenia, czy art. 8 ust. 2 dyrektywy o dostępie i art. 16 w związku z art. 6 i 7 dyrektywy ramowej spełniają warunki ustalone w orzecznictwie do tego, aby tego rodzaju przepis mógł być stosowany w sposób bezpośredni.
E – Pytanie czwarte: bezpośrednia skuteczność
43. Ta cecha przepisów dyrektywy, która stanowi następstwo i jednocześnie narzędzie zasady pierwszeństwa nad prawem krajowym(20), oceniana jest jako automatyczna „sankcja” za niewykonanie obowiązków przez państwa członkowskie, które muszą powstrzymać się od powoływania się na prawo krajowe w celu przeciwstawienia go przepisom dyrektywy, które z punktu widzenia ich treści są bezwarunkowe i wystarczająco precyzyjne(21).
44. Kryteria te spełniają przepisy, które ustanawiają zobowiązanie(22) niepoddane żadnym warunkom ani nieuzależnione, w zakresie jego wykonania lub skutków, od wydania przez instytucje lub państwa członkowskie żadnego aktu(23).
45. Nietrudno stwierdzić, iż powołane przepisy dyrektywy ramowej i dyrektywy o dostępie nie mają takich cech, ponieważ analiza rynku, do której odsyła art. 8 ust. 2 dyrektywy o dostępie, jest przeprowadzana zgodnie z art. 16 dyrektywy ramowej na podstawie zasad ustanowionych w art. 6 i 7 dyrektywy ramowej. Innymi słowy, analiza ta podlega wytycznym przyjętym na podstawie art. 15 ust. 2 dyrektywy ramowej przez Komisję przy udziale organów krajowych odpowiedzialnych za konkurencję (art. 16 ust. 1), zgodnym z zasadami, które dany organ krajowy musi ogłosić w celu spełnienia kryteriów jawności i konsultacji (art. 6), przy udziale Komisji oraz właściwych organów innych państw członkowskich (art. 7 ust. 3–5).
46. Nawet jeżeliby przyjąć, iż przepisy te spełniają wymogi niezbędne do ich bezpośredniego stosowania, możliwość tę należałoby wyłączyć, ponieważ orzecznictwo wspólnotowe odmawia dyrektywom tej właściwości w sprawach pomiędzy podmiotami prywatnymi. W opinii przedstawionej w dniu 6 maja 2003 r. w sprawie Pfeiffer(24) przypomniałem, iż Trybunał systematycznie odmawia dopuszczenia tego, aby jedna osoba prywatna mogła powołać się wobec drugiej osoby prywatnej na dyrektywę, która nie została prawidłowo i we właściwym terminie transponowana przez państwo członkowskie, stwierdzając, że zgodnie z art. 249 WE wiążący charakter dyrektywy, na którym oparta jest możliwość powoływania się na nią przed sądem krajowym, istnieje jedynie w odniesieniu do „każdego państwa członkowskiego”, z czego wynika, że dyrektywa sama z siebie nie może nakładać zobowiązań na obywatela ani też nie można się na nią przeciw niemu powoływać (pkt 56)(25).
47. Spór, który leży u podstaw pytań prejudycjalnych, jest typowym przykładem sporu inter privatos. Dwa przedsiębiorstwa spierają się odnośnie do nałożonego na spółkę dominującą przez dyrektywę o dostępie obowiązku wyrażenia zgodny na wzajemne połączenie, o które wniosła inna spółka, przy czym interwencja organów administracyjnych ma na celu jedynie zastąpić wolę dwóch konkurencyjnych operatorów w celu zawarcia porozumienia, którego nie mogą oni osiągnąć. Sytuacja ta różni się od sytuacji w sprawie Wells(26), w której dopuszczono bezpośrednią skuteczność dyrektywy(27) wobec państwa na rzecz obywatelki brytyjskiej, pomimo że zastosowanie tej dyrektywy miało również wpływ na prawa innej osoby prywatnej.
48. A zatem powołane artykuły dyrektywy ramowej i dyrektywy o dostępie pozbawione są bezpośredniej skuteczności w ten sposób, że Telefónica O2 nie może się na nie powoływać w celu uchylenia decyzji czeskiego urzędu telekomunikacji(28).
F – Tytułem epilogu
49. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym stanowi narzędzie proceduralne oddane do dyspozycji sądom państw członkowskich w tym celu, aby Trybunał Sprawiedliwości dostarczył im wskazówek właściwych do stosowania prawa wspólnotowego. System art. 234 WE zasadza się na różnicy pomiędzy interpretacją a stosowaniem przepisów, umożliwiając pogodzenie prawnie uznanego władztwa sędziego krajowego z koniecznością ujednolicenia prawa wspólnotowego, jak to przed wielu laty stwierdził już Robert Lecourt(29), które to zadanie wymaga ścisłego podziału kompetencji(30).
50. Takie podejście do wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym przemawia za tym, aby Trybunał Sprawiedliwości ograniczył swoją interwencję jedynie do tego, co jest rzeczywiście konieczne, ograniczając się, w ramach wskazanych w postanowieniu odsyłającym, do tego co konieczne do udzielenia użytecznej odpowiedzi(31), unikając rozstrzygnięć bezużytecznych dla postępowania przed sadem krajowym. W przeciwnym razie odpowiedź będzie abstrakcyjna i pozbawiona związku z konkretnymi okolicznościami faktycznymi, tak jak gdyby chodziło o środek służący sądowej kontroli przepisów.
51. W świetle powyższych rozważań przepisy dyrektywy ramowej i dyrektywy o dostępie, o których mowa w postanowieniu o odesłaniu, nie będą miały zastosowania przy rozstrzyganiu sporu, z którego to względu wykładnia Trybunału Sprawiedliwości jest zbyteczna. W celu udzielenia użytecznej odpowiedzi(32) Trybunał powinien wyjaśnić sądowi krajowemu, iż powołane przepisy nie mają bezpośredniej skuteczności, a w związku z tym czeski urząd telekomunikacji nie miał obowiązku przeprowadzania analizy rynku w celu nałożenia na spółkę Telefónica O2 obowiązku połączenia jej sieci ADSL z siecią spółki Czech On Line.
VII – Wnioski
52. Z uwagi na powyższe rozważania proponuję, aby Trybunał Sprawiedliwości na pytania skierowane przez Obvodní Soud pro Prahu 3 odpowiedział w następujący sposób:
„Artykuł 8 ust. 2 dyrektywy 2002/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz wzajemnych połączeń (dyrektywy o dostępie) oraz art. 6 i 7 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywy ramowej) nie spełniają przesłanek do tego, aby wobec braku ich przyjęcia do prawa krajowego mogły korzystać z bezpośredniej skuteczności, z którego to względu nie mają zastosowania do okoliczności faktycznych postępowania przed sądem krajowym. W związku z tym prawo Český Telekomuikační Uřad (czeskiego urzędu telekomunikacji) do nałożenia na spółkę Telefónica O2 Czech Republic obowiązku połączenia jej sieci ADSL z siecią spółki Czech On Line nie jest uzależnione od wcześniejszego przeprowadzenia analizy rynku”.