SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda)
de 7 de marzo de 2013 (*)
«Medio ambiente – Residuos – Residuos peligrosos – Directiva 2008/98/CE – Antiguos postes de telecomunicaciones tratados con soluciones de CCA (cobre‑cromo‑arsénico) – Registro, evaluación y autorización de las sustancias químicas – Reglamento (CE) nº 1907/2006 (Reglamento REACH) – Lista de los usos de la madera tratada que figura en el anexo XVII del Reglamento REACH – Antiguos postes de telecomunicaciones utilizados como soporte de pasarelas»
En el asunto C‑358/11,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Korkein hallinto‑oikeus (Finlandia), mediante resolución de 6 de julio de 2011, recibida en el Tribunal de Justicia el 8 de julio de 2011, en el procedimiento entre
Lapin elinkeino‑, liikenne‑ ja ympäristökeskuksen liikenne ja infrastruktuuri ‑vastuualue
y
Lapin luonnonsuojelupiiri ry,
con la participación de:
Lapin elinkeino‑, liikenne‑ ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat ‑vastuualue,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda),
integrado por la Sra. R. Silva de Lapuerta, Presidenta de Sala, y los Sres. G. Arestis, J.‑C. Bonichot (Ponente), A. Arabadjiev y J.L. da Cruz Vilaça, Jueces;
Abogado General: Sra. J. Kokott;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
considerando las observaciones presentadas:
– en nombre de Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen liikenne ja infrastruktuuri -vastuualue, por la Sra. A. Siponen, asianajaja;
– en nombre de Lapin luonnonsuojelupiiri ry, por las Sras. S. Hänninen y T. Pasma, presidenta y secretaria, respectivamente, de esa entidad;
– en nombre del Gobierno finlandés, por la Sra. M. Pere, en calidad de agente;
– en nombre del Gobierno austriaco, por el Sr. A. Posch, en calidad de agente;
– en nombre de la Comisión Europea, por los Sres. I. Koskinen y A. Marghelis, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones de la Abogado General, presentadas en audiencia pública el 13 de diciembre de 2012;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos y por la que se derogan determinadas Directivas (DO L 312, p. 3), y del Reglamento (CE) nº 1907/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2006, relativo al registro, la evaluación, la autorización y la restricción de las sustancias y mezclas químicas (REACH), por el que se crea la Agencia Europea de Sustancias y Mezclas Químicas, se modifica la Directiva 1999/45/CE y se derogan el Reglamento (CEE) nº 793/93 del Consejo y el Reglamento (CE) nº 1488/94 de la Comisión así como la Directiva 76/769/CEE del Consejo y las Directivas 91/155/CEE, 93/67/CEE, 93/105/CE y 2000/21/CE de la Comisión (DO L 396, p. 1, y corrección de errores en DO 2007, L 136, p. 3), en su versión resultante del Reglamento (CE) nº 552/2009 de la Comisión, de 22 de junio de 2009 (DO L 164, p. 7) (en lo sucesivo, «Reglamento REACH»).
2 Esta petición se ha presentado en el marco de un litigio entre el Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen liikenne ja infrastruktuuri -vastuualue (Oficina central de Laponia para actividades económicas, transporte y medio ambiente, sección de transporte e infraestructuras, en lo sucesivo, «liikenne ja infrastruktuuri -vastuualue») y el Lapin luonnonsuojelupiiri ry (Federación para la protección del medio ambiente en Laponia, en lo sucesivo, «Lapin luonnonsuojelupiiri») acerca de la ejecución de obras de reparación de un sendero que comprenden pasarelas cuya base está constituida por antiguos postes de telecomunicaciones de madera tratados con una solución llamada «CCA» (cobre‑cromo‑arsénico, en lo sucesivo, «solución de CCA»).
Marco jurídico
El Derecho de la Unión
La Directiva 2008/98
3 Con arreglo al artículo 3 de la Directiva 2008/98:
«A efectos de la presente Directiva se entiende por:
1) “residuo”: cualquier sustancia u objeto del cual su poseedor se desprenda o tenga la intención o la obligación de desprenderse;
2) “residuo peligroso”: residuo que presenta una o varias de las características peligrosas enumeradas en el anexo III;
[...]
13) “reutilización”: cualquier operación mediante la cual productos o componentes que no sean residuos se utilizan de nuevo con la misma finalidad para la que fueron concebidos;
[…]
15) “valorización”: cualquier operación cuyo resultado principal sea que el residuo sirva a una finalidad útil al sustituir a otros materiales que de otro modo se habrían utilizado para cumplir una función particular, o que el residuo sea preparado para cumplir esa función, en la instalación o en la economía en general. En el anexo II se recoge una lista no exhaustiva de operaciones de valorización;
[…]»
4 El artículo 6 de la Directiva 2008/98, titulado «Fin de la condición de residuo», dispone:
«1. Determinados residuos específicos dejarán de ser residuos, en el sentido en que se definen en el artículo 3, punto 1, cuando hayan sido sometidos a una operación, incluido el reciclado, de valorización y cumplan los criterios específicos que se elaboren, con arreglo a las condiciones siguientes:
a) la sustancia u objeto se usa normalmente para finalidades específicas;
b) existe un mercado o una demanda para dicha sustancia u objeto;
c) la sustancia u objeto satisface los requisitos técnicos para las finalidades específicas, y cumple la legislación existente y las normas aplicables a los productos; y
d) el uso de la sustancia u objeto no generará impactos adversos globales para el medio ambiente o la salud [humana].
Los criterios incluirán valores límite para las sustancias contaminantes cuando sea necesario y deberán tener en cuenta todo posible efecto medioambiental nocivo de la sustancia u objeto.
2. Las medidas concebidas para modificar elementos no esenciales de la presente Directiva, complementándola, relativas a la adopción de los criterios contemplados en el apartado 1 y que especifiquen el tipo de residuo al que se aplicarán dichos criterios, se adoptarán de conformidad con el procedimiento de reglamentación con control contemplado en el artículo 39, apartado 2. Deberán tenerse en cuenta criterios de fin de la condición de residuo al menos, entre otros, para los áridos, el papel, el vidrio, el metal, los neumáticos y los textiles.
[…]
4. Cuando no se hayan establecido criterios a escala comunitaria en virtud del procedimiento contemplado en los apartados 1 y 2, los Estados miembros podrán decidir caso por caso si un determinado residuo ha dejado de serlo teniendo en cuenta la jurisprudencia aplicable. […]»
5 El artículo 7, de la misma Directiva, titulado «Lista de residuos», establece en su apartado 1:
«Las medidas destinadas a modificar elementos no esenciales de la presente Directiva, relativas a la actualización de la lista de residuos establecida en la Decisión 2000/532/CE de la Comisión, se adoptarán con arreglo al procedimiento de reglamentación con control indicado en el artículo 39, apartado 2. Dicha lista incluirá a los residuos peligrosos y tendrá en cuenta el origen y la composición de los residuos y, cuando sea necesario, los valores límite de concentración de las sustancias peligrosas. La lista de residuos será vinculante para la determinación de los residuos que han de considerarse residuos peligrosos. La inclusión de una sustancia u objeto en la lista no significará que deba considerarse residuo en todas las circunstancias. Una sustancia u objeto se considerará residuo únicamente cuando corresponda a la definición del artículo 3, punto 1.»
6 El artículo 13 de la Directiva 2008/98 establece:
«Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para asegurar que la gestión de los residuos se realizará sin poner en peligro la salud humana y sin dañar al medio ambiente […]»
7 A tenor del artículo 17 de la Directiva 2008/98, titulado «Control de residuos peligrosos»:
«Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para velar por que la producción, la recogida y el transporte de residuos peligrosos, así como su almacenamiento y tratamiento, se lleven a cabo en unas condiciones que aseguren la protección del medio ambiente y de la salud humana con el fin de cumplir las disposiciones del artículo 13, incluidas las medidas para garantizar la trazabilidad desde la producción hasta el destino final y el control de residuos peligrosos para cumplir los requisitos de los artículos 35 y 36.»
El Reglamento REACH
8 El artículo 1, apartado 1, del Reglamento REACH expone:
«La finalidad del presente Reglamento es garantizar un alto nivel de protección de la salud humana y del medio ambiente, incluido el fomento de métodos alternativos para evaluar los peligros que plantean las sustancias, así como la libre circulación de sustancias en el mercado interior, al tiempo que se potencia la competitividad y la innovación.»
9 A tenor del artículo 2, apartado 2, del Reglamento REACH:
«Los residuos, tal como se definen en la [Directiva 2008/98], no constituyen una sustancia, mezcla o artículo en el sentido del artículo 3 del presente Reglamento.»
10 El artículo 3 del Reglamento REACH contiene en sus puntos 1 a 3 las definiciones siguientes:
1) “sustancia”: un elemento químico y sus compuestos en estado natural o en el estado obtenido por algún proceso industrial, incluidos los aditivos necesarios para conservar su estabilidad y las impurezas resultantes del proceso utilizado, con exclusión de cualquier disolvente que pueda separarse sin afectar a la estabilidad de la sustancia ni cambiar su composición;
2) “mezcla”: una mezcla o solución compuesta por dos o más sustancias;
3) “artículo”: un objeto que, durante su fabricación, recibe una forma, superficie o diseño especiales que determinan su función en mayor medida que su composición química».
11 Dentro del título VIII de dicho Reglamento, que lleva la rúbrica «Restricciones de fabricación, comercialización y uso de determinadas sustancias y mezclas peligrosas», en el capítulo 1, titulado «Cuestiones generales», el artículo 67, apartados 1 y 3, del Reglamento REACH establece:
«1. Una sustancia, como tal o en forma de mezcla o contenida en artículo, respecto de la cual haya una restricción en el anexo XVII, no se fabricará, comercializará ni usará a menos que cumpla las condiciones de dicha restricción. [...]
[...]
3. Un Estado miembro podrá mantener las restricciones vigentes más estrictas que las previstas en el anexo XVII sobre la fabricación, comercialización o uso de una sustancia hasta el 1 de junio de 2013, a condición de que dichas restricciones hayan sido notificadas y aprobadas por la Comisión de conformidad con lo dispuesto en el Tratado. La Comisión recopilará y publicará una lista de dichas restricciones a más tardar el 1 de junio de 2009.»
12 El artículo 68 del Reglamento REACH está así redactado:
«1. Si existe un riesgo inaceptable para la salud humana o el medio ambiente derivado de la fabricación, uso o comercialización de sustancias y al que deba hacerse frente a escala comunitaria, se modificará el anexo XVII con arreglo al procedimiento contemplado en el artículo 133, apartado 4, mediante la adopción de nuevas restricciones o la modificación de las actuales restricciones [...].
[...]
2. En el caso de sustancias, como tales o en forma de mezclas o de artículos, que reúnan los criterios para ser clasificadas en las clases de peligro de carcinogenicidad, mutagenicidad en células germinales o toxicidad para la reproducción, de categorías 1A o 1B, y que pudieran ser usadas por los consumidores, y respecto a las cuales la Comisión haya propuesto restricciones de uso para los consumidores, el anexo XVII se modificará con arreglo al procedimiento contemplado en el artículo 133, apartado 4. No se aplicarán los artículos 69 a 73.»
13 En virtud del artículo 69 del mismo Reglamento, si la Comisión o un Estado miembro consideran que la fabricación, comercialización o uso de una sustancia, como tal o en forma de mezcla o contenida en artículo, supone para la salud humana o para el medio ambiente un riesgo que no está adecuadamente controlado y al que debe hacerse frente a escala comunitaria, más allá de toda medida que pudiese estar ya en aplicación, iniciarán el procedimiento de elaboración de nuevas restricciones.
14 El artículo 128 del Reglamento dispone:
«1. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 2, los Estados miembros no prohibirán, restringirán ni impedirán la fabricación, importación, comercialización o uso de una sustancia, como tal o en forma de mezcla o en un artículo, que entre en el ámbito de aplicación del presente Reglamento y cumpla lo dispuesto en el presente Reglamento y, cuando proceda, en los actos comunitarios adoptados en aplicación del presente Reglamento.
2. Lo dispuesto en el presente Reglamento no impedirá a los Estados miembros mantener o establecer normas nacionales que tengan por objeto la protección de los trabajadores, la salud humana y el medio ambiente y se apliquen en aquellos casos en los que el presente Reglamento no armoniza los requisitos sobre fabricación, comercialización o uso.»
15 Según el artículo 129, apartado 1, del mismo Reglamento:
«Si un Estado miembro tiene motivos justificados para considerar que es esencial tomar medidas urgentes para proteger la salud humana o el medio ambiente en relación con una sustancia, como tal o en forma de mezcla o en un artículo, incluso si esta sustancia cumple los requisitos del presente Reglamento, podrá adoptar las medidas provisionales adecuadas. [...]»
16 El anexo XVII del Reglamento REACH, titulado «Restricciones a la fabricación, la comercialización y el uso de determinadas sustancias, mezclas y artículos peligrosos», contiene en su columna 1, un punto 19 que comprende los «compuestos de arsénico». Las restricciones relativas a esos compuestos se recogieron de la Directiva 76/769/CEE del Consejo, de 27 de julio de 1976, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados Miembros que limitan la comercialización y el uso de determinadas sustancias y preparados peligrosos (DO L 262, p. 201; EE 13/05. p. 208).
17 Para esos compuestos de arsénico el anexo XVII dispone en el mismo punto 19, en su columna 2, referida a «Restricciones»:
«[...]
3. No se utilizará para proteger la madera. La madera tratada con dichas sustancias tampoco podrá comercializarse.
4. No obstante lo dispuesto en el punto 3:
a) en relación con las sustancias y las mezclas para proteger la madera: únicamente podrán utilizarse en las instalaciones industriales que utilicen el vacío o la presión para impregnar la madera, siempre que se trate de soluciones de compuestos inorgánicos de CCA (cobre‑cromo‑arsénico) del tipo C y que hayan sido autorizadas de conformidad con el artículo 5, apartado 1, de la Directiva 98/8/CE. La madera tratada de la forma descrita no podrá ser comercializada antes de que haya terminado de fijarse el conservante;
b) la madera que haya sido tratada con soluciones de CCA conforme a lo dispuesto en la letra a), podrá comercializarse para usos profesionales o industriales en los cuales la integridad estructural de la madera sea imprescindible para la seguridad de las personas o del ganado, siempre que resulte improbable que, durante la vida útil de la instalación, el público en general entre en contacto [cutáneo] con la madera:
– como madera para estructuras en edificios públicos, construcciones agrícolas, edificios de oficinas e instalaciones industriales,
– en puentes y construcción de puentes,
[...]
– en postes de transmisión de electricidad y telecomunicaciones,
[...]
d) la madera tratada a la que se hace referencia en la letra a), no se utilizará:
– en construcciones residenciales o domésticas, cualquiera que sea su finalidad,
– para ninguna aplicación en la cual exista un riesgo de que la piel entre en contacto repetidas veces con la madera,
[...]
5. La madera tratada con compuestos de arsénico que estuviese en uso en la Comunidad antes del 30 de septiembre de 2007 o se comercializase de conformidad con el punto 4 podrá conservarse y seguir utilizándose hasta que alcance el fin de su vida útil.
6. La madera tratada con CCA del tipo C que estuviese en uso en la Comunidad antes del 30 de septiembre de 2007 o se comercializase de conformidad con lo dispuesto en el punto 4:
– podrá utilizarse o reutilizarse a reserva de las condiciones relativas a su uso enumeradas en el punto 4, letras b), c) y d),
– podrá comercializarse a reserva de las condiciones relativas a su uso enumeradas en el punto 4, letras b), c) y d).
7. Los Estados miembros podrán autorizar que la madera tratada con otro tipo de soluciones de CCA que estuviese en uso en la Comunidad antes del 30 de septiembre de 2007:
– se utilice o reutilice a reserva de las condiciones relativas a su uso enumeradas en el punto 4, letras b), c) y d),
– se comercialice a reserva de las condiciones relativas a su uso enumeradas en el punto 4, letras b), c) y d).»
Derecho finlandés
La Ley 86/2000 de protección del medio ambiente
18 El artículo 7 de la Ley 86/2000, de protección del medio ambiente, titulado «Prohibición de contaminación del suelo», en su redacción aplicable en el litigio principal, establece:
«No pueden arrojarse o verterse residuos u otras sustancias, así como organismos o microorganismos, en el suelo si ello genera un deterioro de la calidad de éste, que pueda suponer un riesgo o daño para la salud o el medio ambiente, o pueda conducir a una disminución considerable del valor de disfrute o a una lesión comparable de un interés público o privado. [...]»
19 El artículo 28 de esta misma Ley dispone:
«Requerirá un permiso (medioambiental) toda actividad que genere un riesgo de contaminación medioambiental. Las actividades sujetas a un permiso se especificarán mediante decreto.
También se exigirá un permiso medioambiental:
1) para toda actividad que pueda originar una contaminación de la red de cursos de agua, no estando sujeto el proyecto de que se trata a autorización previa conforme a la Ley de aguas;
[...]
4) para el tratamiento industrial o profesional de los residuos comprendidos en el campo de aplicación de la Ley de residuos.»
El Decreto gubernamental 647/2009, sobre excepciones a ciertas disposiciones del anexo XVII del Reglamento REACH
20 El artículo 1 del Decreto gubernamental 647/2009, sobre excepciones a ciertas disposiciones del anexo XVII del Reglamento REACH, dispone:
«Conforme al anexo del presente Decreto, se establecen excepciones a las restricciones previstas en el anexo XVII del Reglamento REACH aplicable a la fabricación, la comercialización y el uso de determinadas sustancias y mezclas peligrosas y de ciertos artículos peligrosos enunciados en el artículo 67 de dicho Reglamento.
21 El anexo del mismo Decreto gubernamental contiene la siguiente disposición sobre los compuestos del arsénico:
«Como excepción al anexo XVII, punto 19, del Reglamento REACH, podrá comercializarse, utilizarse y reutilizarse madera tratada con una solución de CCA del tipo B que se hubiera utilizado antes del 30 de septiembre de 2007, siempre que se cumplan las condiciones enumeradas en el anexo XVII, punto 19, apartado 4, letras b), c) y d), del Reglamento REACH.»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
22 En 2008 el liikenne ja infrastruktuuri -vastuualue decidió llevar a cabo la reparación del sendero de 35 km que une la población de Raittijärvi (Laponia) a la carretera apta para vehículos más próxima, y que atraviesa parte de una zona Natura 2000. Esas obras iban a consistir en colocar pasarelas de madera para facilitar el paso, fuera de la estación invernal, de los vehículos de tipo «quad» en las zonas húmedas. Esas pasarelas se sustentan en estructuras constituidas por antiguos postes de telecomunicaciones, que habían sido tratados con una solución de CCA para su anterior utilización.
23 El Lapin luonnonsuojelupiiri, entidad demandante en el litigio principal, estimando que esos postes constituyen residuos peligrosos, solicitó al Lapin ympäristökeskus, actualmente le Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue (autoridad competente en materia de protección medioambiental), que prohibiera la utilización de esos materiales. Dado que esa solicitud fue denegada por decisión de 24 de febrero de 2009, la citada entidad interpuso recurso ante el Vaasan hallinto‑oikeus (tribunal de lo contencioso-administrativo de Vaasa), que anuló esa decisión denegatoria por sentencia de 9 de octubre de 2009.
24 El liikenne ja infrastruktuuri -vastuualue recurrió contra dicha sentencia ante el Korkein hallinto-oikeus (tribunal supremo de lo contencioso-administrativo).
25 El tribunal remitente se pregunta en particular si es necesario disponer de un permiso medioambiental conforme a la Ley 86/2000 de protección del medio ambiente para utilizar antiguos postes de telecomunicaciones tratados con una solución de CCA. Considera que para resolver esa cuestión es necesario determinar si esos postes, reutilizados actualmente como madera de soporte, son residuos, en particular residuos peligrosos, o si han perdido esa naturaleza por el hecho de su reutilización, siendo así que el Reglamento REACH autoriza el uso de esas maderas tratadas.
26 En esas circunstancias el tribunal remitente decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Puede deducirse directamente del hecho de haber clasificado determinados residuos como residuos peligrosos que el uso de la sustancia o del artículo generará impactos adversos globales para el medio ambiente o la salud en el sentido del artículo 6, apartado 1, letra d), de la Directiva 2008/98/CE […]? ¿Puede un residuo peligroso dejar de ser residuo, si se cumplen las condiciones del artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2008/98/CE?
2) Al interpretarse el concepto de residuo, en particular al apreciar la obligación de desprenderse de la sustancia o el artículo, ¿ha de tenerse en cuenta el hecho de que la reutilización del artículo objeto de apreciación está permitida en determinadas circunstancias con arreglo al anexo XVII, citado en el artículo 67 del Reglamento REACH? En caso de respuesta afirmativa, ¿qué importancia ha de atribuirse a este hecho?
3) ¿Se han armonizado mediante el artículo 67 del Reglamento REACH las exigencias para la fabricación, la comercialización o el uso en el sentido del artículo 128, apartado 2, del Reglamento REACH, de modo que el uso de los compuestos y artículos enunciados en el anexo XVII no puede impedirse sobre la base de disposiciones nacionales en materia de medio ambiente, si dichas restricciones no han sido publicadas en la lista elaborada por la Comisión en virtud del artículo 67, apartado 3, del Reglamento REACH?
4) ¿Debe interpretarse la lista de los fines para los que puede usarse madera tratada con una solución de CCA contenida en el anexo XVII, punto 19, apartado 4, letra b), del Reglamento REACH en el sentido de que contiene una enumeración exhaustiva de todos los fines para los que puede usarse dicha madera?
5) ¿Puede equipararse, en el caso de autos, el uso controvertido de la madera como soporte para un sendero a los fines enunciados en la citada lista, de modo que dicho uso pueda permitirse sobre la base del anexo XVII, punto 19, apartado 4, letra b), del Reglamento REACH, siempre que se cumplan las demás condiciones necesarias?
6) ¿Qué circunstancias deben tenerse en cuenta al apreciar si existe riesgo de repetido contacto con la piel en el sentido del anexo XVII, punto 19, apartado 4, letra d), del Reglamento REACH?
7) ¿Ha de entenderse por el término “riesgo”, contenido en la disposición enunciada en la sexta cuestión, que el repetido contacto con la piel ha de ser teóricamente posible o procede entender que tiene que ser probable al menos en cierta medida?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Observaciones previas
27 De la motivación de la petición de decisión prejudicial se deduce que el origen del litigio del que conoce el tribunal remitente guarda relación, en sustancia, con el hecho de que, aunque los postes de telecomunicaciones referidos fueron tratados con una sustancia peligrosa, a los efectos y para la aplicación del Reglamento REACH, también es cierto que conforme a ese mismo Reglamento ese tratamiento no se opone a que, en algunas situaciones y con ciertas condiciones, esos postes de madera sean utilizados para determinadas aplicaciones, entre las que pueden estar comprendidas en su caso las pasarelas del sendero en cuestión.
28 En ese contexto es oportuno que el Tribunal de Justicia se pronuncie previamente sobre las cuestiones de interpretación del Reglamento REACH, que constituye una normativa independiente de la relativa a los residuos, siendo de observar por otro lado que, según el artículo 2, apartado 2, de ese Reglamento, los residuos, tal como se definen en la Directiva 2008/98, no constituyen una sustancia, mezcla o artículo en el sentido del artículo 3 del mismo Reglamento.
29 Además, toda vez que, a petición del Tribunal de Justicia conforme al artículo 104, apartado 5, del Reglamento de Procedimiento, en su redacción aplicable en la fecha de esa petición, el tribunal remitente ha precisado que no sólo debía tomar en consideración el Derecho vigente cuando tuvieron lugar los hechos objeto del litigio sino también el Derecho que estará en vigor en la fecha en la que se pronunciará, se ha de responder a las cuestiones planteadas atendiendo a las disposiciones, discutidas en el asunto principal, de la Directiva 2008/98, por una parte, y del Reglamento REACH por otra.
Sobre la tercera cuestión
30 Con su tercera cuestión, que conviene examinar en primer término, el tribunal remitente pregunta si los artículos 67 y 128 del Reglamento REACH deben interpretarse en el sentido de que éste armoniza las exigencias relativas a la fabricación, la comercialización o el uso de una sustancia como la propia de los compuestos del arsénico, que por otro lado es objeto de una restricción en virtud del anexo XVII de ese Reglamento.
31 Es necesario recordar al respecto que, según su artículo 1, apartado 1, el Reglamento REACH pretende garantizar un alto nivel de protección de la salud humana y del medio ambiente, incluido el fomento de métodos alternativos para evaluar los peligros que plantean las sustancias, así como la libre circulación de sustancias en el mercado interior, al tiempo que se potencia la competitividad y la innovación (sentencia de 7 de julio de 2009, S.P.C.M. y otros, C‑558/07, Rec. p. I‑5783, apartado 35).
32 Como ha expuesto la Abogado General en el punto 55 de sus conclusiones, la libre circulación en el mercado interior se garantiza por la obligación de los Estados miembros, con arreglo al artículo 128, apartado 1, del Reglamento REACH, de no prohibir, restringir ni impedir la fabricación, importación, comercialización o uso de una sustancia, como tal o en forma de mezcla o en un artículo, que esté comprendida en el ámbito de aplicación de ese Reglamento, que cumpla lo dispuesto en él y, cuando proceda, en los actos de la Unión adoptados en su aplicación. No obstante, según el apartado 2 del mismo artículo 128, lo dispuesto en el Reglamento REACH no impedirá a los Estados miembros mantener o establecer normas nacionales que tengan por objeto la protección de los trabajadores, la salud humana y el medio ambiente y se apliquen en aquellos casos en los que el referido Reglamento no armoniza los requisitos sobre fabricación, comercialización o uso.
33 Por tanto, de esas disposiciones resulta que el legislador de la Unión se propuso armonizar esas exigencias en algunos supuestos, entre los que está el previsto en el artículo 67, apartado 1, del Reglamento REACH.
34 En efecto, según esa última disposición una sustancia como tal, o en forma de mezcla o en un artículo, respecto de la cual haya una restricción en el anexo XVII, no se fabricará, comercializará ni usará a menos que cumpla las condiciones de dicha restricción.
35 De ello se deduce que la fabricación, la comercialización o el uso de una sustancia prevista en el artículo 67, apartado 1, del Reglamento REACH no pueden someterse a condiciones distintas de las establecidas por éste y que obedecen a la necesidad de una acción «a escala comunitaria», como resulta de lo dispuesto en los artículos 68, apartado 1, y 69 del mismo Reglamento.
36 Aunque el artículo 67, apartado 3, del Reglamento REACH autoriza a un Estado miembro a mantener restricciones vigentes más estrictas que las previstas en el anexo XVII, esta posibilidad se establece con carácter transitorio, hasta el 1 de junio de 2013, y a condición de que dichas restricciones hayan sido notificadas a la Comisión, lo que la República de Finlandia reconoce no haber hecho. La naturaleza transitoria y condicional de esa posibilidad no puede desvirtuar la existencia de la armonización realizada por el artículo 67, apartado 1, del Reglamento REACH.
37 Por consiguiente, si un Estado miembro se propone someter a nuevas condiciones la fabricación, la comercialización o el uso de una sustancia que es objeto de una restricción en virtud del anexo XVII del Reglamento REACH, sólo puede hacerlo, bien conforme al artículo 129, apartado 1, de ese Reglamento, para hacer frente a una situación de urgencia con objeto de proteger la salud humana o el medio ambiente, o bien conforme al artículo 114 TFUE, apartado 5, basándose en novedades científicas relativas a la protección del medio de trabajo o del medio ambiente. La adopción por los Estados miembros de condiciones distintas sería incompatible con los objetivos de este Reglamento (véase por analogía la sentencia de 15 de septiembre de 2005, Cindu Chemicals y otros, C‑281/03 y C‑282/03, Rec. p. I‑8069, apartado 44).
38 Siendo así, procede responder a la tercera cuestión que los artículos 67 y 128 del Reglamento REACH deben interpretarse en el sentido de que el Derecho de la Unión lleva a cabo una armonización de las exigencias relativas a la fabricación, la comercialización o el uso de una sustancia como la propia de los compuestos del arsénico, que es objeto de una restricción en virtud del anexo XVII de ese Reglamento.
Sobre las cuestiones cuarta y quinta
39 Con sus cuestiones cuarta y quinta, que es oportuno examinar conjuntamente, el tribunal remitente pregunta en sustancia si el anexo XVII, punto 19, apartado 4, letra b), del Reglamento REACH, que enumera las aplicaciones para las que se puede utilizar la madera tratada con una solución de CCA, debe interpretarse en el sentido de que esa disposición tiene un carácter exhaustivo y por tanto no puede extenderse a aplicaciones diferentes de las que enumera.
40 Las disposiciones del anexo XVII, punto 19, apartado 4, del Reglamento REACH especifican los supuestos en los que caben excepciones a lo dispuesto en el apartado 3 del mismo punto que prohíbe utilizar compuestos de arsénico para la protección de la madera.
41 Tanto del texto mismo como del objeto de esas disposiciones se deduce que la excepción prevista en ese apartado 4 se debe interpretar estrictamente.
42 En efecto, consta que, al incluir los compuestos del arsénico en el anexo XVII del Reglamento REACH, el legislador de la Unión estimó, como se deduce en especial del título de ese anexo y de los artículos 68 y 69 del mismo Reglamento, que esa sustancia presenta un peligro o un riesgo no controlado o incluso inaceptable para la salud humana o el medio ambiente. Por esa razón las excepciones al uso de dicha sustancia no pueden interpretarse de forma extensiva.
43 En consecuencia, la lista de las aplicaciones para las que se puede usar la madera tratada con una solución de CCA, previstas en el anexo XVII, punto 19, apartado 4, letra b), del Reglamento REACH, tiene un carácter exhaustivo.
44 En lo que atañe al uso de la madera en las obras que han dado lugar al litigio principal, no se deduce de los documentos obrantes en los autos remitidos al Tribunal de Justicia y, en particular, de las fotografías que contienen, que las pasarelas en cuestión en el asunto principal, atendiendo en especial a su estructura y su función, presenten características diferentes de las de cualquier puente o construcción necesaria para sustentar una vía. No obstante, corresponde exclusivamente al juez nacional comprobar si la utilización de los postes de telecomunicaciones de que se trata para servir como soporte a esas pasarelas está comprendida efectivamente entre las aplicaciones previstas en la lista mencionada en el anterior apartado de esta sentencia.
45 Siendo así, procede responder a las cuestiones cuarta y quinta que el anexo XVII, punto 19, apartado 4, letra b), del Reglamento REACH, que enumera las aplicaciones para las que, en concepto de excepción, se puede utilizar la madera tratada con una solución de CCA, debe interpretarse en el sentido de que la enumeración contenida en esa disposición tiene un carácter exhaustivo y la referida excepción no puede por tanto aplicarse a supuestos diferentes de los previstos en ella. Corresponde al tribunal remitente comprobar si, en las circunstancias del asunto principal, la utilización de los postes de telecomunicaciones de que se trata para servir como soporte a pasarelas está comprendida efectivamente entre las aplicaciones enumeradas en esa disposición.
Sobre las cuestiones sexta y séptima
46 Mediante sus cuestiones sexta y séptima, que conviene examinar conjuntamente, el tribunal remitente pregunta, en sustancia, cuál es el alcance de las disposiciones del anexo XVII, punto 19, apartado 4, letra d), segundo guión, del Reglamento REACH, según las cuales la madera tratada con una solución de CCA no debe utilizarse en ninguna aplicación que suponga un riesgo de contracto repetido con la piel.
47 Como ha manifestado la Abogado General en los puntos 45 y 46 de sus conclusiones, el legislador de la Unión no ha pretendido prohibir el uso de dicha madera basándose en la existencia de un mero riesgo de contacto cutáneo, porque en la práctica nunca se puede excluir tal riesgo de forma absoluta. Por tanto, lo que justifica la prohibición es el riesgo de contacto repetido.
48 Atendiendo a los objetivos del Reglamento REACH, según se han recordado en el apartado 31 de la presente sentencia, el riesgo previsto de esa manera debe ser el que expone al público afectado, por la frecuencia del contacto cutáneo, a un peligro para la salud humana.
49 Acerca de ello, es oportuno señalar que en virtud del anexo XVII, punto 19, apartado 4, letra b), del Reglamento REACH, la madera que haya sido tratada con soluciones de CCA sólo podrá comercializarse para usos profesionales o industriales siempre que resulte improbable que, durante la vida útil de la instalación, el público en general entre en contacto cutáneo con la madera.
50 De ello se deduce que la prohibición establecida en el anexo XVII, punto 19, apartado 4, letra d), segundo guión, del Reglamento REACH debe aplicarse en cualquier situación que muy probablemente implique un contacto repetido de la piel con la madera tratada con una solución de CA.
51 Por tanto, la apreciación de esa probabilidad depende de las condiciones concretas de utilización de las aplicaciones para las que puede emplearse la madera tratada con una solución de CCA. En particular, en circunstancias como las del asunto principal esa probabilidad podría depender en especial de las condiciones en las que los postes de telecomunicaciones de que se trata se integran en la estructura misma de las pasarelas, o también de las diferentes clases de usos que se hagan de ellas. Si esos postes se limitan efectivamente a sustentar esas pasarelas sin constituir la calzada por la que los usuarios pasan en condiciones normales, parece en principio improbable que la piel de éstos entre en contacto de manera repetida con la madera tratada. No obstante, corresponde al tribunal remitente realizar esa apreciación.
52 Siendo así, procede responder a las cuestiones sexta y séptima que las disposiciones del anexo XVII, punto 19, apartado 4, letra d), segundo guión, del Reglamento REACH según las que la madera tratada con una solución de CCA no debe utilizarse en ninguna aplicación que suponga un riesgo de contacto repetido con la piel deben interpretarse en el sentido de que la prohibición referida debe aplicarse en cualquier situación que muy probablemente implique un contacto repetido de la piel con la madera tratada, probabilidad que ha de deducirse de las condiciones concretas de utilización normal de la aplicación para la que se haya empleado esa madera, lo que corresponde apreciar al tribunal remitente.
Sobre la primera cuestión
53 Con su primera cuestión el tribunal remitente pregunta en sustancia si de la exigencia establecida en el artículo 6, apartado 1, párrafo primero, letra d), de la Directiva 2008/98, según la cual, para que un residuo deje de ser residuo a raíz de una operación de valorización o de reciclado, su uso no debe generar impactos adversos globales para el medio ambiente o la salud humana, se deduce que un residuo comprendido en la categoría de residuos peligrosos nunca puede dejar de ser un residuo.
54 Para plantear esta cuestión el tribunal remitente parte de la premisa de que los postes de telecomunicaciones de que se trata en el asunto principal, tras haber finalizado su destino inicial, devinieron residuos en el sentido de la Directiva 2008/98, y su nuevo destino, como estructura de soporte de pasarelas, sólo puede ser compatible con las exigencias de esa Directiva si han perdido la cualidad de residuos según las condiciones previstas por el artículo 6, apartado 1, párrafo primero, de la misma Directiva, en particular si su uso no tiene efectos adversos globales para el medio ambiente o la salud humana.
55 Sin embargo, como ha observado la Abogado General en el punto 67 de sus conclusiones, el artículo 6, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 2008/98 se limita a enunciar las condiciones a las que deben ajustarse los criterios específicos que permitan determinar qué residuos dejan de ser residuos, en el sentido del artículo 3, punto 1, de esa Directiva, cuando han sido sometidos a una operación de valorización o reciclado. Por tanto, por sí mismas esas condiciones no permiten determinar directamente que unos residuos concretos ya no deben considerarse como tales. Por otro lado, consta que el Derecho de la Unión no ha establecido esos criterios específicos para la madera tratada en circunstancias como las del litigio principal.
56 Sin embargo, es cierto que, en virtud del artículo 6, apartado 4, de la Directiva 2008/98, cuando no se hayan establecido criterios a escala comunitaria los Estados miembros podrán decidir caso por caso si un determinado residuo ha dejado de serlo teniendo en cuenta la jurisprudencia aplicable en la materia. Por tanto, para dar una respuesta útil al tribunal remitente es preciso examinar, atendiendo a dicha jurisprudencia, si un residuo considerado peligroso puede dejar de ser residuo, lo que no excluye el artículo 6 de la Directiva 2008/98 ni ninguna otra disposición de ésta.
57 Hay que recordar al respecto que, incluso cuando un residuo haya sido objeto de una operación de valorización completa que tenga como consecuencia que la sustancia de que se trata haya adquirido las mismas propiedades y características que una materia prima, esa sustancia puede ser considerada sin embargo como un residuo si, con arreglo a la definición del artículo 3, punto 1, de la Directiva 2008/98, su poseedor se desprende o tiene la intención o la obligación de desprenderse de ella (véanse en ese sentido las sentencias de 15 de junio de 2000, ARCO Chemie Nederland y otros, C‑418/97 y C‑419/97, Rec. p. I‑4475, apartado 94, y de 18 de abril de 2002, Palin Granit y Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus, C‑9/00, Rec. p. I‑3533, apartado 46). Corresponde al tribunal remitente realizar las apreciaciones necesarias a tal efecto.
58 El hecho de que una sustancia sea el resultado de una operación de valorización en el sentido de la Directiva 2008/98 constituye tan sólo uno de los aspectos que deben tomarse en consideración para determinar si dicha sustancia sigue siendo un residuo, pero no permite, como tal, deducir una conclusión definitiva sobre ello (sentencia ARCO Chemie Nederland y otros, antes citada, apartado 97).
59 En consecuencia, para determinar si una operación de valorización permite transformar el objeto considerado en un producto utilizable hay que verificar, atendiendo a todas la circunstancias del asunto, si ese objeto se puede utilizar sin poner en peligro la salud humana y sin dañar el medio ambiente, conforme a las exigencias de la Directiva 2008/98 enunciadas, en especial, en sus artículos 1 y 13.
60 Por tanto, procede responder a la primera cuestión que el Derecho de la Unión no excluye por principio que un residuo considerado peligroso pueda dejar de ser un residuo a efectos de la Directiva 2008/98 si una operación de valorización permite hacerlo utilizable sin poner en peligro la salud humana y sin dañar el medio ambiente, y si, además, no consta que el poseedor del objeto considerado se desprenda o tenga la intención o la obligación de desprenderse de él, en el sentido del artículo 3, punto 1, de la misma Directiva, lo que incumbe verificar al tribunal remitente.
Sobre la segunda cuestión
61 Mediante su segunda cuestión el tribunal remitente pregunta en sustancia si el Reglamento REACH, en particular su anexo XVII, toda vez que autoriza la utilización con sujeción a ciertas condiciones de la madera tratada con soluciones de CCA, es relevante para determinar si esa madera puede dejar de ser un residuo porque, si se cumplieran esas condiciones, su poseedor no estaría obligado a desprenderse de él, en el sentido del artículo 3, punto 1, de la Directiva 2008/98.
62 Como se ha recordado en el apartado 31 de la presente sentencia, el Reglamento REACH pretende en especial garantizar un alto nivel de protección de la salud humana y del medio ambiente. Teniendo en cuenta ese objetivo, debe estimarse que el legislador de la Unión, al autorizar con ciertas condiciones el uso de la madera tratada con soluciones de CCA, ha considerado que, aunque ese tratamiento se haya realizado con una sustancia peligrosa que es objeto de restricciones en aplicación de dicho Reglamento, tal peligrosidad no puede afectar a ese alto nivel de protección de la salud humana y del medio ambiente cuando el uso esté limitado a aplicaciones específicas.
63 Pues bien, conforme al artículo 13 de la Directiva 2008/98 la gestión de los residuos debe realizarse con un objetivo comparable, sin poner en peligro la salud humana y sin dañar al medio ambiente. Siendo así, nada se opone a que, para apreciar esa exigencia, se tenga en cuenta el hecho de que un residuo peligroso deja de ser un residuo porque su valorización se realiza en forma de una utilización autorizada por el anexo XVII del Reglamento REACH, y por tanto su poseedor ya no está obligado a desprenderse de él, en el sentido del artículo 3, punto 1, de esa Directiva.
64 En consecuencia, procede responder a la segunda cuestión que el Reglamento REACH, en particular su anexo XVII, toda vez que autoriza la utilización con sujeción a ciertas condiciones de la madera tratada con soluciones de CCA, es relevante en circunstancias como las del litigio principal para determinar si esa madera puede dejar de ser un residuo porque, si se cumplieran esas condiciones, su poseedor no estaría obligado a desprenderse de él, en el sentido del artículo 3, punto 1, de la Directiva 2008/98.
Costas
65 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) declara:
1) El Derecho de la Unión no excluye por principio que un residuo considerado peligroso pueda dejar de ser un residuo a efectos de la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos y por la que se derogan determinadas Directivas, si una operación de valorización permite hacerlo utilizable sin poner en peligro la salud humana y sin dañar el medio ambiente, y si además no consta que el poseedor del objeto considerado se desprenda o tenga la intención o la obligación de desprenderse de él, en el sentido del artículo 3, punto 1, de la misma Directiva, lo que incumbe verificar al tribunal remitente.
2) El Reglamento (CE) nº 1907/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2006, relativo al registro, la evaluación, la autorización y la restricción de las sustancias y mezclas químicas (REACH), por el que se crea la Agencia Europea de Sustancias y Mezclas Químicas, se modifica la Directiva 1999/45/CE y se derogan el Reglamento (CEE) nº 793/93 del Consejo y el Reglamento (CE) nº 1488/94 de la Comisión así como la Directiva 76/769/CEE del Consejo y las Directivas 91/155/CEE, 93/67/CEE, 93/105/CE y 2000/21/CE de la Comisión, en su versión resultante del Reglamento (CE) nº 552/2009 de la Comisión, de 22 de junio de 2009, en particular su anexo XVII, toda vez que autoriza la utilización con sujeción a ciertas condiciones de la madera tratada con una solución llamada «CCA» (cobre-cromo-arsénico), debe interpretarse en el sentido de que es relevante en circunstancias como las del litigio principal para determinar si esa madera puede dejar de ser un residuo porque, si se cumplieran esas condiciones, su poseedor no estaría obligado a desprenderse de él, en el sentido del artículo 3, punto 1, de la Directiva 2008/98.
3) Los artículos 67 y 128 del Reglamento nº 1907/2006, en su versión resultante del Reglamento nº 552/2009, deben interpretarse en el sentido de que el Derecho de la Unión lleva a cabo una armonización de las exigencias relativas a la fabricación, la comercialización o el uso de una sustancia como la propia de los compuestos del arsénico, que es objeto de una restricción en virtud del anexo XVII de ese Reglamento.
4) El anexo XVII, punto 19, apartado 4, letra b), del Reglamento nº 1907/2006, en su versión resultante del Reglamento nº 552/2009, que enumera las aplicaciones para las que, en concepto de excepción, se puede utilizar la madera tratada con una solución llamada «CCA» (cobre-cromo-arsénico), debe interpretarse en el sentido de que la enumeración contenida en esa disposición tiene un carácter exhaustivo y la referida excepción no puede por tanto aplicarse a supuestos diferentes de los previstos en ella. Corresponde al tribunal remitente comprobar si, en las circunstancias del asunto principal, la utilización de los postes de telecomunicaciones de que se trata para servir como soporte a pasarelas está comprendida efectivamente entre las aplicaciones enumeradas en esa disposición.
5) Las disposiciones del anexo XVII, punto 19, apartado 4, letra d), segundo guión, del Reglamento nº 1907/2006, en su versión resultante del Reglamento nº 552/2009, según las que la madera tratada con una solución llamada «CCA» (cobre-cromo-arsénico) no debe utilizarse en ninguna aplicación que suponga un riesgo de contacto repetido con la piel, deben interpretarse en el sentido de que la prohibición referida debe aplicarse en cualquier situación que muy probablemente implique un contacto repetido de la piel con la madera tratada, probabilidad que ha de deducirse de las condiciones concretas de utilización normal de la aplicación para la que se haya empleado esa madera, lo que corresponde apreciar al tribunal remitente.
Firmas