CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

PEDRO CRUZ VILLALÓN

presentate il 14 gennaio 2015 (1)

Causa C‑62/14

Peter Gauweiler,

Bruno Bandulet,

Wilhelm Hankel,

Wilhelm Nölling,

Albrecht Schachtschneider,

Joachim Starbatty,

Roman Huber e altri,

Johann Heinrich von Stein e altri

e

Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag

contro

Deutscher Bundestag

[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Bundesverfassungsgericht (Germania)]

«Politica economica e monetaria – Validità della decisione del Consiglio direttivo della Banca centrale europea del 6 settembre 2012 – Caratteristiche tecniche delle operazioni di acquisto di titoli del debito pubblico sul mercato secondario [“Outright Monetary Transactions” (OMT)] – Controllo di costituzionalità nazionale di atti dell’Unione – Atti ultra vires – Identità costituzionale – Leale cooperazione – Ricevibilità – Natura di atto contestabile nell’ambito di un procedimento pregiudiziale – Politica di comunicazione pubblica della Banca centrale europea – Competenze della Banca centrale europea – Stabilità dei prezzi – Ripristino dei canali di trasmissione della politica monetaria – Articoli 119 TFUE e 127, paragrafi 1 e 2, TFUE – Circostanze eccezionali – Misure non convenzionali di politica monetaria – Principio di proporzionalità – Articolo 5, paragrafo 4, TUE – Articolo 123 TFUE – Divieto di finanziamento monetario degli Stati membri della zona euro»

Indice

I – Ambito normativo

A – Il contesto normativo dell’Unione

B – Il contesto normativo nazionale

II – Fatti e procedimento dinanzi al giudice nazionale

III – Questioni pregiudiziali sottoposte alla Corte

IV – Considerazioni preliminari: sulla difficoltà «funzionale» della domanda di pronuncia pregiudiziale, collocata nel contesto della pertinente giurisprudenza del BVerfG

V – Ricevibilità

VI – Le questioni pregiudiziali

A – La prima questione pregiudiziale: gli articoli 119 TFUE e 127, paragrafi 1 e 2, TFUE, e i limiti della politica monetaria della BCE

1. Posizione dei soggetti intervenuti nel presente procedimento

2. Analisi

a) Osservazioni preliminari

i) Sullo status e sul mandato della BCE

ii) Le misure non convenzionali di politica monetaria e la qualificazione del programma OMT come una di esse

– Le misure non convenzionali di politica monetaria secondo la BCE

– Il programma OMT come misura non convenzionale di politica monetaria

b) Le competenze della BCE e il programma OMT

i) Il programma OMT e la politica economica dell’Unione e degli Stati membri come limite della competenza della BCE

– La politica economica e la politica monetaria dell’Unione

– Il programma OMT alla luce dei criteri che definiscono la politica economica e la politica monetaria dell’Unione

ii) Il controllo di proporzionalità del programma OMT (articolo 5, paragrafo 4, TUE)

– La motivazione relativa alle circostanze che giustificano il programma OMT, in quanto presupposto della proporzionalità

– Il criterio dell’adeguatezza

– Il criterio della necessità

– Il criterio di proporzionalità in senso stretto

– Conclusione intermedia

c) Risposta alla prima questione pregiudiziale

B – La seconda questione pregiudiziale: la compatibilità del programma OMT con l’articolo 123, paragrafo 1, TFUE (divieto di finanziamento monetario degli Stati della zona euro)

1. Posizione dei soggetti intervenuti nel presente procedimento

2. Analisi

a) Il divieto di finanziamento monetario degli Stati membri (articolo 123, paragrafo 1, TFUE) e l’acquisto di titoli di Stato da parte della BCE

b) Il programma OMT e la sua compatibilità con il divieto di cui all’articolo 123, paragrafo 1, TFUE

i) Rinuncia a diritti e status pari passu

ii) Rischio di perdite

iii) Mantenimento fino alla scadenza

iv) Momento dell’acquisto

v) Incitamento all’acquisto sul mercato primario

3. Risposta alla seconda questione pregiudiziale

VII – Conclusione

1.        Con un comunicato stampa rilasciato a seguito della riunione del Consiglio direttivo del 5 e 6 settembre 2012, la Banca centrale europea rendeva nota una decisione con la quale veniva definito un programma di acquisto di titoli del debito pubblico emessi dagli Stati dall’eurozona, denominato «Outright Monetary Transactions» (operazioni definitive monetarie; in prosieguo: «OMT»). Il comunicato stampa illustrava le caratteristiche di base di detto programma. Tuttavia, l’approvazione degli strumenti giuridici che avrebbero dovuto disciplinarne l’attuazione restava in sospeso, e così è continuato sino ad oggi.

2.        Nel menzionato comunicato stampa, la Banca centrale europea (in prosieguo: la «BCE») si dichiarava disposta ad acquistare titoli del debito pubblico degli Stati dell’eurozona sui mercati secondari, in presenza di determinate condizioni. In breve, la BCE subordinava l’applicazione del programma al fatto che lo Stato o gli Stati interessati fossero assoggettati ad un programma di assistenza finanziaria del Fondo europeo di stabilità finanziaria o del Meccanismo europeo di stabilità, e sempre che tale programma prevedesse la possibilità di effettuare acquisti sul mercato primario. Era inoltre previsto che le operazioni realizzate nel quadro del programma OMT sarebbero state incentrate sulla parte più breve della curva dei rendimenti, senza stabilire previamente limiti quantitativi, e al tempo stesso l’Eurosistema accettava di ricevere lo stesso trattamento (pari passu) dei creditori privati, con l’impegno di sterilizzare integralmente la liquidità creata.

3.        Nasceva così il programma OMT, nel contesto di e quale risposta a una situazione considerata eccezionale per la sostenibilità della politica monetaria affidata alla BCE. La crisi economica internazionale iniziata nel 2008 si era trasformata nel 2010 in una crisi del debito sovrano di vari Stati della zona euro. Nell’estate del 2012, dinanzi ai dubbi degli investitori sulla sostenibilità dell’euro, la situazione finanziaria di vari Stati membri della zona euro stava diventando insostenibile a causa degli aumenti apparentemente inarrestabili dei premi di rischio applicati ai titoli del loro debito pubblico. La «reversibilità» dell’euro e il conseguente ritorno alle monete nazionali sembravano destinati a diventare una profezia autoavverantesi. È in tale specifico contesto che la BCE annuncia il programma OMT, generalmente percepito come espressione concreta della promessa del suo presidente, sig. Draghi, formulata poche settimane prima, di fare, all’interno del suo mandato, «tutto quanto è necessario» per recuperare la fiducia nella moneta unica.

4.        Per la prima volta nella sua storia, la Corte costituzionale federale tedesca (Bundesverfassungsgericht; in prosieguo: il «BVerfG») si è rivolta alla Corte di giustizia ai sensi dell’articolo 267 TFUE, e lo ha fatto per sollevare la questione della legittimità del citato programma OMT. Come si esporrà in prosieguo, le questioni formulate dal BVerfG sollevano difficoltà interpretative della massima importanza, alle quali la Corte dovrà dare risposta.

5.        Un primo punto da esaminare nel presente caso riguarda il fatto che il BVerfG propone la sua domanda di pronuncia pregiudiziale nel contesto di ciò che esso definisce come controllo ultra vires di atti dell’Unione, con ripercussioni sull’«identità costituzionale» della Repubblica federale di Germania. Il BVerfG muove dalla constatazione iniziale secondo cui l’atto controverso della BCE è illegittimo in base al diritto costituzionale nazionale nonché in base al diritto dell’Unione, ma, prima di proseguire la sua analisi, decide di sottoporlo all’esame della Corte di giustizia affinché questa lo valuti sotto il profilo del diritto dell’Unione.

6.        La Corte deve inoltre esaminare una questione di ricevibilità, incentrata sulla contestabilità di una decisione di cui sono state enunciate solo le caratteristiche fondamentali attraverso un comunicato stampa. Benché si tratti, all’apparenza, di un semplice comunicato stampa, che difficilmente può formare oggetto di un controllo di validità, le circostanze del presente caso, alle quali si aggiunge la funzione particolare della comunicazione pubblica nelle attività delle banche centrali, potrebbero giustificare una conclusione diversa.

7.        Quanto al merito della presente causa, la Corte si trova confrontata con le difficoltà che tradizionalmente presentano per il diritto pubblico le situazioni di emergenza. Di fronte alla possibilità di una disintegrazione della zona euro, alla Corte viene chiesto quali siano i poteri spettanti alla BCE, un’istituzione che, a differenza di altre banche centrali, è soggetta a un mandato particolarmente limitato. La BCE ha sostenuto che il programma OMT è uno strumento adeguato per affrontare le situazioni eccezionali, in quanto, malgrado la sua natura «non convenzionale» e i rischi che comporta, non avrebbe altro scopo se non quanto è necessario per ripristinare la capacità della BCE di utilizzare efficacemente i propri strumenti di politica monetaria. Al contrario, i ricorrenti nel procedimento principale, al pari dello stesso giudice del rinvio, dubitano che sia questa la vera finalità del programma, poiché ritengono che il suo obiettivo ultimo sia trasformare la BCE in un «prestatore di ultima istanza» per gli Stati della zona euro.

8.        Tale situazione ha indotto il BVerfG a sottoporre alla Corte i propri dubbi circa la compatibilità del programma OMT con i Trattati. Detto giudice chiede alla Corte, in primo luogo, se tale programma non costituisca piuttosto una misura di politica economica, estranea quindi al mandato della BCE, anziché una misura di politica monetaria. In secondo luogo, chiede se la misura in questione rispetti il divieto di finanziamento monetario sancito dall’articolo 123, paragrafo 1, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea.

I –    Ambito normativo

A –    Il contesto normativo dell’Unione

9.        Il titolo VIII della terza parte del TFUE, rubricato «Politica economica e monetaria», si apre con la seguente disposizione generale:

«Articolo 119

1.      Ai fini enunciati all’articolo 3 del trattato sull’Unione europea, l’azione degli Stati membri e dell’Unione comprende, alle condizioni previste dai trattati, l’adozione di una politica economica che è fondata sullo stretto coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri, sul mercato interno e sulla definizione di obiettivi comuni, condotta conformemente al principio di un’economia di mercato aperta e in libera concorrenza.

2.      Parallelamente, alle condizioni e secondo le procedure previste dai trattati, questa azione comprende una moneta unica, l’euro, nonché la definizione e la conduzione di una politica monetaria e di una politica del cambio uniche, che abbiano l’obiettivo principale di mantenere la stabilità dei prezzi e, fatto salvo questo obiettivo, di sostenere le politiche economiche generali nell’Unione conformemente al principio di un’economia di mercato aperta e in libera concorrenza.

3.      Queste azioni degli Stati membri e dell’Unione implicano il rispetto dei seguenti principi direttivi: prezzi stabili, finanze pubbliche e condizioni monetarie sane nonché bilancia dei pagamenti sostenibile».

10.      Il TFUE prevede poi una clausola che vieta il finanziamento monetario degli Stati membri, così formulata:

«Articolo 123

1.      Sono vietati la concessione di scoperti di conto o qualsiasi altra forma di facilitazione creditizia, da parte della Banca centrale europea o da parte delle banche centrali degli Stati membri (in appresso denominate “banche centrali nazionali”), a istituzioni, organi od organismi dell’Unione, alle amministrazioni statali, agli enti regionali, locali o altri enti pubblici, ad altri organismi di diritto pubblico o a imprese pubbliche degli Stati membri, così come l’acquisto diretto presso di essi di titoli di debito da parte della Banca centrale europea o delle banche centrali nazionali.

2.      Le disposizioni del paragrafo 1 non si applicano agli enti creditizi di proprietà pubblica che, nel contesto dell’offerta di liquidità da parte delle banche centrali, devono ricevere dalle banche centrali nazionali e dalla Banca centrale europea lo stesso trattamento degli enti creditizi privati».

11.      Gli obiettivi e i compiti fondamentali della BCE sono definiti dal TFUE nei seguenti termini:

«Articolo 127

1.      L’obiettivo principale del Sistema europeo di banche centrali, in appresso denominato “SEBC”, è il mantenimento della stabilità dei prezzi. Fatto salvo l’obiettivo della stabilità dei prezzi, il SEBC sostiene le politiche economiche generali nell’Unione al fine di contribuire alla realizzazione degli obiettivi dell’Unione definiti nell’articolo 3 del trattato sull’Unione europea. Il SEBC agisce in conformità del principio di un’economia di mercato aperta e in libera concorrenza, favorendo una efficace allocazione delle risorse e rispettando i principi di cui all’articolo 119.

2.      I compiti fondamentali da assolvere tramite il SEBC sono i seguenti:

–      definire e attuare la politica monetaria dell’Unione,

–      svolgere le operazioni sui cambi in linea con le disposizioni dell’articolo 219,

–      detenere e gestire le riserve ufficiali in valuta estera degli Stati membri,

–      promuovere il regolare funzionamento dei sistemi di pagamento.

(…)».

12.      L’indipendenza della BCE è sancita e garantita dall’articolo 130 TFUE nei seguenti termini:

«Nell’esercizio dei poteri e nell’assolvimento dei compiti e dei doveri loro attribuiti dai trattati e dallo statuto del SEBC e della BCE, né la Banca centrale europea né una banca centrale nazionale né un membro dei rispettivi organi decisionali possono sollecitare o accettare istruzioni dalle istituzioni, dagli organi o dagli organismi dell’Unione, dai governi degli Stati membri né da qualsiasi altro organismo. Le istituzioni, gli organi e gli organismi dell’Unione nonché i governi degli Stati membri si impegnano a rispettare questo principio e a non cercare di influenzare i membri degli organi decisionali della Banca centrale europea o delle banche centrali nazionali nell’assolvimento dei loro compiti».

13.      Il Protocollo n. 4 sullo Statuto del Sistema europeo di banche centrali e della BCE elenca gli strumenti di politica monetaria di cui dispone la BCE, tra i quali rileva in particolare, ai fini della presente causa, quello di seguito indicato:

«Articolo 18

Operazioni di credito e di mercato aperto

18.1. Al fine di perseguire gli obiettivi del SEBC e di assolvere i propri compiti, la BCE e le banche centrali nazionali hanno la facoltà di:

–      operare sui mercati finanziari comprando e vendendo a titolo definitivo (a pronti e a termine), ovvero con operazioni di pronti contro termine, prestando o ricevendo in prestito crediti e strumenti negoziabili, in euro o in altre valute, nonché metalli preziosi,

–      effettuare operazioni di credito con istituti creditizi ed altri operatori di mercato, erogando i prestiti sulla base di adeguate garanzie.

18.2. La BCE stabilisce principi generali per le operazioni di credito e di mercato aperto effettuate da essa stessa o dalle banche centrali nazionali, compresi quelli per la comunicazione delle condizioni alle quali esse sono disponibili a partecipare a tali operazioni».

14.      Nel 1993, prima che fosse costituita la BCE e in pieno processo di transizione verso l’Unione economica e monetaria, il Consiglio ha adottato il regolamento (CE) n. 3603/93, del 13 dicembre 1993, che precisa le definizioni necessarie all’applicazione dei divieti enunciati all’articolo 104 e all’articolo 104 B, paragrafo 1, del trattato [articolo 123 TFUE] (GU L 332, pag. 1). Ai fini del presente procedimento, occorre sottolineare le seguenti disposizioni di detto regolamento:

«(…)

considerando che gli Stati membri devono adottare misure appropriate per un’effettiva e piena applicazione dei divieti previsti all’articolo 104 del trattato; che, in particolare, gli acquisti effettuati sul mercato secondario non devono servire ad aggirare l’obiettivo perseguito da tale articolo;

(…)

Articolo 1

1.      Ai fini dell’articolo 104 del trattato si intende per:

a)      “scoperto di conto”: qualsiasi offerta di risorse a favore del settore pubblico che comporta o può comportare un saldo debitore in conto;

b)      “altra forma di facilitazione creditizia”:

i)      qualsiasi credito verso il settore pubblico in essere al 1° gennaio 1994, ad eccezione dei crediti a scadenza fissa acquisiti prima di tale data,

ii)      qualsiasi finanziamento di obbligazioni del settore pubblico nei confronti di terzi,

iii)      fatto salvo l’articolo 104, paragrafo 2, del trattato, qualsiasi transazione con il settore pubblico che comporta o può comportare un credito verso di esso.

(…)».

B –    Il contesto normativo nazionale

15.      Ai fini del presente procedimento occorre evidenziare le seguenti disposizioni della Legge fondamentale della Repubblica federale di Germania:

«Articolo 1

(1)      La dignità umana è inviolabile. È dovere di ogni potere statale rispettarla e proteggerla.

(2)      Il popolo tedesco riconosce quindi gli inviolabili e inalienabili diritti dell’uomo come fondamento di ogni comunità umana, della pace e della giustizia nel mondo.

(3)      I poteri legislativo, esecutivo e giudiziario sono vincolati al rispetto dei seguenti diritti fondamentali in quanto costituenti diritto immediatamente applicabile.

(…)

Articolo 20

(1)      La Repubblica federale di Germania è uno Stato federale democratico e sociale.

(2)      Il potere statale emana interamente dal popolo e viene da questo esercitato nell’ambito di elezioni e votazioni, nonché mediante specifici organi legislativi, esecutivi e giudiziari.

(3)      Il potere legislativo è vincolato all’ordinamento costituzionale, il potere esecutivo e quello giudiziario alla legge e al diritto.

(…)

Articolo 23

(1)      Ai fini della realizzazione di un’Europa unita, la Repubblica federale di Germania coopera allo sviluppo dell’Unione europea, la quale è obbligata al rispetto di principi democratici, sociali, federativi e dello Stato di diritto nonché del principio di sussidiarietà e garantisce una tutela dei diritti fondamentali sostanzialmente paragonabile alla presente Legge fondamentale. La Federazione può a questo scopo, mediante legge approvata dal Bundesrat, trasferire diritti di sovranità. Per la creazione dell’Unione europea e la modifica delle norme pattizie che ne costituiscono il fondamento, nonché per l’adozione di analoghe norme, mediante le quali la presente Legge fondamentale venga modificata o integrata nel suo contenuto o che siano destinate a rendere possibili tali modifiche o integrazioni, trova applicazione l’articolo 79, paragrafi 2 e 3.

(…)

Articolo 79

(…)

(3)      Sono vietate le modifiche della presente Legge fondamentale che mettano in discussione la suddivisione dello Stato federale in Länder, la fondamentale cooperazione dei Länder all’attività legislativa, ovvero i principi enunciati agli articoli 1 e 20.

(…)

Articolo 88

Lo Stato federale istituisce una banca centrale d’emissione quale banca federale. I compiti e i poteri di questa possono essere trasferiti, nell’ambito dell’Unione europea, alla Banca centrale europea, la quale è indipendente ed è vincolata allo scopo prioritario di garantire la stabilità dei prezzi».

16.      Il Bundesverfassungsgericht ha elaborato una giurisprudenza in virtù della quale esso effettua un controllo di costituzionalità degli atti delle istituzioni e degli organi dell’Unione allorché tali atti configurano un manifesto travalicamento di competenze o incidono sull’«identità costituzionale» dello Stato, quale risultante dalla «clausola di perennità» di cui all’articolo 79, paragrafo 3, della Legge fondamentale di Bonn.

17.      Per quanto riguarda il controllo dei travalicamenti di potere manifesti, qualificato come «controllo ultra vires», il BVerfG ha dichiarato, in una decisione del 6 luglio 2010, che esso può essere esercitato soltanto con animus di favore verso il diritto dell’Unione. Inoltre, il BVerfG ha dichiarato che tale controllo implica il riconoscimento del carattere vincolante delle decisioni della Corte di giustizia allorché questa interpreta il diritto dell’Unione.

18.      Secondo il BVerfG, il controllo del carattere ultra vires di un atto dell’Unione ha luogo solo se risulta evidente che gli atti delle istituzioni e degli organi europei sono stati emanati al di fuori delle competenze trasferite, purché le violazioni siano «sufficientemente qualificate», alla luce del principio delle competenze di attribuzione nonché dell’assoggettamento alla legge in conformità dei principi dello Stato di diritto (2).

II – Fatti e procedimento dinanzi al giudice nazionale

19.      Tra l’inizio del 2010 e l’inizio del 2012, i capi di Stato e di governo dell’Unione europea e della zona euro hanno adottato numerose misure per porre rimedio alle gravi conseguenze della crisi finanziaria che aveva colpito l’economia mondiale. Poiché la crisi finanziaria si stava trasformando in una crisi del debito sovrano in vari Stati membri, fu deciso, tra altre iniziative, di creare in via permanente il Meccanismo di stabilità europeo, inteso a preservare la stabilità finanziaria nella zona euro mediante l’eventuale concessione di assistenza finanziaria agli Stati partecipanti al meccanismo stesso.

20.      Nonostante gli sforzi dell’Unione e degli Stati membri, nell’estate del 2012 i premi di rischio sui titoli di debito di vari Stati della zona euro subirono aumenti significativi. Di fronte ai dubbi degli investitori circa la sostenibilità dell’Unione monetaria, i rappresentanti dell’Unione e degli Stati della zona euro sottolinearono a più riprese l’irreversibilità della moneta unica. In tale periodo il presidente della BCE dichiarò, con parole poi ricordate fino alla sazietà, che avrebbe fatto, nei limiti del suo mandato, tutto il necessario per preservare l’euro (3).

21.      Alcune settimane dopo, secondo quanto risulta dal verbale della riunione n. 340 del 5 e 6 settembre 2012, il Consiglio direttivo della BCE deliberava gli elementi fondamentali del programma delle operazioni definitive monetarie sul mercato secondario del debito sovrano, formalmente denominate «Outright Monetary Transactions». Come risulta dalle osservazioni scritte presentate dalla BCE nel presente procedimento, nella suddetta riunione il Consiglio direttivo della BCE adottava inoltre un progetto di decisione relativo alle operazioni definitive monetarie e recante abrogazione della decisione BCE/2010/5, nonché un progetto di indirizzo relativo alle operazioni definitive monetarie. I due progetti venivano successivamente modificati in occasione delle riunioni del Consiglio direttivo del 4 ottobre e del 7 e 8 novembre 2012.

22.      Il 6 settembre 2012 il presidente della BCE annunciava, durante la conferenza stampa seguita alla riunione del Consiglio direttivo, gli aspetti principali del programma OMT, che venivano ripresi anche nel comunicato stampa dello stesso giorno, disponibile sulla pagina web della BCE in lingua inglese. Tale comunicato è il testo in cui sono enunciate le caratteristiche tecniche del programma OMT, esposte nei seguenti termini:

«Come annunciato in data 2 agosto 2012, il Consiglio direttivo della Banca centrale europea (BCE) ha adottato oggi alcune decisioni su una serie di caratteristiche tecniche concernenti le operazioni definitive dell’Eurosistema sui mercati secondari dei titoli di Stato che mirano a salvaguardare un’adeguata trasmissione della politica monetaria e la sua unitarietà. Esse saranno note come Operazioni definitive monetarie (Outright Monetary Transactions – OMT) e la loro esecuzione si inserirà nel seguente contesto:

Condizionalità

Un presupposto necessario per le Operazioni definitive monetarie è una condizionalità rigorosa ed efficace connessa ad adeguati programmi del Fondo europeo di stabilità finanziaria (FESF) e del Meccanismo europeo di stabilità (MES). Questi ultimi possono assumere la forma di programmi completi di aggiustamento macroeconomico FESF/MES o di programmi precauzionali (Linea di credito a condizioni rafforzate), purché prevedano la possibilità di acquisti FESF/MES sul mercato primario. Deve essere richiesta anche la partecipazione del Fondo monetario internazionale per la progettazione della condizionalità specifica per ogni paese e per la vigilanza su un programma di questo tipo.

Il Consiglio direttivo prenderà in considerazione le Operazioni definitive monetarie nei limiti in cui sono giustificate dal punto di vista della politica monetaria finché la condizionalità del programma sarà pienamente rispettata, e vi porrà fine nel momento in cui i loro obiettivi saranno stati raggiunti o in caso di mancata conformità con il programma di aggiustamento macroeconomico o con il programma precauzionale.

A seguito di una valutazione approfondita, il Consiglio direttivo deciderà l’inizio, la continuazione e la sospensione delle Operazioni definitive monetarie in totale discrezionalità e agendo conformemente al suo mandato di politica monetaria.

Copertura

Le Operazioni definitive monetarie saranno tenute in considerazione nel caso di futuri programmi FESF/MES di aggiustamento macroeconomico o precauzionali come sopra specificato. Potranno altresì essere prese in considerazione per gli Stati membri che partecipano attualmente a un programma di aggiustamento macroeconomico quando riavranno accesso al mercato dei titoli.

Le operazioni saranno concentrate sulla parte più breve della curva dei rendimenti, e in particolare sui titoli di Stato con scadenza compresa tra uno e tre anni.

All’entità delle Operazioni definitive monetarie non sono apposti limiti quantitativi ex ante.

Trattamento del creditore

Nell’atto giuridico relativo alle Operazioni definitive monetarie l’Eurosistema intende chiarire che accetta lo stesso (pari passu) trattamento dei creditori privati o di altri creditori rispetto ai titoli emessi da paesi della zona euro e acquistati dall’Eurosistema mediante Operazioni definitive monetarie, conformemente ai termini di tali titoli.

Sterilizzazione

La liquidità creata attraverso le Operazioni definitive monetarie sarà completamente sterilizzata.

Trasparenza

Il totale delle quote delle Operazioni definitive monetarie e i relativi valori di mercato saranno pubblicati su base settimanale. La pubblicazione della durata media delle quote delle Operazioni definitive monetarie e la ripartizione per paese avverranno su base mensile.

Programma per i mercati dei titoli finanziari

Dopo l’odierna decisione sulle Operazioni definitive monetarie, il Programma per i mercati dei titoli finanziari (Securities Markets Programme ‑ SMP) è terminato. La liquidità iniettata attraverso il SMP continuerà ad essere assorbita come in passato, e i titoli esistenti nel portafoglio SMP saranno detenuti fino a scadenza».

23.      Vari ricorrenti individuali tedeschi hanno adito il BVerfG con ricorsi diretti alla tutela dei diritti fondamentali, lamentando che il governo federale tedesco non aveva presentato un ricorso di annullamento dinanzi alla Corte di giustizia contro l’annuncio del 6 settembre 2012 relativo al programma OMT.

24.      Analogamente, la Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag (in prosieguo: «Die Linke»), formazione politica con rappresentanza parlamentare nel Bundestag, ha promosso dinanzi al BVerfG un procedimento per conflitto di attribuzioni tra organi costituzionali, diretto a far dichiarare che il Bundestag era tenuto ad adoperarsi per l’annullamento del programma annunciato dalla BCE il 6 settembre 2012.

III – Questioni pregiudiziali sottoposte alla Corte

25.      In data 10 febbraio 2014 è pervenuta presso la cancelleria della Corte una domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal BVerfG, formulata nel quadro dei procedimenti avviati dai ricorrenti individuali sopra menzionati e dal gruppo parlamentare Die Linke.

26.      Le questioni sollevate dal giudice del rinvio sono le seguenti:

«1)      a)     Se la decisione del Consiglio direttivo della Banca centrale europea del 6 settembre 2012 in materia di Caratteristiche tecniche delle Operazioni definitive monetarie [Technical features of Outright Monetary Transactions] sia incompatibile con gli articoli 119 TFUE e 127, paragrafi 1 e 2, TFUE, nonché con gli articoli da 17 a 24 del Protocollo sullo Statuto del Sistema europeo di banche centrali e della Banca centrale europea, per il fatto che essa travalica il mandato conferito dalle norme suddette alla Banca centrale europea ai fini della politica monetaria e invade la sfera di competenza degli Stati membri.

Se si configuri un travalicamento del mandato conferito alla Banca centrale europea a motivo del fatto, in particolare, che la decisione del Consiglio direttivo di quest’ultima del 6 settembre 2012:

i)      istituisce un collegamento con programmi di assistenza in materia politico‑economica del Fondo europeo di stabilità finanziaria o del Meccanismo europeo di stabilità (condizionalità);

ii)      prevede l’acquisto di titoli di Stato soltanto di singoli Stati membri (selettività);

iii)      prevede l’acquisto di titoli di Stato dei paesi beneficiari di un programma di intervento in aggiunta ai programmi di assistenza del Fondo europeo di stabilità finanziaria o del Meccanismo europeo di stabilità (parallelismo);

iv)      potrebbe aggirare i limiti e le condizioni dei programmi di assistenza del Fondo europeo di stabilità finanziaria o del Meccanismo europeo di stabilità (aggiramento).

b)      Se la decisione del Consiglio direttivo della Banca centrale europea del 6 settembre 2012 in materia di Caratteristiche tecniche delle Operazioni definitive monetarie sia incompatibile con il divieto di finanziamento monetario dei bilanci pubblici sancito dall’articolo 123 TFUE.

Se alla compatibilità con l’articolo 123 TFUE osti in particolare il fatto che la decisione del Consiglio direttivo della Banca centrale europea del 6 settembre 2012:

i)      non prevede un limite quantitativo per l’acquisto di titoli di Stato (volume);

ii)      non prevede uno stacco temporale tra l’emissione di titoli di Stato sul mercato primario e il loro acquisto sul mercato secondario ad opera del Sistema europeo di banche centrali (formazione del prezzo di mercato);

iii)      consente che tutti i titoli di Stato acquistati vengano tenuti fino alla scadenza (interferenza nelle logiche di mercato);

iv)      non prevede requisiti specifici quanto all’affidabilità dei titoli di Stato da acquistare (rischio di perdite);

v)      prevede una parità di trattamento del Sistema europeo di banche centrali rispetto ai titolari privati e ad altri titolari di titoli di Stato (taglio del debito).

2)      In subordine, per il caso in cui la Corte di giustizia dovesse considerare che la decisione del Consiglio direttivo della Banca centrale europea del 6 settembre 2012 in materia di Caratteristiche tecniche delle Operazioni monetarie definitive, quale atto di un’istituzione dell’Unione europea, non può costituire valido oggetto di una domanda ai sensi dell’articolo 267, primo comma, lettera b), TFUE, si chiede:

a)      Se gli articoli 119 TFUE e 127 TFUE, nonché gli articoli da 17 a 24 del Protocollo sullo Statuto del Sistema europeo di banche centrali e della Banca centrale europea, debbano essere interpretati nel senso che consentono all’Eurosistema, in via alternativa o cumulativa:

i)      di subordinare l’acquisto di titoli di Stato all’esistenza e al rispetto di programmi di assistenza in materia politico‑economica del Fondo europeo di stabilità finanziaria o del Meccanismo europeo di stabilità (condizionalità);

ii)      di acquistare titoli di Stato soltanto di singoli Stati membri (selettività);

iii)      di acquistare titoli di Stato di paesi beneficiari di un programma di intervento in aggiunta ai programmi di assistenza del Fondo europeo di stabilità finanziaria o del Meccanismo europeo di stabilità (parallelismo);

iv)      di aggirare i limiti e le condizioni dei programmi di assistenza del Fondo europeo di stabilità finanziaria o del Meccanismo europeo di stabilità (aggiramento).

b)      Se l’articolo 123 TFUE, alla luce del divieto di finanziamento monetario dei bilanci pubblici, debba essere interpretato nel senso che all’Eurosistema è consentito, in via alternativa o cumulativa:

i)      acquistare titoli di Stato senza limite quantitativo (volume);

ii)      acquistare titoli di Stato senza uno stacco temporale minimo dalla loro emissione sul mercato primario (formazione del prezzo di mercato);

iii)      tenere fino alla scadenza tutti i titoli di Stato acquistati (interferenza nelle logiche di mercato);

iv)      acquistare titoli di Stato senza alcun requisito minimo di affidabilità (rischio di perdite);

v)      accettare una parità di trattamento del Sistema europeo di banche centrali rispetto ai titolari privati e ad altri titolari di titoli di Stato (taglio del debito);

vi)      influire sulla formazione del prezzo mediante la divulgazione di progetti di acquisto o altra modalità in collegamento temporale con l’emissione di titoli di Stato da parte di Stati membri della zona euro (incitamento all’acquisto delle nuove emissioni)».

27.      Hanno presentato osservazioni scritte i ricorrenti individuali nel procedimento principale relativo alla protezione dei diritti fondamentali, Die Linke, la Repubblica federale di Germania, la Repubblica ellenica, la Repubblica di Cipro, la Repubblica portoghese, la Repubblica di Polonia, la Repubblica francese, la Repubblica italiana, i Paesi Bassi, il Regno di Spagna, l’Irlanda e la Repubblica di Finlandia, nonché la BCE, il Parlamento europeo e la Commissione europea.

28.      In via preliminare, va rilevato che il Parlamento europeo, pur avendo presentato osservazioni scritte e orali, non gode di tale facoltà in un procedimento come quello presente. Trattandosi di una questione pregiudiziale di validità relativa a un atto che non è stato adottato da detta istituzione, l’articolo 23 dello Statuto non lo autorizza a partecipare al presente procedimento in qualità di interveniente. Pertanto, ritengo che la Corte non debba prendere in considerazione le osservazioni scritte e orali presentate dal Parlamento europeo.

29.      L’udienza si è tenuta il 14 ottobre 2014. Vi hanno preso parte i soggetti che avevano precedentemente presentato osservazioni scritte, ad eccezione della Repubblica di Cipro e della Repubblica di Finlandia.

IV – Considerazioni preliminari: sulla difficoltà «funzionale» della domanda di pronuncia pregiudiziale, collocata nel contesto della pertinente giurisprudenza del BVerfG

30.      L’ordinanza di rinvio (con la quale vengono sottoposte alla Corte le odierne questioni pregiudiziali) presenta la peculiarità di dedicare un’ampia parte introduttiva alle norme e alla giurisprudenza nazionali, considerate pertinenti. Tale peculiarità non risiede, invero, nella citazione delle disposizioni nazionali – nella fattispecie, un numero limitato di precetti costituzionali (gli articoli 20, 23, 38, 79 e 88 della Legge fondamentale della Repubblica federale di Germania; in prosieguo: la «LF») –, bensì nell’esposizione dettagliata della giurisprudenza del BVerfG relativa al fondamento e ai limiti costituzionali dell’integrazione della Repubblica federale di Germania nell’Unione europea. In una sezione dell’ordinanza di rinvio dedicata alla «giurisprudenza del BVerfG» (4), quest’ultimo interpreta la portata della propria giurisprudenza precedente costituita sostanzialmente dalle decisioni del 12 ottobre 1993 (Maastricht) (5), del 30 giugno 2009 (Lisboa) (6) e del 6 luglio 2010 (Honeywell) (7), che sono l’antecedente diretto della decisione oggi in esame.

31.      Si potrebbe pensare che, come in molti altri procedimenti, tale sezione introduttiva dell’ordinanza di rinvio sia intesa solo a consentire alla Corte di collocare le questioni pregiudiziali nel loro contesto. E detta sezione fa certamente questo, anche se non si può dire che si limiti a riassumere la menzionata giurisprudenza nazionale. Essa contiene anche considerazioni che non possono essere ritenute di secondaria importanza (8).

32.      Il fatto di presentare in questo modo il suddetto contesto giurisprudenziale interno, spiegandone in via preliminare la portata alla Corte, influisce direttamente, a mio avviso, sulla funzionalità della presente domanda di pronuncia pregiudiziale. Rilevo, in limine, che tutta la giurisprudenza sopra richiamata è sufficientemente complessa da indurmi a fornirne una lettura improntata a cautela. Già le opinioni dissenzienti che accompagnano l’ordinanza di rinvio testimoniano l’esistenza di modi di lettura diversi quanto all’applicazione delle statuizioni della decisione Honeywell al presente caso (9).

33.      Per dirlo nel modo più semplice possibile, dal contenuto della suddetta sezione dedicata alla giurisprudenza nazionale emerge quanto segue. In alcuni casi, che per ora non occorre precisare, la risposta della Corte di giustizia alla questione sottopostale in merito a un determinato atto dell’Unione, quale sarebbe quello oggetto del presente procedimento, non è necessariamente un elemento decisivo per dirimere la causa principale. Anzi, una volta che sia stato eventualmente soddisfatto il parametro costituito dal diritto dell’Unione, il BVerfG potrebbe eventualmente applicare a questo medesimo atto controverso un altro parametro di validità: la stessa Costituzione nazionale.

34.      Più precisamente, tale parametro costituzionale, che verrebbe applicato dal BVerfG nella sua successiva valutazione, sarebbe rappresentato sia dalla parte immodificabile della Costituzione nazionale (l’«identità costituzionale», quale desunta dall’articolo 79, paragrafo 3, LF), sia dal principio di attribuzione (con le logiche conseguenze che ne derivano per gli atti dell’Unione adottati «ultra vires», implicitamente risultanti dall’articolo 23, paragrafo 1, LF). Lungi dall’escludersi a vicenda, questi due criteri costituzionali potrebbero rafforzarsi l’un l’altro (10), come sembra accadere nella presente causa. E tali criteri di validità (i cosiddetti «controllo d’identità» e «controllo ultra vires») potrebbero essere applicati, per definizione, solo dallo stesso BVerfG (11).

35.      Ciò detto, non deve sorprendere che vari Stati intervenuti nel presente procedimento (Paesi Bassi, Repubblica italiana e Regno di Spagna) abbiano posto in dubbio, o persino negato, più o meno recisamente, la ricevibilità della presente domanda di pronuncia pregiudiziale. Per semplificare anche qui, essi fanno valere che il rinvio pregiudiziale non è un meccanismo processuale inteso a facilitare ai giudici nazionali un controllo sulla validità degli atti dell’Unione effettuato da loro stessi, come nel caso in esame, ma è diretto semmai a garantire che tale controllo venga svolto dinanzi all’organo giurisdizionale competente in via esclusiva, ossia la Corte di giustizia. Inoltre, sulla stessa linea, se il giudice nazionale si riservasse l’ultima parola circa la validità di un atto dell’Unione, il rinvio pregiudiziale avrebbe un carattere meramente consultivo, vedendo così svuotata la sua funzione nel sistema di ricorsi previsto dai Trattati (12).

36.      In definitiva, un giudice nazionale non dovrebbe poter sottoporre una domanda di pronuncia pregiudiziale alla Corte se il suo rinvio implica, intrinsecamente o concettualmente, la possibilità che esso di fatto si discosti dalla risposta ricevuta. E non dovrebbe essergli consentito perché questa non costituisce un’ipotesi che possa ritenersi contemplata dall’articolo 267 TFUE (13).

37.      Esposta in questi termini la difficoltà che mi permetto di qualificare come «funzionale», sollevata dalla presente domanda di pronuncia pregiudiziale, anticipo già che, a mio avviso, la Corte dovrà includerla nel suo esame quale parte della risposta da dare alle questioni sollevate. Tuttavia, rilevo altresì che dovrà farlo solo nella misura indispensabile ai fini della presente fattispecie, vale a dire nei limiti in cui tale difficoltà incida sulla ricevibilità della domanda pregiudiziale. Non si possono infatti negare l’importanza, e le possibili conseguenze, della ricordata giurisprudenza del BVerfG, come è stato sufficientemente chiarito da tempo in tutta una serie di commenti dottrinali (14). Basti ricordare, a titolo d’esempio, il rilievo contenuto nel punto 30 dell’ordinanza di rinvio, secondo cui le nozioni di «identità costituzionale» e di «controllo ultra vires» formano parte del patrimonio costituzionale di molti Stati membri.

38.      Vero è che, per quanto riguarda quest’ultimo aspetto, vari giudici costituzionali o supremi hanno ritenuto opportuno, in modi alquanto diversi, ma in un’ottica essenzialmente preventiva, esaminare o prospettare l’ipotesi, normalmente considerata estrema (15), di una – per dirla nei termini più generali possibili – rottura del «patto costituzionale» europeo soggiacente al processo di integrazione, e più precisamente in conseguenza del comportamento di uno degli organi dell’Unione.

39.      Orbene, come per altre questioni di rilevanza analoga, non mi sembra indispensabile ai fini del presente procedimento che la Corte esamini la ratio di tali diverse formulazioni – che, lo ripeto, normalmente riguardano situazioni considerate estreme – né la loro maggiore o minore generalizzazione a livello degli Stati membri, e tanto meno la loro maggiore o minore coincidenza con le affermazioni del BVerfG. Anche in questa occasione si dovrebbe adottare l’approccio prudente del «one case at a time» (16). Cercherò ora di spiegarne il perché.

40.      Anzitutto, il fatto che sia la prima volta, nella sua lunga storia, che il BVerfG sottopone alla Corte una domanda di pronuncia pregiudiziale non richiede particolari commenti da parte mia, salvo osservare che è la conferma di qualcosa che inizia ad essere normale. La densificazione, per così dire, dell’ordinamento giuridico dell’Unione induce i giudici specificamente costituzionali degli Stati membri a comportarsi sempre più come giurisdizioni ai sensi dell’articolo 267 TFUE (17). Il carattere particolare della giurisdizione costituzionale operante nella maggior parte degli Stati membri ha potuto, in passato, costituire una spiegazione sufficiente del fatto che tali tribunali si siano rivolti alla Corte solo in casi eccezionali, al fine di ottenere sia assistenza in ambito giudiziario sia una collaborazione intesa a garantire l’applicazione uniforme del diritto dell’Unione. Il panorama generale inizia a cambiare e il presente rinvio pregiudiziale sembrerebbe confermarlo.

41.      Al tempo stesso, però, la già menzionata parte introduttiva dell’ordinanza di rinvio mette in evidenza una nota marcata di «eccezionalità» nell’iniziativa del BVerfG. Non è affatto chiaro se la presentazione dell’odierna domanda di decisione pregiudiziale debba essere considerata come un elemento di normalizzazione nel senso che ho appena indicato.

42.      Infatti, dalla succitata giurisprudenza risulta che la domanda di decisione pregiudiziale che viene qui in questione dovrebbe essere l’inevitabile conseguenza di una situazione considerata «eccezionale», quella che per il momento si può qualificare, semplificando, come ultra vires: ossia la constatazione che un’istituzione o un organo dell’Unione ha commesso una violazione qualificata del sistema di competenze risultante dai Trattati, constatazione che trova però il suo fondamento e i suoi presupposti nella Costituzione nazionale. Per ora mi limiterò all’aspetto ultra vires di tale giurisprudenza, lasciando da parte l’aspetto «identità costituzionale».

43.      La presente fattispecie corrisponde esattamente all’ipotesi sopra descritta: il giudice nazionale parte dalla constatazione di principio di un comportamento ultra vires da parte di un organo dell’Unione (18). Più in particolare, e con riferimento al diritto nazionale, si tratterebbe di un «atto ultra vires manifesto e strutturalmente significativo» (19), le cui conseguenze si ripercuoterebbero altresì nel caso di specie su aspetti fondamentali dell’ordinamento costituzionale nazionale (20).

44.      Quanto alla funzionalità della presente domanda di pronuncia pregiudiziale, il BVerfG aveva dichiarato nella decisione Honeywell che, in una situazione siffatta, e nell’ambito di un controllo ultra vires in una certa misura già avviato, occorre «dare» alla Corte di giustizia la «possibilità» di decidere sulla validità dell’atto controverso, decisione che detto giudice costituzionale considererà «in linea di principio (…) quale interpretazione vincolante del diritto dell’Unione» (21).

45.      Occorre tralasciare per ora gli eventuali dubbi sulla questione se tale modo di esprimersi del giudice a quo corrisponda in misura sufficiente all’obbligo che incombe ai giudici nazionali di ultima istanza ai sensi dell’articolo 267 TFUE. Ciò che rileva è che, in questo modo, in un procedimento principale avente ad oggetto, fin dall’inizio, un controllo ultra vires verrebbe «innestato» un procedimento dinanzi alla Corte di giustizia vertente sulla validità del medesimo atto controverso. Certamente, il punto di partenza iniziale è il riconoscimento in via di principio del fatto che spetta alla Corte fornire, in termini vincolanti per il giudice nazionale, la propria interpretazione del diritto dell’Unione nell’ambito del controllo dell’atto controverso. La questione, tuttavia, è un po’ più complessa.

46.      Infatti, come si aggiunge subito dopo, e se ho ben compreso, il suddetto riconoscimento non escluderebbe l’esercizio di un controllo successivo («inoltre») da parte del BVerfG nel caso in cui sia «manifesto» che l’atto controverso ha violato il principio di attribuzione, tenendo presente che occorre considerare «manifesta» tale violazione qualora essa si sia verificata in un «modo specificamente lesivo» di detto principio e possa inoltre essere definita come «sufficientemente qualificata» (22). Se la mia interpretazione del passaggio sopra citato è corretta, appare chiaro che l’«innesto», per così dire, della domanda di pronuncia pregiudiziale nell’iter di un esame finale effettuato dal giudice nazionale in merito ad un atto ultra vires solleva problemi che qualificherò come funzionali.

47.      Risulta poi che tale invito, ritenuto necessario, che viene rivolto alla Corte affinché si pronunci in via preliminare sull’atto controverso, ancorché esclusivamente sotto il profilo del diritto dell’Unione, viene a sua volta presentato come espressione del «rapporto di cooperazione» che deve esistere tra i due giudici, nozione questa coniata dallo stesso giudice remittente.

48.      Tale «rapporto di cooperazione» è lungi dall’avere un contenuto preciso, ma è chiaro che esso aspira ad essere qualcosa di più dell’imprecisato «dialogo» tra giurisdizioni. Il suo fondamento ultimo si troverebbe nella nozione secondo cui l’obbligo incombente alla Corte costituzionale federale di garantire l’ordine fondamentale risultante dalla Costituzione nazionale deve essere sempre esercitato con animo aperto o recettivo verso il diritto dell’Unione («europarechtsfreundlich»), una nozione cui forse si sarebbe potuto arrivare anche attraverso il principio di leale cooperazione (articolo 4, paragrafo 3, TUE).

49.      Emerge così tutta l’ambiguità con cui la Corte di giustizia si trova a dover fare i conti nel presente procedimento pregiudiziale: da un lato, un tribunale costituzionale nazionale che accetta in definitiva la propria condizione di giudice nazionale di ultima istanza ai sensi dell’articolo 267 TFUE, e ciò come espressione di uno speciale rapporto di cooperazione e di un principio generale di apertura al cosiddetto «programma di integrazione»; dall’altro lato, però, questo stesso tribunale che pretende di rivolgersi alla Corte – mettendolo in bella evidenza – senza rinunciare alla propria responsabilità ultima di dichiarare il diritto per quanto riguarda le condizioni e i limiti costituzionali dell’integrazione in Europa del suo Stato di appartenenza. Tale ambivalenza permea l’intera domanda di pronuncia pregiudiziale, il che rende estremamente difficile ignorarla del tutto nell’analisi del caso di specie.

50.      Volgendomi a considerare quello che ho definito come il problema della funzionalità della presente domanda di pronuncia pregiudiziale, ritengo che sia opportuno iniziare esaminando se tale domanda sia basata sui presupposti fondamentali su cui il procedimento dinanzi alla Corte denominato pregiudiziale è stato sviluppato nei Trattati che si sono succeduti, procedimento sul quale è stata edificata, in modo strategico, la garanzia giurisdizionale del diritto dell’Unione (23).

51.      Certo, se l’unico modo di interpretare la presente domanda di pronuncia pregiudiziale fosse quello caldeggiato dal governo italiano (24), non vi sarebbe altra soluzione se non ritenere che, al di là delle apparenze, ci troviamo in realtà dinanzi non ad un rinvio pregiudiziale «di cui all’articolo 267», bensì a qualcosa di diverso, qualcosa comunque difficilmente rinvenibile nel Trattato.

52.      Infatti – e hanno ragione in proposito alcuni dei soggetti intervenuti nel presente procedimento –, il rinvio pregiudiziale non è mai stato concepito come una semplice «opportunità» concessa alla Corte di «raggiungere una convergenza» con il giudice nazionale – si tratti della valutazione di un atto come ultra vires o di altra valutazione –, con la possibile conseguenza che un’eventuale «mancata convergenza» da parte della Corte potrebbe privare di importanza la sua risposta. Ed è chiaro come tale constatazione non sia inficiata da un atteggiamento in linea di principio aperto a una determinata interpretazione conforme dell’atto controverso. Alla fine, in tali circostanze, la domanda rivolta alla Corte di emettere una pronuncia pregiudiziale potrebbe anche avere quale indesiderabile effetto ultimo di coinvolgere, puramente e semplicemente, la Corte stessa nell’iter causale che porta alla consumazione della rottura del patto costituzionale sul quale è fondata l’integrazione europea (25).

53.      Contro una siffatta concezione della presente domanda di pronuncia pregiudiziale, il giudice del rinvio sembra lasciare intendere, sempre nell’ambito del controllo ultra vires, che il suo parametro o criterio di valutazione dell’atto controverso potrebbe essere diverso da quello che deve applicare la Corte («il fatto che (…) l[e] prospettiv[e] (…) non si armonizzino interamente») (26). Ciò avrebbe l’effetto di rendere la controversia dinanzi al BVerfG diversa, entro certi limiti, dal precedente procedimento dinanzi alla Corte. Tuttavia, tanto la cautela con cui si esprime il BVerfG quanto la natura dei suoi argomenti (27) mi inducono a ritenere che, concretamente, il parametro del controllo ultra vires sarebbe in ampia misura lo stesso.

54.      Il presente rinvio può rappresentare una valida prova in tal senso. Infatti, se invero una parte importante del giudizio di validità della decisione controversa della BCE dipende dall’interpretazione attribuita alla portata della competenza della Banca, e in particolare all’obiettivo fondamentale della «stabilità dei prezzi», la nozione in parola forma parte integrante sia del Trattato (articolo 127, paragrafo 1, TFUE) che della Costituzione nazionale (articolo 88 LF, in fine). In entrambi i casi si tratterebbe di interpretare la portata di una medesima nozione, quella di «stabilità dei prezzi», in quanto missione principale della BCE, a prescindere dalla questione se essa figuri in questa o quella norma fondamentale, o in entrambe.

55.      Tuttavia, secondo l’ordinanza di rinvio, nel procedimento principale non è in gioco solo il principio di attribuzione (ultra vires), ma anche l’«identità costituzionale» della Repubblica federale di Germania, e ciò per le conseguenze che l’atto controverso comporterebbe per l’organo costituzionale nazionale basilarmente chiamato ad esprimere la volontà dei cittadini. Nella fattispecie, il «controllo ultra vires» e il «controllo di identità», per riprendere i termini impiegati dal medesimo BVerfG, verrebbero a confluire nel procedimento principale.

56.      Orbene, la questione della differenza tra i parametri di controllo che devono applicare le due giurisdizioni riemerge in tale parte dell’ordinanza di rinvio. Infatti, con specifico riferimento al «controllo di identità», il BVerfG indica espressamente che, «[n]el quadro del rapporto di cooperazione esistente, l’interpretazione dell’atto spetta alla Corte di giustizia. Per contro, il Bundesverfassungsgericht ha il compito di accertare il nucleo essenziale inviolabile dell’identità costituzionale e di verificare se l’atto in questione (nell’interpretazione data dalla Corte di giustizia) incida su tale nucleo essenziale» (28).

57.      Di nuovo, si potrebbe svolgere a questo punto una serie di considerazioni di una certa rilevanza. Mi limiterò tuttavia a suggerire, senza che occorra esaminare altre ipotesi, che nella presente causa, in cui tutto sembra indicare che il «controllo ultra vires» e il «controllo di identità» siano indissolubilmente legati, permangono le già accennate difficoltà a riconoscere una differenza di parametri di controllo tra il compito della Corte e quello del BVerfG.

58.      In ogni caso mi permetto di formulare, in questa fase della mia riflessione, alcune osservazioni di carattere generale.

59.      In primo luogo, mi sembra che sarebbe un compito pressoché impossibile preservare questa Unione, quale la conosciamo oggi, se si pretendesse di assoggettarla ad una riserva assoluta, a mala pena specificata e in pratica lasciata alla discrezionalità di ciascuno Stato membro, sotto forma di una categoria denominata «identità costituzionale», tanto più ove si proclami quest’ultima differente dall’«identità nazionale» di cui all’articolo 4, paragrafo 2, TUE.

60.      Una siffatta «riserva di identità», configurata autonomamente e interpretata dagli organi competenti, spesso giurisdizionali, degli Stati membri (il cui numero, è appena il caso di ricordarlo, ammonta attualmente a 28), relegherebbe molto probabilmente l’ordinamento giuridico dell’Unione in una posizione subordinata, quanto meno sotto il profilo qualitativo. Senza entrare nei dettagli, e senza alcuna intenzione di esprimere giudizi, credo che le caratteristiche del presente caso possano rappresentare un valido esempio dello scenario testé evocato.

61.      In secondo luogo, ritengo che non sia superfluo rammentare che la Corte opera già da molto tempo con la categoria delle «tradizioni costituzionali comuni» degli Stati membri quando si tratta di trovare ispirazioni nella costruzione del sistema di valori sui quali è fondata l’Unione (29). In particolare, su tali tradizioni costituzionali comuni la Corte ha cercato, in via del tutto preferenziale, di fondare una propria cultura dei diritti, quella dei diritti dell’Unione. L’Unione ha acquisito in tal modo il carattere non solo di una comunità di diritto, ma anche di una «comunità di cultura costituzionale» (30). Tale cultura costituzionale comune fa parte dell’identità comune dell’Unione, con l’importante conseguenza, secondo me, che l’identità costituzionale di ciascuno Stato membro, certo dotata di caratteri specifici nella misura che occorra, non può – per dirla in termini prudenti – sentirsi a una distanza astronomica da detta cultura costituzionale comune. Al contrario, un ben inteso atteggiamento di apertura al diritto dell’Unione dovrebbe dare luogo, nel medio e lungo periodo, a una convergenza sostanziale, in linea di principio, tra l’identità costituzionale dell’Unione e quella di ciascuno degli Stati membri.

62.      Tornando ora alla difficoltà funzionale della domanda di pronuncia pregiudiziale, ritengo che il rischio di «strumentalizzazione» della stessa, nel contesto di un esame nazionale riguardo ad un caso di «controllo ultra vires» combinato con un «controllo di identità», sia sufficientemente reale per indurre a chiedersi se non sarebbe possibile un’interpretazione alternativa che consentisse di superare la suddetta difficoltà. A mio parere, tale lettura alternativa sarebbe possibile, tenuto conto delle cause che sembrano essere state all’origine di tale orientamento giurisprudenziale, anche avvalendosi delle potenzialità del principio di leale cooperazione (articolo 4, paragrafo 3, TUE). In definitiva, si tratterebbe di sfruttare le virtù della già menzionata ambiguità che sembra permeare la domanda di pronuncia pregiudiziale.

63.      Non si deve dimenticare che, secondo ogni apparenza, l’obbligo, per così dire, di sottoporre una domanda di pronuncia pregiudiziale alla Corte sembra essere un elemento di novità introdotto con la decisione del BVerfG del 6 luglio 2010 (Honeywell) allo scopo, come è stato ampiamente riconosciuto, di tenere aperto il dialogo tra le giurisdizioni, in modo che quest’ultimo possa proseguire fintanto che lo richieda l’importanza della questione (31). In quest’ottica, il fatto di prevedere il rinvio pregiudiziale manifesterebbe la sincera volontà che l’interpretazione data dalla Corte al diritto dell’Unione fornisca una base sufficiente per pronunciarsi sulle pretese formulate nei procedimenti nazionali. L’auspicabile risultato finale sarebbe che un eventuale controllo successivo effettuato secondo i parametri costituzionali, nelle circostanze del caso di specie, non conducesse a conclusioni in aperta contraddizione con la risposta della Corte.

64.      Inoltre, è chiaro che il principio di leale cooperazione si applica anche ai giudici, compresi i due giudici coinvolti in questo importante procedimento (32). Tale lealtà reciproca appare ancor più necessaria nei casi in cui un giudice supremo di uno Stato membro, nell’esercizio responsabile delle sue competenze costituzionali, e senza addentrarsi in altre considerazioni, espone lealmente le proprie perplessità riguardo ad una determinata decisione di un organo dell’Unione. Tale principio di leale cooperazione vincola certamente il giudice nazionale, posto che spetta a quest’ultimo dargli forma ed effetto. Quanto alla Corte, ritengo che detto principio, nelle circostanze del caso di specie, comporti un duplice obbligo.

65.      In primo luogo, e nel merito, si deve rilevare che esso la obbliga a rispondere con la massima lealtà possibile a una questione che le sia stata sottoposta a sua volta con assoluta lealtà, aspetto sul quale non si può avere il minimo dubbio. Più in particolare, se il giudice nazionale, esponendo i propri dubbi, molto seri, circa la validità o l’interpretazione dell’atto controverso, ha impiegato un linguaggio particolarmente esplicito, ciò deve essere interpretato come espressione del suo livello di preoccupazione al riguardo. Ritengo che sia questo il senso del richiamo operato dal governo tedesco a un trattamento «costruttivo» della presente causa (33).

66.      In secondo luogo, e per adesso si tratta soprattutto di questo, il principio di leale cooperazione impone alla Corte di compiere uno sforzo particolare per offrire una risposta nel merito alla questione sollevata, nonostante tutte le difficoltà alle quali si è fatto ampiamente riferimento. Ciò presupporrebbe che la Corte si ponesse all’interno di una determinata ipotesi riguardo al destino ultimo della propria risposta.

67.      In concreto, questa ipotesi consisterebbe nel non escludere in partenza, e anzi confidare, che il giudice nazionale, alla luce della risposta pervenutagli dalla Corte e senza pregiudizio per l’esercizio delle proprie competenze, reputerà decisiva nei procedimenti principali la soluzione fornita dalla Corte alle questioni sollevate. La leale cooperazione include un elemento di fiducia, e tale fiducia può assumere un significato particolare nel caso di specie. Va ricordato che il presente rinvio pregiudiziale sembra essere stato configurato dal BVerfG in termini che autorizzano la Corte a confidare, nei limiti della ragionevolezza, nel fatto che esso considererà la risposta ricevuta sufficiente e definitiva, in modo da bastare di per sé per fornirgli criteri sufficienti a pronunciarsi sulle pretese formulate nei procedimenti a quibus (34). La «mappa di viaggio» che lo stesso BVerfG ha delineato nella decisione Honeywell potrebbe confermare questo approccio (35).

68.      Se tale analisi della situazione è accettabile, ritengo che la Corte dovrebbe affrontare il problema della «funzionalità» sollevata dalla presente domanda di pronuncia pregiudiziale, scartando le ipotesi diverse da quella che ho descritto sopra, in quanto possono essere considerate estreme, difficilmente contemplabili e, in definitiva, insufficienti per negare una risposta nel merito alle questioni sollevate con la presente domanda di pronuncia pregiudiziale.

69.      Pertanto, e come conclusione intermedia, propongo alla Corte di dichiarare che la questione è idonea a ricevere una risposta nel merito.

V –    Ricevibilità

70.      Numerosi Stati membri, nonché le istituzioni che hanno presentato osservazioni nel presente procedimento, hanno sollevato un problema di ricevibilità delle questioni proposte in via principale, in quanto vertenti su un problema di validità relativo a un atto, il programma OMT, privo di effetti giuridici nei confronti dei terzi.

71.      In estrema sintesi, i suddetti intervenienti sottolineano il carattere non definitivo od anche, potremmo dire, «preparatorio» dell’atto del 6 settembre 2012 con cui il Consiglio direttivo ha deciso di adottare i criteri fondamentali per la disciplina del programma in parola, la cui approvazione non è ancora definitiva. Come confermato dalla BCE, nella menzionata riunione sono stati stabiliti alcuni criteri, ma non il programma OMT in quanto tale. Detto programma potrà essere sottoposto al controllo di validità solo dopo che il Consiglio direttivo l’avrà adottato formalmente e pubblicato, conformemente al sistema di atti previsto dallo Statuto della BCE.

72.      La giurisprudenza della Corte potrebbe avvalorare in linea di principio tale interpretazione. La giurisprudenza in materia di ricorsi di annullamento osta all’impugnazione di atti privi di effetti giuridici (36). Proprio nel contesto del procedimento di pronuncia pregiudiziale la Corte ha già dichiarato l’irricevibilità di rinvii per esame di validità intesi a contestare un atto atipico, non pubblicato e privo di effetti vincolanti (37). Tale sarebbe, secondo vari soggetti intervenuti nel presente procedimento, il caso del programma OMT annunciato il 6 settembre 2012 durante una conferenza stampa dal presidente della BCE e seguito da un comunicato stampa che ne illustrava le principali caratteristiche tecniche.

73.      Tuttavia, per i motivi che spiegherò in prosieguo, ritengo che il programma OMT sia un atto la cui validità possa essere analizzata nell’ambito di un procedimento pregiudiziale per esame di validità. Tale conclusione si fonda su due diversi motivi. In primo luogo, ritengo decisivo il fatto che si tratti di un atto che stabilisce le caratteristiche generali di un programma generale di azione di un’istituzione dell’Unione. In secondo luogo, mi sembra necessario tener conto dell’importanza particolare che presenta per la BCE la comunicazione pubblica nell’esecuzione della politica monetaria attuale.

74.      Fin dai suoi primi anni di attività, la Corte ha subordinato l’impugnabilità degli atti al simultaneo ricorrere di due presupposti, vale a dire la natura vincolante dell’atto e la sua idoneità a produrre effetti giuridici (38). Tali presupposti sono cumulativi, anche se in alcuni casi, come quello del controllo pregiudiziale di validità delle raccomandazioni, possono sussistere alternativamente (39).

75.      Ritengo tuttavia che questi due presupposti debbano essere valutati in modo diverso a seconda del destinatario diretto dell’atto impugnato. Come mi accingo ad esporre, quando l’atto contestato è una misura che delinea un programma generale di azione, diretto a vincolare la stessa autorità da cui promana la decisione, la giurisprudenza dà prova di maggiore flessibilità nell’applicazione dei due menzionati presupposti rispetto ai casi in cui l’atto reca una misura che produce effetti costitutivi nei rapporti giuridici con i terzi. Ciò in quanto i programmi generali di azione di un’autorità pubblica possono manifestarsi in forme atipiche, ma sono comunque idonei ad influire assai direttamente sulla situazione giuridica dei singoli. Per contro, le misure i cui destinatari diretti sono soggetti privati devono soddisfare determinati requisiti di forma e di merito, a pena di essere considerate inesistenti.

76.      Un programma generale di azione, come quello qui in esame, potrà manifestarsi attraverso tecniche atipiche, potrà avere come destinatario la stessa autorità da cui promana l’atto, potrà essere formalmente inesistente dall’esterno, ma il fatto che possa avere un’influenza decisiva sulla situazione giuridica di terzi giustifica l’adozione di un approccio antiformalistico ai fini della sua qualificazione come «atto». Se fosse diversamente, si correrebbe il rischio che un’istituzione possa snaturare il sistema di atti e le corrispondenti garanzie giurisdizionali, dissimulando sotto la veste di programmi generali atti destinati a produrre effetti verso l’esterno.

77.      La giurisprudenza della Corte ha dato prova di particolare flessibilità nel trattamento di questo tipo di programmi generali di azione idonei a produrre effetti esterni.

78.      La sentenza Commissione/Consiglio («AETR») (40), pronunciata nel 1971, costituisce un punto di partenza importante, poiché in quel contesto la Corte ha esaminato, tra l’altro, la qualità di atto di una deliberazione del Consiglio vertente sulla negoziazione e stipulazione di un accordo internazionale da parte degli Stati membri. Secondo il Consiglio, detta deliberazione non costituiva un atto impugnabile, né per la forma né per l’oggetto o il contenuto, bensì un accordo politico fra Stati membri nell’ambito del Consiglio, concluso senza alcuna intenzione di creare diritti, imporre obblighi o modificare una situazione giuridica.

79.      Analizzando gli argomenti del Consiglio, la Corte ha dichiarato che deve essere soggetto a controllo giurisdizionale «qualsiasi provvedimento adottato dalle istituzioni (indipendentemente dalla sua natura e dalla sua forma) che miri a produrre effetti giuridici» (41). Dopo avere esaminato la deliberazione impugnata, la Corte ha sottolineato principalmente due caratteristiche: in primo luogo, che tale deliberazione non era l’espressione di un coordinamento volontario, bensì la determinazione di una linea di condotta vincolante (42), e, in secondo luogo, che le disposizioni adottate in detta deliberazione erano atte a «derogare (…) alle procedure contemplate dal Trattato» (43).

80.      Analogamente, e ad integrazione della sua enunciazione di principio nella sentenza AETR (EU:C:1971:32), la Corte ha prestato particolare attenzione alle circostanze in cui viene adottato l’atto impugnato. Oltre alla componente oggettiva sopra evidenziata, il contesto in cui viene adottato l’atto può fornire indicazioni supplementari idonee a confermare o la volontà dell’autore dell’atto di produrre effetti nella sfera dei terzi, o la sua consapevolezza del potenziale impatto esterno della misura. L’importanza delle circostanze è stata evidenziata della Corte nella causa Francia/Commissione (44), in cui è stata riconosciuta la possibilità di impugnare un’istruzione interna della Commissione in considerazione del fatto che la medesima poteva differenziarsi da una semplice istruzione di servizio «sia per le circostanze che ne hanno caratterizzato l’emanazione sia per le modalità di elaborazione, redazione e pubblicazione» (45).

81.      Sullo sfondo di tale giurisprudenza, passo ora ad analizzare la contestabilità dell’atto di cui il giudice del rinvio mette in dubbio la validità.

82.      Il programma OMT è, quanto meno nella sua presentazione formale, una misura dai tratti atipici. Esso è stato elaborato dal Consiglio direttivo della BCE nei giorni 5 e 6 settembre 2012 ed è stato riportato nel verbale di detta riunione, il quale rinvia a un successivo comunicato stampa per la descrizione delle sue caratteristiche tecniche. È dunque in una conferenza stampa tenuta dal presidente dell’Istituzione, seguita dalla diffusione di un comunicato stampa in inglese sulla pagina web della BCE, che vengono illustrate le caratteristiche tecniche del programma. Il testo pubblicato e divulgato su Internet è l’unico testo scritto «ufficiale» disponibile del programma OMT, se si eccettuano i progetti di decisione e di indirizzo prodotti dalla BCE nel presente procedimento, che però sono ancora documenti interni dell’Istituzione in attesa di approvazione definitiva e di successiva pubblicazione nella Gazzetta ufficiale. Tali progetti illustrano dettagliatamente ciò che il comunicato stampa enuncia in termini generali, ma anche con notevole precisione.

83.      Non vi è dubbio che il programma OMT costituisce una decisione dotata di un contenuto preciso, che è stata discussa per due giorni e le cui caratteristiche principali sono state approvate in seno al Consiglio direttivo. Inoltre, il fatto che siano state rese pubbliche le caratteristiche fondamentali del programma, sia durante la conferenza stampa che per iscritto sulla pagina web della BCE, conferma l’evidente volontà dell’Istituzione di rendere noto quanto precedentemente deciso in seno al Consiglio direttivo. Si tratta di un programma generale di azione, in quanto stabilisce le condizioni alle quali la BCE agirà in caso di blocco dei canali di trasmissione della politica monetaria, ma anche di una misura che già persegue direttamente un effetto esterno. Se fosse diversamente, detto programma non sarebbe stato annunciato con la massima pubblicità possibile in una conferenza stampa, né le sue caratteristiche tecniche sarebbero state pubblicate sulla pagina web della BCE.

84.      Inoltre, le circostanze nelle quali è stato adottato il programma OMT sembrano confermare che l’obiettivo della BCE era «intervenire» sui mercati, se del caso in modo non convenzionale, mediante il semplice annuncio del programma. Il discorso tenuto dal presidente della BCE il 26 luglio 2012 a Londra, sopra menzionato, con cui è stata annunciata l’adozione di tutte le misure necessarie per «salvare la moneta comune», la conferenza stampa del 2 agosto successiva alla riunione del Consiglio direttivo dello stesso giorno, nonché la situazione che attraversavano all’epoca vari Stati membri sui mercati del debito pubblico, confermano che l’intento della BCE nell’annunciare il programma OMT non era semplicemente di dare conto dei lavori interni di un’iniziativa ancora in fase di discussione, ma anche di provocare un effetto mediante l’annuncio della nascita di un programma potenzialmente ambizioso, diretto – come ci è stato spiegato – a superare alcune delle difficoltà che attraversavano in quel momento i canali di trasmissione della politica monetaria. Lo dimostra l’impatto sostanziale che, per quanto è dato riscontrare, l’annuncio del programma ha avuto sui mercati finanziari e che, secondo la BCE e la Commissione, perdura ancora dopo oltre due anni.

85.      Inoltre, è importante sottolineare che il programma OMT non rappresenta la comunicazione di un mero atto singolo, bensì l’annuncio di un intero programma normativo, orientato verso il futuro, dotato di condizioni relativamente precise e avente funzione regolatrice. Si può aggiungere, alla luce del suo contenuto, che il 6 settembre 2012 la BCE non ha annunciato una decisione di importanza minore. Al contrario, quel giorno sono stati resi noti i particolari di una misura che riveste un’evidente importanza per la zona euro, e destinata – pur col suo carattere incompiuto – a durare nel tempo.

86.      A questo punto è opportuno evocare la seconda delle circostanze che ritengo pertinenti per respingere le obiezioni relative alla ricevibilità. È indispensabile tenere conto del fatto che la presente causa verte su un atto di comunicazione pubblica di una banca centrale, con il quale viene manifestato un programma di azione di politica monetaria. Gli atti di comunicazione pubblica delle banche centrali non sono equiparabili a quelli delle altre istituzioni, siano esse politiche o tecniche. Negli ultimi trent’anni le banche centrali hanno attraversato un’importante evoluzione che ha influito sui loro strumenti di politica monetaria, uno dei quali è diventato, secondo il parere unanime degli esperti, la comunicazione pubblica.

87.      È un dato di fatto che la politica di comunicazione pubblica delle banche centrali è divenuta uno degli assi principali della politica monetaria contemporanea. Davanti all’impossibilità di prevedere comportamenti razionali sui mercati, un modo efficace per non frustrare determinate aspettative e dunque per garantire l’efficacia della politica monetaria consiste nello sfruttare tutte le potenzialità della comunicazione pubblica («strategie di comunicazione») delle banche centrali (46). Tenuto conto del prestigio e delle informazioni di cui dispongono tali istituzioni, ma anche dei poteri che le stesse possono esercitare attraverso gli strumenti convenzionali della politica monetaria, gli annunci, le opinioni e le dichiarazioni dei rappresentanti delle banche centrali svolgono in generale un ruolo cruciale nello sviluppo della politica monetaria contemporanea (47).

88.      Non vi è dubbio che anche la BCE ha incluso la comunicazione tra i propri strumenti fondamentali di politica monetaria. La stessa istituzione lo ha riconosciuto in passato ed è incontestabile che le comunicazioni pubbliche effettuate regolarmente dalla BCE, con le quali essa annuncia le linee generali della sua azione, o esprime determinate posizioni che potrebbero riflettere le sue azioni future, costituiscano un pilastro centrale della sua attività (48). Ritengo che tale circostanza, attribuibile in modo assai peculiare e caratteristico alla BCE, abbia un ruolo molto importante nel definire la natura di un atto quale l’annunciato programma OMT del 6 settembre 2012.

89.      Infine, e tenuto conto della summenzionata importanza delle politiche di comunicazione della BCE, occorre considerare che l’opzione alternativa, consistente nel dichiarare l’inoppugnabilità di un atto quale il programma OMT, comporterebbe il rischio di sottrarre un numero rilevante di decisioni della BCE a qualsiasi controllo giurisdizionale, per la sola ragione che esse non sono ancora state formalmente adottate e pubblicate nella Gazzetta ufficiale. In fin dei conti, se non occorre che una misura sia pubblicata ufficialmente nella sua forma abituale affinché possa produrre effetti, in quanto è sufficiente che essa venga resa nota in una conferenza stampa o mediante un comunicato stampa perché esprima tutto il suo impatto all’esterno, il sistema di atti e di controllo giurisdizionale previsto dai Trattati sarebbe gravemente compromesso qualora non fosse possibile controllare la legittimità di una siffatta misura.

90.      In base a tutto quanto precede, ritengo che, nel caso specifico di questo tipo di azioni della BCE, in cui gli atti di comunicazione pubblica acquistano un’importanza particolare per l’efficacia della politica monetaria, un atto come quello messo in discussione dal giudice del rinvio, quale annunciato il 6 settembre 2012, costituisca, tenuto conto non solo del suo contenuto, degli effetti reali che può produrre, ma anche delle circostanze nelle quali è stato adottato, un atto di un’istituzione la cui validità può essere contestata nell’ambito di un procedimento pregiudiziale ai sensi dell’articolo 267 TFUE.

91.      Pertanto, ritengo che debbano essere respinte tutte le obiezioni relative alla ricevibilità delle questioni pregiudiziali di validità e che, di conseguenza, non occorra pronunciarsi sulla questione pregiudiziale di interpretazione, proposta in subordine dal giudice del rinvio.

VI – Le questioni pregiudiziali

A –    La prima questione pregiudiziale: gli articoli 119 TFUE e 127, paragrafi 1 e 2, TFUE, e i limiti della politica monetaria della BCE

92.      Con la sua prima questione il BVerfG solleva dubbi in ordine alla validità del programma OMT annunciato dalla BCE il 6 settembre 2012, chiedendo in particolare se si tratti di una misura incompatibile con gli articoli 119 TFUE e 127, paragrafi 1 e 2, TFUE, e se esso invada la sfera di competenza degli Stati membri.

93.      Nell’ordinanza di rinvio, dopo avere esposto una motivazione ampia e dettagliata, il BVerfG giunge alla conclusione che esistono elementi sufficienti per ritenere che la BCE abbia adottato una misura di politica economica e non di politica monetaria, e ravvisa al contempo una violazione del principio di attribuzione che deve guidare il comportamento della BCE. Il BVerfG sottolinea quattro aspetti del programma OMT che confermerebbero detta violazione: la condizionalità, la selettività, il parallelismo e l’aggiramento. Le preoccupazioni del giudice del rinvio evidenziano, più in generale, la questione dei limiti delle competenze della BCE in circostanze di natura eccezionale come quelle sopravvenute nell’estate del 2012.

1.      Posizione dei soggetti intervenuti nel presente procedimento

94.      Tutti i ricorrenti nel procedimento principale concordano sostanzialmente sul fatto che i Trattati dovrebbero essere interpretati nel senso che un programma come quello annunciato il 6 settembre 2012 dalla BCE costituisce una misura di politica economica. Secondo i ricorrenti, il programma OMT ignorerebbe il mandato che in via prioritaria impone alla BCE un obiettivo di mantenimento della stabilità dei prezzi, poiché si tratterebbe di una misura che incide direttamente sulle fonti di finanziamento degli Stati membri interessati, il che collocherebbe la misura contestata sul terreno della politica economica. Nelle loro osservazioni essi invocano a più riprese la sentenza Pringle (49), in cui la Corte ha dichiarato che la creazione del MES costituisce una misura di politica economica, respingendone la qualifica come misura di politica monetaria. I ricorrenti affermano che, considerate le caratteristiche che hanno in comune il MES ed un programma quale l’OMT, anche quest’ultimo dev’essere considerato una misura di politica economica.

95.      Tanto il sig. Gauweiler quanto il sig. Huber sottolineano in particolare che il vero obiettivo del programma OMT non è ripristinare i canali di trasmissione della politica monetaria, bensì «salvare l’euro» mediante una comunitarizzazione del debito di detti Stati, il che sarebbe incompatibile con i Trattati, in quanto esporrebbe alcuni Stati membri all’assunzione dei debiti di altri Stati membri. Una misura siffatta andrebbe chiaramente al di là del «sostegno» alle politiche economiche dell’Unione e degli Stati membri che la BCE è autorizzata a fornire in virtù dei Trattati.

96.      Il sig. von Stein, dal canto suo, nega che i mercati del debito sovrano siano stati caratterizzati da tassi di interesse anomali nei mesi precedenti all’annuncio del programma OMT. Egli ritiene che detti tassi rispecchino soltanto un reale prezzo di mercato, sul quale la BCE interviene, per manipolarlo artificialmente, annunciando di essere disposta ad acquistare titoli di debito di taluni Stati membri. Tale alterazione del mercato non sarebbe conforme al mandato conferito dai Trattati alla BCE, ossia mantenere la stabilità dei prezzi.

97.      Il sig. Bandulet sottolinea che il programma OMT non può compensare le carenze strutturali nell’assetto dell’Unione monetaria. Egli osserva che non si tratta affatto di una competenza della BCE e che, se fosse diversamente, ne conseguirebbe una violazione del principio democratico e del principio della sovranità popolare.

98.      Il gruppo parlamentare Die Linke contesta del pari la competenza della BCE ad adottare il programma OMT, anche se ricorrendo ad argomenti diversi. Die Linke sottolinea le conseguenze economiche che sono derivate dai programmi di assistenza finanziaria succedutisi in vari Stati membri. Tale impatto confermerebbe che la BCE, sostenendo detti salvataggi attraverso l’attuazione del programma OMT, interferisce nella politica economica degli Stati membri. Die Linke invoca inoltre varie disposizioni della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea per contestare gli interventi dell’Unione e della BCE negli Stati sottoposti a un programma di assistenza finanziaria.

99.      Tutti gli Stati che sono intervenuti nel presente procedimento, nonché la BCE e la Commissione, ritengono, con sfumature diverse, che il programma OMT, quale è stato reso noto attraverso il comunicato stampa, costituisca una misura di politica monetaria, compatibile con le competenze conferite dai Trattati alla BCE.

100. Gli Stati e le istituzioni sopra menzionati convengono inoltre sul fatto che la BCE dispone di un ampio potere discrezionale per definire e attuare la politica monetaria. La Corte dovrebbe riconoscere tale discrezionalità ed accettare gli obiettivi che la BCE ha indicato annunciando il suo programma OMT. Gli Stati e le istituzioni ammettono che, nel quadro di tali obiettivi, la BCE possa adottare misure non convenzionali di politica monetaria, purché ciò sia strettamente necessario per raggiungere gli obiettivi perseguiti. In particolare, sia la Repubblica di Polonia sia il Regno di Spagna sostengono che il programma OMT è compatibile con i vari aspetti del principio di proporzionalità.

101. Gli Stati e le istituzioni negano inoltre concordemente – al contrario di quanto affermato dal giudice del rinvio – che la sentenza Pringle (EU:C:2012:756) porti a concludere che il programma OMT è una misura di politica economica. A loro parere, tale sentenza riconosce che la politica economica e la politica monetaria sono strettamente connesse, sicché una misura di politica economica può incidere sulla politica monetaria e viceversa, senza che ciò alteri la natura della misura in questione. Nel caso di specie, il fatto che il programma OMT possa incidere sulla politica economica non lo trasformerebbe di per sé in una misura di politica economica.

102. Quanto all’argomento secondo cui il programma OMT causerebbe un’alterazione artificiale dei prezzi sul mercato dei titoli del debito pubblico, il governo polacco, la Commissione e la BCE sottolineano che qualsiasi politica monetaria ha come obiettivo la modificazione dei prezzi, in quanto una delle funzioni inerenti a detta politica è influire sui mercati con misure che modifichino determinati comportamenti, ma sempre con l’obiettivo di adempiere al mandato conferito alla Banca, in questo caso il mantenimento della stabilità dei prezzi.

103. La Repubblica federale di Germania, dal canto suo, sostiene in linea di principio la legittimità del programma OMT nei termini in cui questo è noto, pur insistendo sul fatto che per ora tale programma è stato solo annunciato e che occorre attenderne l’applicazione concreta per valutare se si tratti effettivamente di una misura di politica economica o di politica monetaria. In ogni caso, la Repubblica federale di Germania ritiene che la BCE disponga di un ampio margine di discrezionalità e che una misura superi i limiti fissati dal Trattato solo qualora costituisca manifestamente una misura di politica economica. Sostiene inoltre che sarebbe utile che la Corte fornisse criteri tali da consentire un’applicazione del programma OMT conforme ai Trattati e, per quanto possibile, alle strutture costituzionali fondamentali della Repubblica federale di Germania.

104. La BCE difende la legittimità del programma OMT invocando le circostanze sopravvenute nell’estate del 2012. In quel periodo si era diffuso tra gli investitori il timore che l’euro fosse reversibile, provocando un evidente e significativo aumento dei tassi di interesse sui titoli del debito pubblico di vari Stati membri. La BCE fa valere che tale situazione le aveva fatto perdere la capacità di attuare la politica monetaria attraverso i suoi consueti canali di trasmissione. La conseguente frammentazione dei mercati dei titoli di Stato, associata alle difficoltà di finanziamento di vari Stati membri (e quindi anche delle loro istituzioni finanziarie), impediva la corretta trasmissione degli impulsi emessi normalmente dalla BCE. Secondo quest’ultima, tali circostanze avrebbero giustificato l’adozione di una misura non convenzionale di politica monetaria, quale il programma OMT. Riassumendo, lo scopo del programma, sempre secondo la BCE, non sarebbe facilitare le condizioni di finanziamento di taluni Stati membri, o condizionare le loro politiche economiche, bensì sbloccare i suddetti canali di trasmissione della politica monetaria della BCE.

105. La BCE nega che le caratteristiche tecniche del programma OMT dissimulino una misura di politica economica. A suo avviso, la «condizionalità» alla quale si fa riferimento è un mezzo indispensabile per evitare che l’attuazione del programma OMT induca gli Stati interessati a rinunciare alle riforme strutturali necessarie per migliorare i loro fondamenti economici. Analogamente, la BCE fa valere che la «selettività» delle misure è inerente al programma OMT, in quanto le perturbazioni dei canali di trasmissione dipendevano da aumenti dei tassi di interesse sui titoli di alcuni Stati. In definitiva, la BCE ritiene che il programma OMT contenga meccanismi di salvaguardia atti a garantirne il collegamento con la politica monetaria e la sua riconducibilità all’ambito delle competenze conferite alla Banca dai Trattati.

2.      Analisi

a)      Osservazioni preliminari

106. Prima di addentrarsi nell’analisi specifica della questione sollevata dal BVerfG, è opportuno soffermarsi su due aspetti decisivi della presente causa: da un lato, lo status e il mandato della BCE, quali definiti nei Trattati, e, dall’altro, la nozione di «misure non convenzionali di politica monetaria». Questi due aspetti ci forniranno gli elementi essenziali per valutare la legittimità di un programma come l’OMT, che, secondo la BCE, rientra fra tali misure non convenzionali di politica monetaria.

i)      Sullo status e sul mandato della BCE

107. La BCE è l’istituzione alla quale i Trattati affidano l’esercizio delle competenze esclusive dell’Unione in materia di politica monetaria. La BCE e le banche centrali nazionali costituiscono il SEBC, il cui compito principale è garantire la «stabilità dei prezzi», fatte salve le misure adottate per «sostenere le politiche economiche» (50). Pertanto, a differenza di altre banche centrali, la BCE si caratterizza per il fatto di essere vincolata a un mandato chiaro e strettamente legato alla lotta contro l’inflazione. I lavori preparatori relativi al Trattato di Maastricht (51) nonché la storiografia dedicata alla politica monetaria (52) confermano l’importanza di tale mandato nei negoziati che hanno condotto alla creazione della BCE.

108. Oltre ad essere strettamente vincolata all’obiettivo di garantire la stabilità dei prezzi, la BCE si caratterizza per un notevole grado di indipendenza, sia funzionale che organica (53). I Trattati sottolineano a più riprese l’indipendenza di tutte le azioni della BCE, alla quale si somma la forte rigidità delle procedure di modifica dello Statuto del SEBC e della BCE, caratteristica che distingue tale istituzione dalle banche centrali del suo contesto, la cui disciplina normativa può essere modificata dal rispettivo Parlamento nazionale (54). Ciò non vale nel caso della BCE, dato che qualsiasi modifica del suo Statuto richiede una modifica dei Trattati (55).

109. Come nel caso delle banche centrali nazionali, l’indipendenza della BCE è parimenti intesa a mantenere l’istituzione distaccata dal dibattito politico, vietando categoricamente qualsiasi tipo di istruzione proveniente da altre istituzioni o dagli Stati membri (56). Inoltre, tale disgiunzione dall’attività politica risulta necessaria in ragione del carattere estremamente tecnico e dell’alto grado di specializzazione che caratterizzano la politica monetaria (57).

110. Infatti, i Trattati affidano in via esclusiva alla BCE il compito di elaborare ed attuare la politica monetaria, ed essa riceve a tal fine risorse importanti per esercitare le sue funzioni. Grazie a tali risorse la BCE dispone al contempo di conoscenze e di informazioni particolarmente preziose che le consentono di espletare più efficacemente il suo compito, rafforzandosi col passare del tempo le capacità tecniche e la reputazione dell’istituzione. Tali caratteristiche sono fondamentali per garantire che gli impulsi della politica monetaria giungano effettivamente all’economia, dato che, come si è già rilevato, una delle funzioni delle banche centrali contemporanee consiste nella gestione delle aspettative, funzione per la quale le conoscenze tecniche, la reputazione e la comunicazione pubblica costituiscono strumenti fondamentali.

111. Quale conseguenza necessaria di quanto sopra evidenziato, occorre riconoscere alla BCE un ampio margine di discrezionalità nell’elaborazione ed attuazione della politica monetaria dell’Unione (58). Pertanto, nel realizzare un controllo sull’attività della BCE, i giudici devono evitare il rischio di sostituirsi a tale istituzione, addentrandosi in un terreno altamente tecnico nel quale è richiesta una specializzazione e un’esperienza che, secondo i Trattati, sono esclusive della BCE. Di conseguenza, l’intensità del controllo giurisdizionale sull’attività della BCE, al di là del carattere obbligatorio di quest’ultimo, deve essere caratterizzata da un notevole grado di moderazione (59).

112. Infine, è importante sottolineare che la politica monetaria della BCE viene attuata, come detto, attraverso vari «canali o meccanismi di trasmissione», con i quali l’Istituzione interviene sul mercato e assolve il suo compito di assicurare la stabilità dei prezzi (60). Per dare attuazione alla sua politica monetaria, la BCE controlla la base monetaria dell’economia della zona euro emettendo i necessari «impulsi», principalmente attraverso la fissazione dei tassi di interesse, impulsi che passano successivamente dal settore finanziario alle imprese e alle famiglie (61).

113. A tal riguardo, per garantire il corretto funzionamento di questi canali di trasmissione, lo Statuto del SEBC e della BCE conferisce espressamente al SEBC la competenza a svolgere una serie di «funzioni monetarie e operazioni». Fra tali operazioni occorre sottolineare, ai fini della presente causa, quelle previste all’articolo 18.1 dello Statuto, che autorizza la BCE e le banche centrali nazionali ad «operare sui mercati finanziari comprando e vendendo a titolo definitivo (a pronti e a termine), ovvero con operazioni di pronti contro termine, prestando o ricevendo in prestito crediti e strumenti negoziabili, in euro o in altre valute, nonché metalli preziosi».

114. Tuttavia, come si vedrà, non si può affermare che un programma come l’OMT rientri tra gli strumenti ordinari di politica monetaria della BCE. Il programma OMT realizza formalmente una delle suddette operazioni monetarie, ma lo fa in termini sufficientemente inusuali da giustificare la sua qualificazione come «misura non convenzionale di politica monetaria». In prosieguo spiegherò a cosa si riferisca più concretamente tale espressione, come la BCE abbia giustificato siffatta operazione, e in quale misura si tratti di un mezzo legittimamente contemplato dai Trattati.

ii)    Le misure non convenzionali di politica monetaria e la qualificazione del programma OMT come una di esse

–       Le misure non convenzionali di politica monetaria secondo la BCE

115. La BCE difende la legittimità del programma OMT in quanto intervento diretto a sbloccare i canali di trasmissione della politica monetaria dell’Unione. Come sopra esposto, tali canali di trasmissione della politica monetaria non funzionano come meccanismi ad effetto immediato, bensì come un quadro utilizzato dalla BCE per lanciare una serie di «impulsi» destinati ad arrivare all’economia reale. Secondo la BCE, la politica monetaria può essere disturbata da fattori esogeni ai canali di trasmissione, che possono compromettere il buon funzionamento degli impulsi inviati da detta istituzione: una crisi politica o economica internazionale oppure una variazione significativa dei prezzi del petrolio possono, insieme ad altri fattori, alterare gravemente gli «impulsi» lanciati dalla BCE attraverso i canali di trasmissione della politica monetaria.

116. Quando si verifica una situazione di questo tipo, la BCE si considera competente ad intervenire con gli strumenti che le sono propri, al fine di sbloccare detti canali. Si tratterebbe in tal caso di interventi diversi da quelli abituali nella prassi della BCE, in quanto essi non implicherebbero un’operazione «ordinaria», bensì un’operazione di sblocco e successivo ripristino degli strumenti di politica monetaria propriamente detti (62).

117. Sia la BCE che gli Stati membri intervenuti nel presente procedimento difendono la legittimità del ricorso a questo tipo di misure non convenzionali in quanto parte della politica monetaria. Effettivamente si tratta, come emerge dagli atti, di un tipo di intervento che è stato utilizzato dalla maggior parte delle banche centrali durante la crisi finanziaria internazionale iniziata nel 2008 (63), compresa, come risulta dal presente procedimento, la stessa BCE (64). Secondo la BCE e gli Stati membri intervenuti, i Trattati non ostano a che detta istituzione si avvalga dei propri poteri per ripristinare i suoi strumenti di politica monetaria quando sopravvengano circostanze tali da alterare in misura significativa il normale funzionamento dei canali di trasmissione. Secondo la Commissione, tale facoltà sarebbe compatibile con i Trattati, purché venga esercitata con prudenza e sia corredata di garanzie.

118. Muovendo da tali premesse, occorre esaminare la natura esatta del programma OMT, quale reso noto attraverso il comunicato stampa del 6 settembre 2012.

–       Il programma OMT come misura non convenzionale di politica monetaria

119. Il programma OMT rientra formalmente tra le operazioni previste dal succitato articolo 18.1 dello Statuto della SEBC e della BCE. È chiaro che tale disposizione, attribuendo al SEBC la competenza ad acquistare crediti e altri strumenti negoziabili, mira anzitutto a garantire che la BCE disponga di strumenti che le consentano di controllare la base monetaria, come mezzo convenzionale per mantenere la stabilità dei prezzi.

120. Occorre tuttavia aggiungere subito che il programma OMT utilizza i poteri previsti dall’articolo 18.1 dello Statuto con modalità estranee alla normale prassi delle operazioni della BCE. È chiaro che una misura selettiva, diretta verso uno o più Stati della zona euro e consistente nell’acquistare i loro titoli di debito senza alcun limite quantitativo prestabilito, confidando in un miglioramento delle loro condizioni di finanziamento sui mercati, è estranea alla prassi ordinaria della BCE.

121. Come indicato nel comunicato stampa del 6 settembre 2012, il programma OMT prevede un intervento della BCE sul mercato secondario del debito pubblico, consentendo ad essa di acquistare titoli di Stati della zona euro sottoposti a un programma di assistenza finanziaria e aventi, presumibilmente, difficoltà nel collocare i loro titoli. Il presupposto del programma OMT è l’irruzione di un fattore esogeno che alteri i canali di trasmissione della politica monetaria. Tale elemento di perturbazione consiste, secondo quanto precisato dalla BCE, in un aumento relativamente brusco e praticamente insostenibile dei premi di rischio di alcuni Stati della zona euro, aumento che in linea di massima non rispecchia la realtà macroeconomica di tali Stati e che, di conseguenza, impedisce alla BCE di trasmettere efficacemente i propri impulsi e di assolvere dunque il proprio mandato inteso a garantire la stabilità dei prezzi.

122. Alla luce di quanto precede, ritengo quindi che il programma OMT possa essere considerato una misura non convenzionale di politica monetaria, con le conseguenze che ne derivano sotto il profilo del suo controllo.

b)      Le competenze della BCE e il programma OMT

123. In considerazione di quanto osservato, concentrerò l’attenzione sui due aspetti che occorre esaminare per fornire una risposta esaustiva alla prima questione pregiudiziale sollevata dal BVerfG.

124. In primo luogo, è necessario stabilire se un programma come l’OMT possa essere qualificato come misura di politica monetaria o se si tratti invece di una misura di politica economica, dunque vietata alla BCE, questione che va esaminata prestando particolare attenzione alle caratteristiche tecniche evidenziate dal BVerfG. Qualora il programma OMT possa essere qualificato come misura di politica monetaria – come proporrò più innanzi –, occorrerà allora esaminarlo alla luce del principio di proporzionalità ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 4, TUE.

i)      Il programma OMT e la politica economica dell’Unione e degli Stati membri come limite della competenza della BCE

–       La politica economica e la politica monetaria dell’Unione

125. Come ho già indicato, il BVerfG chiede se la BCE, approvando il programma OMT, abbia adottato una misura di politica economica e non di politica monetaria, violando così la competenza conferita al Consiglio e agli Stati membri dall’articolo 119, paragrafo 1, TFUE.

126. Se consideriamo il diritto primario dell’Unione, l’articolo 119, paragrafo 1, TFUE descrive sommariamente le componenti principali della politica economica dell’Unione, enunciando che quest’ultima è fondata «sullo stretto coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri, sul mercato interno e sulla definizione di obiettivi comuni, condotta conformemente al principio di un’economia di mercato aperta e in libera concorrenza». Sebbene tale disposizione sia generica e quindi ambigua, nondimeno essa offre gli elementi principali e qualificanti degli aspetti della politica economica che rientrano nella competenza dell’Unione.

127. Per contro, i Trattati non dicono nulla quando si tratta di definire la competenza esclusiva dell’Unione in materia di politica monetaria. La Corte lo ha constatato nella sentenza Pringle, in cui ha dovuto ricorrere, come unico criterio di riferimento, agli obiettivi della politica monetaria indicati dal TFUE (65). L’obiettivo principale della politica monetaria dell’Unione, ossia la stabilità dei prezzi, e il sostegno alle politiche economiche generali dell’Unione costituiscono il criterio principale per definire la politica monetaria (articoli 127, paragrafo 1, TFUE e 282, paragrafo 2, TFUE). La Corte lo ha confermato nella sentenza Pringle, citata, in cui l’unico parametro utilizzato per stabilire se una modifica del Trattato rientrasse o meno nell’ambito della politica monetaria è stato quello degli obiettivi assegnati a tale politica.

128. Nonostante la scarsità dei criteri apparentemente offerti dai Trattati, il diritto dell’Unione dispone di strumenti interpretativi utili per stabilire se una decisione rientri nella politica economica o nella politica monetaria dell’Unione.

129. È opportuno rilevare, anche se potrebbe sembrare un’ovvietà, che la politica monetaria fa parte della politica economica generale. La divisione tra queste due politiche prevista dal diritto dell’Unione è un’esigenza imposta dalla struttura dei Trattati e dalla distribuzione orizzontale e verticale dei poteri nell’Unione, ma, in termini economici, si può affermare che qualsiasi misura di politica monetaria rientra in definitiva nella categoria più ampia della politica economica generale. La stessa Corte e l’avvocato generale Kokott nella sua presa di posizione nella causa Pringle hanno evidenziato tale collegamento tra le due politiche, dichiarando che una misura di politica economica non può essere equiparata ad una misura di politica monetaria per il solo fatto che essa può avere effetti indiretti sulla stabilità dell’euro (66). Tale ragionamento è perfettamente valido in senso inverso, come hanno sottolineato la BCE, la Commissione e la maggior parte degli Stati membri intervenuti nel presente procedimento, in quanto una misura di politica monetaria non si trasforma in una misura di politica economica per il solo fatto che può avere effetti indiretti sulla politica economica dell’Unione e degli Stati membri.

130. Il silenzio del Trattato, che rinuncia a definire con precisione la politica monetaria dell’Unione, è coerente con una concezione funzionale del ruolo di tale politica, in virtù della quale rientrano nella politica monetaria tutte le misure attuate con gli strumenti propri di questa. Pertanto, se una misura fa parte degli strumenti previsti normativamente per l’esercizio della politica monetaria, vale la presunzione iniziale secondo cui tale misura è il frutto dell’esercizio della politica monetaria dell’Unione. Si tratta evidentemente di una presunzione che può essere smentita se, ad esempio, la misura persegue obiettivi diversi da quelli tassativamente elencati agli articoli 127, paragrafo 1, TFUE e 282, paragrafo 2, TFUE.

131. Analogamente, altre disposizioni del Trattato relative alla politica monetaria forniscono indizi pertinenti che ampliano il contenuto definitorio di detta politica. Così, gli articoli 123 TFUE e 125 TFUE, ai quali dedicherò maggiore attenzione durante l’analisi della seconda questione pregiudiziale, introducono divieti rigorosi di finanziamento degli Stati, tanto mediante misure di finanziamento monetario quanto mediante trasferimenti fra Stati. Tali divieti confermano che l’Unione monetaria, pur inscrivendosi nell’ambito di un’Unione fondata sul valore della solidarietà (articolo 2 TUE) (67), mira anche al mantenimento della stabilità finanziaria, in vista del quale essa si basa su un principio di disciplina di bilancio e di non corresponsabilità finanziaria (68).

132. Pertanto, per rientrare effettivamente nella politica monetaria, una misura della BCE deve perseguire specificamente l’obiettivo principale del mantenimento della stabilità dei prezzi, sempre e a condizione che essa assuma la veste di uno degli strumenti di politica monetaria espressamente previsti dai Trattati e non sia in contrasto con le esigenze imperative della disciplina di bilancio e della non corresponsabilità. Qualora la misura in questione presenti singoli aspetti propri di una politica economica, essa sarà compatibile con il mandato della BCE solo a condizione che miri a «sostenere» le misure di politica economica e sia subordinata all’obiettivo prioritario della BCE.

–       Il programma OMT alla luce dei criteri che definiscono la politica economica e la politica monetaria dell’Unione

133. Concentrando ora l’attenzione sui criteri sopra esposti, occorre esaminare se il programma OMT si caratterizzi come una misura di politica monetaria oppure come una misura di politica economica. Il giudice del rinvio ha sottolineato una serie di elementi che potrebbero dimostrare che si tratta di una misura di politica economica, sui quali mi soffermerò uno ad uno. Tuttavia, è importante analizzare prima gli obiettivi addotti dalla BCE per giustificare il programma OMT, che sono stati messi in discussione dal BVerfG e respinti dai ricorrenti nel procedimento principale. Una volta esaminati i suddetti motivi ed effettuata la qualificazione giuridica degli stessi, passerò ad analizzare i singoli elementi evidenziati dal giudice del rinvio: la condizionalità, il parallelismo, la selettività e l’aggiramento.

–        Gli obiettivi del programma OMT

134. Come ha dettagliatamente esposto la BCE nelle sue osservazioni scritte, nell’estate del 2012 si sono verificate simultaneamente varie circostanze eccezionali nell’economia della zona euro: premi di rischio eccessivi applicati ad alcuni Stati membri, una forte volatilità sui mercati del debito pubblico, una frammentazione del credito sul mercato interbancario e un aumento dei costi di finanziamento delle imprese derivante da tale situazione. I suddetti eventi erano anche fortemente influenzati dal crescente timore dei mercati di fronte ad un’ipotetica disintegrazione della moneta unica, determinata o dall’uscita selettiva di uno o più degli Stati aderenti alla stessa, o dalla sua diretta scomparsa con ritorno alle monete nazionali. Tali fatti non sono stati negati, nella sostanza, da nessuno dei partecipanti al presente procedimento pregiudiziale.

135. Secondo la BCE, le circostanze sopra descritte hanno interferito con gli strumenti convenzionali della politica monetaria. I tassi di interesse del debito pubblico non venivano fissati in base alla qualità dei titoli emessi, bensì in funzione del luogo dove si trovava il debitore. A suo dire, la frammentazione territoriale dei tassi di interesse applicati ai titoli emessi dagli Stati della zona euro, in alcuni casi a condizioni che non corrispondevano ai fondamenti macroeconomici degli Stati in questione, costituiva un grave ostacolo alla sua politica monetaria, fondata sull’impiego di vari mezzi o canali di trasmissione. Sempre secondo la BCE, nel momento in cui il mercato del debito pubblico, vale a dire uno dei canali fondamentali di trasmissione della politica monetaria, ebbe a subire un’alterazione di tale gravità, essa perdette gran parte del margine di cui disponeva per assolvere il compito assegnatole dai Trattati.

136. Tenuto conto delle suddette circostanze di fatto, e sempre secondo la BCE, il programma OMT aveva un duplice obiettivo, uno immediato e l’altro mediato: esso mirava anzitutto alla riduzione dei tassi di interesse sui titoli di debito di uno Stato membro, per poi arrivare a «normalizzare» i differenziali di rendimento e ripristinare così gli strumenti di politica monetaria della BCE.

137. Alcuni dei ricorrenti nel procedimento principale fanno valere che l’obiettivo della BCE non era quello appena esposto, bensì «salvare la moneta unica» attraverso la trasformazione della BCE in un prestatore di ultima istanza per gli Stati membri, rimediando così a talune carenze nell’assetto dell’Unione monetaria. Non credo che esistano argomenti concludenti a sostegno di questa tesi. Il fatto che nel Bollettino mensile della BCE dell’agosto 2012, sul filo delle misure poi sfociate nell’annuncio del 6 settembre dello stesso anno, venisse sottolineato il rapporto tra il programma e l’«irreversibilità dell’euro», non mi sembra sufficiente per rimettere in discussione l’incessante e reiterata difesa degli obiettivi del programma OMT che la BCE ha espresso dal momento dell’annuncio di quest’ultimo fino al presente procedimento (69).

138. Pertanto, alla luce degli elementi di fatto e dell’obiettivo addotto dalla BCE, ritengo che vi siano elementi sufficienti per riconoscere in linea di principio la legittimità degli obiettivi dichiarati del programma OMT. Non sembrano contestabili né le circostanze di fatto sopravvenute nell’estate del 2012 né la situazione in cui si trovavano vari Stati membri sui mercati del debito pubblico, cui va aggiunto l’alto grado di deferenza dovuto alla BCE quando si tratta di riesaminare le sue valutazioni relative ad elementi di fatto.

139. Pertanto, ritengo che gli obiettivi perseguiti dal programma OMT possano essere accettati nei termini esposti dalla BCE, prendendo le mosse dal riconoscimento dell’intenzione di quest’ultima di perseguire un obiettivo di politica monetaria mediante l’annuncio di detto programma. Questione diversa è se l’analisi del contenuto del programma OMT conduca ad una conclusione in senso contrario. A tal riguardo, il giudice del rinvio sottolinea vari aspetti che, a suo parere, trasformerebbero il programma OMT in una misura di politica economica, e che passo ora ad esaminare.

–        Condizionalità e parallelismo

140. Il BVerfG esamina due aspetti che possono essere analizzati congiuntamente. Il fatto che il programma OMT sia subordinato all’esistenza di un programma di assistenza finanziaria in favore di uno o più Stati i cui titoli saranno oggetto di acquisto sul mercato secondario, e che al tempo stesso la BCE colleghi gli obiettivi del programma OMT a quelli del programma di assistenza finanziaria, confermerebbe, secondo il BVerfG, che l’azione della BCE rientra nell’ambito della politica economica e non in quello della politica monetaria (70). Ciò è quanto hanno sostenuto anche tutti i ricorrenti nel procedimento principale, i quali, anche se non sempre con identiche motivazioni, concordano però sul risultato.

141. La BCE fa valere che il programma OMT si attiverà solo a condizione che uno Stato dell’eurozona si trovi sottoposto a un programma di assistenza finanziaria del MES o del FESF, sicché la condizionalità imposta da tale programma garantirebbe che l’attuazione del programma OMT non induca gli Stati interessati a ritardare l’adozione delle necessarie riforme strutturali, rischio comunemente definito come «azzardo morale» (71). Secondo la BCE, l’acquisto di titoli di Stato sul mercato secondario non potrà essere interpretato come una misura di sostegno incondizionato perché, sostanzialmente, la BCE potrà intervenire solo qualora vengano intraprese le riforme strutturali imposte mediante il corrispondente programma di assistenza finanziaria. Secondo la BCE, il rischio di interferire nella politica economica è compensato dall’effetto neutralizzatore dell’«azzardo morale» che potrebbe derivare da un intervento sostanziale della BCE sul mercato secondario dei titoli di Stato.

142. L’argomento dei ricorrenti nel procedimento principale non è manifestamente infondato. Sebbene la BCE abbia affermato che l’agganciamento del programma OMT al rispetto dei programmi di assistenza finanziaria è una condizione che la stessa BCE si impone e dalla quale essa può svincolarsi in qualsiasi momento, i ricorrenti, e in particolare Die Linke, hanno sottolineato che la BCE non si limita a rimettersi all’esecuzione di un programma di assistenza cui essa è del tutto estranea. Al contrario, essa partecipa attivamente a tali programmi di assistenza finanziaria. Questo «doppio ruolo» della BCE – come titolare di un diritto di credito fondato su un titolo del debito pubblico di uno Stato, e come controllore e negoziatore di un programma di assistenza finanziaria applicato al medesimo Stato, comprensivo di una condizionalità macroeconomica – smentirebbe seriamente l’argomento avanzato dalla BCE.

143. Condivido sostanzialmente tale posizione. Sebbene la BCE, nel comunicato stampa del 6 settembre 2012, abbia subordinato l’attuazione del programma OMT all’effettivo assolvimento degli impegni assunti nel quadro di un programma di assistenza finanziaria, non vi è dubbio che il ruolo svolto da detta istituzione nell’ambito dei programmi di assistenza finanziaria va ben al di là di una mera adesione unilaterale. Le norme che disciplinano il MES (72), ma anche l’esperienza maturata con i programmi di assistenza finanziaria attuati o ancora in fase di attuazione, dimostrano ampiamente che la BCE svolge un ruolo significativo, per non dire determinante, nell’elaborazione, adozione e verifica periodica di tali programmi (73). Inoltre, come ha sottolineato Die Linke nelle sue osservazioni scritte e orali, la condizionalità imposta nel quadro dei programmi di assistenza finanziaria adottati finora e ai quali la BCE ha partecipato attivamente ha avuto un impatto macroeconomico rilevante sulle economie degli Stati interessati, nonché in tutta l’eurozona. Tale constatazione confermerebbe che la BCE, partecipando ai menzionati programmi di assistenza, è intervenuta attivamente in misure che, in determinate circostanze, potrebbero essere considerate come eccedenti il «sostegno» alla politica economica.

144. Infatti, il Trattato MES attribuisce alla BCE molteplici responsabilità nello sviluppo dei programmi di assistenza finanziaria, ivi compresa la partecipazione ai negoziati e alle missioni di valutazione (74). La BCE partecipa quindi all’elaborazione della condizionalità imposta allo Stato che chiede assistenza e inoltre, in un momento successivo, partecipa alle missioni di valutazione del rispetto della condizionalità, che sono cruciali per l’effettiva prosecuzione e l’eventuale cessazione del programma. La BCE condivide tale compito con la Commissione, sebbene il Trattato MES attribuisca a questa seconda istituzione funzioni ancora più importanti.

145. Affinché il programma OMT sia qualificato come misura di politica monetaria occorre, come si è già sottolineato, che gli obiettivi rientrino nell’ambito di tale politica e che gli strumenti utilizzati siano quelli propri della politica monetaria. L’agganciamento del programma OMT al rispetto dei programmi di assistenza finanziaria può essere giustificato dall’interesse, indubbiamente legittimo, ad eliminare qualsiasi ombra di «azzardo morale» derivante da un intervento significativo della BCE sul mercato del debito pubblico. Tuttavia, il fatto che questa stessa istituzione partecipi attivamente all’attuazione dei programmi di assistenza finanziaria potrebbe trasformare il programma OMT, nella misura in cui questo viene unilateralmente subordinato a quelli, in qualcosa di più di una misura di politica monetaria. Infatti, una cosa è subordinare unilateralmente l’acquisto di titoli di Stato al rispetto di talune condizioni stabilite da un terzo, ed altro è fare ciò quando questo terzo non è effettivamente tale. In tali circostanze, l’acquisto condizionato di titoli di Stato può trasformarsi in un ulteriore strumento della menzionata condizionalità. E il semplice fatto che l’acquisto possa essere percepito in questo modo, come uno strumento al servizio della condizionalità macroeconomica, può avere un’incidenza sufficiente a vanificare o perfino a snaturare gli obiettivi di politica monetaria perseguiti dal programma OMT.

146. È vero che la BCE potrà sempre esercitare pressioni su uno Stato sottoposto a un programma di assistenza finanziaria subordinando, anche solo unilateralmente, il programma OMT al rispetto della condizionalità deliberata nel quadro del MES. Occorre tuttavia distinguere una misura diretta ad escludere l’«azzardo morale» – quale può essere l’agganciamento deciso unilateralmente alla condizionalità imposta in un programma di assistenza finanziaria – da una misura che, considerata nel suo complesso, include la BCE come istituzione negoziatrice e, soprattutto, come corresponsabile della supervisione diretta su tale condizionalità (75).

147. Riassumendo, ritengo che la BCE, nel definire ed annunciare il programma OMT, in quanto rientrante in un contesto più ampio di intervento della BCE nei programmi di assistenza finanziaria deliberati nel quadro del MES, non abbia adeguatamente ponderato l’impatto della sua partecipazione a detti programmi di assistenza finanziaria sulla natura politico‑monetaria del programma OMT.

148. Ciò detto, occorre esaminare le conseguenze dirette di tale argomento ai fini della riconducibilità del programma OMT alla politica monetaria dell’Unione.

149. Ritengo che la precedente conclusione non osti a che la BCE partecipi regolarmente ai programmi di assistenza finanziaria quali definiti dal Trattato MES. Il fatto che venga adottato un programma di assistenza finanziaria non impedisce affatto il successivo verificarsi dei presupposti necessari perché la BCE attivi il programma OMT.

150. Tuttavia, qualora si verificassero le circostanze eccezionali che giustificano l’applicazione del programma OMT, sarebbe fondamentale, affinché quest’ultimo mantenga la sua funzione di misura di politica monetaria, che la BCE si astenesse successivamente da qualsiasi partecipazione diretta alla vigilanza sul programma di assistenza finanziaria applicato allo Stato in questione. Nulla impedirebbe alla BCE di essere informata e perfino sentita (76), ma in nessun caso dovrebbe esserle consentito, nell’ipotesi in cui sia in corso un programma come l’OMT, di continuare a partecipare alla vigilanza sul programma di assistenza finanziaria cui sia stato sottoposto uno Stato membro che, allo stesso tempo, è oggetto di un intervento significativo della BCE sul mercato secondario del debito pubblico. In definitiva, affinché il programma OMT conservi la sua natura di misura di politica monetaria, diretta esclusivamente al ripristino dei canali di trasmissione della politica monetaria, occorre a mio avviso che venga mantenuta tale distanza funzionale tra i due programmi.

151. Pertanto, e nella prospettiva appena analizzata, ritengo che il programma OMT debba essere considerato come una misura di politica monetaria, purché la BCE, in caso di attuazione di tale programma, si astenga da qualsiasi intervento diretto nei programmi di assistenza finanziaria del MES/FESF.

–        Selettività

152. La seconda caratteristica evidenziata dal giudice del rinvio che rimetterebbe in discussione la natura politico‑monetaria del programma OMT è la cosiddetta «selettività», ossia il fatto che una misura sia applicabile a uno o più Stati, ma comunque non a tutti gli Stati della zona euro. Tale caratteristica non sarebbe coerente con la prassi abituale della BCE, le cui misure sono dirette all’intera zona euro e non a segmenti territoriali dell’economia. Inoltre, secondo il BVerfG, la selettività comporterebbe una distorsione delle condizioni di finanziamento sul mercato che potrebbe arrecare pregiudizio al debito pubblico degli altri Stati membri.

153. Tale obiezione non mi sembra concludente, in quanto non dimostra che la selettività di per sé stessa trasformi il programma OMT in una misura di politica economica. Da un lato, la BCE ha sostenuto con argomenti convincenti che i differenziali fra i tassi di interesse atti a bloccare i canali di trasmissione della politica monetaria interessavano solo i titoli di un gruppo di Stati. Tale circostanza è alla base del programma OMT, dato che, se fosse diversamente, non occorrerebbe subordinarne l’attuazione ad un programma di assistenza finanziaria. Pertanto, la selettività non è altro che la conseguenza logica di un programma volto a porre rimedio a una situazione di blocco localizzata in alcuni Stati membri. Il fatto che detta circostanza possa provocare distorsioni sul mercato o arrecare pregiudizio al debito pubblico di altri Stati non incide sulla qualificazione del programma OMT come misura di politica monetaria, poiché solo dirigendo tale programma verso i titoli di debito degli Stati interessati è possibile garantirne l’efficacia.

154. Pertanto, ritengo che il fatto che il programma OMT si applichi selettivamente a uno o più Stati della zona euro non pregiudica la sua natura politico‑monetaria ai sensi degli articoli 127, paragrafo 1, TFUE e 282, paragrafo 2, TFUE.

–        Aggiramento

155. Infine, il BVerfG sottolinea che il programma OMT può aggirare gli obblighi e le condizioni previsti nei programmi di assistenza finanziaria, in quanto i requisiti cui è subordinato l’acquisto di titoli di Stato sul mercato secondario da parte del MES, fissati agli articoli 18 e 14 del Trattato MES, sono più stringenti rispetto a quelli imposti dal programma OMT. Ciò consentirebbe alla BCE di effettuare operazioni di acquisto di debito pubblico a condizioni di mercato più favorevoli per lo Stato membro in questione, aggirando così le condizioni alle quali è soggetto il MES.

156. È difficile accogliere tale argomento dopo avere esaminato le obiezioni relative alla condizionalità e al parallelismo precedentemente esposte. Infatti, una volta constatato – come ho fatto sopra – che l’autonomia del programma OMT rispetto ai programmi di assistenza finanziaria, nei termini prima illustrati, opera come un fattore che garantisce la natura politico‑monetaria della misura in questione, sarebbe logico riconoscere, come conseguenza di tale garanzia, che spetta alla BCE stabilire le proprie condizioni di acquisto dei titoli di Stato.

157. A mio parere, gli eventuali problemi non deriverebbero tanto dalla circostanza astratta rappresentata dalla differenza tra le condizioni applicate dall’una o dall’altra istituzione, quanto dalle condizioni specifiche stabilite dalla BCE. Tuttavia, attenendomi esclusivamente alla prospettiva adottata dal giudice del rinvio, ritengo che il fatto che la BCE non sia soggetta alle stesse condizioni che valgono per il MES non trasformi il programma OMT, per principio, in una misura di politica economica.

–        Conclusione intermedia

158. Alla luce dei suesposti argomenti, ritengo che il programma OMT, quale descritto nel comunicato stampa del 6 settembre 2012, rientri nell’ambito della politica monetaria che il Trattato affida alla BCE e non costituisca una misura di politica economica, purché la BCE si astenga, per l’intera durata dell’attuazione di un eventuale programma OMT, da qualsiasi intervento diretto nei programmi di assistenza finanziaria ai quali è subordinato detto programma.

ii)    Il controllo di proporzionalità del programma OMT (articolo 5, paragrafo 4, TUE)

159. La precedente conclusione, secondo cui il programma OMT, così come conosciuto, rientra nell’ambito della politica monetaria della BCE, non dice ancora nulla riguardo alla proporzionalità della misura. A tale proposito, vari soggetti intervenuti nel presente procedimento hanno difeso il programma ricorrendo alle categorie proprie del controllo di proporzionalità.

160. L’esercizio di una competenza qualificabile come non convenzionale deve soddisfare almeno due condizioni. In primo luogo, tale esercizio non deve violare altre disposizioni del diritto primario, e su tale punto sarà incentrata la risposta alla seconda delle questioni sollevate, relativa al divieto di finanziamento monetario degli Stati membri.

161. In secondo luogo, il controllo del rispetto del principio di attribuzione sotto il profilo del principio di proporzionalità (articolo 5, paragrafo 4, TUE) risulta necessario quando una misura si presenti come non convenzionale e giustificata da circostanze eccezionali. Se è vero che l’Unione deve sempre esercitare le proprie competenze derivanti dal principio di attribuzione rispettando il principio di proporzionalità (articolo 5, paragrafo 4, TUE), tale rispetto diviene particolarmente importante quando si tratti di competenze esercitate in ragione di circostanze eccezionali.

162. Ciò detto, occorre subito rilevare che la presente causa solleva particolari difficoltà al momento di esaminare la proporzionalità della misura contestata. Come chiarito sopra, il programma OMT è una misura incompiuta, non solo perché la sua adozione formale è stata rinviata a una data successiva e indeterminata, ma anche perché, al di là di questo, essa non è ancora stata concretamente attuata in un caso specifico. È vero che conosciamo le caratteristiche fondamentali del programma, ma è chiaro che esse sono ben lungi dall’avere il grado di completezza che sarebbe proprio di una loro disciplina in un atto giuridico. Solo alla luce di tale eventuale disciplina si potrà procedere a un controllo completo di proporzionalità.

163. Di conseguenza, il controllo svolto a tale riguardo dalla Corte dovrà concentrarsi principalmente sulla misura quale annunciata nel settembre del 2012, anche se su taluni punti, sulla scorta delle caratteristiche tecniche annunciate dalla BCE, occorrerà fornire alcune indicazioni per l’ipotesi in cui l’OMT venisse effettivamente applicato.

164. Fatte tali osservazioni, inizierò la mia analisi evidenziando una caratteristica a mio avviso fondamentale e preliminare al controllo di proporzionalità: l’imprescindibile motivazione che deve caratterizzare il programma OMT. Solo in seguito analizzerò attentamente le caratteristiche tecniche del programma OMT alla luce delle tre componenti del principio di proporzionalità: l’adeguatezza, la necessità e la proporzionalità in senso stretto.

–       La motivazione relativa alle circostanze che giustificano il programma OMT, in quanto presupposto della proporzionalità

165. Tutte le istituzioni dell’Unione hanno l’obbligo di motivare i loro atti giuridici (articolo 296, paragrafo 2, TFUE). Tale obbligo si fonda su motivi di trasparenza, ma anche di controllo giurisdizionale: solo alla luce dell’esposizione dei motivi di una decisione pubblica è possibile svolgere un controllo giurisdizionale effettivo. La Corte ha fatto riferimento in numerose occasioni a questo duplice aspetto dell’obbligo di motivazione (77), che si applica anche a una misura come quella in discussione nel presente procedimento pregiudiziale.

166. Infatti, per poter applicare un programma come l’OMT conformemente al principio di proporzionalità, la BCE dovrà fornire tutti gli elementi necessari al fine di giustificare un intervento dell’Istituzione sul mercato secondario del debito pubblico. In altre parole, è indispensabile che la BCE identifichi anzitutto le circostanze eccezionali e straordinarie che la inducono ad adottare una misura non convenzionale come quella che viene in questione nel presente procedimento.

167. A tal riguardo la BCE dovrà, in primo luogo, fornire indicazioni precise che confermino un’alterazione significativa della situazione di mercato da cui è derivata una perturbazione esogena dei canali di trasmissione della politica monetaria. Analogamente, la BCE deve dimostrare in quale misura si siano bloccati i suoi canali di trasmissione, senza che a tal fine possa essere sufficiente una mera dichiarazione. La BCE deve infatti fornire elementi idonei a confermare l’esistenza di un simile blocco. Infine, siffatti motivi devono essere resi pubblici, garantendo la riservatezza degli aspetti strettamente necessari la cui divulgazione potrebbe compromettere l’efficacia del programma, ma partendo dalla premessa che, come regola generale, la motivazione dovrà essere pienamente trasparente.

168. Tali criteri dovranno essere rispettati scrupolosamente dalla BCE, in quanto presupposto indispensabile di un successivo controllo giurisdizionale.

169. Applicando tali considerazioni, è chiaro che il comunicato stampa del 6 settembre 2012, inteso essenzialmente ad illustrare le caratteristiche del programma OMT, non contiene praticamente alcun riferimento alle circostanze precise che giustificherebbero l’adozione di un simile programma. Solo attraverso le osservazioni introduttive con le quali il presidente della BCE, sig. Draghi, ha aperto quel giorno la conferenza stampa è possibile desumere il tipo di situazione di emergenza che potrebbe giustificare l’adozione del programma (78). Ne consegue che, per quanto riguarda la motivazione della misura così come annunciata, dobbiamo basarci sulle informazioni fornite in quell’occasione. Per il resto, e già nell’ambito del presente procedimento, la BCE ha fornito abbondanti informazioni supplementari sull’emergenza che intendeva affrontare, come si è esposto ai paragrafi 115, 116, 117, 134, 135 e 136 delle presenti conclusioni.

170. In definitiva, ai fini del controllo di proporzionalità del programma OMT mi baserò sulle informazioni prodotte nel presente procedimento, ma con l’importante riserva che, qualora il programma venisse attuato, tanto l’atto giuridico che gli darà veste formale quanto la sua applicazione dovranno rispettare i requisiti di motivazione, quali illustrati ai paragrafi 166 e 167 delle presenti conclusioni.

–       Il criterio dell’adeguatezza

171. Passando ora alle componenti del principio di proporzionalità, occorre anzitutto stabilire se una misura non convenzionale come il programma OMT sia un mezzo oggettivamente adeguato per realizzare gli obiettivi di politica monetaria perseguiti. Si tratta dunque di esaminare se la misura sia coerente, tenendo conto del nesso causale esistente tra i mezzi e gli obiettivi (79).

172. Nessuno dei partecipanti al presente procedimento ha negato che l’annuncio del programma OMT ha determinato una notevole riduzione dei tassi di interesse sui titoli di alcuni Stati membri. Tale conseguenza basterebbe a confermare l’adeguatezza del programma, dato che, se il semplice annuncio della sua esistenza ha avuto un effetto quasi immediato sui mercati, ci si dovrebbe attendere che l’applicazione del programma OMT ad uno o più Stati membri abbia quanto meno un impatto analogo. Tale affermazione è ovviamente esposta ad ogni sorta di contingenza, che in questo momento è impossibile prevedere, ma, come punto di partenza, l’effetto che ha avuto l’annuncio del programma OMT fornisce un indizio circa l’efficacia della misura.

173. È evidente tuttavia che gli effetti dell’annuncio del programma OMT non possono essere l’unico criterio di riferimento per valutare l’adeguatezza della misura, dal momento che si tratta solo di semplici indizi, ancorché di una certa rilevanza. Pertanto, occorre esaminare più approfonditamente, riconoscendo però un ampio potere discrezionale alla BCE, se le componenti del programma OMT siano oggettivamente adeguate per conseguire gli scopi evocati.

174. Se l’obiettivo immediato del programma OMT è la riduzione dei tassi di interesse sui titoli del debito pubblico di determinati Stati membri, il mezzo impiegato è l’acquisto di titoli di alcuni Stati membri della zona euro alle condizioni enunciate nel comunicato stampa del 6 settembre 2012. Si tratta di un acquisto subordinato alla previa esistenza di un programma di assistenza finanziaria, sia esso completo o precauzionale, con cui la BCE si limita ad acquistare titoli sulla parte più breve della curva dei rendimenti, in particolare quelli con scadenza compresa tra uno e tre anni.

175. Ritengo che un programma come l’OMT, incentrato sull’acquisto di titoli di Stato, sia oggettivamente adeguato per determinare una riduzione dei tassi di interesse sui titoli del debito pubblico degli Stati in questione. Nessuno dei soggetti intervenuti nel presente procedimento ha negato tale circostanza. La menzionata riduzione consente agli Stati membri interessati di ripristinare un certo grado di normalità finanziaria, cosicché la BCE potrà attuare la propria politica monetaria in condizioni di maggiore certezza e stabilità. Tale constatazione non vuol dire che la suddetta normalità finanziaria non comporti dei rischi, come si vedrà in prosieguo. Tuttavia, ciò che occorre valutare nell’esame dell’adeguatezza è la coerenza logica tra il mezzo e il fine, condizione che mi sembra soddisfatta nel caso di specie.

176. Pertanto, ritengo che il programma OMT, quale annunciato il 6 settembre 2012, sia una misura adeguata per realizzare gli obiettivi perseguiti dalla BCE.

–       Il criterio della necessità

177. Sebbene la misura in esame possa risultare adeguata, è altresì vero che il mezzo impiegato può apparire eccessivo rispetto alle alternative di cui disponeva l’istituzione autrice dell’atto (80). In quest’ottica, occorre esaminare se la BCE abbia adottato una misura strettamente necessaria per raggiungere gli obiettivi del programma OMT.

178. In primo luogo, il fatto che l’applicazione del programma OMT sia limitata all’ipotesi in cui uno Stato membro abbia fatto ricorso ad un programma di assistenza finanziaria avvalora l’idea che si tratti di una misura limitata e ristretta a casi specifici. Il programma OMT non è un mezzo per intervenire in generale e in qualsiasi circostanza sul mercato secondario dei titoli di Stato. Anche nell’ipotesi in cui i canali di trasmissione della politica monetaria risultassero bloccati, detto programma potrà essere attivato solo nel caso in cui uno Stato membro sia sottoposto a un programma di aggiustamento macroeconomico o a un programma precauzionale del FESF/MES. Tale circostanza limita già notevolmente i casi di intervento della BCE sul mercato secondario dei titoli di Stato, il che è coerente con il fatto che ci troviamo davanti ad una misura non convenzionale di politica monetaria, di per sé eccezionale e limitata a casi specifici. Il fatto che la BCE abbia fatto dipendere l’attivazione del programma OMT dalla previa adozione di un programma di assistenza finanziaria conferma la natura eccezionale della misura, ma subordina la stessa, a mio avviso giustamente, al ricorrere di una situazione parimenti eccezionale.

179. Inoltre, risulta dagli atti che l’attuazione del programma OMT avrà, per sua stessa natura, una durata limitata. Come ha correttamente osservato la Repubblica francese, un programma come l’OMT non può che essere congiunturale (81). Tanto dal comunicato stampa quanto dalle osservazioni della BCE si evince che il programma si applicherebbe, se del caso, per il periodo necessario affinché i tassi di interesse dello Stato o degli Stati in questione tornino ai livelli considerati normali sul mercato (82). Lo scopo del programma OMT non consiste semplicemente nel rendere meno onerose le condizioni di finanziamento di uno Stato, bensì nel riportare tali condizioni a livelli proporzionati alla realtà macroeconomica di questo Stato. Una volta raggiunto tale obiettivo, e a seguito dello sblocco dei canali di trasmissione, l’attuazione del programma OMT si conclude, coerentemente con il carattere strettamente necessario della misura.

180. Inoltre, in una situazione così delicata come quella in esame, qualsiasi mutamento delle circostanze, e quindi del loro carattere eccezionale, assume rilievo ai fini della verifica in base al criterio di necessità. A tale proposito ritengo che il comportamento tenuto nel settembre del 2012 dalla BCE, la quale si è limitata ad annunciare le caratteristiche tecniche del programma, corrisponda ad una valutazione dell’andamento dei mercati secondari rispettosa delle esigenze inerenti alla verifica secondo il criterio di necessità.

181. Infine, occorre fare riferimento alla possibilità evocata dal BVerfG che il programma OMT, se interpretato in modo conforme al diritto dell’Unione, soggiaccia a caratteristiche tecniche diverse da quelle enunciate nel comunicato stampa del 6 settembre 2012 e tali da fugare i dubbi di detto giudice circa la validità della misura. È opportuno esaminare tale possibilità in questa fase, nell’ambito della verifica incentrata sul criterio di necessità, in quanto, se esistessero misure alternative meno restrittive, come quelle suggerite dal BVerfG al punto 100 della sua ordinanza di rinvio, ciò confermerebbe l’incompatibilità del programma OMT rispetto a detta verifica.

182. Mi sembra, tuttavia, che le alternative proposte dal giudice remittente potrebbero rimettere seriamente in discussione l’efficacia del programma OMT. Come osservato dalla BCE e dalla Commissione, si deve ammettere che una limitazione quantitativa ex ante delle operazioni di acquisto di titoli del debito pubblico pregiudicherebbe l’effetto perseguito con l’intervento sul mercato secondario, con il rischio di innescare operazioni speculative.

183. Analogamente, sembra potersi ammettere che, qualora si riconoscesse alla BCE la qualità di creditore privilegiato, si rimetterebbe in discussione la posizione degli altri creditori, nonché, indirettamente, l’effetto ultimo sul valore dei titoli sul mercato secondario. Come evidenziato dalla Commissione, il fatto che gli investitori si muovano verso i titoli di debito dello Stato in questione, e non viceversa, contribuirebbe anche a determinare un aumento della domanda di tali titoli, con conseguente riduzione del tasso d’interesse. Riconoscere alla BCE la qualità di creditore non privilegiato contribuisce a garantire una più efficace normalizzazione dei prezzi di mercato dei titoli di Stato, il che contribuisce, a sua volta, a garantire la loro pagabilità nel medio e lungo periodo, con conseguente riduzione dei rischi implicati.

184. Pertanto, ritengo che le precauzioni adottate dalla BCE siano sufficienti per concludere che il programma OMT, quale descritto nel menzionato comunicato stampa, rispetta il criterio di necessità, indipendentemente dal fatto che ciò trovi conferma nell’atto giuridico che eventualmente approverà il programma.

–       Il criterio di proporzionalità in senso stretto

185. Infine, si deve esaminare se tutte le componenti della misura in questione siano state ponderate adeguatamente, di modo che la stessa non risulti sproporzionata.

186. Nell’analisi del criterio di proporzionalità in senso stretto, questa terza fase richiede una ponderazione che, nelle circostanze della presenta causa, impone di esaminare se i «vantaggi» della misura in questione siano superiori ai «costi» (83). Tale esame richiede ovviamente una valutazione complessiva di tutti i vantaggi e i costi, che possono essere rappresentati come segue: da una parte, il programma OMT consente alla BCE di intervenire in un contesto eccezionale per ripristinare i suoi strumenti di politica monetaria e assicurare in tal modo l’efficace espletamento del suo mandato; dall’altra, si tratta di una misura che espone la BCE a un rischio finanziario, cui si aggiunge l’azzardo morale derivante dall’alterazione artificiosa del valore dei titoli di debito dello Stato in questione.

187. Mi permetto di ricordare nuovamente che, ai fini del controllo di proporzionalità cui occorre procedere nella presente causa, si deve riconoscere un ampio margine di discrezionalità alla BCE. Ciò implica, specialmente nella terza fase di detto controllo, che la ponderazione richiesta alla BCE in un’ipotesi come quella prevista dal programma OMT ammette un ampio margine di discrezionalità, sempre che non ne derivi uno squilibrio palesemente sproporzionato.

188. Si deve inoltre rilevare che la proporzionalità in senso stretto di un programma come l’OMT potrà essere valutata in modo esaustivo solo dopo la sua eventuale attivazione e alla luce, in particolare, delle dimensioni che esso potrà raggiungere. Le considerazioni di seguito esposte sono basate sulle caratteristiche del programma fornite con il comunicato stampa.

189. I ricorrenti nel procedimento principale, nonché il BVerfG, hanno sottolineato che l’applicazione del programma OMT espone la BCE, e in definitiva i contribuenti degli Stati membri, a un rischio eccessivo, che potrebbe eventualmente condurre perfino all’insolvenza di tale istituzione. Si tratta evidentemente di un costo elevato e imprescindibile, capace di neutralizzare i vantaggi del programma OMT.

190. Come ha esposto dettagliatamente il rappresentante del sig. Gauweiler, l’applicazione del programma OMT implicherebbe che la BCE iscrivesse a bilancio titoli di dubbia solvibilità e in quantitativi molto elevati, i quali, in caso di mancato pagamento, porterebbero all’insolvenza della Banca. Pertanto, il fatto che il programma OMT non preveda alcun limite all’acquisto di titoli trasformerebbe tale ipotesi in uno scenario reale, il cui concretizzarsi confermerebbe il carattere sproporzionato della misura.

191. A tal riguardo, la BCE ha sottolineato, nelle sue osservazioni sia scritte che orali, che i suoi interventi sul mercato secondario del debito pubblico sarebbero soggetti a limiti quantitativi, che tuttavia non sarebbero né fissati in anticipo né predeterminati giuridicamente. Secondo la BCE, il programma OMT non può essere annunciato come un progetto di acquisti di portata limitata, poiché in caso contrario si contribuirebbe a provocare un attacco speculativo che vanificherebbe la finalità del programma. Analogamente, se la BCE annunciasse ex ante il volume esatto degli acquisti, la misura perderebbe parimenti la sua potenziale efficacia. Pertanto, la soluzione sostenuta dalla BCE consiste nell’annunciare che non saranno fissati limiti quantitativi ex ante quanto ai volumi di acquisto, fermo restando che l’Istituzione stabilisce propri limiti quantitativi a livello interno, dei quali non può rivelare l’entità per motivi strategici, intesi sostanzialmente a garantire l’efficacia del programma OMT.

192. Sotto il profilo della proporzionalità in senso stretto, ritengo che l’inesistenza di un limite quantitativo ex ante non sia di per sé un elemento sufficiente per concludere che si tratta di una misura sproporzionata.

193. Infatti, qualsiasi operazione su un mercato finanziario implica un rischio, che viene assunto da tutti gli attori che partecipano al mercato. I rendimenti offerti dai mercati finanziari agli investitori sono proporzionali ai rischi assunti, che generalmente sono correlati all’entità del probabile successo o insuccesso dell’investimento. Il mercato del debito pubblico, al pari di qualsiasi altro mercato finanziario, è soggetto alla medesima logica. Tutti gli investitori che vi partecipano lo fanno con la consapevolezza che il successo del loro investimento può dipendere da fattori aleatori e imprevedibili.

194. Com’è noto, le banche centrali intervengono sul mercato del debito pubblico, in quanto le operazioni di acquisto o gli accordi di riacquisto di titoli del debito pubblico fanno parte degli strumenti di politica monetaria, quali mezzi che consentono di controllare la base monetaria. Intervenendo su tale mercato, le banche centrali sopportano sempre un certo rischio, un rischio che è stato assunto anche dagli Stati membri nel momento in cui hanno deciso di creare la BCE.

195. In base a tale premessa, le obiezioni relative al rischio eccessivo assunto dalla BCE sarebbero fondate se l’Istituzione procedesse a un volume di acquisti tale da condurla inevitabilmente a uno scenario di insolvenza. Tuttavia, e per i motivi che passo ora ad esporre, non sembra che il programma OMT possa determinare una situazione del genere.

196. Per come è concepito il programma OMT, è indubbio che la BCE è esposta a un rischio, ma non necessariamente a un rischio di insolvenza. Il rischio certamente esiste, in quanto si procederà all’acquisto di titoli di uno Stato in difficoltà finanziarie, la cui capacità di assolvere i propri obblighi di pagamento è compromessa. È evidente che la BCE si assume un rischio acquistando titoli di uno Stato che si trova in una situazione siffatta, ma ritengo che non sia un rischio qualitativamente diverso da altri che la BCE potrebbe assumere in altre occasioni nell’ambito della sua normale attività.

197. È ampiamente ammesso che il fatto che uno Stato abbia problemi di liquidità non implica necessariamente che esso sia destinato a non pagare i suoi debiti. Uno Stato può avere problemi temporanei di liquidità ma rimanere solvibile. Le crisi successive attraversate negli anni Ottanta e Novanta confermano tale realtà (84). Pertanto, il fatto che il programma OMT si concentri sui titoli emessi da uno o più Stati sottoposti a un programma di assistenza finanziaria non implica automaticamente che detti Stati siano destinati a lasciare totalmente o parzialmente insoluti i loro debiti. Il fatto che tale Stato o tali Stati siano soggetti a una condizionalità intesa a migliorare i loro fondamenti macroeconomici, unito alla loro qualità di Stati integrati in un mercato interno, nel quadro di un’Unione fondata sulla cooperazione e sulla lealtà tra i propri membri, tende semmai a confermare che un programma di assistenza finanziaria offre agli Stati in questione un aiuto sufficiente per far fronte ai loro impegni in futuro.

198. Inoltre, l’obiettivo mediato del programma OMT, ossia lo sblocco dei meccanismi di trasmissione della politica monetaria, viene conseguito abbassando i tassi di interesse sui titoli di debito fino a livelli considerati coerenti con il mercato e con la situazione macroeconomica dello Stato di cui trattasi. La BCE ha dichiarato in numerose occasioni che l’obiettivo del programma OMT non è ridurre i tassi di interesse dei titoli di debito fino a livelli equiparabili a quelli di altri Stati membri, bensì ridurli a livelli considerati coerenti con il mercato e con la situazione macroeconomica, che a loro volta consentano alla BCE di utilizzare efficacemente i propri strumenti di politica monetaria. Ciò significa che, proprio grazie all’attivazione del programma OMT, lo Stato in questione potrà presumibilmente emettere titoli a condizioni più sostenibili per le sue finanze e che, di conseguenza, aumenteranno le sue possibilità di far fronte ai propri obblighi. In altre parole, l’intervento della BCE dovrebbe contribuire oggettivamente ad assicurare che lo Stato possa adempiere in futuro ai suoi impegni finanziari, riducendo così il rischio che l’Istituzione si assume con l’attivazione del programma OMT.

199. Infine, l’esistenza di limiti quantitativi oggettivi ai volumi di acquisto confermerebbe che si tratta di un rischio limitato. Come ammesso dalla stessa BCE, tali limiti esisteranno; essi non vengono resi pubblici per motivi strategici, ma servono a limitare l’esposizione dell’Istituzione. La BCE ha parimenti ammesso che, qualora rilevasse un aumento eccessivo del volume di titoli emessi da uno Stato membro riguardato dal programma OMT, sospenderà l’applicazione di detto programma. In altre parole, qualora uno Stato decidesse di sfruttare l’opportunità offertagli dagli acquisti di titoli da parte della BCE sul mercato secondario per indebitarsi in misura eccessiva, ancorché a condizioni più vantaggiose di quelle che esistevano prima dell’intervento della BCE, l’Istituzione non si assumerebbe tale rischio. Quanto precede confermerebbe che, dinanzi ad uno scenario di insolvenza della stessa BCE, l’attuazione del programma OMT verrebbe sospesa. In altre parole, la BCE non si assumerebbe rischi che la esponessero a un pericolo di insolvenza.

200. Si tratta ovviamente di una considerazione che vale solo per l’ipotesi in cui il programma OMT venisse attuato, ma ritengo indispensabile, qualora si dovesse confermare la proporzionalità in senso stretto di tale programma, che la limitazione dei rischi indicata dalla BCE venga effettivamente messa in pratica al momento della suddetta attuazione.

201. Ciò detto, e tenuto conto degli argomenti sopra esposti, ritengo che la BCE, annunciando il programma OMT, abbia ponderato adeguatamente i vantaggi e i costi.

–       Conclusione intermedia

202. Riassumendo, e alla luce delle precedenti considerazioni, il programma OMT adottato dalla BCE, quale risulta dalle caratteristiche tecniche illustrate nel comunicato stampa, non viola il principio di proporzionalità. Pertanto, detto programma può essere considerato legittimo, a condizione che, qualora venga messo in atto, siano rigorosamente rispettati i requisiti relativi all’obbligo di motivazione e alla proporzionalità.

c)      Risposta alla prima questione pregiudiziale

203. Pertanto, in risposta alla prima questione pregiudiziale del BVerfG, ritengo che il programma OMT sia compatibile con gli articoli 119 TFUE e 127, paragrafi 1 e 2, TFUE, a condizione che la BCE, nel caso in cui detto programma venga attuato:

–        si astenga da qualsiasi intervento diretto nei programmi di assistenza finanziaria ai quali è subordinato il programma OMT, e

–        rispetti rigorosamente l’obbligo di motivazione e i requisiti imposti dal principio di proporzionalità.

B –    La seconda questione pregiudiziale: la compatibilità del programma OMT con l’articolo 123, paragrafo 1, TFUE (divieto di finanziamento monetario degli Stati della zona euro)

204. Con la seconda questione, il BVerfG chiede se il programma OMT, autorizzando l’acquisto da parte della BCE di titoli di debito degli Stati membri della zona euro sul mercato secondario, determini una violazione del divieto di cui all’articolo 123, paragrafo 1, TFUE, in forza del quale è vietato l’acquisto diretto di titoli di debito presso gli Stati membri da parte della BCE o delle banche centrali nazionali.

205. Secondo il BVerfG, il programma OMT, pur rispettando formalmente la condizione espressamente enunciata nel succitato articolo 123, paragrafo 1, TFUE, che riguarda esclusivamente gli acquisti di titoli di debito sul mercato primario, potrebbe tuttavia aggirare tale divieto, in quanto gli interventi della BCE sul mercato secondario si tradurrebbero, al pari degli acquisti sul mercato primario, in una misura di aiuto finanziario attraverso la politica monetaria. A sostegno di tale tesi, il BVerfG richiama le varie caratteristiche tecniche del programma OMT: la rinuncia a diritti, il rischio di perdite, il mantenimento dei titoli fino alla scadenza, la possibile data di acquisto e l’incitamento all’acquisto sul mercato primario. Si tratterebbe di chiari indizi dell’effetto di aggiramento del divieto contenuto nell’articolo 123, paragrafo 1, TFUE.

1.      Posizione dei soggetti intervenuti nel presente procedimento

206. I ricorrenti nel procedimento principale sostengono, con argomentazioni in larga parte coincidenti, che il programma OMT viola l’articolo 123, paragrafo 1, TFUE. A tal riguardo, essi condividono i dubbi del giudice del rinvio relativi agli aspetti concreti di detto programma che confermerebbero come quest’ultimo aggiri il divieto contenuto nella menzionata disposizione.

207. Il sig. Huber sottolinea in particolare che gli acquisti di titoli del debito pubblico sul mercato secondario costituirebbero un aggiramento del divieto di cui all’articolo 123, paragrafo 1, TFUE, e più in particolare del divieto enunciato nella parte finale di detta disposizione. Il sig. Bandulet, dal canto suo, insiste sul rischio eccessivo che la BCE si assumerebbe effettuando acquisti come quelli contemplati dal programma OMT, ma critica anche la collettivizzazione delle perdite che deriverebbero da tali acquisti, con un risultato contrario ai Trattati e al principio di non corresponsabilità finanziaria.

208. Il sig. von Stein fa parimenti valere il menzionato effetto di aggiramento del divieto e sottolinea altresì l’impatto che una misura come il programma OMT potrebbe avere sul mercato dell’Unione. A suo parere, un acquisto massiccio di titoli del debito pubblico falserebbe la concorrenza sul mercato interno e comporterebbe inoltre una violazione dell’articolo 51 TFUE e del Protocollo n. 27 sul mercato interno e sulla concorrenza.

209. Tutti gli Stati membri intervenuti nel presente procedimento, nonché la Commissione e la BCE, sostengono che il programma OMT è compatibile con l’articolo 123, paragrafo 1, TFUE, facendo valere che gli acquisti di titoli del debito pubblico sul mercato secondario sono espressamente previsti dai Trattati. Sottolineano che la suddetta disposizione vieta solo gli acquisti diretti di titoli del debito pubblico di uno Stato membro, mentre l’articolo 18.1 del Protocollo sul SEBC e sulla BCE autorizza espressamente quest’ultima e le banche centrali degli Stati membri ad effettuare questo tipo di operazioni.

210. Allo stesso tempo, tuttavia, la Repubblica francese, la Repubblica italiana, i Paesi Bassi, la Repubblica di Polonia e la Repubblica portoghese, nonché la Commissione e la BCE, riconoscono che l’ultima parte dell’articolo 123, paragrafo 1, TFUE contiene anche un divieto di aggiramento, vale a dire il divieto di effettuare operazioni che abbiano il medesimo effetto di un acquisto diretto di titoli del debito pubblico. Tale interpretazione sarebbe avvalorata dal regolamento n. 3603/93, e in particolare dal suo considerando 7.

211. A tal riguardo, vari Stati, quali la Repubblica di Polonia, la Repubblica francese e i Paesi Bassi, nonché la Commissione, ritengono che la BCE non aggirerebbe il divieto enunciato all’articolo 123, paragrafo 1, TFUE qualora si garantisse che i titoli emessi dallo Stato in questione abbiano raggiunto un prezzo corrispondente alle condizioni di mercato. In siffatte circostanze, e sempre che la misura persegua un obiettivo di politica monetaria, non ricorrerebbe alcuna violazione dell’articolo 123, paragrafo 1, TFUE.

212. In tal senso, gli Stati intervenienti, la Commissione e la BCE negano che le caratteristiche enunciate comportino l’incompatibilità del programma OMT con l’articolo 123, paragrafo 1, TFUE. I termini con cui tali caratteristiche tecniche sono descritte nel comunicato stampa, nonché i progetti di decisione relativi al programma OMT elaborati dalla BCE ma non ancora approvati, confermerebbero la particolare preoccupazione della BCE di evitare distorsioni del mercato contrarie all’articolo 123, paragrafo 1, TFUE. In particolare vengono evidenziati, a riprova delle precauzioni adottate dalla BCE, il fatto che gli acquisti dei titoli di Stato siano subordinati alle esigenze della politica monetaria, la mancanza di un previo annuncio indicante la data o il volume degli acquisti, la possibilità di sospendere o limitare gli acquisti in funzione del volume di titoli emessi dallo Stato in questione, il rifiuto della BCE di accettare ristrutturazioni del debito, nonché l’esistenza di un «periodo di embargo» tra la data di emissione e la data di acquisto da parte della BCE sul mercato secondario.

213. Infine, la Repubblica federale di Germania chiede alla Corte di fornire un’interpretazione dell’articolo 123, paragrafo 1, TFUE conciliabile con l’identità costituzionale degli Stati membri. Dopo avere sottolineato il contesto in cui viene sollevata la presente domanda di pronuncia pregiudiziale, la Repubblica federale di Germania sostiene che l’interpretazione di detta disposizione deve rispondere anche alle esigenze costituzionali degli Stati membri.

2.      Analisi

214. Analogamente all’approccio adottato nella risposta alla questione precedente, inizierò ricollocando il divieto di cui all’articolo 123, paragrafo 1, TFUE nel più ampio contesto dato dal suo ruolo nel disegno complessivo dell’Unione economica e monetaria. Affronterò poi il problema della compatibilità del programma OMT con la suddetta disposizione, ma esaminando singolarmente ciascuna delle caratteristiche tecniche segnalate dal giudice del rinvio.

a)      Il divieto di finanziamento monetario degli Stati membri (articolo 123, paragrafo 1, TFUE) e l’acquisto di titoli di Stato da parte della BCE

215. L’Unione economica e monetaria che l’Unione oggi costituisce si fonda su una serie di principi, inerenti tanto ai suoi obiettivi quanto ai suoi limiti, che, nel loro complesso, ne rappresentano il «quadro costituzionale». In considerazione della loro importanza, i Trattati sanciscono espressamente tali principi, facendone elementi rigidi e non rimessi alla disponibilità delle istituzioni e degli Stati membri, che possono essere modificati solo attraverso una procedura ordinaria di revisione dei Trattati. Pur dovendosi evidenziare, fra tali obiettivi, il mandato relativo al mantenimento della stabilità dei prezzi e il conseguimento della stabilità finanziaria (articoli 127, paragrafo 1, TFUE e 282 TFUE), i limiti più emblematici sono il divieto di salvataggio finanziario degli Stati membri (articolo 125 TFUE) e il divieto di finanziamento monetario degli Stati membri (articolo 123 TFUE).

216. Il secondo di tali divieti è quello ora in esame, ma è evidente che lo si può comprendere esattamente solo tenendo conto della sua origine, del sistema in cui si inscrive e degli obiettivi ad esso sottostanti. Lo esaminerò brevemente in prosieguo, ma avvalendomi del sostegno delle osservazioni che la Corte e il suo avvocato generale (EU:C:2012:675) hanno già avuto occasione di svolgere in merito all’articolo 123 TFUE nella causa Pringle (EU:C:2012:756).

217. Dai lavori preparatori sfociati nel Trattato di Maastricht, testo in cui appare per la prima volta l’attuale articolo 123 TFUE (all’epoca articolo 104 del Trattato che istituisce la Comunità europea), emerge che una delle principali preoccupazioni dei negoziatori responsabili dell’assetto istituzionale dell’Unione economica e monetaria era il mantenimento di una sana disciplina di bilancio che non compromettesse il buon funzionamento della moneta unica (85). L’eventualità che vi fossero Stati membri con finanze pubbliche compromesse avrebbe rappresentato uno scenario difficilmente compatibile tanto con una crescita stabile nella zona euro quanto con gli strumenti limitati di politica monetaria a disposizione della BCE. Poiché gli Stati della zona euro trasferivano le loro competenze di politica monetaria a un’istituzione comune, pur mantenendo le proprie competenze in materia economica, era indispensabile assicurare i mezzi necessari per garantire il rigore nella tenuta dei conti degli Stati suddetti (86). Tale preoccupazione si è tradotta nelle disposizioni in materia di disciplina di bilancio contenute nell’articolo 126 TFUE, in virtù delle quali gli Stati membri sono soggetti a determinati obiettivi di disavanzo, nonché ai divieti di cui agli articoli 125 TFUE e 123 TFUE, che proibiscono, rispettivamente, il finanziamento degli Stati membri da parte di altri Stati ovvero da parte della BCE e delle banche centrali degli Stati membri.

218. Pertanto, l’articolo 123 TFUE rispecchia una preoccupazione ben presente negli ideatori dell’architettura istituzionale dell’Unione economica e monetaria, motivo per cui è stato deciso di introdurre nel diritto primario un divieto categorico di qualsiasi modalità di finanziamento degli Stati tale da mettere a rischio gli obiettivi di disciplina di bilancio previsti dai Trattati. Una di tali modalità vietate è il cosiddetto «finanziamento monetario», con cui una banca centrale, ossia un’istituzione che ha il potere di emettere denaro, acquista titoli di debito di uno Stato. È chiaro che tale forma di finanziamento può compromettere la capacità di detto Stato di fare fronte ai suoi impegni finanziari nel medio e lungo periodo e costituire una fonte significativa di inflazione dei prezzi. Poiché una politica economica e monetaria comune presuppone l’esistenza di Stati con conti pubblici sani e una politica prioritariamente intesa al mantenimento della stabilità dei prezzi, è evidente che, in tali circostanze, il meccanismo del finanziamento monetario compromette gravemente i suddetti obiettivi.

219. Ciò mi induce a ritenere che il divieto di finanziamento monetario contribuisca, a livello dell’Unione, e come sottolineato dalla Corte nella sentenza Pringle in riferimento all’articolo 125 TFUE, «alla realizzazione di un obiettivo superiore, vale a dire il mantenimento della stabilità finanziaria dell’Unione monetaria» (87). In definitiva, il divieto in esame acquisisce il rango di norma fondamentale del «quadro costituzionale» che disciplina l’Unione economica e monetaria, le cui eccezioni devono essere interpretate restrittivamente.

220. Analogamente, un’interpretazione sistematica dell’articolo 123 TFUE conferma non solo l’importanza del principio sul quale si basa il divieto, ma anche la sua natura restrittiva. Diversamente dall’articolo 125 TFUE, che vieta agli Stati membri di «essere responsabili» per o di «subentrare» negli impegni di altri Stati membri, l’articolo 123 TFUE appare formulato in termini più stringenti. Tale differenza tra le due disposizioni è stata evidenziata dalla Corte nella sentenza Pringle (88), la quale ha confermato la compatibilità con l’articolo 125 TFUE di misure idonee a portare alla concessione di crediti fra Stati membri, operazione che è invece espressamente vietata dall’articolo 123 TFUE, il quale esclude qualunque possibilità di «concedere scoperti di conto o qualsiasi altra forma di facilitazione creditizia».

221. Tuttavia, l’interpretazione sistematica dell’articolo 123 TFUE introduce anche un’importante sfumatura nella portata del divieto. Si tratta, come si esporrà in prosieguo, del trattamento particolare previsto per le operazioni di acquisto di titoli del debito pubblico degli Stati membri da parte della BCE e delle banche centrali nazionali.

222. L’emissione di titoli del debito pubblico è una delle fonti principali di finanziamento di cui dispongono gli Stati. Gli acquirenti dei titoli del debito pubblico emessi da uno Stato finanziano, per definizione, lo Stato emittente, in forma diretta o indiretta, e lo fanno in cambio di una prestazione che trasforma il negozio giuridico in una specie di prestito. Il proprietario del titolo ha un diritto di credito nei confronti dello Stato membro emittente, il che ne fa un creditore di tale Stato. Lo Stato emette il titolo a un tasso di interesse fissato inizialmente al momento dell’emissione e determinato in funzione dell’offerta e della domanda. Pertanto, l’operazione effettuata dalle due parti, lo Stato emittente e l’acquirente del titolo, presenta la medesima struttura della concessione di un credito. Ciò chiarisce sufficientemente perché l’articolo 123, paragrafo 1, TFUE contenga una parte finale che vieta anche «l’acquisto diretto presso [gli Stati membri] di titoli di debito da parte della Banca centrale europea o delle banche centrali nazionali».

223. Tale frase era stata originariamente aggiunta nella fase finale dell’elaborazione del Trattato di Maastricht (89), e il suo inserimento può essere compreso solo se si tiene conto dell’articolo 18.1 dello Statuto del SEBC e della BCE. Come si è già chiarito, tale disposizione dello Statuto autorizza la BCE e le banche centrali ad operare sui mercati finanziari, comprando e vendendo a titolo definitivo, ovvero con operazioni di pronti contro termine, o prestando o ricevendo in prestito crediti e strumenti negoziabili. Le operazioni di questo tipo sono fondamentali e perseguono essenzialmente lo scopo di garantire al SEBC il controllo della base monetaria della zona euro. Fra tali operazioni rientrano quelle relative all’acquisto di titoli di Stato sul mercato secondario (90).

224. Pertanto, come confermato dalla BCE in risposta a dei quesiti formulati in udienza, la parte finale dell’articolo 123, paragrafo 1, TFUE deve essere interpretata congiuntamente all’articolo 18.1 dello Statuto del SEBC e della BCE, perché solo così si può dare una legittimazione giuridica ad una misura di politica monetaria tradizionale consistente nell’acquisto di titoli del debito pubblico sul mercato secondario. Se tale parte finale dell’articolo 123, paragrafo 1, TFUE non esistesse, l’articolo 18.1 dello Statuto del SEBC e della BCE dovrebbe essere interpretato nel senso che esclude le operazioni su titoli di Stato negoziati sul mercato secondario, il che priverebbe l’Eurosistema di uno strumento fondamentale per il normale esercizio della politica monetaria.

225. Ciò detto, appare tuttavia chiaro, considerata l’importanza dell’articolo 123 TFUE, che alla BCE non basterebbe limitarsi ad acquistare titoli di Stato sul mercato secondario per evitare di incorrere in una violazione del divieto previsto da detta disposizione. Al contrario, ritengo che, ai fini dell’interpretazione dell’articolo 123 TFUE, occorra adottare un approccio particolarmente attento alla sostanza del provvedimento. Tale approccio, utilizzato spesso dalla Corte nell’interpretare le disposizioni dei Trattati, deve essere adottato anche in riferimento all’articolo 123 TFUE, come peraltro hanno riconosciuto tutti gli Stati membri intervenienti, la Commissione e la stessa BCE.

226. Tale preoccupazione si riflette anche nel diritto derivato, segnatamente nel regolamento n. 3603/93, adottato prima che fosse istituita la BCE, il quale contiene un esplicito riferimento al divieto di aggiramento della regola contenuta nella menzionata disposizione. Nel suo considerando 7, il regolamento n. 3603/93 sottolinea che gli Stati membri devono adottare misure appropriate affinché, in particolare, «gli acquisti effettuati sul mercato secondario non [servano] ad aggirare l’obiettivo perseguito da tale articolo» (91).

227. In definitiva, ritengo che l’articolo 123, paragrafo 1, TFUE non solo vieti gli acquisti diretti sul mercato primario, ma osti altresì a che la BCE e le banche centrali nazionali effettuino operazioni sul mercato secondario aventi l’effetto di aggirare il suddetto divieto. In altre parole, il Trattato non vieta le operazioni sul mercato secondario, ma esige che, quando la BCE interviene su tale mercato, lo faccia con garanzie sufficienti che consentano di conciliare il suo intervento con il divieto di finanziamento monetario.

228. Ciò posto, occorre ora esaminare se, pur rispettando la lettera della parte finale dell’articolo 123, paragrafo 1, TFUE, il programma OMT, in base al quale la BCE interviene sul mercato secondario del debito pubblico, possa costituire una misura diretta ad aggirare il divieto enunciato da tale disposizione.

b)      Il programma OMT e la sua compatibilità con il divieto di cui all’articolo 123, paragrafo 1, TFUE

229. In limine, e prima di affrontare l’esame del programma OMT sotto il profilo specifico del divieto di finanziamento monetario degli Stati membri contenuto nell’articolo 123, paragrafo 1, TFUE, mi sembra importante osservare che la presente risposta muove già dal presupposto che l’eventuale attuazione del programma OMT avverrà nel rigoroso rispetto del principio di proporzionalità, come ho spiegato nella risposta suggerita per la prima questione. È su tale base che vanno interpretate alcune delle tesi di seguito esposte.

230. Come ho già rilevato, il BVerfG, al pari dei ricorrenti nel procedimento principale, sostiene che il programma OMT viola l’articolo 123, paragrafo 1, TFUE, in quanto aggira il divieto enunciato da tale disposizione. A tal riguardo, il giudice del rinvio sottolinea una serie di caratteristiche tecniche che, a suo parere, confermerebbero tale conclusione. Dal canto loro, gli Stati intervenienti, la Commissione e la BCE hanno respinto tale valutazione del BVerfG, proprio sulla base delle medesime caratteristiche tecniche.

231. Come si vedrà, i dubbi del BVerfG si basano su una determinata interpretazione del comunicato stampa del 6 settembre 2012. La BCE ha contestato tale interpretazione e ha prodotto elementi di prova a sostegno dei propri argomenti. A suo parere, le caratteristiche tecniche sarebbero altresì intese ad operare come un insieme di garanzie volte ad evitare l’aggiramento dell’articolo 123 TFUE.

232. Ciò premesso, passo ad esaminare singolarmente le caratteristiche segnalate dal giudice del rinvio.

i)      Rinuncia a diritti e status pari passu

233. La rinuncia totale o parziale ad esigere il pagamento dei crediti incorporati nei titoli del debito pubblico dello Stato sottoposto al programma OMT è la prima caratteristica che, secondo il BVerfG, potrebbe rendere tale programma una misura contraria all’articolo 123, paragrafo 1, TFUE. A parere del giudice del rinvio, nonché di vari ricorrenti nel procedimento principale, il fatto che la BCE e le banche centrali non godano dello status di creditori privilegiati (pari passu) e possano essere obbligate ad accettare una rinuncia totale o parziale nel quadro di un accordo di ristrutturazione (92) trasformerebbe la misura in una fonte indiretta di finanziamento dello Stato debitore.

234. Tale argomento non mi sembra del tutto convincente. In primo luogo, non si deve dimenticare che il rischio di rinuncia totale o parziale potrebbe presentarsi solo in uno scenario futuro e ipotetico di ristrutturazione del debito dello Stato debitore, non essendo, per così dire, un elemento consustanziale al programma OMT. Come ho già avuto modo di rilevare ai paragrafi 193 e 194 delle presenti conclusioni, l’assunzione di rischi è qualcosa di inerente all’attività di una banca centrale, sicché il verificarsi di un evento come quello indicato dal giudice del rinvio non può trasformarsi, per il solo fatto che è possibile, in una conseguenza necessaria dell’attuazione del programma.

235. Per altro verso, nelle sue osservazioni scritte la BCE ha dichiarato che, nel contesto di una ristrutturazione soggetta alle «CAC», essa voterebbe sempre contro una rinuncia totale o parziale. In altre parole, la BCE non contribuirà attivamente a determinare una ristrutturazione, bensì agirà per recuperare integralmente il credito incorporato nel titolo. Il fatto che la BCE agisca con l’intento di assicurare il credito nella sua interezza conferma che il suo comportamento non mira a concedere un vantaggio finanziario allo Stato debitore, bensì a garantire il rispetto dell’obbligo contratto da detto Stato.

236. Infine, credo che si debba parimenti sottolineare che l’acquisto da parte della BCE di titoli di uno Stato membro in qualità di creditore non privilegiato comporta inevitabilmente un certo grado di distorsione del mercato, che tuttavia mi sembra tollerabile sotto il profilo del divieto di cui all’articolo 123, paragrafo 1, TFUE. Per contro, e come esposto al paragrafo 183 delle presenti conclusioni, gli acquisti in qualità di creditore privilegiato hanno un effetto dissuasivo sugli altri investitori, in quanto lanciano il messaggio secondo cui verrà attribuita priorità a un creditore importante, nella fattispecie una banca centrale, rispetto agli altri creditori, con le conseguenze che ne derivano per la domanda di titoli. In definitiva, mi sembra che le clausole pari passu possano essere considerate un mezzo per garantire che la BCE perturbi il meno possibile il normale funzionamento del mercato, il che, in definitiva, costituisce un’ulteriore garanzia del rispetto dell’articolo 123, paragrafo 1, TFUE.

237. Pertanto, a mio avviso, il fatto che la BCE possa, nel caso ipotetico in cui si proceda alla ristrutturazione del debito di uno Stato membro, essere obbligata a rinunciare in tutto o in parte ai crediti incorporati nei titoli del debito pubblico, a seguito di un’eventuale attivazione del programma OMT, non trasforma detto programma in una misura di finanziamento monetario contraria all’articolo 123, paragrafo 1, TFUE.

ii)    Rischio di perdite

238. Il BVerfG sottolinea inoltre che l’acquisto di titoli di Stato aventi, com’è prevedibile in una certa misura, un rating di credito basso espone la BCE a un rischio di perdite eccessivo ed è quindi incompatibile con l’articolo 123, paragrafo 1, TFUE. Pur riconoscendo che l’assunzione di rischi è inerente all’attività di una banca centrale, il giudice del rinvio ritiene che i Trattati non autorizzino un’esposizione a perdite di entità significativa.

239. Ancora una volta, rinvio agli argomenti esposti ai paragrafi da 193 a 198 delle presenti conclusioni, in cui mi sono soffermato sull’assunzione di rischi da parte della BCE. Ritengo che il medesimo ragionamento sia perfettamente trasponibile all’aspetto qui in esame, dato che, come ho rilevato in quel contesto, l’eventualità – non scartabile in pura linea di principio – di una situazione di insolvenza della BCE o di mancato pagamento del debito da parte di uno Stato membro non trasforma il rischio, per ciò solo, in una certezza. Il fatto che un programma di acquisto di titoli di Stato esponga la BCE a un rischio è inerente, come è lecito attendersi, a questo tipo di operazioni, motivo per cui si possono sollevare dubbi sulla sua legittimità solo se le condizioni tecniche del programma, o la sua successiva applicazione concreta, dimostrano che la BCE si pone chiaramente di fronte ad uno scenario di insolvenza.

240. Infatti, le caratteristiche tecniche del programma OMT non fanno ritenere che la BCE si esponga, con un certo grado di prevedibilità, ad un quadro come quello descritto dal BVerfG. Ricordo che l’obiettivo principale del programma OMT è stabilizzare i tassi di interesse applicabili a determinati titoli di Stato, con il fine ultimo di ripristinare gli strumenti di politica monetaria. Tuttavia, l’obiettivo immediato, vale a dire la riduzione dei costi di finanziamento dello Stato in questione, contribuisce per l’appunto a che quest’ultimo recuperi la capacità di far fronte ai propri obblighi nel medio e lungo periodo. Il contesto nel quale verrebbe accordato il programma OMT punta ad eliminare o quanto meno a ridurre notevolmente tale rischio. Ancora una volta, e come ho sottolineato al paragrafo 197 delle presenti conclusioni, il fatto che le operazioni annunciate nel programma OMT consentano, nel loro complesso, di confermare la volontà della BCE di prevenire o impedire processi più o meno irrazionali che generano i rischi o li aumentano in misura significativa comproverebbe che una misura come quella in esame non implica un aggiramento del divieto di cui all’articolo 123 TFUE.

241. Ritengo, in definitiva, che tale volontà della BCE sia stata dimostrata in misura sufficiente per concludere che un acquisto di titoli di Stato, anche con un basso rating di credito, che possa esporre la BCE a un rischio relativo di perdite, non è di per sé in contrasto, nelle circostanze sopra descritte, con il divieto di finanziamento monetario di cui all’articolo 123, paragrafo 1, TFUE.

iii) Mantenimento fino alla scadenza

242. Il BVerfG afferma inoltre che il mantenimento dei titoli di Stato fino alla scadenza potrebbe entrare in conflitto con l’articolo 123, paragrafo 1, TFUE, in quanto contribuirebbe a ridurre l’offerta di titoli circolanti sul mercato secondario, alterando così il normale andamento dei prezzi di mercato.

243. Vero è che, come sostenuto dal BVerfG, se la BCE acquistasse titoli di Stato obbligandosi a mantenerli fino alla scadenza, si produrrebbe una grave distorsione sul mercato secondario del debito. Tale mercato potrebbe contare su un investitore, la BCE, dotato di un portafoglio importante di titoli di Stato che non circolerebbero sul mercato stesso, a prescindere dall’andamento dei prezzi.

244. La BCE ha risposto sottolineando che in nessun punto del comunicato stampa del 6 settembre 2012 si afferma che i titoli di Stato acquistati nel quadro del programma OMT verranno tenuti fino alla scadenza (93).

245. Gli argomenti addotti dalla BCE mi sembrano decisivi. Non solo perché detta istituzione ha dichiarato che non intende tenere fino alla scadenza i titoli di Stato acquistati, ma anche perché ciò risulta conforme alla prassi seguita in programmi precedenti in cui la BCE è intervenuta sul mercato secondario del debito pubblico (94). È ragionevole che sia così, dato che la BCE ha spiegato che gli interventi sul mercato secondario devono essere caratterizzati da un elevato grado di flessibilità, che consenta all’Istituzione di attuare il programma OMT e, al contempo, di effettuare operazioni che non le causino perdite e non provochino distorsioni eccessive del mercato. Ritengo che la flessibilità con cui la BCE intende procedere, come risultante dal progetto di decisione, sia compatibile con le esigenze sopra indicate. Inoltre, il fatto che il programma OMT sia incentrato esclusivamente su operazioni riguardanti titoli con scadenza compresa tra uno e tre anni confermerebbe che la BCE ha adottato precauzioni per evitare sia il rischio di perdite che le distorsioni del mercato.

246. Infine, sembra chiaro che il programma OMT, nei termini in cui è noto, non contiene alcun elemento che induca a pensare all’espressa assunzione – nel comunicato stampa del 6 settembre 2012 o nell’eventualità di un’attuazione del programma – di un impegno a tenere i titoli di Stato fino alla scadenza. I dubbi espressi in proposito dal BVerfG sono quindi infondati.

iv)    Momento dell’acquisto

247. Il giudice del rinvio sottolinea inoltre che il fatto che la BCE proceda ad acquisti di titoli di Stato sul mercato secondario per un importo significativo e senza che sia previsto uno stacco temporale rispetto al momento della loro emissione avrebbe un effetto analogo a quello di un acquisto diretto sul mercato primario, in violazione dell’articolo 123, paragrafo 1, TFUE.

248. È vero che un acquisto sul mercato secondario effettuato pochi istanti dopo l’emissione dei titoli sul mercato primario potrebbe far svanire la distinzione tra i due mercati, anche se l’acquisto è stato formalmente effettuato su quello secondario. Non è un’ipotesi del tutto improbabile, dato che, come è stato rilevato in varie osservazioni scritte e orali presentate nell’odierno procedimento, un’operazione sul mercato secondario può avere luogo appena pochi istanti dopo l’acquisto diretto presso lo Stato emittente.

249. La BCE ha insistito sul fatto che tale preoccupazione del BVerfG è infondata in quanto le operazioni realizzate nel quadro del programma OMT sarebbero soggette a un cosiddetto «periodo di embargo», in virtù del quale l’Eurosistema non effettuerà alcuna operazione prima che sia trascorso un certo numero di giorni dall’emissione, anche se tale numero non verrebbe annunciato ex ante. Tale periodo di tempo consentirebbe la formazione di un prezzo di mercato per i titoli di cui trattasi. La BCE non interverrebbe quindi al momento dell’emissione, ma alcuni giorni dopo, una volta formatosi un prezzo di mercato.

250. Ritengo che l’obiezione sollevata dal BVerfG non sia infondata rispetto all’ipotesi che il sig. Bandulet definisce come quasi‑simultaneità. Una prassi del genere aggirerebbe di fatto il divieto contenuto nell’articolo 123, paragrafo 1, TFUE, circostanza che la stessa BCE sembra riconoscere là dove afferma ripetutamente di non avere effettuato simili acquisti in passato e di non volerne effettuare nemmeno nel quadro del programma OMT (95).

251. Tuttavia, nessun passaggio del comunicato stampa consente di concludere che verrà osservato un determinato «periodo di embargo».

252. Ritengo che un eventuale programma OMT, per rispettare nella sostanza il disposto dell’articolo 123, paragrafo 1, TFUE, debba offrire una reale opportunità, anche nelle particolari circostanze del caso di specie, che si formi un prezzo di mercato per i titoli di Stato in questione, così che permanga entro certi limiti una differenza effettiva tra l’acquisto di titoli sul mercato primario e quello sul mercato secondario.

253. Occorre tuttavia rilevare, da ultimo, che non è indispensabile che il «periodo di embargo» in questione sia stato specificamente e pubblicamente stabilito in anticipo. Inoltre, come giustamente osservato dalla BCE, si deve evitare un periodo eccessivamente breve, che contravverrebbe all’articolo 123, paragrafo 1, TFUE, ma anche un periodo troppo lungo che provochi una sovrapposizione con altre operazioni in corso, compromettendo in tal modo l’efficacia del programma OMT. Sembra potersi ammettere che la BCE dispone di un ampio potere discrezionale al fine di stabilire i termini esatti di durata, purché questi ultimi offrano una reale opportunità che vi sia una sostanziale corrispondenza tra il prezzo dei titoli e il loro valore di mercato.

254. Pertanto, ritengo che il programma OMT, per essere compatibile con l’articolo 123, paragrafo 1, TFUE, debba essere attuato, se del caso, in modo da rendere possibile la formazione di un prezzo di mercato per i titoli di Stato in questione.

v)      Incitamento all’acquisto sul mercato primario

255. Infine, il BVerfG sottolinea che l’annuncio dell’applicazione del programma OMT in un caso specifico avrà l’effetto di stimolare gli acquisti sul mercato primario, creando così un effetto di richiamo che trasformerebbe la BCE in un «prestatore di ultima istanza», con la conseguente assunzione di rischi che ne deriverebbe.

256. Dal canto suo, la BCE sostiene, al pari della Commissione, che tale valutazione si basa su una premessa erronea, in quanto presuppone l’esistenza di un annuncio pubblico, precedente all’esecuzione delle operazioni di acquisto da parte della BCE. Dal comunicato stampa del 6 settembre 2012 non si evincerebbe che la BCE adotterà un simile comportamento, bensì il contrario, in quanto un previo annuncio circostanziato indicante il momento preciso in cui verrebbero effettuati tali acquisti pregiudicherebbe gli obiettivi del programma OMT.

257. Posso condividere la posizione della BCE e della Commissione. Il comunicato stampa del 6 settembre 2012 non contiene alcun elemento da cui possa dedursi che la BCE comunicherà in anticipo e dettagliatamente le caratteristiche del programma specifico che intende applicare, o che essa renderà noto il momento preciso in cui avvierà le sue operazioni. Al contrario, la prassi seguita in precedenza dalla BCE nel quadro di programmi analoghi, nonché il progetto di decisione sul programma OMT, nel punto relativo ai periodi di embargo, dimostrerebbero che detta istituzione adotterà particolari cautele al momento di intervenire sul mercato secondario, onde evitare comportamenti speculativi che possano compromettere l’efficacia del programma OMT.

258. L’obiezione del giudice del rinvio avrebbe senso se la BCE adottasse effettivamente una politica di comunicazione pubblica dettagliata tale da provocare un’alterazione immediata del mercato in un determinato momento, come effetto del precedente annuncio della stessa Banca. Ritengo improbabile che possa essere adottata questa linea di condotta, e ciò è confermato dalla prassi anteriore della BCE.

259. Ciò detto, occorre tuttavia osservare nuovamente che, se l’attuazione del programma OMT comporta un certo grado di incitamento degli investitori all’acquisto di titoli di Stato sul mercato primario, si tratta di una conseguenza pressoché inevitabile, date le caratteristiche di tale programma. Se l’obiettivo immediato del programma OMT è ridurre, fino a normalizzarli, i tassi di interesse richiesti a taluni Stati membri, naturalmente con l’obiettivo mediato di sbloccare i canali di trasmissione della politica monetaria, è evidente che tale normalizzazione presuppone un aumento della domanda sul mercato primario. Pertanto, l’incitamento all’acquisto è praticamente connaturato al programma OMT.

260. È quindi di fondamentale importanza che tali effetti sugli operatori economici siano compatibili con l’obiettivo che il programma OMT sarebbe eventualmente chiamato a conseguire, il che ci riconduce nuovamente all’importanza del rispetto del principio di proporzionalità, anche sotto il profilo del divieto ora in esame.

261. Ciò detto, ritengo che, sulla base del comunicato stampa del 6 settembre 2012, non vi siano elementi sufficienti per concludere che l’attuazione del programma OMT creerebbe, per effetto della sua attivazione e del suo annuncio, un incitamento sproporzionato all’acquisto di titoli di Stato sul mercato primario.

3.      Risposta alla seconda questione pregiudiziale

262. In definitiva, e in risposta alla seconda questione pregiudiziale del BVerfG, ritengo che il programma OMT sia compatibile con l’articolo 123, paragrafo 1, TFUE, a condizione che, nel caso in cui detto programma venga attuato, tale attuazione avvenga con modalità temporali tali da consentire in modo effettivo la formazione di un prezzo di mercato dei titoli di Stato.

VII – Conclusione

263. Pertanto, propongo alla Corte di rispondere nei termini seguenti alle questioni pregiudiziali sollevate dal Bundesverfassungsgericht:

«1)      Il programma Outright Monetary Transactions (OMT) della Banca centrale europea, annunciato il 6 settembre 2012, è compatibile con gli articoli 119 e 127, paragrafi 1 e 2, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, a condizione che la Banca centrale europea, nel caso in cui detto programma venga attuato:

–        si astenga da qualsiasi intervento diretto nei programmi di assistenza finanziaria ai quali è subordinato il programma OMT, e

–        rispetti rigorosamente l’obbligo di motivazione e i requisiti imposti dal principio di proporzionalità.

2)      Il programma OMT è compatibile con l’articolo 123, paragrafo 1, TFUE, a condizione che, nel caso in cui detto programma venga attuato, tale attuazione avvenga con modalità temporali tali da consentire in modo effettivo la formazione di un prezzo di mercato dei titoli di Stato».

1 –      Lingua originale: lo spagnolo.

2 –      Sentenza 126, 286, pagg. 303 e 304.

3 –      Il tenore letterale del discorso del sig. Draghi era il seguente: «Quando si parla di fragilità dell’euro e di crescente fragilità dell’euro, e forse di crisi dell’euro, molto spesso gli Stati o i leader che non fanno parte dell’eurozona sottovalutano l’entità del capitale politico che viene investito nell’euro.

      E invece noi lo vediamo, e non credo che siamo osservatori imparziali, noi pensiamo che l’euro sia irreversibile. (…)

      Ma c’è un’altra cosa che voglio dirvi.

      Nell’ambito del nostro mandato, la BCE è pronta a fare tutto quanto è necessario per preservare l’euro. E credetemi, sarà sufficiente».

      V. trascrizione completa dell’intervento del sig. Draghi all’indirizzo: http://www.ecb.europa.eu/press/key/date/2012/html/sp120726.en.html

4 –      Punti da 17 a 32.

5 –      BVerfGE, 89, 155 (1992).

6 –      123 BVerfGE 267 (2009).

7 –      2 BvR 2661/06.

8 –      È sufficiente menzionare, a titolo d’esempio, l’argomentazione diretta a spiegare perché la nozione di «identità costituzionale» ai sensi del diritto nazionale non possa corrispondere a quella di «identità nazionale» di cui all’articolo 4, paragrafo 2, TUE (punto 29 dell’ordinanza di rinvio).

9 –      V. le opinioni dissenzienti dei giudici Lübbe-Wolff e Gerhardt riguardo alla decisione di effettuare il presente rinvio pregiudiziale. V., in particolare, gli argomenti del giudice Lübbe‑Wolff (punto 28) e quelli del giudice Gerhardt (punti da 14 a 18).

10 –      Punto 25 dell’ordinanza di rinvio.

11 –      Punti 26 e 27 dell’ordinanza di rinvio.

12 –      V. anche, in tal senso, l’osservazione esposta al punto 11 dell’opinione dissenziente del giudice Lübbe-Wolff, cit.

13 –      La Corte di giustizia ha dichiarato in numerose occasioni che il procedimento pregiudiziale non può essere utilizzato come una procedura per l’emissione di pareri consultivi. Secondo la giurisprudenza, la ratio del rinvio pregiudiziale non consiste nell’esprimere pareri a carattere consultivo su questioni generali o ipotetiche, bensì nella necessità di dirimere concretamente una controversia relativa al diritto dell’Unione [v., in particolare, sentenze Djabali (C‑314/96, EU:C:1998:104, punto 19); Alabaster (C‑147/02, EU:C:2004:192, punto 54) e Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, punto 42).

14 –      V., tra gli altri, Craig, P., «The ECJ and ultra vires action: A conceptual analysis», Common Market Law Review (2011) 48; Kumm, M., «Who Is the Final Arbiter of Constitutionality in Europe?», Common Market Law Review (1999), 36; Millet, F.‑X., «L’Union européenne et l’identité constitutionnelle des États membres», LGDJ, Parigi, 2013; Payandeh, M., «Constitutional review of EU law after Honeywell: Contextualizing the relationship between the German Constitutional Court and the EU Court of Justice», Common Market Law Review (2011) 48.

15 –      V., in particolare, oltre alle decisioni del BVerfG sopra citate alle note da 5 a 7, le decisioni del Conseil constitutionnel français del 27 luglio 2006 e del 9 giugno 2011 (decisioni n. 2006‑540 DC e n. 2011/631); la dichiarazione del Tribunal Constitucional spagnolo del 13 dicembre 2004, 1/2004; le sentenze della Corte costituzionale italiana n. 183/1973 e n. 168/1991; la sentenza dello Hojesteret danese del 6 aprile 1998 (I 361/1997); la sentenza del Trybunal Konstytucyjny polacco dell’11 maggio 2005 (K 18/04) o la sentenza della Supreme Court del Regno Unito del 22 gennaio 2014 ([2014] UKSC 3).

16 –      Sunstein, C., One Case at a Time. Judicial Minimalism on the Supreme Court, Harvard University Press, Cambridge, 2001.

17 –      A tal riguardo, v. Martinico, G., «Preliminary Reference and Constitutional Courts: are You in the Mood for Dialogue?», in Fontanelli, F., Martinico, G., e Carrozza, P., Shaping Rule of Law through Dialogue: International and Supranational Experiences, Ed. Europa Law Publishing, Groninga, 2010; Alonso García, R., Justicia Constitucional y Unión Europea, 2ª ed., Ed. Thomson‑Civitas, Madrid, 2014; Ukrow, J., «Von Luxemburg lernen heißt Integrationsgrenzen bestimmen. Anmerkungen zur Vorlage-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 14. Januar 2014», Zeitschrift für Europarechtliche Studien, 2014, pag. 122; Mayer, F., «Multilevel Constitutional Jurisdiction», in Bogdandy, A., e Bast, J., (ed.), Principles of European Constitutional Law, 2ª ed., Ed. Hart‑Beck‑Nomos, 2010, e Komárek, J., «The Place of Constitutional Courts in the EU», European Constitutional Law Review (2013) 9.

18 –      V. la giurisprudenza del BVerfG citata al punto 24 dell’ordinanza di rinvio.

19 –      Punto 33 dell’ordinanza di rinvio.

20 –      V. punto 28 dell’ordinanza di rinvio e i riferimenti ivi contenuti all’«identità costituzionale».

21 –      Così si esprime letteralmente la decisione Honeywell, cit., come rammenta il giudice remittente al punto 24 dell’ordinanza di rinvio.

22 –      Decisione Honeywell, cit., punto 61.

23 –      Sul rinvio pregiudiziale e sulla sua funzione nel sistema giurisdizionale dell’Unione, v. Lecourt, R., L’Europe des juges, Ed. Bruylant, Bruxelles, 2008, e Ruiz‑Jarabo Colomer, La Justicia de la Unión Europea, Ed. Thomson‑Civitas, Madrid, 2011.

24 –      Punti da 5 a 12 delle osservazioni scritte del governo italiano.

25 –      V. la prospettazione di Funke, A., «Virtuelle verfassungsgerichtliche Kontrolle von EU‑Rechtsakten: der Schlussstein?: Anmerkung zu BVerfGE 126, 286 (Honeywell bzw. Mangold‑Urteil EuGH)», Zeitschrift für Gesetzgebung, 26, n. 2, 2011, pag. 172. V. anche Hobe, S., «Abkehr von Solange? – Die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zur Vorratsdatenspeicherung und zu Honeywell», in Sachs, M., e Siekmann, H., Der grundrechtsgeprägte Verfassungsstaat – Festschrift für Klaus Stern zum 80. Geburtstag, Ed. Duncker & Humblot, Berlino, 2012, pag. 753.

26 –      Punto 26 dell’ordinanza di rinvio.

27 –      Secondo il BVerfG, nei «casi limite» di travalicamento di competenze da parte dell’Unione, le prospettive dei due giudici potrebbero non armonizzarsi «interamente», dato che, da una parte, gli Stati membri sono e rimangono i «signori dei Trattati» e, dall’altro, il diritto dell’Unione occupa una posizione (primazia o primato applicativo) che non è uguale a quella spettante al diritto del Bund tedesco rispetto al diritto dei Länder (primato di validità assoluto).

28 –      Punto 27 dell’ordinanza di rinvio.

29 –      V. Pizzorusso, A., Il patrimonio costituzionale europeo, Ed. Il Mulino, Bologna, 2012, capitoli IV e V.

30 –      V. Vosskuhle, A., «Der Europäische Verfassungsgerichtsverbund», TranState Working Papers nº 16, Staatlichkeit im Wandel – Transformations of the State, Brema, 2009, pag. 22, che cita Häberle, P., Europäische Verfassungslehre, 6ª ed., Ed. Nomos, Baden‑Baden, 2009, pagg. 478 e segg.

31 –      Si veda l’iniziativa di un gruppo di 35 giuristi che hanno proposto di introdurre una disposizione nella legge sul BVerfG, in risposta al mancato riferimento al rapporto di cooperazione nella sentenza del 30 giugno 2009. Tale proposta è disponibile su www.europa-union.de/fileadmin/files_eud/Appell_Vorlagepflicht_BVerfG.pdf

32 –      V., in tal senso, Streinz, R., «Der Kontrollvorbehalt des BVerfG gegenüber dem EuGH nach dem Lissabon‑Urteil und dem Honeywell‑Beschluss», in Sachs, M., e Siekmann, H., Der grundrechtsgeprägte…, op. cit., pag. 978.

33 –      Così si è espresso il governo della Repubblica federale di Germania nelle sue osservazioni scritte e orali nel presente procedimento, sottolineando la necessità che nella presente causa la Corte di giustizia interpreti i Trattati in modo da evitare un conflitto tra le componenti essenziali dell’ordine costituzionale degli Stati membri e il diritto dell’Unione.

34 –      Gli effetti della clausola di rispetto dell’identità nazionale (articolo 4, paragrafo 2, TUE) nel contesto di un eventuale rinvio pregiudiziale da parte del BVerfG sono una questione tutt’altro che risolta (v. Dederer, H.‑G., «Die Grenzen des Vorrangs des Unionsrechts», JuristenZeitung, 7/2014). V., in tal senso, il suggerimento della Commissione relativo a un previo ampliamento del parametro europeo di controllo, eventualmente attraverso un nuovo rinvio pregiudiziale, nell’improbabile ipotesi che il BVerfG decidesse di dichiarare il carattere ultra vires dell’atto dell’Unione nonostante una risposta della Corte di giustizia che ne confermasse la legittimità (punto 37 delle osservazioni della Commissione).

35 –      A tale proposito, il BVerfG rileva (punto 66 della decisione Honeywell) che la salvaguardia del principio di integrazione dovrebbe comportare un esercizio del controllo ultra vires che detto giudice definisce «cauto» («zurückhaltend»). Al di là di quanto precede, la specificità dei metodi di interpretazione della Corte dovrebbe indurre il giudice nazionale a non sostituire tali metodi con i propri. È in questo senso che il giudice nazionale dichiara che la Corte potrebbe legittimamente «pretendere» che sia riconosciuto un certo margine di tolleranza di fronte a possibili errori («Anspruch auf Fehlertoleranz»).

36 –      V., ex plurimis, sentenze Cimenteries e a./Commissione (da 8/66 a 11/66, EU:C:1967:7, punto 91); Sucrimex/Commissione (133/79, EU:C:1980:104, punti da 12 a 19) e Gauff/Commissione (182/80, EU:C:1982:78, punto 18).

37 –      Sentenza Friesland Coberco Dairy Foods (C‑11/05, EU:C:2006:312, punti da 38 a 41).

38 –      V. la giurisprudenza citata supra, alla nota 36.

39 –      V. sentenze Grimaldi (322/88, EU:C:1989:646, punti 8 e 9) e Deutsche Shell (C‑188/91, EU:C:1993:24, punto 18).

40 –      Causa 22/70 (EU:C:1971:32).

41 –      Ibidem, punto 42.

42 –      Ibidem, punto 53.

43 –      Ibidem, punto 54.

44 –      C‑366/88 (EU:C:1990:348).

45 –      Ibidem, punto 10.

46 –      V. Binder, A.S., Ehrmann, M., Fratzscher, M., de Hann, J., Jansen, D.-J., «Central Bank Communication and Monetary Policy. A Survey of Theory and Evidence», e Woodford, M., «Fedspeak: Does It Matter How Central Bankers Explain Themselves?», Columbia University, aprile 2013.

47 –      Secondo l’attuale presidente della Federal Reserve degli Stati Uniti, sig.ra Yellen, «gli effetti della politica monetaria dipendono essenzialmente dalla circostanza che il pubblico recepisca il messaggio in merito a quale politica verrà applicata nei prossimi mesi o anni». Discorso alla Society of American Business Editors and Writers 50th Anniversary Conference, Washington D.C., disponibile all’indirizzo http://www.federalreserve.gov/newsevents/speech/yellen20130404a.htm.

48 –      Banca centrale europea, The monetary policy of ECB, Francoforte, 2011, pagg. 86 e segg.

49 –      C‑370/12 (EU:C:2012:756).

50 –      Articoli 119, paragrafo 2, TFUE, 127, paragrafo 1, TFUE, 282, paragrafo 2, TFUE, nonché articoli 2 e 3.3 dello Statuto del SEBC e della BCE.

51 –      V., in particolare, la Relazione sull’Unione economica e monetaria nella Comunità europea, meglio nota come relazione Delors, del 17 aprile 1989, in particolare punto 32.

52 –      V., in particolare, Dyson, K., e Featherstone, K., The Road to Maastricht. Negotiating Economic and Monetary Union, Ed. Oxford University Press, Oxford, 1999, pagg. 378 e segg.; Ungerer, H., A Concise History of European Monetary Integration. From EPU to EMU, Ed. Quorum Books, Westport‑Londres, 1997, pagg. 209 e segg., e Viebig, J., Der Vertrag von Maastricht. Die Positionen Deutschlands und Frankreichs zur Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion, Ed. Schäffer‑Poeschel, 1999, pagg. 150 e segg.

53 –      Articolo 282, paragrafo 3, TFUE: «La Banca centrale europea ha personalità giuridica. Ha il diritto esclusivo di autorizzare l’emissione dell’euro. È indipendente nell’esercizio dei suoi poteri e nella gestione delle sue finanze. Le istituzioni, organi e organismi dell’Unione e i governi degli Stati membri rispettano tale indipendenza».

54 –      De Grauwe, P., Economics of Monetary Union, 10ª ed., Ed. Oxford University Press, Oxford, 2014, pagg. da 156 a 159.

55 –      V. Sparve, R., «Central Bank Independence under European Union and other international standards», in Legal Aspects of the European System of Central Banks. Liber Amicorum Paolo Zamboni Garavelli, Ed. ECB, Francoforte sul Meno, 2005.

56 –      Ibidem.

57 –      Sull’autonomia della BCE e sui suoi limiti, v., in particolare, Zilioli, C., e Selmayr, M., «The European Central Bank: An Independent Specialized Organization of Community Law», Common Market Law Review, n. 37, 3, 2000, pagg. 591 e segg.; Dernedde, I., Autonomie der Europäische Zentralbank. Im Spannungsfeld zwischen demokratischer Legitimation der Europäischen Union und Währungsstabilität, Ed. Dr. Kovac, Amburgo, 2002, nonché, in un’ottica comparatistica, Amtenbrink, F., The Democratic Accountability of Central Banks. A Comparative Study of the European Central Bank, Ed. Hart, Oxford‑Portland, 1999.

58 –      V., ancorché in ambiti diversi dalla politica monetaria, le sentenze Sison/Consiglio (C‑266/05 P, EU:C:2007:75, punti da 32 a 34); Arcelor Atlantique e Lorraine e a. (C‑127/07, EU:C:2008:728, punto 57) e Vodafone e a. (C‑58/08, EU:C:2010:321, punto 52).

59 –      In tal senso, v. Louis, J.‑V., L’Union européenne et sa monnaie, Commentaire J. Mégret, 3ª ed., Ed. Université de l’Université de Bruxelles, Bruxelles, 2009, pag. 211; Craig, P., «EMU, the European Central Bank and Judicial Review» in Beaumont, P., e Walker, N. (ed.), Legal Framework of the Single European Currency, Ed. Hart, Oxford-Portland, 1999, pagg. da 97 a 114, e Malatesta, A., La Banca Centrale Europea, Ed. Giuffrè, Milano, 2003, pagg. 183 e segg.

60 –      «Il processo attraverso il quale le decisioni di politica monetaria influiscono sull’economia, in generale, e sul livello dei prezzi, in particolare, è noto come meccanismo di trasmissione della politica monetaria», The monetary policy of ECB, Ed. BCE, Francoforte sul Meno, 2011, pag. 58. A tale proposito v. Angeloni, I., Kashyap, A., e Mojon, B. (eds.), Monetary Policy Transmission in the Euro Area, Ed. Cambridge University Press, Cambridge, 2003, nonché Suardi, M., «Monetary Policy Transmission in EMU», in Buti, M., e Sapir, A., EMU and Economic Policy in Europe. The Challenge of the Early Years, Ed. E. Elgar, Cheltenham‑Northampton, 2002.

61 –      «La trasmissione degli impulsi della politica monetaria al settore reale dell’economia coinvolge diversi meccanismi e azioni degli agenti economici in varie fasi del processo. Di conseguenza, generalmente occorre parecchio tempo perché le misure di politica monetaria influiscano sull’andamento dei prezzi. Inoltre, la portata e l’intensità dei diversi effetti possono variare in funzione dello stato dell’economia, il che rende difficile stimarne l’impatto preciso. Nel loro insieme, le banche centrali devono spesso affrontare ritardi prolungati, variabili e incerti nell’attuazione della politica monetaria»: così in The monetary policy of ECB, Ed. BCE, Francoforte sul Meno, 2011, pag. 58. V. anche Angeloni, I., Kashyap, A., e Mojon, B. (ed.), op. cit.

62 –      V., al riguardo, Cour‑Thimann, P., e Winkler, B., «The ECB’s Non‑Standard Monetary Policy Measures. The Role of Institutional Factors and Financial Structure», Oxford Review of Economic Policy, 2012, 28, pagg. 72 e segg.

63 –      Si veda l’esposizione comparata di Lenza, M., Pill, H., e Reichlin, L., «Monetary Policy in Exceptional Times», Economic Policy, 2010, pag. 62, e di García‑Andrade, J., «El Sistema Monetario en una Unión Europea de Derecho», Salvador Armendáriz, M.A. (ed.), Regulación bancaria: transformaciones y Estado de Derecho, Ed. Aranzadi, Cizur Menor, 2014.

64 –      In passato la BCE è ricorsa a vari strumenti non convenzionali, quali l’iniezione di liquidità a tasso fisso con assegnazione piena, l’ampliamento dell’elenco delle garanzie idonee, l’iniezione di liquidità a più lungo termine o l’acquisto di determinati titoli. Su tali misure v. Hinarejos, A., The Euro Area Crisis in Constitutional Perspective, Ed. Oxford University Press, Oxford, 2014, capitolo 3, paragrafo 3.1.

65 –      Sentenza Pringle (EU:C:2012:756, punto 55).

66 –      Sentenza Pringle (EU:C:2012:756, punto 56) e conclusioni dell’avvocato generale Kokott (EU:C:2012:675, paragrafo 85).

67 –      Conclusioni dell’avvocato generale Kokott nella causa Pringle (EU:C:2012:675, paragrafi 142 e 143).

68 –      La sentenza Pringle (EU:C:2012:756, punto 135) dichiara che «[i]l rispetto [della] disciplina [di bilancio] contribuisce a livello dell’Unione alla realizzazione di un obiettivo superiore, vale a dire il mantenimento della stabilità finanziaria».

69 –      Come sottolinea la Commissione nelle sue osservazioni scritte, i bollettini mensili della BCE relativi ai mesi di settembre e ottobre 2012 confermano a più riprese che il fine ultimo del programma OMT è il ripristino dei canali di trasmissione della politica monetaria.

70 –      Per parte sua, nei limiti in cui le condizioni per l’acquisto di titoli del debito pubblico possono non coincidere con quelle fissate dal FESF/MES, il programma opererebbe come una specie di «salvataggio parallelo». Ritengo pertanto che si tratti di due dubbi che possono essere esaminati congiuntamente.

71 –      Secondo Krugman e Wells, l’espressione «azzardo morale» si riferisce al fatto che i singoli si assumono rischi maggiori con le proprie decisioni quando le eventuali conseguenze negative delle loro azioni non sono sopportate da loro stessi, ma da un terzo. Per maggiori dettagli v. Krugman, P., e Wells, R., Microeconomics, 3ª ed., Ed. Worth Publishers, 2012.

72 –      V., in particolare, articoli 4, paragrafo 4, 5, paragrafi 3 e 5, lettera g), 6, paragrafo 2, 13, paragrafi 1, 3 e 7, e 14, paragrafo 6, del Trattato istitutivo del MES.

73 –      Sul ruolo istituzionale della BCE nei programmi di salvataggio, v. Beukers, T., «The new ECB and its relationship with the eurozone Member States: Between central bank independence and central bank intervention», (2013) 50 Common Market Law Review, Issue 6, pagg. 1588 e segg.

74 –      V., in particolare, articolo 13, paragrafi 3 e 7, del Trattato MES.

75 –      V., a titolo di esempio, le condizioni generali degli accordi di assistenza finanziaria, approvati dal Consiglio di amministrazione del MES il 22 novembre 2012 (disponibili sulla pagina web www.esm.europa.eu), che confermano il ruolo della BCE nella supervisione dei programmi di assistenza finanziaria (v., in particolare, articoli 3.3.2, 3.4.2, 5.3.4, 5.12.1, 6.2.6, 9.6, 9.8.2 e 12.2).

76 –      Di fatto, il tenore letterale del Trattato MES autorizzerebbe un intervento di questo tipo. L’espressione «di concerto con», utilizzata agli articoli 13 e 14 del Trattato MES, consentirebbe alla BCE di adottare un’ampia gamma di azioni nel quadro di un programma di assistenza finanziaria, comprese quelle «passive» proposte qui.

77 –      Secondo la giurisprudenza della Corte, l’obbligo di motivazione previsto dal Trattato «non trae origine da considerazioni di pura forma, bensì ha lo scopo di dare la possibilità alle parti di tutelare i loro diritti, alla Corte di esercitare il controllo giurisdizionale ed agli Stati membri, come a qualsiasi altro interessato, di sapere come [l’istituzione interessata] abbia applicato il Trattato». V., ex plurimis, sentenze Germania/Commissione (24/62, EU:C:1963:14, pag. 140) e DIR International Film e a./Commissione (C‑164/98 P, EU:C:2000:48, punto 33).

78 –      Dichiarazioni rese dal presidente della BCE, sig. Draghi, in occasione della conferenza stampa del 6 settembre 2012, disponibili all’indirizzo: http://www.ecb.europa.eu/press/pressconf/2012/html/is120906.en.html.

79 –      V., in tal senso, sentenze National Panasonic/Commissione (136/79, EU:C:1980:169, punti da 28 a 30) e Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, punto 77).

80 –      V., ex plurimis, sentenze Fedesa e a. (C‑331/88, EU:C:1990:391, punto 13) e Paesi Bassi/Commissione (C‑180/00, EU:C:2005:451, punto 103).

81 –      Osservazioni scritte della Repubblica francese, che fanno riferimento alla natura «mirata e provvisoria» («ciblée et provisoire») del programma OMT (punto 40).

82 –      Il comunicato stampa del 6 settembre 2012, oltre a fare riferimento alla condizionalità dei programmi di assistenza finanziaria in quanto «condizione necessaria», sottolinea che la sospensione del programma OMT verrà attuata mediante una decisione «discrezionale» del Consiglio direttivo, ma «conformemente al suo mandato di politica monetaria».

83 –      V. Tridimas, T., The General Principles of EU Law, 2ª ed., Ed. Oxford University Press, Oxford, 2010, capitolo 3.

84 –      A tal riguardo v. Sunkel, O., e Griffith‑Jones, S., Debt and Development Crises in Latin America: The End of an Illusion, Ed. Oxford University Press, Oxford, 1989.

85 –      V. la relazione Delors, citata alla nota 51, in particolare punto 30.

86 –      V. Siekmann, H., «Law and Economics of Monetary Union», in Eger, T., e Schäfer, H.‑B., Research Handbook, on the Economics of European Union Law, Ed. E. Elgar, Cheltenham‑Northampton, 2012, pagg. 370 e segg.

87 –      Sentenza Pringle (EU:C:2012:756, punto 135).

88 –      Ibidem (punto 132).

89 –      Si confronti la formulazione al tempo proposta dell’articolo 104 A, paragrafo 1, lettera a), del progetto di Trattato recante revisione del Trattato che istituisce la Comunità economica europea ai fini dell’attuazione di una Unione economica e monetaria, Bollettino delle Comunità europee, Supplemento 2/91, con la formulazione definitiva del medesimo articolo, che corrisponde a quella dell’articolo 123 TFUE attualmente in vigore. Sui negoziati che hanno condotto alla redazione dell’attuale articolo 123 TFUE, v. Conthe, M., «El Tratado de la Unión Europea: la Unión Económica y Monetaria», in AAVV, España y el Tratado de la Unión Europea. Una aproximación al Tratado elaborada por el equipo negociador en las Conferencias Intergubernamentales sobre la Unión Política y la Unión Económica y Monetaria, Ed. Colex, 1994, pagg. da 295 a 297.

90 –      Sulle operazioni di mercato aperto autorizzate dall’articolo 18.1 dello Statuto, v. l’indirizzo della BCE del 20 settembre 2011, sugli strumenti di politica monetaria e sulle procedure di politica monetaria dell’Eurosistema, versione consolidata (BCE/2011/14).

91 –      L’articolo 1, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 3603/93 aggiunge, al punto ii), che costituisce un’«altra forma di facilitazione creditizia» anche «qualsiasi finanziamento di obbligazioni del settore pubblico nei confronti di terzi».

92 –      In virtù delle clausole contrattuali previste per i casi di ristrutturazione (Collective Action Clauses – «CAC»), la ristrutturazione è subordinata all’approvazione di una determinata maggioranza di creditori. Sulle clausole CAC e sul ruolo della BCE, v. Hofmann, C., «Enfranchisement and Disenfranchisement in Collective Action Clauses», in Bauer, K‑A., Cahn, A., e Kenadjian, S. (ed.), Collective Action Clauses and the Reestructuring of Sovereign Debt, Institute for Law and Finance Series, Ed., De Gruyter, 2013, pagg. 56 e segg.

93 –      Non solo non è previsto un obbligo di tenere i titoli fino alla scadenza, ma, secondo la BCE, il progetto di decisione relativa agli OMT prevede espressamente la possibilità che la BCE venda i titoli a una data anteriore.

94 –      Sarebbe questo il caso, secondo la BCE, del Securities Market Programme (in prosieguo: il «SMP»), in cui i titoli non venivano necessariamente tenuti fino alla scadenza.

95 –      Secondo quanto affermato dalla BCE nelle sue osservazioni scritte, anche il programma SMP, precedente al programma OMT, prevedeva un periodo di embargo.