Zadeva C‑270/12
Združeno kraljestvo Velika Britanija
in
Severna Irska
proti
Evropskemu parlamentu
in
Svetu Evropske unije
„Uredba (EU) št. 236/2012 – Prodaja na kratko in določeni vidiki poslov kreditnih zamenjav – Člen 28 – Veljavnost – Pravna podlaga – Pooblastila Evropskega organa za vrednostne papirje in trge za posredovanje v izjemnih razmerah“
Povzetek – Sodba Sodišča (veliki senat) z dne 22. januarja 2014
1. Institucije Evropske unije – Izvajanje pristojnosti – Prenosi – Pogoji – Prenos pooblastil za odločanje na Evropski organ za vrednostne papirje in trge – Natančna razmejitev pooblastil na podlagi objektivnih meril, nad katerimi je mogoč sodni nadzor – Dopustnost
(člena 263, prvi odstavek, PDEU in 277 PDEU; uredbi Evropskega parlamenta in Sveta št. 1095/2010, člen 9(5), in št. 236/2012, člen 28)
2. Institucije Evropske unije – Izvajanje pristojnosti – Prenosi – Podelitev finančnih pooblastil Evropskemu organu za vrednostne papirje in trge – Akt o prenosu pooblastil zunaj okvira ureditve pooblastil iz členov 290 PDEU in 291 PDEU – Dopustnost
(členi 263 PDEU, 265 PDEU, 267 PDEU, 277 PDEU, 290 PDEU in 291 PDEU; uredbe Evropskega parlamenta in Sveta št. 1092/2010, št. 1095/2010 in št. 236/2012, člen 28)
3. Približevanje zakonodaj – Ukrepi, namenjeni izboljšanju delovanja notranjega trga na finančnem področju – Ureditev prodaj na kratko in določenih vidikov poslov kreditnih zamenjav – Člen 28 Uredbe št. 236/2012 – Pooblastilo organa Unije za sprejetje ukrepov in posamičnih odločb – Pravna podlaga – Člen 114 PDEU
(člen 114 PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 236/2012, druga uvodna izjava in člen 28)
1. Posledice, ki izhajajo iz prenosa pooblastil, zelo razlikujejo glede na to, ali gre za jasno razmejena izvedbena pooblastila, nad uporabo katerih je zato mogoč strog nadzor glede na objektivna merila, ki jih določi organ, ki pooblastila prenese, ali pa gre za diskrecijsko pravico s širokim poljem proste presoje, ki bi lahko bila uporabljena tako, da bi dejansko omogočila izvajanje gospodarske politike. Prenos prve vrste ne more občutno spremeniti posledic, ki jih povzroči izvajanje pooblastil, na katero se ta prenos nanaša, medtem ko pride pri prenosu druge vrste s tem, da izbire organa, na katerega so pooblastila prenesena, nadomestijo izbire organa, ki je pooblastila prenesel, do resničnega premika odgovornosti.
Glede na ta merila je prenos pooblastil na Evropski organ za vrednostne papirje in trge (ESMA) na podlagi člena 28 Uredbe št. 236/2012 o prodaji na kratko in določenih vidikih poslov kreditnih zamenjav, skladen s pogodbo DEU, ker so pooblastila tega organa natančno razmejena in je nad njimi mogoč sodni nadzor glede na cilje, ki jih določi organ, ki je prenesel pooblastilo. Namreč, najprej, navedeni člen 28 ESMI ne podeljuje nobenega samostojnega pooblastila, ki bi prekoračevalo regulativni okvir, določen z Uredbo št. 1095/2010 o ustanovitvi tega organa. Dalje, izvajanje pooblastil iz navedenega člena 28 je omejeno z različnimi merili in pogoji, ki določajo področje delovanja ESME, ki mora pred sprejetjem kakršne koli odločbe preučiti številne dejavnike, navedene v odstavkih 2 in 3 te določbe, pri čemer so ti pogoji kumulativni. Poleg tega sta dve vrsti ukrepov, ki jih ESMA lahko sprejme v skladu s členom 28(1) Uredbe št. 236/2012, strogo omejeni na tiste, ki so navedeni v členu 9(5) Uredbe št. 1095/2010. Poleg tega je diskrecijska pravica ESME v skladu s členom 28(4) in (5) Uredbe št. 236/2012 omejena z obveznostjo posvetovanja z Evropskim odborom za sistemska tveganja in, kadar je to ustrezno, drugimi ustreznimi organi, z obveznostjo priglasitve predlaganega ukrepa pristojnim nacionalnim organom ter z začasnostjo odobrenih ukrepov, ki se – opredeljeni na podlagi najboljših obstoječih praks s področja nadzora in glede na zadostne dokaze – sprejmejo v odgovor na ogroženost, ki zahteva posredovanje na ravni Unije.
Nazadnje, ker institucionalni okvir, vzpostavljen s Pogodbo DEU ter zlasti s členoma 263, prvi odstavek, PDEU in 277 PDEU, organom, uradom ali agencijam Unije izrecno dopušča sprejemanje aktov, ki se splošno uporabljajo, za prenos pooblastil na subjekt, kakršen je ESMA, ne bi smeli veljati drugačni pogoji, kot so navedeni zgoraj.
(Glej točke 41, 42, 44, 45, od 48 do 50, 53, 65 in 66.)
2. Čeprav je res, da Pogodbi ne vsebujeta nobene določbe o prenosu pooblastil na organe ali urade oziroma agencije Unije, pa več določb Pogodbe DEU obstoj take možnosti predpostavlja. V skladu s členom 263 PDEU namreč subjekti EU, nad katerimi Sodišče izvaja sodni nadzor, vključujejo organe ter urade in agencije Unije. Pravila v zvezi s tožbo zaradi nedelovanja se zanje uporabljajo na podlagi člena 265 PDEU. V skladu s členom 267 PDEU lahko sodišča držav članic Sodišču v predhodno odločanje predložijo vprašanja glede veljavnosti in razlage aktov teh subjektov. Ti akti so lahko tudi predmet ugovora nezakonitosti, predvidenega v členu 277 PDEU. Ti mehanizmi sodnega nadzora se uporabljajo za organe, urade in agencije, ki jih je ustanovil zakonodajalec Unije in ki imajo pooblastila za sprejetje pravno zavezujočih aktov v razmerju do fizičnih ali pravnih oseb na posebnih področjih, kot so Evropska agencija za kemikalije, Evropska agencija za zdravila, Urad za usklajevanje na notranjem trgu (znamke in modeli), Urad Skupnosti za rastlinske sorte in Evropska agencija za varnost v letalstvu.
V zvezi s tem je Evropski organ za vrednostne papirje in trge (ESMA) na podlagi člena 28 Uredbe št. 236/2012 o prodaji na kratko in določenih vidikih poslov kreditnih zamenjav nekatera pooblastila za odločanje na področju, ki zahteva uporabo posebnega strokovnega in tehničnega znanja.
Čeprav ta dodelitev pooblastil ne ustreza nobenemu od primerov, navedenih v členih 290 PDEU in 291 PDEU, je člen 28 Uredbe št. 236/2012 umeščen v pravni okvir, ki poleg te uredbe zajema uredbi št. 1092/2010 o makrobonitetnem nadzoru nad finančnim sistemom Evropske unije in ustanovitvi Evropskega odbora za sistemska tveganja in št. 1095/2010 o ustanovitvi Evropskega nadzornega organa. Te uredbe so del skupka regulativnih instrumentov, ki jih je zakonodajalec Unije sprejel, da je ta zaradi povezovanja mednarodnih finančnih trgov in tveganja razširitve finančne krize lahko dejavna pri spodbujanju mednarodne finančne stabilnosti.
Zato je treba člen 28 Uredbe št. 236/2012 razumeti kot del celote pravil, ki se nanašajo na podelitev pooblastil za posredovanje pristojnim nacionalnim organom in ESMI, da bi se ti lahko spopadali z neugodnim razvojem dogodkov, ki bi ogrožal finančno stabilnost v Uniji in zaupanje v trge. Zato morajo imeti ti organi možnost začasno omejiti prodajo na kratko nekaterih vrednostnih papirjev ali sklepanja poslov kreditnih zamenjav ter drugih transakcij, da bi preprečili nenadzorovane padce cen teh instrumentov. Ti organi imajo visoko stopnjo strokovnega znanja in tesno sodelujejo pri uresničevanju cilja finančne stabilnosti v Uniji.
Zato ni mogoče šteti, da člen 28 Uredbe št. 236/2012 posega v ureditev prenosov pooblastil iz členov 290 PDEU in 291 PDEU.
(Glej točke od 79 do 86.)
3. Člen 28 Uredbe št. 236/2012 o prodaji na kratko in določenih vidikih poslov kreditnih zamenjav, ki Evropskemu organu za vrednostne papirje in trge podeljuje nekatera pooblastila za odločanje na finančnem področju, izpolnjuje oba pogoja, določena v členu 114 PDEU.
Prvič, avtorji Pogodbe DEU so namreč z izrazom „ukrepi za približevanje“ iz člena 114 PDEU želeli zakonodajalcu Unije pustiti, odvisno od splošnih in posebnih okoliščin področja, ki ga je treba uskladiti, diskrecijo pri tehniki usklajevanja, ki je najprimernejša za dosego želenega cilja, predvsem na področjih, za katera so značilne zapletene tehnične posebnosti.
Poleg tega lahko zakonodajalec Unije pri izbiri tehnike usklajevanja in ob upoštevanju diskrecije, ki jo ima glede ukrepov iz člena 114 PDEU, na organ ali urad oziroma agencijo Unije prenese pooblastila za izvajanje nameravanega usklajevanja. Za to gre zlasti tedaj, ko morajo potrebni ukrepi temeljiti na posebnem strokovnem in tehničnem znanju ter odzivnosti takega subjekta.
Poleg tega je mogoče, da na nekaterih področjih približevanje zgolj splošnih pravil ne zadošča za zagotavljanje enotnosti trga. Zato je treba pojem „ukrepi za približevanje“ razlagati tako, da zajemajo pristojnost zakonodajalca Unije, da predpiše ukrepe v zvezi s posameznim izdelkom ali kategorijo izdelkov in po potrebi posamične ukrepe, ki se nanašajo na te izdelke. V zvezi s tem iz besedila člena 114 PDEU nikakor ni mogoče sklepati, da morajo biti ukrepi, ki jih zakonodajalec Unije sprejme na podlagi tega člena, glede naslovnikov omejeni le na države članice.
V tem okviru je zakonodajalec Unije želel s členom 28 Uredbe št. 236/2012 zaradi obvladovanja resne ogroženosti pravilnega delovanja in integritete finančnih trgov ali stabilnosti finančnega sistema v Uniji vzpostaviti primeren mehanizem, ki bi v skrajnem primeru in v natančno opredeljenih okoliščinah omogočal sprejetje ukrepov, ki se lahko uporabijo v celotni Uniji in ki imajo lahko, kadar je to primerno, obliko odločb, naslovljenih na nekatere udeležence na navedenih trgih. Ta določba se dejansko nanaša na približevanje določb zakonov in drugih predpisov v državah članicah v zvezi z nadzorom nad več vrednostnimi papirji in, v opredeljenih okoliščinah, nad nekaterimi trgovinskimi transakcijami, katerih predmet so navedeni vrednostni papirji, in sicer neto kratke pozicije v določenem finančnem instrumentu ali posebni kategoriji finančnih instrumentov.
Drugič, v zvezi s pogojem iz člena 114 PDEU, da mora biti cilj ukrepov za približevanje, ki jih sprejme zakonodajalec Unije, vzpostavitev in delovanje notranjega trga, kot je razvidno iz uvodne izjave 2 Uredbe št. 236/2012, je zakonodajalec Unije štel za smotrno določiti skupen regulativni okvir za zahteve in pooblastila v zvezi s prodajo na kratko in posli kreditnih zamenjav ter zagotoviti večjo usklajenost in doslednost med državami članicami, ko je treba sprejemati ukrepe v izrednih razmerah. Zato je namen usklajevanja pravil, ki urejajo te transakcije, preprečiti nastanek ovir za pravilno delovanje notranjega trga in nadaljnjo uporabo različnih ukrepov s strani držav članic. Iz tega sledi, da je cilj pooblastil iz člena 28 Uredbe št. 236/2012 dejansko izboljšanje pogojev za vzpostavitev in delovanje notranjega trga na finančnem področju.
(Glej točke 102, od 105 do 108, od 112 do 114, 116, 117.)