ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (veľká komora)
z 8. apríla 2014 (*)
„Nesplnenie povinnosti členským štátom – Smernica 95/46/ES – Ochrana fyzických osôb pri spracovaní osobných údajov a voľný pohyb týchto údajov – Článok 28 ods. 1 – Vnútroštátne dozorné orgány – Nezávislosť – Vnútroštátna právna úprava, ktorou bolo predčasne ukončené funkčné obdobie dozorného orgánu – Vytvorenie nového dozorného orgánu a vymenovanie inej osoby do funkcie predsedu“
Vo veci C‑288/12,
ktorej predmetom je žaloba o nesplnenie povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ, podaná 8. júna 2012,
Európska komisia, v zastúpení: K. Talabér‑Ritz a B. Martenczuk, splnomocnení zástupcovia, s adresou na doručovanie v Luxemburgu,
žalobkyňa,
ktorú v konaní podporuje:
Európsky dozorný úradník pre ochranu údajov (EDPS), v zastúpení: I. Chatelier, A. Buchta a Z. Belényessy, ako aj H. Kranenborg, splnomocnení zástupcovia,
vedľajší účastník konania,
proti
Maďarsku, v zastúpení: M. Z. Fehér, splnomocnený zástupca,
žalovanému,
SÚDNY DVOR (veľká komora),
v zložení: predseda V. Skouris, podpredseda K. Lenaerts, predsedovia komôr M. Ilešič, L. Bay Larsen, T. von Danwitz, E. Juhász, A. Borg Barthet, C. G. Fernlund a J. L. da Cruz Vilaça, sudcovia G. Arestis, J. Malenovský, M. Berger, A. Prechal, E. Jarašiūnas (spravodajca) a C. Vajda,
generálny advokát: M. Wathelet,
tajomník: C. Strömholm, referentka,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 15. októbra 2013,
po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 10. decembra 2013,
vyhlásil tento
Rozsudok
1 Európska komisia svojou žalobou navrhuje, aby Súdny dvor konštatoval, že Maďarsko si predčasným ukončením funkčného obdobia dozorného orgánu pre ochranu osobných údajov nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú zo smernice Európskeho parlamentu a Rady 95/46/ES z 24. októbra 1995 o ochrane fyzických osôb pri spracovaní osobných údajov a voľnom pohybe týchto údajov (Ú. v. ES L 281, s. 31; Mim. vyd. 13/015, s. 355).
Právny rámec
Právo Únie
2 Odôvodnenie 62 smernice 95/46 uvádza:
„keďže zriadenie dozorných úradov v členských štátoch, ktoré vykonávajú svoje funkcie s úplnou nezávislosťou, je nevyhnutným komponentom ochrany jednotlivcov v súvislosti so spracovaním osobných údajov“.
3 Článok 28 smernice 95/46, nazvaný „Dozorný orgán“, v odsekoch 1 a 2 stanovuje:
„1. Každý členský štát zabezpečí, aby jeden a alebo viac štátnych orgánov bolo zodpovedných za monitorovanie uplatňovania ustanovení v rámci jeho územia, prijatých členskými štátmi v súlade s touto smernicou [Členské štáty zabezpečia, aby na uplatňovanie ustanovení, ktoré prijali na vykonanie tejto smernice, dohliadal jeden alebo viacero verejných orgánov – neoficiálny preklad].
Tieto orgány konajú s úplnou nezávislosťou vo vykonávaní im zverených funkcií [úloh – neoficiálny preklad].
2. Každý členský štát zabezpečí, že s dozornými orgánmi sa budú konzultovať návrhy administratívnych opatrení alebo predpisov týkajúcich sa osobných práv a slobôd týkajúcich sa spracovania osobných údajov.“
4 Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 45/2001 z 18. decembra 2000 o ochrane jednotlivcov so zreteľom na spracovanie osobných údajov inštitúciami a orgánmi spoločenstva a o voľnom pohybe takýchto údajov (Ú. v. ES L 8, 2001, s. 1; Mim. vyd. 13/026, s. 102) vo svojej kapitole V zriaďuje nezávislý dozorný orgán, ktorým je Európsky dozorný úradník pre ochranu údajov (EDPS).
5 Podľa článku 42 tohto nariadenia s názvom „Vymenovanie“:
„1. Európsky parlament a Rada vymenujú spoločným súhlasom [EDPS] na funkčné obdobie piatich rokov, na základe zoznamu vyhotoveného Komisiou po verejnej výzve na predloženie kandidatúr.
…
3. [EDPS] má nárok na opätovné vymenovanie.
4. Okrem bežnej výmeny alebo smrti sa služobné povinnosti [EDPS] končia v prípade rezignácie alebo povinného odchodu v súlade s odsekom 5.
5. Súdny dvor na žiadosť Európskeho parlamentu, Rady alebo Komisie môže odvolať alebo pozbaviť [EDPS] jeho práva na dôchodok či iných dávok namiesto neho, ak už nespĺňa podmienky požadované na výkon svojich služobných povinností alebo ak je vinný vo veci vážneho zneužitia úradných právomocí.
…“
Maďarské právo
6 Do 31. decembra 2011 sa dozorný orgán pre ochranu osobných údajov stanovený v článku 28 smernice 95/46 (ďalej len „dozorný orgán“) spravoval zákonom č. LXIII z roku 1992 o ochrane osobných údajov a o prístupe k údajom vo všeobecnom záujme, v znení zmien a doplnení (ďalej len „zákon z roku 1992“). § 23 tohto zákona znel:
„1. Parlament vymenuje komisára pre ochranu údajov [(ďalej len ,komisárʻ)] s cieľom chrániť ústavné právo na ochranu osobných údajov a na prístup k údajom vo všeobecnom záujme…
2. Pokiaľ tento zákon nestanovuje inak, [komisár] podlieha ustanoveniam zákona o parlamentnom komisárovi zodpovednom za občianske práva.“
7 Úlohy komisára boli vymedzené v § 24 a 25 zákona z roku 1992. Uvedený § 24 v písmene a) stanovoval, že komisár „na základe sťažnosti alebo z úradnej moci kontroluje dodržiavanie tohto zákona a iných právnych predpisov týkajúcich sa spracovania údajov v prípade, že v uvedenej veci nebolo začaté súdne konanie“, a v písmene d), že „prispieva k jednotnému uplatňovaniu legislatívnych ustanovení týkajúcich sa spracovania osobných údajov a prístupu k údajom vo všeobecnom záujme“.
8 Zákon z roku 1992 neobsahoval ustanovenia o dĺžke alebo ukončení funkčného obdobia komisára, preto sa tieto otázky spravovali podľa ustanovení zákona č. LIX z roku 1993 o parlamentnom komisárovi zodpovednom za občianske práva, v jeho znení platnom do 31. decembra 2011 (ďalej len „zákon z roku 1993“). § 4 ods. 5 tohto zákona uvádzal, že parlamentný komisár je volený na obdobie šiestich rokov s možnosťou jedného opätovného zvolenia. § 15 uvedeného zákona upravoval ukončenie jeho funkčného obdobia:
„1. Funkčné obdobie parlamentného komisára sa ukončí:
a) uplynutím jeho funkčného obdobia;
b) jeho úmrtím;
c) jeho demisiou;
d) rozhodnutím konštatujúcim konflikt záujmov;
e) jeho odchodom do dôchodku z úradnej moci;
f) jeho demisiou z úradnej moci.
2. Ukončenie funkčného obdobia parlamentného komisára podľa odseku 1 písm. a) až c) konštatuje predseda parlamentu. Pokiaľ ide o ukončenie funkčného obdobia v prípadoch uvedených v odseku 1 písm. d) až f), parlament prijíma rozhodnutie. Na prijatie vyhlásenia o ukončení funkčného obdobia parlamentného komisára sa vyžaduje súhlas dvojtretinovej väčšiny poslancov.
3. Demisia sa podáva písomne predsedovi parlamentu. Funkčné obdobie parlamentného komisára končí k dátumu uvedenému v demisii. Na platnosť demisie sa nevyžaduje žiadne vyhlásenie o jej prijatí.
…“
9 Odseky 4 až 6 tohto § 15 podrobne upravujú prípady uvedené v odseku 1 písm. d) až f) uvedeného paragrafu. § 15 ods. 5 zákona z roku 1993 najmä spresňoval, že o odchode do dôchodku môže byť rozhodnuté ex offo len vtedy, ak parlamentný komisár nie je schopný plniť úlohy spojené so svojou funkciou počas viac ako 90 dní z dôvodov, ktoré mu nemožno pripísať. Odsek 6 tohto paragrafu uvádzal, že o demisii môže byť rozhodnuté ex offo, ak si parlamentný komisár neplní úlohy spojené so svojou funkciou počas viac ako 90 dní z dôvodov, ktoré mu možno pripísať, pokiaľ sa úmyselne vyhýba povinnosti podať majetkové priznanie, v majetkovom priznaní zámerne uvedie nepresné podstatné údaje alebo skutočnosti, alebo ak spáchal trestný čin konštatovaný právoplatným rozsudkom.
10 Základný zákon Maďarska nadobudol účinnosť 1. januára 2012. Podľa článku VI ods. 3 tohto zákona „nezávislý orgán zriadený organickým zákonom dohliada na dodržiavanie práv súvisiacich s ochranou osobných údajov a s prístupom k údajom vo všeobecnom záujme“. Body 3 a 5 záverečných ustanovení Základného zákona stanovujú, že parlament osobitne prijme prechodné ustanovenia a tieto ustanovenia budú súčasťou Základného zákona.
11 Článok 16 týchto prechodných ustanovení prijatých parlamentom uvádza:
„Nadobudnutím účinnosti tohto Základného zákona sa končí funkčné obdobie [komisára].“
12 Dňa 1. januára 2012 bola maďarská právna úprava týkajúca sa dozorného orgánu zmenená a účinnosť nadobudol zákon č. CXII z roku 2011 o samourčení v oblasti informácií a o slobode informácií (ďalej len „zákon z roku 2011“), ktorým sa podľa § 77 písm. a) tohto zákona do maďarského právneho poriadku preberá smernica 95/46. Uvedeným zákonom sa zrušuje zákon z roku 1992 a namiesto komisára sa zriaďuje Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (Národný úrad zodpovedný za ochranu údajov a slobodu informácií, ďalej len „úrad“).
13 Úlohy úradu sú definované v § 38 ods. 2 a 3 zákona z roku 2011. § 38 ods. 2 tohto zákona stanovuje, že úrad „má za úlohu kontrolovať a uľahčiť uplatnenie práva týkajúceho sa prístupu k údajom všeobecného záujmu a k údajom, ktoré možno sprístupniť z dôvodov všeobecného záujmu a ochrany osobných údajov“. § 38 ods. 3 uvedeného zákona najmä spresňuje, že úrad môže v rámci úloh, ktoré sú mu zverené, konať na základe sťažnosti alebo z úradnej moci.
14 Kontinuita medzi komisárom a úradom bola zaručená § 75 ods. 1 a 2 zákona z roku 2011, ktorý v podstate stanovuje, že úrad vybavuje veci, ktoré sa pred komisárom začali na základe pripomienok predložených pred 1. januárom 2012, a od tohto dňa spracúva údaje, ktoré pred týmto dátumom spracovával komisár.
15 § 38 ods. 5 uvedeného zákona spresňuje, že „úrad je nezávislý a spravuje sa len zákonom, v oblasti svojej právomoci neprijíma žiadne pokyny a svoje úlohy plní nezávisle od ostatných orgánov bez akéhokoľvek vplyvu“. Podľa tohto ustanovenia môže úlohy úradu stanoviť len zákon.
16 § 40 ods. 1 a 3 zákona z roku 2011 stanovuje, že úrad má predsedu, ktorého na návrh predsedu vlády menuje prezident republiky na deväťročné funkčné obdobie. § 45 tohto zákona upravuje ukončenie funkčného obdobia predsedu úradu. V znení, ktoré vyplýva zo zákona č. XXV z roku 2012, účinného od 7. apríla 2012, tento paragraf vo svojom odseku 1 uvádza:
„Funkčné obdobie predsedu úradu sa ukončí:
a) uplynutím jeho funkčného obdobia;
b) jeho demisiou;
c) jeho úmrtím;
d) konštatovaním, že podmienky jeho vymenovania nie sú splnené alebo že boli porušené pravidlá týkajúce sa majetkového priznania;
e) konštatovaním konfliktu záujmov.“
17 § 45 ods. 2 až 8 zákona z roku 2011 v znení zmenenom a doplnenom zákonom č. XXV z roku 2012 presnejšie upravuje tieto prípady.
18 § 74 zákona z roku 2011 stanovuje pravidlá týkajúce sa vymenovania predsedu úradu. Podľa tohto ustanovenia:
„Predseda vlády do 15. novembra 2011 navrhne prezidentovi republiky meno osoby vhodnej na obsadenie funkcie prvého predsedu úradu. Prezident republiky vymenuje prvého predsedu úradu s účinnosťou od 1. januára 2012.“
Skutkové okolnosti
19 Pán Jóri bol 29. septembra 2008 vymenovaný za komisára na základe zákona z roku 1992 a v ten istý deň sa ujal svojej funkcie. Jeho funkčné obdobie bolo šesťročné, pôvodne malo uplynúť v septembri 2014. Bolo však ukončené 31. decembra 2011 podľa článku 16 prechodných ustanovení Základného zákona. Úrad začal vykonávať svoju činnosť 1. januára 2012 a prezident republiky na návrh predsedu vlády vymenoval za predsedu úradu na deväťročné funkčné obdobie pána Péterfalviho.
Konanie pred podaním žaloby a konanie pred Súdnym dvorom
20 Dňa 17. januára 2012 zaslala Komisia Maďarsku výzvu. V tejto výzve Komisia uviedla, že Maďarsko tým, že predčasne ukončilo funkčné obdobie komisára, nepredložilo mu na pripomienkovanie návrh nového zákona o ochrane údajov, a tým, že v tomto novom zákone poskytlo príliš široký priestor na ukončenie funkčného obdobia predsedu úradu a v tejto súvislosti priznalo dôležitú úlohu prezidentovi republiky a predsedovi vlády, porušilo článok 28 ods. 1 a 2 smernice 95/46.
21 Listom zo 17. februára 2012 Maďarsko spochybnilo porušenie, ktoré mu bolo vytýkané. Tento členský štát uviedol, po prvé, že predčasné ukončenie funkčného obdobia komisára vyplývalo zo zmeny maďarského modelu dozorného orgánu, že komisár sa nechcel stať predsedom úradu a že predčasné ukončenie funkčného obdobia súčasného predsedu tohto úradu by bolo v rozpore s ustanoveniami zaručujúcimi jeho nezávislosť. Po druhé, Maďarsko Komisii sprístupnilo dokumenty týkajúce sa predloženia návrhu nového zákona o ochrane údajov na pripomienkovanie komisárovi. Po tretie, tento členský štát uviedol, že ustanovenia týkajúce sa možnosti ukončenia funkčného obdobia predsedu úradu boli pozmenené s cieľom vyhovieť obavám Komisie.
22 Dňa 7. marca 2012 zaslala Komisia Maďarsku odôvodnené stanovisko, v ktorom vzala späť svoje výhrady týkajúce sa predloženia návrhu nového zákona o ochrane údajov na pripomienkovanie komisárovi. Komisia však zopakovala svoje znepokojenie týkajúce sa jednak predčasného ukončenia funkčného obdobia komisára a jednak možností ukončiť funkčné obdobie predsedu úradu a úlohy, ktorú pri tomto ukončení zohráva prezident republiky a predseda vlády. Pokiaľ ide o možné dôvody ukončenia funkčného obdobia predsedu úradu, Komisia však uviedla, že ak Maďarsko v lehote určenej odôvodneným stanoviskom, teda mesiac od jeho oznámenia, prijme legislatívne zmeny, ktoré navrhlo, bude porušenie v tomto smere považovať za ukončené.
23 Maďarsko na odôvodnené stanovisko odpovedalo listom z 30. marca 2012. Uviedlo v ňom, že v nasledujúcich dňoch bude prijatá legislatívna zmena § 45 zákona z roku 2011, k čomu naozaj došlo 2. apríla 2012 zákonom č. XXV z roku 2012, ktorý nadobudol účinnosť 7. apríla 2012. V tomto liste však Maďarsko trvalo na svojom stanovisku týkajúcom sa predčasného ukončenia funkčného obdobia komisára, v dôsledku čoho Komisia podala túto žalobu.
24 Listom zo 6. decembra 2012 Maďarsko na základe článku 60 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora požiadalo o pridelenie veci veľkej komore.
25 Uznesením predsedu Súdneho dvora z 8. januára 2013 sa EDPS povolil vstup do konania ako vedľajšiemu účastníkovi konania na podporu návrhov Komisie.
O žalobe
O prípustnosti
Argumentácia účastníkov konania
26 Maďarsko sa domnieva, že predmetná žaloba je neprípustná, keďže rozsudok konštatujúci údajné nesplnenie povinnosti nemožno vykonať. Za predpokladu, že Súdny dvor konštatuje, že ukončením funkčného obdobia komisára bola porušená smernica 95/46, túto protiprávnosť totiž možno napraviť len odvolaním predsedu úradu a jeho nahradením bývalým komisárom, čo by viedlo k zopakovaniu vytýkaného nesplnenia povinnosti. Podľa Maďarska však Komisia nemôže žiadať, aby Súdny dvor rozhodol, že došlo k nesplneniu povinnosti, ktoré dotknutý členský štát môže napraviť iba tým, že poruší právo Únie. Okrem toho by predčasné ukončenie funkčného obdobia predsedu úradu porušilo zásadu nezávislosti úradu, ktorú stanovuje Základný zákon.
27 Riešenie, ktoré navrhuje Komisia pre prípad, že bude konštatované dané nesplnenie povinnosti, by viedlo okrem iného k nezlučiteľnosti všetkých úkonov súčasného predsedu úradu s právom Únie, keďže boli prijaté dozorným orgánom, ktorý nespĺňa požiadavky smernice 95/46, čo podľa Maďarska porušuje zásadu právnej istoty. Daný členský štát v tejto súvislosti tvrdí, že zákon z roku 2011 zodpovedá požiadavkám smernice 95/46.
28 Komisia vo svojej odpovedi tvrdí, že argumentáciu Maďarska treba zamietnuť, pričom predmet tejto žaloby zostáva zachovaný a nič nebráni vykonaniu rozsudku, ktorým sa určí vytýkané nesplnenie povinnosti.
Posúdenie Súdnym dvorom
29 Hneď na úvod je vhodné pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora je potrebné existenciu nesplnenia povinnosti posudzovať v závislosti od situácie, aká bola v členskom štáte ku dňu uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku (rozsudok Komisia/Portugalsko, C‑20/09, EU:C:2011:214, bod 31 a citovaná judikatúra). V prejednávanej veci lehota stanovená Maďarsku v odôvodnenom stanovisku na dosiahnutie súladu s týmto stanoviskom uplynula mesiac po jeho oznámení, teda 7. apríla 2012.
30 V tomto ohľade Súdny dvor už rozhodol, že žaloba o nesplnenie povinnosti je neprípustná, ak k dátumu uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku vytýkané nesplnenie povinnosti už nespôsobovalo účinky (pozri v tomto zmysle rozsudky Komisia/Španielsko, C‑221/04, EU:C:2006:329, body 25 a 26, ako aj Komisia/Portugalsko, EU:C:2011:214, bod 33).
31 V prejednávanej veci však nesplnenie povinnosti, ktoré uvádza Komisia, spočíva v skutočnosti, že komisár nemohol vykonávať svoju funkciu až do skončenia pôvodne stanoveného funkčného obdobia, a je nesporné, že v lehote určenej v odôvodnenom stanovisku toto obdobie ešte neuplynulo. Za týchto okolností sa nemožno domnievať, že uvádzané nesplnenie povinnosti v čase uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku už nespôsobovalo účinky.
32 Okolnosť, že zákon z roku 2011 spĺňa požiadavky smernice 95/46, nemá za predpokladu, že je preukázaná, vplyv na túto skutočnosť, keďže nemá žiadnu súvislosť s otázkou, či uvádzané nesplnenie povinnosti v čase uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku ďalej spôsobovalo účinky, alebo nie, vzhľadom na to, že predmetná žaloba sa týka len otázky, či si Maďarsko predčasným ukončením funkčného obdobia komisára nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú zo smernice 95/46.
33 Ďalej treba pripomenúť, že ak Súdny dvor zistí, že si členský štát nesplnil povinnosti, ktoré mu vyplývajú zo Zmlúv, tento štát je podľa článku 260 ods. 1 povinný prijať opatrenia, ktorými vykoná rozsudok Súdneho dvora, pričom otázka, aké opatrenia si vyžaduje vykonanie rozsudku, ktorým bolo určené nesplnenie povinnosti, nie je predmetom rozsudku prijatého na základe článku 258 ZFEÚ (pozri v tomto zmysle rozsudok Komisia/Nemecko, C‑503/04, EU:C:2007:432, bod 15 a citovanú judikatúru).
34 Skutočnosť uvedená Maďarskom, podľa ktorej tento štát nemôže napraviť uvádzané nesplnenie povinnosti bez toho, aby porušil smernicu 95/46 alebo zásadu právnej istoty, sa za predpokladu, že je preukázaná, v každom prípade týka výkonu rozsudku, ktorým bolo určené nesplnenie povinnosti, a preto nemá žiadny vplyv na prípustnosť tejto žaloby.
35 Napokon, v odpovedi na tvrdenie Maďarska, že vykonanie rozsudku, ktorým by bolo určené dané nesplnenie povinnosti, by mohlo viesť k situácii, ktorá bude v rozpore so Základným zákonom, je potrebné konštatovať, že z ustálenej judikatúry vyplýva, že členský štát sa nemôže odvolávať na ustanovenia svojho vnútroštátneho právneho poriadku, hoci ide o ústavný predpis, aby tým odôvodnil nesplnenie povinností vyplývajúcich z práva Únie (pozri najmä rozsudky Komisia/Belgicko, 102/79, EU:C:1980:120, bod 15, ako aj Komisia/Portugalsko, C‑70/06, EU:C:2008:3, body 21 a 22).
36 Z vyššie uvedeného vyplýva, že táto žaloba je prípustná.
O veci samej
Argumentácia účastníkov konania
37 Komisia, ktorú v konaní podporuje EDPS, tvrdí, že z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že výraz „s úplnou nezávislosťou“ uvedený v článku 28 ods. 1 smernice 95/46 znamená úplnú nezávislosť voči akémukoľvek priamemu alebo nepriamemu vplyvu, ktorá dotknutému dozornému orgánu zabezpečuje možnosť konať úplne slobodne, bez akýchkoľvek pokynov a nátlaku, vonkajšieho vplyvu a rizika, že by takýto vplyv mohol byť vykonávaný.
38 Komisia a EDPS uznávajú, že smernica 95/46 priznáva členským štátom diskrečnú právomoc pri vykonávaní článku 28, najmä pokiaľ ide o výber inštitucionálneho modelu a presnú dĺžku funkčného obdobia dozorného orgánu. V dôsledku toho si členské štáty v podstate môžu slobodne určiť túto dĺžku. V každom prípade členský štát musí rešpektovať už raz stanovenú dĺžku tohto funkčného obdobia a nemôže ho predčasne ukončiť okrem závažných a objektívne preskúmateľných dôvodov. Tento výklad potvrdzuje porovnanie s článkom 42 nariadenia č. 45/2001, ktorý upravuje EDPS.
39 V prejednávanej veci Maďarsko nepreukázalo, že existuje objektívny dôvod, ktorý by odôvodňoval predčasné ukončenie funkčného obdobia komisára. Po prvé, reforma dozorného orgánu nemôže byť prijateľným odôvodnením, hoci Maďarsko je oprávnené zmeniť inštitucionálny model svojho dozorného orgánu. Po druhé, tento členský štát nepreukázal, že komisár sa vzdal práva ďalej vykonávať svoju funkciu a odmietol riadiť úrad. Po tretie skutočnosť, že sporná maďarská právna úprava je súčasťou Základného zákona a jeho prechodných ustanovení, alebo otázka, či zákon z roku 2011 spĺňa, alebo nespĺňa kritériá smernice 95/46, nie sú rozhodujúce.
40 Maďarsko na úvod zdôrazňuje, že rozhodnutie nahradiť komisára orgánom, ktorý vykonáva svoju funkciu vo forme úradu, a zároveň rozhodnutie ukončiť funkčné obdobie komisára prijal orgán s ústavodarnou právomocou a že nová právna úprava úradu vychádza zo Základného zákona.
41 Tento členský štát z meritórneho hľadiska spochybňuje stanovisko Komisie a EDPS. Uvádza, že pochybuje o tom, že požiadavka nezávislosti stanovená v článku 28 smernice 95/46 sa vzťahuje na rozhodnutie členského štátu týkajúce sa formy alebo zmeny formy dozorného orgánu, pokiaľ fungovanie a rozhodovací proces vytvoreného orgánu spĺňajú požiadavku nezávislosti v súlade s uvedenou smernicou a výkladom Súdneho dvora.
42 Podľa Maďarska zo znenia tohto článku 28 a článku 44 nariadenia č. 45/2001, ako aj z judikatúry Súdneho dvora jasne vyplýva, že požiadavka nezávislosti stanovená v článku 28 ods. 1 smernice 95/46 sa týka nezávislosti výkonu úloh, ktoré sú dozorným orgánom zverené, a teda funkčnej nezávislosti dotknutého orgánu. Maďarská právna úprava tak pred, ako aj po 1. januári 2012 v plnom rozsahu zodpovedá tejto požiadavke. Z uvedeného článku 28 nemožno vyvodiť, že vyžaduje, aby bolo osobe, ktorá daný orgán riadi, priznané subjektívne právo na výkon tejto funkcie. Pokiaľ je zabezpečená funkčná nezávislosť orgánu, nie je rozhodujúce, že dôjde k výmene osoby, ktorá stojí na jeho čele, a to aj pred uplynutím jej pôvodného funkčného obdobia. Toto vnímanie je v súlade s právomocou stanoviť dĺžku funkčného obdobia dozorných orgánov, ktorá sa priznáva členským štátom.
43 Vzhľadom na to, že smernica 95/46 neupravuje ani štruktúru, ani organizáciu dozorných orgánov, ba ani dĺžku funkčného obdobia osôb, ktoré tieto orgány riadia, členské štáty môžu slobodne definovať ich inštitucionálnu štruktúru. Táto sloboda zahŕňa výber osoby poverenej výkonom právomocí dozorného orgánu v rámci prijatého inštitucionálneho modelu a rozhodnutie o jej nahradení pri zmene tohto modelu vrátane situácie, keď táto zmena vyplynie z predčasného ukončenia funkčného obdobia aktuálneho dozorného orgánu „zákonným spôsobom“.
44 Jediné obmedzenie, ktoré členským štátom ukladá článok 28 smernice 95/46, je zabezpečiť, aby dozorné orgány mohli nepretržite a úplne nezávisle vykonávať svoje úlohy počas svojho funkčného obdobia, ktorého dĺžku stanovia uvedené členské štáty. Tak je to aj v prejednávanom prípade.
45 Zmena inštitucionálneho systému ochrany údajov tak predstavuje objektívny dôvod, ktorý odôvodňuje predčasné ukončenie funkčného obdobia komisára. Vzhľadom na to, že predpismi, ktoré upravujú tento nový systém, ako aj ukončenie funkčného obdobia komisára, sú Základný zákon a jeho prechodné ustanovenia, ani predchádzajúca, ani nová legislatívna úprava nemohli obsahovať odlišné ustanovenia v tejto oblasti. So zreteľom na inštitucionálnu zmenu, ktorú zaviedla nová právna úprava, by nebolo odôvodnené stanoviť, že komisár bude automaticky zastávať funkciu predsedu úradu. Komisár okrem toho vyjadril svoj nesúhlas, pokiaľ ide o nový inštitucionálny model, ako aj svoj zámer neprijať takéto vymenovanie.
46 V prípade prijatia stanoviska Komisie by sa smernica 95/46 mala vykladať tak, že takisto vylučuje, aby mohlo byť obnovené funkčné obdobie osoby stojacej na čele dozorného orgánu alebo aby táto osoba mohla vykonávať inú volenú verejnú funkciu. Z uvedeného stanoviska totiž vyplýva, že predstava obnovy funkčného obdobia alebo výkonu inej funkcie by mohli predsedu dozorného orgánu viesť k tomu, aby sa v záujme svojej ďalšej kariéry prispôsobil skutočným alebo predpokladaným požiadavkám politickej moci.
Posúdenie Súdnym dvorom
47 V prvom rade treba pripomenúť, že článok 28 ods. 1 druhý pododsek smernice 95/46 ukladá členským štátom povinnosť zriadiť jeden alebo viac dozorných orgánov, ktoré budú s úplnou nezávislosťou vykonávať úlohy, ktoré sú im zverené. Požiadavka kontroly nad dodržiavaním pravidiel Únie na ochranu fyzických osôb v súvislosti so spracovaním osobných údajov zo strany nezávislého orgánu vyplýva tiež z primárneho práva Únie, najmä z článku 8 ods. 3 Charty základných práv Európskej únie a z článku 16 ods. 2 ZFEÚ.
48 Zriadenie nezávislých dozorných orgánov v členských štátoch tak predstavuje základný prvok ochrany osôb v súvislosti so spracovaním osobných údajov (rozsudky Komisia/Nemecko, C‑518/07, EU:C:2010:125, bod 23, a Komisia/Rakúsko, C‑614/10, EU:C:2012:631, bod 37), ako sa uvádza aj v odôvodnení 62 smernice 95/46.
49 Treba pripomenúť, že v Maďarsku zákon z roku 1992 stanovoval, že komisár vymenovaný na obdobie šiestich rokov s možnosťou jedného znovuzvolenia predstavoval dozorný orgán pre ochranu osobných údajov v zmysle smernice 95/46, čo Maďarsko nespochybňuje.
50 Na účely posúdenia dôvodnosti tejto žaloby je opodstatnené preskúmať, či požiadavka zabezpečiť, aby každý dozorný orgán vykonával s úplnou nezávislosťou úlohy, ktoré sú mu zverené, stanovená v článku 28 ods. 1 druhom pododseku smernice 95/46, v súlade s tvrdením Komisie zahŕňa povinnosť dotknutého členského štátu rešpektovať dĺžku funkčného obdobia tohto orgánu tak, ako bola pôvodne stanovená.
51 Súdny dvor už rozhodol, že článok 28 ods. 1 druhý pododsek smernice 95/46 sa má vykladať v tom zmysle, že dozorným orgánom povereným dohľadom nad spracovaním osobných údajov musí byť priznaná nezávislosť, ktorá im umožní vykonávať ich úlohy bez vonkajšieho vplyvu. Táto nezávislosť vylučuje najmä akýkoľvek príkaz či iný vonkajší vplyv v akejkoľvek forme, či už priamy, alebo nepriamy, ktorý by mohol ovplyvniť ich rozhodnutia a tým spochybniť vykonávanie úloh uvedenými orgánmi, ktoré spočívajú v zabezpečení spravodlivej rovnováhy medzi ochranou základného práva na súkromie a voľným pohybom osobných údajov (pozri v tomto zmysle rozsudky Komisia/Nemecko, EU:C:2010:125, bod 30, ako aj Komisia/Rakúsko, EU:C:2012:631, body 41 a 43).
52 Funkčná nezávislosť dozorných orgánov, ktorých členovia nie sú pri výkone svojich úloh viazaní žiadnymi pokynmi, je teda nevyhnutnou podmienkou na to, aby tieto orgány mohli splniť kritérium nezávislosti v zmysle článku 28 ods. 1 druhého pododseku smernice 95/46, ale na rozdiel od toho, čo tvrdí Maďarsko, takáto funkčná nezávislosť sama osebe nepostačuje na to, aby dozorné orgány uchránila od akéhokoľvek vonkajšieho vplyvu (rozsudok Komisia/Rakúsko, EU:C:2012:631, bod 42).
53 Súdny dvor už v tomto ohľade rozhodol, že samotné riziko, že orgány štátneho dohľadu budú môcť politicky ovplyvňovať rozhodnutia dozorných orgánov, postačuje na narušenie nezávislého plnenia úloh týchto orgánov. Na jednej strane to totiž môže viesť k „predpokladanej poslušnosti“ týchto orgánov v súvislosti s rozhodovacou praxou orgánu dohľadu. Na druhej strane vzhľadom na úlohu strážcu práva na súkromie, ktorú zastávajú dozorné orgány, článok 28 ods. 1 druhý pododsek smernice 95/46 vyžaduje, aby ich rozhodnutia, ako aj samotné orgány boli mimo akéhokoľvek podozrenia zo zaujatosti (rozsudky Komisia/Nemecko, EU:C:2010:125, bod 36, a Komisia/Rakúsko, EU:C:2012:631, bod 52).
54 Keby každý členský štát mohol ukončiť funkčné obdobie dozorného orgánu pred ukončením jeho vopred určenej dĺžky bez toho, aby rešpektoval pravidlá a záruky stanovené na tieto účely uplatniteľnou právnou úpravou, hrozba takéhoto predčasného ukončenia, ktorej by tento orgán musel čeliť počas celého svojho funkčného obdobia, by mohla viesť k určitej forme poslušnosti tohto orgánu voči politickej moci, ktorá je s uvedenou požiadavkou nezávislosti nezlučiteľná (pozri v tomto zmysle rozsudok Komisia/Rakúsko, EU:C:2012:631, bod 51). To platí aj v prípade, keď predčasné ukončenie funkčného obdobia vyplýva z reštrukturalizácie alebo zmeny modelu, ktoré musia byť organizované tak, aby boli dodržané požiadavky nezávislosti stanovené uplatniteľnou právnou úpravou.
55 Navyše v takejto situácii by nebolo možné predpokladať, že dozorný orgán môže za každých okolností konať mimo akéhokoľvek podozrenia zo zaujatosti. Požiadavku nezávislosti uvedenú v článku 28 ods. 1 druhom pododseku smernice 95/46 je preto nevyhnutné vykladať tak, že zahŕňa požiadavku rešpektovať dĺžku funkčného obdobia dozorných orgánov až do uplynutia tohto obdobia a predčasne ho ukončiť len v prípade, že budú dodržané pravidlá a záruky stanovené uplatniteľnou právnou úpravou.
56 Tento výklad odzrkadľujú aj pravidlá uplatniteľné na ukončenie funkčného obdobia EDPS. Z kapitoly V nariadenia č. 45/2001 a najmä z jeho článku 42 ods. 4 a 5, ktorý presne stanovuje okolnosti, za ktorých možno predčasne ukončiť funkčné obdobie EDPS, vyplýva, že dodržiavanie funkčného obdobia EDPS až do jeho uplynutia okrem závažného a objektívne preskúmateľného dôvodu je prvoradou podmienkou jeho nezávislosti.
57 V prejednávanej veci § 15 ods. 1 zákona z roku 1993, ktorý sa na komisára uplatňuje na základe § 23 ods. 2 zákona z roku 1992, stanovuje, že funkčné obdobie komisára možno ukončiť len uplynutím jeho funkčného obdobia, jeho úmrtím, demisiou, rozhodnutím konštatujúcim konflikt záujmov, jeho odchodom do dôchodku z úradnej moci, alebo jeho demisiou z úradnej moci. Posledné tri uvedené prípady si vyžadujú rozhodnutie parlamentu prijaté najmenej dvojtretinovou väčšinou jeho členov. Okrem toho tak k odchodu do dôchodku z úradnej moci, ako aj k demisii z úradnej moci môže dôjsť len za obmedzených okolností, ktoré sú spresnené v odsekoch 5 a 6 daného § 15.
58 Je však nesporné, že funkčné obdobie komisára nebolo ukončené na základe niektorého z týchto ustanovení, a najmä že oficiálne nepodal demisiu.
59 Z toho vyplýva, že Maďarsko ukončilo funkčné obdobie komisára, pričom nedodržalo záruky stanovené zákonom s cieľom chrániť jeho funkčné obdobie, čím ohrozilo jeho nezávislosť v zmysle článku 28 ods. 1 druhého pododseku smernice 95/46. Ako bolo uvedené v bode 54 tohto rozsudku, skutočnosť, že toto predčasné ukončenie vyplýva zo zmeny inštitucionálneho modelu, nemôže viesť k tomu, že dané ukončenie bude v súlade s nezávislosťou dozorných orgánov, ktorú vyžaduje predmetné ustanovenie.
60 Istotne, členské štáty si môžu slobodne zvoliť a zmeniť inštitucionálny model, ktorý sa im javí ako najvhodnejší pre ich dozorné orgány. V tejto súvislosti však musia dbať na to, aby neohrozili nezávislosť dozorného orgánu, ktorá vyplýva z článku 28 ods. 1 druhého pododseku smernice 95/46, ktorá zahŕňa povinnosť rešpektovať dĺžku funkčného obdobia tohto orgánu, ako je uvedené v bode 54 tohto rozsudku.
61 Navyše, ako tvrdí Maďarsko, hoci sa komisár a úrad podstatne odlišujú svojou organizáciou a štruktúrou, tieto dva subjekty vykonávajú v podstate zhodné úlohy, a síce úlohy priznané vnútroštátnym dozorným orgánom podľa smernice 95/46, ako napokon vyplýva jednak z úloh, ktoré sú tak komisárovi, ako aj úradu zverené, a jednak z kontinuity medzi nimi pri vybavovaní vecí, ktorú zaručuje § 75 ods. 1 a 2 zákona z roku 2011. Samotná zmena inštitucionálneho modelu teda nemôže objektívne odôvodniť ukončenie funkčného obdobia osoby poverenej výkonom úloh komisára bez toho, aby boli stanovené prechodné opatrenia, ktoré by zabezpečili dodržanie dĺžky jeho funkčného obdobia.
62 Vzhľadom na predchádzajúce treba konštatovať, že Maďarsko si predčasným ukončením funkčného obdobia dozorného orgánu pre ochranu osobných údajov nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú zo smernice 95/46.
O obmedzení časových účinkov tohto rozsudku
63 Maďarsko navrhuje, aby Súdny dvor obmedzil časové účinky svojho rozsudku tak, že určí, že konštatované nesplnenie povinnosti nemá vplyv na funkčné obdobie predsedu úradu. Na podporu svojho návrhu tento členský štát uvádza súlad zákona z roku 2011 so smernicou 95/46, ako aj to, že Súdny dvor sa doposiaľ nezaoberal otázkou, ktorá bola položená v prejednávanej veci. Komisia naopak žiada tento návrh zamietnuť.
64 V tomto ohľade za predpokladu, že rozsudky prijaté na základe článku 258 ZFEÚ majú rovnaké účinky ako rozsudky prijaté na základe článku 267 ZFEÚ, a preto zohľadnenie právnej istoty môže výnimočne viesť k obmedzeniu ich časových účinkov, pokiaľ sú splnené podmienky stanovené judikatúrou Súdneho dvora v rámci článku 267 ZFEÚ (pozri najmä rozsudky Komisia/Grécko, C‑178/05, EU:C:2007:317, bod 67 a citovanú judikatúru, ako aj Komisia/Írsko, C‑82/10, EU:C:2011:621, bod 63 a citovanú judikatúru), treba konštatovať, že Maďarsko v prejednávanej veci nepreukázalo, že podmienky boli splnené. Konkrétne, vzhľadom na nesplnenie povinnosti konštatované v bode 62 tohto rozsudku výraz „s úplnou nezávislosťou“ obsiahnutý v článku 28 ods. 1 druhom pododseku smernice 95/46 je sám osebe jasný a v každom prípade už bol predmetom výkladu Súdneho dvora v rozsudku Komisia/Nemecko (EU:C:2010:125), ktorý uvedenému nesplneniu povinnosti predchádzal o viac ako rok. V dôsledku tohto rozsudku totiž právo Únie nebolo možné odôvodnene vykladať tak, že Maďarsku nariaďuje predčasne ukončiť funkčné obdobie komisára.
65 V dôsledku toho je potrebné zamietnuť návrh Maďarska týkajúci sa obmedzenia časových účinkov tohto rozsudku.
O trovách
66 Podľa článku 138 ods. 1 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Komisia navrhla zaviazať Maďarsko na náhradu trov konania a Maďarsko nemalo úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené zaviazať ho na náhradu trov konania.
67 V súlade s článkom 140 ods. 3 tohto rokovacieho poriadku môže Súdny dvor rozhodnúť, že vlastné trovy konania znášajú aj iní vedľajší účastníci konania než vedľajší účastníci uvedení v odsekoch 1 a 2 uvedeného článku 140. Súdny dvor teda rozhodol, že EDPS, ktorý vstúpil do konania ako vedľajší účastník, znáša vlastné trovy konania.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (veľká komora) rozhodol a vyhlásil:
1. Maďarsko si predčasným ukončením funkčného obdobia dozorného orgánu pre ochranu osobných údajov nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú zo smernice Európskeho parlamentu a Rady 95/46/ES z 24. októbra 1995 o ochrane fyzických osôb pri spracovaní osobných údajov a voľnom pohybe týchto údajov.
2. Maďarsko je povinné nahradiť trovy konania.
3. Európsky dozorný úradník pre ochranu údajov (EDPS) znáša vlastné trovy konania.
Podpisy