GENERALINIO ADVOKATO
JÁN MAZÁK NUOMONĖ,
pateikta 2011 m. spalio 26 d.(1)
Byla C‑329/11
Alexandre Achughbabian
prieš
Préfet du Val-de-Marne
(Cour d’appel de Paris (Prancūzija) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Direktyva 2008/115/EB – Neteisėtai esančių šalyje trečiųjų šalių piliečių grąžinimas – Nacionalinės teisės nuostata, kurioje numatyta laisvės atėmimo bausmė vien dėl neteisėto atvykimo į nacionalinę teritoriją ar neteisėto buvimo joje – Suderinamumas“
1. Kaip ir byloje, kurioje priimtas Sprendimas El Dridi(2), Paryžiaus apeliacinis teismas (Cour d’appel de Paris) (Prancūzija) pateiktu prejudiciniu klausimu atkreipia Teisingumo Teismo dėmesį į 2008 m. gruodžio 16 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvą 2008/115/EB dėl bendrų nelegaliai esančių trečiųjų šalių piliečių grąžinimo standartų ir tvarkos valstybėse narėse(3), kiek tai susiję su nacionaline baudžiamąja teise.
2. Šioje byloje Teisingumo Teismo atsakymas į prejudicinį klausimą būtų naudingas prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui siekiant įvertinti trečiosios šalies piliečio A. Achughbabian asmeninės laisvės apribojimo dėl neteisėto buvimo Prancūzijoje teisėtumą.
3. Remiantis nutartyje pateikti prašymą priimti prejudicinį sprendimą ir Teisingumo Teismui perduotoje byloje nurodytais duomenimis, A. Achughbabian situaciją galima apibendrinti taip:
– 2008 m. balandžio 9 d. jis atvyko į Prancūziją,
– 2008 m. lapkričio 28 d. Prancūzijos pabėgėlių ir asmenų be pilietybės apsaugos tarnyba atmetė jo prašymą išduoti leidimą gyventi šalyje suteikiant prieglobstį,
– 2009 m. sausio 27 d. Uazos slėnio prefektas nusprendė atmesti jo prašymą išduoti leidimą gyventi šalyje ir įpareigojo išvykti iš Prancūzijos teritorijos per mėnesį nuo pranešimo apie aptariamą sprendimą,
– 2011 m. birželio 24 d. jis buvo apklaustas ir laikinai sulaikytas įtariant neteisėto buvimo nusikalstama veika, numatyta Užsieniečių atvykimo ir apsigyvenimo bei prieglobsčio teisės kodekso (toliau – Ceseda) L. 621‑1 straipsnyje,
– 2011 m. birželio 25 d. Marnos slėnio prefektas priėmė įsakymus dėl jo išsiuntimo iš šalies ir sulaikymo, todėl jis buvo sulaikytas ir laikomas sulaikymo centre,
– 2011 m. birželio 27d. Kretėjaus apygardos teismo (Tribunal de grande instance) laikino sulaikymo klausimus sprendžiantis teisėjas leido pratęsti jo sulaikymą, atmetęs jo advokato in limine litis iškeltus prieštaravimus dėl procedūros negaliojimo, įskaitant pagrindą, kad laikinas sulaikymas negalioja, atsižvelgiant į Sprendimą El Dridi(4),
– 2011 m. birželio 28 d. jo advokatas Cour d’appel de Paris pateikė apeliacinį skundą dėl Kretėjaus apygardos teismo nutarties, susijusį su keliais motyvais, įskaitant dar kartą nurodytą motyvą, kad laikinas sulaikymas negalioja, atsižvelgiant į Sprendimą El Dridi(5).
4. Šiomis aplinkybėmis 2011 m. birželio 29 d. Cour d’appel de Paris nutraukė A. Achughbabian sulaikymą, nusprendęs pateikti Teisingumo Teismui tokį prejudicinį klausimą:
„Ar, atsižvelgiant į Direktyvos 2008/115 <...> taikymo sritį, ja draudžiama tokia nacionalinės teisės nuostata, kaip [Ceseda] L. 621‑1 straipsnis, kurioje numatyta laisvės atėmimo bausmė trečiosios šalies piliečiui vien dėl tos priežasties, kad jis neteisėtai atvyko į nacionalinę teritoriją ar neteisėtai joje gyvena?“
5. Kadangi svarbu, jog Prancūzijos teismai kuo greičiau gautų atsakymą į pateiktą klausimą, nes šis atsakymas gali užkirsti kelią galimiems neteisėtiems laisvės apribojimams ar sutrumpinti jų trukmę, Teisingumo Teismas nusprendė patenkinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo prašymą nagrinėti bylą taikant pagreitintą procedūrą, numatytą Europos Sąjungos Teisingumo Teismo statuto 23a straipsnyje ir Teisingumo Teismo procedūros reglamento 104a straipsnyje.
6. Rašytines pastabas Teisingumo Teismui pateikė A. Achughbabian, Vokietijos, Estijos ir Prancūzijos vyriausybės, taip pat Europos Komisija.
7. A. Achughbabian, Danijos, Vokietijos, Estijos, Prancūzijos vyriausybių, taip pat Komisijos atstovai dalyvavo 2011 m. spalio 25 d. įvykusiame posėdyje.
Teisinis pagrindas
Direktyva 2008/115
8. Direktyva 2008/115 siekiama, kaip matyti tiek iš jos 12 ir 20 konstatuojamųjų dalių, tiek iš jos 1 straipsnio, nustatyti bendras grąžinimo, išsiuntimo, priverstinių priemonių taikymo, sulaikymo ir draudimo atvykti taisykles, susijusias su neteisėtai valstybės narės teritorijoje esančiais trečiųjų šalių piliečiais, kurios turi sudaryti veiksmingos grąžinimo politikos pagrindą, laikantis pagrindinių teisių.
9. Jos 5 ir 17 konstatuojamosiose dalyse nurodyta:
„(5) Šia direktyva turėtų būti nustatytos horizontalaus pobūdžio taisyklės, taikomos visiems trečiųjų šalių piliečiams, kurie neatitinka ar nebeatitinka atvykimo į valstybę narę, buvimo arba gyvenimo joje sąlygų.
<...>
(17) Su sulaikytais trečiųjų šalių piliečiais turėtų būti elgiamasi humaniškai ir gerbiant jų orumą, pagrindines jų teises ir laikantis tarptautinės bei nacionalinės teisės. Nepažeidžiant teisėsaugos institucijų vykdomo pirminio sulaikymo, kuris reglamentuojamas nacionalinės teisės aktais, sulaikymas paprastai turėtų būti vykdomas specialiuose sulaikymo centruose.“
10. Šios direktyvos 2 straipsnio 1 dalyje jos taikymo sritis apibrėžiama taip:
„Ši direktyva taikoma trečiųjų šalių piliečiams, neteisėtai esantiems valstybės narės teritorijoje.“
11. Pagal tos pačios direktyvos 6 straipsnio 1 dalį: „Valstybės narės priima sprendimą grąžinti kiekvieno trečiosios šalies piliečio, neteisėtai esančio jų teritorijoje, atžvilgiu, nepažeisdamos 2–5 dalyse nurodytų išimčių“.
12. Remiantis Direktyvos 2008/115 10 konstatuojamąja dalimi, pagal kurią savanoriškam valstybės narės teritorijoje neteisėtai esančių trečiųjų šalių piliečių grįžimui turėtų būti suteikiama pirmenybė priverstinio grąžinimo atžvilgiu, šios direktyvos 7 straipsnyje „Savanoriškas išvykimas“ numatyta:
„1. Sprendime grąžinti numatomas atitinkamas laikotarpis savanoriškai išvykti, trunkantis nuo septynių iki trisdešimties dienų, nepažeidžiant 2 ir 4 dalyse nurodytų išimčių. <...>
<...>
4. Jeigu esama pasislėpimo pavojaus, arba jei prašymas dėl teisėto buvimo buvo atmestas kaip akivaizdžiai nepagrįstas ar melagingas, arba jei suinteresuotas asmuo kelia pavojų viešajai tvarkai, visuomenės saugumui ar nacionaliniam saugumui, valstybės narės gali nesuteikti laikotarpio savanoriškai išvykti arba gali suteikti trumpesnį nei septynių dienų laikotarpį.“
13. Pagal Direktyvos 2008/115 8 straipsnio „Išsiuntimas“ 1 dalį: „Valstybės narės imasi visų būtinų priemonių, kad įvykdytų sprendimą grąžinti, jei nebuvo suteiktas laikotarpis savanoriškai išvykti pagal 7 straipsnio 4 dalį arba jei nebuvo laikomasi įpareigojimo grįžti per savanoriško išvykimo laikotarpį, numatytą pagal 7 straipsnį.“
14. Pagal Direktyvos 2008/115 20 straipsnį valstybės narės užtikrina, kad ne vėliau kaip iki 2010 m. gruodžio 24 dienos įsigaliotų įstatymai ir kiti teisės aktai, būtini šiai direktyvai, išskyrus jos 13 straipsnio 4 dalį, įgyvendinti.
Nacionalinės teisės aktai
15. Ceseda L. 621-1 straipsnyje nustatyta:
„Užsienietis, kuris atvyko į Prancūziją ar joje gyveno nesilaikydamas L. 211-1 ir L. 311-1 straipsnių nuostatų arba kuris lieka Prancūzijoje ilgiau nei leidžiama jo vizoje, baudžiamas vienų metų laisvės atėmimo bausme ir 3 750 EUR bauda.
Be to, nuteistam užsieniečiui teismas gali ne ilgesniam kaip trejų metų laikotarpiui uždrausti atvykti ar gyventi Prancūzijoje. Draudimas gyventi valstybės teritorijoje savaime apima nuteistojo deportavimą, tam tikrais atvejais atlikus laisvės atėmimo bausmę.“
16. Baudžiamojo proceso kodekso straipsniai, susiję su laikinu sulaikymu, iš dalies pakeisti 2011 m. balandžio 14 d. Įstatymu Nr. 2011‑392, o šis įstatymas įsigaliojo 2011 m. birželio 1 dieną. Todėl Baudžiamojo proceso kodekso 62 straipsnio redakcija, taikytina aplinkybėms šioje byloje, suformuluota taip:
„Asmenys, kurių atžvilgiu nėra patikimų priežasčių įtarti, kad jie padarė ar bandė padaryti nusikalstamą veiką, gali būti sulaikyti tik laikotarpiui, griežtai reikalingam jiems apklausti, kuris negali būti ilgesnis nei keturios valandos.
Jei apklausiant asmenį paaiškėja, jog yra patikimų priežasčių įtarti, kad jis padarė ar bandė padaryti nusikalstamą veiką, už kurią numatyta laisvės atėmimo bausmė, tyrėjų žinioje jis gali būti priverstinai laikomas tik taikant laikino sulaikymo režimą. Apie laikiną sulaikymą jam pranešama 63 straipsnyje numatytomis sąlygomis.“
17. Pagal Baudžiamojo proceso kodekso redakcijos, taikytinos aplinkybėms šioje byloje, 62-2 straipsnį: „Laikinas sulaikymas yra kardomoji priemonė, kurią, prižiūrint teismui, savo sprendimu skiria kriminalinės policijos pareigūnas, kuria užtikrinama, kad sulaikytas asmuo, dėl kurio yra vienas ar daugiau pagrindų įtarti, kad jis padarė ar bandė padaryti nusikaltimą ar baudžiamąjį nusižengimą, už kurį baudžiama laisvės atėmimo bausme, laikomas tyrėjų žinioje. <...>“
Vertinimas
18. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo pateiktas prejudicinis klausimas atspindi padėtį Prancūzijoje po Sprendimo El Dridi(6), kuriame Teisingumo Teismas nusprendė, kad Direktyva 2008/115 draudžiami nacionalinės teisės aktai, kuriuose numatyta skirti laisvės atėmimo bausmę neteisėtai esančiam trečiosios šalies piliečiui vien dėl tos priežasties, kad jis šios valstybės teritorijoje be pateisinamos priežasties gyvena pažeisdamas įpareigojimą per nustatytą terminą iš jos išvykti. Prancūzijos teismuose yra skirtingų nuomonių dėl klausimo, ar šis principas taip pat taikomas Ceseda L. 621-1 straipsnyje numatytai laisvės atėmimo bausmei dėl užsieniečio neteisėto atvykimo į Prancūziją ar neteisėto buvimo joje. Jei taip būtų, laikinas sulaikymas pagal Baudžiamojo proceso kodekso 62-2 straipsnį, kuriame kaip tokios kardomosios priemonės naudojimo sąlyga numatytas įtarimas nusikalstama veika, už kurią taikoma laisvės atėmimo bausmė, negalėtų būti taikomas remiantis Ceseda L. 621-1 straipsniu.
19. Nors šis klausimas pateiktas vykdant teisminę asmeninės A. Achughbabian laisvės apribojimo kontrolę, visų pirma dėl jo laikino sulaikymo(7), reikia patikslinti, kad pats laikinas sulaikymas, kaip baudžiamosios teisės asmeninės laisvės apribojimo priemonė, ir šios priemonės naudojimo sąlygos nėra šio prejudicinio klausimo dalykas. Tačiau žinau, kad Teisingumo Teismo atsakymas gali turėti įtakos galimybei sulaikyti asmenis, įtariamus nusikalstama veika, numatyta Ceseda L. 621-1 straipsnyje.
20. Ceseda L. 621-1 straipsnį ir Direktyvą 2008/115 sieja bendras klausimas, t. y. trečiosios šalies piliečio neteisėtas buvimas valstybės narės teritorijoje. Tačiau iš šių teisės aktų dėl šios aplinkybės kyla skirtingų pasekmių. Nors Ceseda L. 621-1 straipsnyje ši aplinkybė kvalifikuojama kaip nusikalstama veika, už kurią taikoma vienų metų laisvės atėmimo bausmė ir 3 750 EUR bauda, Direktyvoje 2008/115 numatytas administracinės grąžinimo procedūros, kurią vykdant turi būti užtikrinama, jog suinteresuotojo asmens laisvę būtų galima apriboti tik siekiant parengti suinteresuotojo asmens grąžinimą ir (arba) vykdyti išsiuntimo procesą, taikymas, tik jei kitos pakankamos, tačiau švelnesnės priverstinės priemonės negali būti taikomos veiksmingai.
21. Iš tiesų Prancūzijos teisės aktuose trečiosios šalies piliečio neteisėto buvimo atveju, be baudžiamosios sankcijos, numatyta administracinė grąžinimo procedūra. Šią aplinkybę įrodo tai, kad A. Achughbabian šiuo metu taikomas vienas iš tokios Ceseda reglamentuojamos procedūros etapų.
22. Tačiau prejudicinis klausimas nesusijęs su pačia šia procedūra ir dėl to pateikdamas šią nuomonę aš nenagrinėsiu klausimo, ar administracinė grąžinimo procedūra, taikoma A. Achughbabian pagal Prancūzijos teisės aktus, atitinka reikalavimus pagal Direktyvą 2008/115. Tačiau reikia pažymėti, kad klostantis pagrindinės bylos aplinkybėms Prancūzija nebuvo įvykdžiusi Direktyvos 2008/115 20 straipsnyje numatytos pareigos dėl įstatymų ir kitų teisės aktų, reikalingų šiai direktyvai įgyvendinti, įsigaliojimo. Kaip matyti iš Prancūzijos vyriausybės rašytinių pastabų, Direktyva 2008/115 visiškai į Prancūzijos teisę perkelta tik 2011 m. birželio 16 d. Imigracijos, integracijos ir pilietybės įstatymu Nr. 2011-672, o šis įstatymas įsigaliojo 2011 m. liepos 18 d. Tačiau šiuo įstatymu atlikti pakeitimai neturėjo įtakos šioje byloje nagrinėjamo Ceseda L. 621-1 straipsnio formuluotei.
23. Atsižvelgdamas į Teisingumo Teismo byloje, kurioje priimtas Sprendimas El Dridi, pabrėžtą principą, kad, „nepaisant aplinkybės, jog nei pagal EB 63 straipsnio pirmos pastraipos 3 punkto b dalį (nuostata, kuri perkelta į SESV 79 straipsnio 2 dalies c punktą), nei pagal Direktyvą 2008/115, priimtą, be kita ko, remiantis šia EB sutarties nuostata, nepašalinama valstybių narių kompetencija skirti baudžiamąsias sankcijas nelegalios imigracijos ir neteisėto buvimo srityje, šioje srityje jos privalo priimti tokius teisės aktus, kad būtų laikomasi Sąjungos teisės, ir visų pirma šios valstybės negali taikyti tokių teisės aktų, nors ir baudžiamosios teisės srityje, dėl kurių gali kilti pavojus, jog nebus įgyvendinti direktyva siekiami tikslai ir dėl to ji neteks savo veiksmingumo“(8), manau, kad atsakant į šioje byloje pateiktą klausimą reikia nustatyti, ar laisvės atėmimo bausmės taikymas neteisėtai esančiam valstybės narės teritorijoje trečiosios šalies piliečiui gali kelti pavojų, kad nebus įgyvendinti Direktyva 2008/115 siekiami tikslai.
24. Atsižvelgiant į Direktyvos 2008/115 2 bei 20 konstatuojamųjų dalių ir 1 straipsnio formuluotes, jos tikslą lengva nustatyti. Ja siekiama nustatyti bendras grąžinimo, išsiuntimo, priverstinių priemonių taikymo, sulaikymo ir draudimo atvykti taisykles, susijusias su neteisėtai valstybės narės teritorijoje esančiais trečiųjų šalių piliečiais, kurios turi sudaryti veiksmingos grąžinimo politikos pagrindą, laikantis pagrindinių teisių.
25. Prieš nagrinėdamas, ar tokia nuostata, kaip Ceseda L. 621‑1 straipsnis, gali kelti pavojų, kad nebus įgyvendintas taip apibrėžtas tikslas, norėčiau iš karto atmesti Estijos ir Prancūzijos vyriausybių argumentą, kad Direktyva 2008/115 taikoma tik nuo tada, kai priimtas sprendimas grąžinti.
26. Jei šiam argumentui būtų pritarta, tai reikštų, kad Direktyva 2008/115 valstybėms narėms paliekama galimybė nuspręsti, ar ir kada jos ketina priimti sprendimą grąžinti, taigi pradėti neteisėtai jų teritorijoje esančio trečiosios šalies piliečio grąžinimo procedūrą.
27. Tačiau šia direktyva valstybėms narėms tokia sprendimo laisvė nesuteikiama. Priešingai, daugelyje Direktyvos 2008/115 nuostatų nurodoma, kad direktyva siekiama nustatyti valstybių narių pareigą pradėti grąžinimo procedūrą bet kurio neteisėtai jų teritorijoje esančio trečiosios šalies piliečio atveju. Visų pirma kalbama apie Direktyvos 2008/115 6 straipsnio 1 dalį, pagal kurią valstybės narės priima sprendimą grąžinti „kiekvieno“(9) trečiosios šalies piliečio, neteisėtai esančio jų teritorijoje, atžvilgiu. Šios pareigos išimtys aiškiai nurodytos Direktyvos 2008/115 to paties straipsnio 2–5 dalyse.
28. Nurodytą pareigą, t. y. pareigą priimti sprendimą grąžinti, atitinka neteisėtai valstybės narės teritorijoje esančio trečiosios šalies piliečio atitinkama teisė į tokį valstybės elgesį. Iš to matyti, kad Direktyva 2008/115 kiekvienam neteisėtai valstybės narės teritorijoje esančiam trečiosios šalies piliečiui pripažįstama teisė į tai, jog atitinkama valstybė narė priimtų sprendimą grąžinti, kuriuo pradedama gražinimo procedūra siekiant užbaigti neteisėtą buvimą ir kurią vykdant asmeninė suinteresuotojo asmens laisvė gali būti apribota tik siekiant parengti jo grąžinimą ir (arba) įvykdyti jo išsiuntimo procesą, su sąlyga, kad kitos pakankamos, tačiau švelnesnės priverstinės priemonės negali būti veiksmingai taikomos.
29. Grįžtant prie pagrindinės problemos, t. y. vertinimo, ar laisvės atėmimo bausmės taikymas neteisėtai valstybės narės teritorijoje esančiam trečiosios šalies piliečiui gali kelti pavojų, kad nebus įgyvendinti Direktyva 2008/115 siekiami tikslai, reikia atkreipti dėmesį į Direktyvoje 2008/115(10) numatytą grąžinimo procedūrą.
30. Šioje direktyvoje numatytas priverstinių priemonių naudojimas siekiant užtikrinti, kad bus įgyvendintas jos tikslas, t. y. kad bus įvykdytas sprendimas grąžinti. Kaip jau nurodžiau byloje, kurioje priimtas Sprendimas El Dridi(11), pateiktoje nuomonėje, šios priemonės Direktyvoje 2008/115 išsamiai neišvardytos. Atsižvelgiant į kiekvienos grąžinimo procedūros individualumą (savitumą), tai net nebūtų įmanoma.
31. Neginčijama, kad laisvės atėmimo bausmė yra priverstinė priemonė. Tačiau taip pat akivaizdu, kad tai nėra priemonė, susijusi su sprendimo grąžinti vykdymu ir dėl to su Direktyvos 2008/115 tikslo įgyvendinimu. Priešingai, neteisėto trečiosios valstybės piliečio buvimo atveju numatyta laisvės atėmimo bausmė (kaip jau nurodžiau šios nuomonės 25 punkte, kalbama apie aplinkybę, su kuria Direktyvoje 2008/115 siejama pareiga pradėti grąžinimo procedūrą) objektyviai neleidžia, net jei tik laikinai, vykdyti sprendimo grąžinti.
32. Šiuo atžvilgiu Prancūzijos vyriausybė atkreipia dėmesį į 2006 m. vasario 21 d. ir 2011 m. gegužės 12 d. teisingumo ministro aplinkraščius dėl to, kad prokurorai teiktų kaltinimus dėl neteisėto atvykimo ir neteisėto buvimo tik užsieniečiams, padariusiems kitą baudžiamąjį pažeidimą ar nusikaltimą, ir leistų taikyti kitas procedūras, siekiant, be kita ko, prireikus įvykdyti administracinę išsiuntimo iš šalies teritorijos procedūrą. Tačiau iš statistinių duomenų, taip pat pateiktų Prancūzijos vyriausybės, matyti, kad, nepaisant šių nurodymų, yra daug baudžiamųjų nuosprendžių, paskelbtų remiantis tik Ceseda L. 621-1 straipsniu.
33. Tačiau norėčiau pažymėti, kad tai nereiškia, jog apskritai atmetama bet kokia suinteresuotojo asmens asmeninės laisvės apribojimo galimybė laikotarpiu, griežtai būtinu siekiant patikrinti, ar yra sąlygų priimti sprendimą grąžinti pagal Direktyvos 2008/115 6 straipsnio 1 dalį. Šiuo klausimu pritariu Prancūzijos vyriausybės nuomonei, kad toks apribojimas gali būti reikalingas daugeliu atveju(12) ir pagal Direktyvos 2008/115 17 konstatuojamąją dalį patenka į valstybių narių nacionalinės teisės aktų taikymo sritį. Tačiau šis asmeninės laisvės apribojimas negali būti grindžiamas tokia nuostata, kaip Ceseda L. 621-1 straipsnis.
34. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, manau, kad Teisingumo Teismas į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo pateiktą prejudicinį klausimą turi atsakyti, jog Direktyvą 2008/115 reikia aiškinti taip, kad ja draudžiama nacionalinės teisės nuostata, kurioje numatyta laisvės atėmimo bausmė vien dėl tos priežasties, jog trečiosios šalies pilietis neteisėtai atvyko į atitinkamos valstybės narės teritoriją ar neteisėtai joje gyvena.
Išvada
35. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui į Cour d’appel de Paris pateiktą prejudicinį klausimą atsakyti taip:
„2008 m. gruodžio 16 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvą 2008/115/EB dėl bendrų nelegaliai esančių trečiųjų šalių piliečių grąžinimo standartų ir tvarkos valstybėse narėse reikia aiškinti taip, kad ja draudžiama nacionalinės teisės nuostata, kurioje numatyta laisvės atėmimo bausmė vien dėl tos priežasties, jog trečiosios šalies pilietis neteisėtai atvyko į atitinkamos valstybės narės teritoriją ar neteisėtai joje gyvena.“