CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. NIILO JÄÄSKINEN
présentées le 6 septembre 2012 (1)
Affaire C‑473/10
Commission européenne
contre
Hongrie
«Recours en manquement – Directive 91/440/CEE – Développement de chemins de fer communautaires – Directive 2001/14/CE – Répartition des capacités d’infrastructure ferroviaire – Article 6, paragraphe 3, et annexe II de la directive 91/440 – Articles 4, paragraphe 2, et 14, paragraphe 2, de la directive 2001/14 – Gestionnaire de l’infrastructure – Indépendance de l’allocation des sillons ferroviaires – Indépendance de la tarification – Article 6, paragraphe 1, de la directive 2001/14 – Équilibre financier du gestionnaire de l’infrastructure et des mesures d’incitation à la réduction des coûts et des redevances – Article 7, paragraphe 3, de la directive 2001/14 – Établissement des redevances sur la base des coûts directs»
I – Introduction
1. Par le présent recours en manquement, la Commission européenne demande à la Cour de constater que la Hongrie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 6, paragraphe 3, et de l’annexe II de la directive 91/440/CEE (2), telle que modifiée par la directive 2001/12/CE (3) (ci-après la «directive 91/440»), ainsi que des articles 4, paragraphe 2, et 14, paragraphe 2, 6, paragraphes 1 et 2, 7, paragraphe 3, 8, paragraphe 1, et 11 de la directive 2001/14/CE (4), telle que modifiée par la directive 2004/49/CE (5) (ci-après la «directive 2001/14»). La Hongrie conclut au rejet du recours introduit par la Commission.
2. La présente affaire s’inscrit dans une série de recours en manquement (6) introduits par la Commission en 2010 et en 2011, portant sur l’application par les États membres des directives 91/440 et 2001/14, en particulier en ce qui concerne l’accès équitable et non discriminatoire des entreprises ferroviaires à l’infrastructure, à savoir au réseau ferroviaire. Ces recours sont inédits, car ils offrent à la Cour la première possibilité de s’exprimer sur la libéralisation des chemins de fer dans l’Union européenne et notamment d’interpréter ce qu’il est convenu d’appeler le «premier paquet ferroviaire».
II – Le cadre juridique
A – Le droit de l’Union
3. L’article 6, paragraphe 3, de la directive 91/440 prévoit:
«Les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer que les fonctions essentielles en vue de garantir un accès équitable et non discriminatoire à l’infrastructure, qui sont énumérées à l’annexe II, sont confiées à des instances ou entreprises qui ne sont pas elles-mêmes fournisseurs de services de transport ferroviaire. Quelles que soient les structures organisationnelles, cet objectif doit être atteint d’une manière probante.
Les États membres peuvent, toutefois, confier aux entreprises ferroviaires ou à toute autre entité la perception des redevances et la responsabilité de la gestion des infrastructures, par exemple, tels que l’entretien et le financement.»
4. La liste des fonctions essentielles visées audit article 6, paragraphe 3, figurant à l’annexe II de la directive 91/440 est ainsi libellée:
«– préparation et adoption des décisions concernant la délivrance de licences aux entreprises ferroviaires, y compris l’octroi de licences individuelles,
– adoption des décisions concernant la répartition des sillons, y compris la définition et l’évaluation de la disponibilité, ainsi que l’attribution de sillons individuels,
– adoption des décisions concernant la tarification de l’infrastructure,
– contrôle du respect des obligations de service public requises pour la fourniture de certains services.»
5. Selon les définitions données par l’article 2 de la directive 2001/14, aux fins de ladite directive, il y a lieu d’entendre par:
«a) ‘répartition’, l’affectation des capacités de l’infrastructure ferroviaire par un gestionnaire d’infrastructure;
[…]
g) ‘capacité(s) de l’infrastructure’, la possibilité de programmer des sillons sollicités pour un segment de l’infrastructure pendant une certaine période;
h) ‘gestionnaire de l’infrastructure’, tout organisme ou toute entreprise chargés notamment de l’établissement et de l’entretien de l’infrastructure ferroviaire. Ceci peut également inclure la gestion des systèmes de contrôle et de sécurité de l’infrastructure. Les fonctions de gestionnaire de l’infrastructure sur tout ou partie d’un réseau peuvent être attribuées à plusieurs organismes ou entreprises;
i) ‘réseau’, l’ensemble de l’infrastructure ferroviaire appartenant à un gestionnaire de l’infrastructure et/ou gérée par lui;
[…]
k) ‘entreprise ferroviaire’, toute entreprise à statut privé ou public, qui a obtenu une licence conformément à la législation communautaire applicable, dont l’activité principale est la fourniture de prestations de transport de marchandises et/ou de voyageurs par chemin de fer, la traction devant obligatoirement être assurée par cette entreprise; ce terme recouvre aussi les entreprises qui assurent uniquement la traction;
l) ‘sillon’, la capacité d’infrastructure requise pour faire circuler un train donné d’un point à un autre à un moment donné;
m) ‘horaire de service’, les données définissant tous les mouvements programmés des trains et du matériel roulant, sur l’infrastructure concernée, pendant la période de validité de cet horaire.»
6. L’article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive 2001/14 dispose:
«1. […] La détermination de la redevance pour l’utilisation de l’infrastructure et son recouvrement incombent au gestionnaire de l’infrastructure.
2. Si le gestionnaire de l’infrastructure n’est pas indépendant des entreprises ferroviaires sur le plan juridique, organisationnel ou décisionnel, les fonctions décrites dans le présent chapitre, autres que celles de recouvrement des redevances, sont assumées par un organisme de tarification qui est indépendant des entreprises ferroviaires sur le plan juridique, organisationnel et décisionnel.»
7. L’article 5, paragraphe 1, de la directive 2001/14 est ainsi rédigé:
«Les entreprises ferroviaires peuvent prétendre, sur une base non discriminatoire, à l’ensemble des prestations minimales ainsi qu’à l’accès par le réseau aux infrastructures de services décrits à l’annexe II. Les services de l’annexe II, point 2, sont fournis de manière non discriminatoire et les demandes des entreprises ferroviaires ne peuvent être rejetées que s’il existe d’autres options viables aux conditions du marché. Si les services ne sont pas fournis par un gestionnaire d’infrastructure unique, le fournisseur de ‘l’infrastructure principale’ fait tout effort raisonnable pour faciliter la fourniture de ces services.»
8. Aux termes de l’article 6 de la directive 2001/14:
«1. Les États membres définissent les conditions appropriées, comprenant, le cas échéant, des paiements ex ante, pour que les comptes du gestionnaire de l’infrastructure, dans des conditions normales d’activité et par rapport à une période raisonnable, présentent au moins un équilibre entre, d’une part, les recettes tirées des redevances d’utilisation de l’infrastructure, les excédents dégagés d’autres activités commerciales et le financement par l’État et, d’autre part, les dépenses d’infrastructures.
[…]
2. Le gestionnaire de l’infrastructure est, tout en respectant les exigences en matière de sécurité, et en maintenant et en améliorant la qualité de services de l’infrastructure, encouragé par des mesures d’incitation à réduire les coûts de fourniture de l’infrastructure et le niveau de redevances d’accès.
3. Les États membres veillent à ce que la disposition prévue au paragraphe 2 soit mise en œuvre soit dans le cadre d’un contrat conclu, pour une durée minimale de trois ans, entre l’autorité compétente et le gestionnaire de l’infrastructure et prévoyant le financement par l’État, soit par l’établissement de mesures réglementaires appropriées, prévoyant les pouvoirs nécessaires.»
9. L’article 7, paragraphe 3, de la directive 2001/14 est ainsi libellé:
«Sans préjudice des dispositions des paragraphes 4 ou 5 ou de l’article 8, les redevances perçues pour l’ensemble des prestations minimales et l’accès par le réseau aux infrastructures de services, sont égales au coût directement imputable à l’exploitation du service ferroviaire.»
10. L’article 8, paragraphe 1, de la directive 2001/14 se lit comme suit:
«Un État membre peut, afin de procéder au recouvrement total des coûts encourus par le gestionnaire de l’infrastructure et, si le marché s’y prête, percevoir des majorations sur la base de principes efficaces, transparents et non discriminatoires, tout en garantissant une compétitivité optimale, en particulier pour le transport ferroviaire international de marchandises. Le système de tarification respecte les gains de productivité réalisés par les entreprises ferroviaires.
Le niveau des redevances ne doit cependant pas exclure l’utilisation des infrastructures par des segments de marché qui peuvent au moins acquitter le coût directement imputable à l’exploitation du service ferroviaire, plus un taux de rentabilité si le marché s’y prête.»
11. L’article 13, paragraphe 2, premier alinéa, de la directive 2001/14 dispose:
«Le droit d’utiliser des capacités déterminées de l’infrastructure sous forme de sillons peut être accordé aux candidats pour une durée maximale correspondant à une seule période de l’horaire de service.»
12. L’article 14, paragraphes 1 et 2, de la directive 2001/14 disposent:
«[…] Le gestionnaire de l’infrastructure accomplit les procédures de répartition de ces capacités. […]
Si le gestionnaire de l’infrastructure n’est pas indépendant des entreprises ferroviaires sur le plan juridique, organisationnel ou décisionnel, les fonctions visées au paragraphe 1 et décrites au présent chapitre sont assumées par un organisme de répartition qui est indépendant des entreprises ferroviaires sur le plan juridique, organisationnel et décisionnel.»
13. Aux termes de l’article 29 de la directive 2001/14:
«1. En cas de perturbation de la circulation des trains du fait d’une défaillance technique ou d’un accident, le gestionnaire de l’infrastructure doit prendre toutes les dispositions nécessaires pour assurer le rétablissement de la situation normale. À cette fin, il établit un plan d’intervention comportant une liste des divers organismes publics à alerter en cas d’accidents graves ou de perturbations sérieuses de la circulation.
2. En cas d’urgence et de nécessité absolue, motivée par une défaillance rendant l’infrastructure momentanément inutilisable, les sillons alloués peuvent être supprimés sans préavis pendant le temps nécessaire à la remise en état des installations.
S’il l’estime nécessaire, le gestionnaire de l’infrastructure peut exiger des entreprises ferroviaires qu’elles mettent à sa disposition les moyens qui lui paraissent les plus appropriés pour rétablir la situation normale dans les meilleurs délais.
3. Les États membres peuvent exiger que les entreprises ferroviaires participent au contrôle de l’application et de leur propre respect des normes de sécurité et de la réglementation.»
14. L’annexe II, point 1, de la directive 2001/14 prévoit ce qui suit:
«1. L’ensemble des prestations minimales comprend:
a) le traitement des demandes de capacités de l’infrastructure;
b) le droit d’utiliser les capacités accordées;
c) l’utilisation des branchements et aiguilles du réseau;
d) la régulation de la circulation des trains comprenant la signalisation, la régulation, le dispatching, ainsi que la communication et la fourniture d’informations concernant la circulation des trains;
e) toute autre information nécessaire à la mise en œuvre ou à l’exploitation du service pour lequel les capacités ont été accordées.»
B – Le droit national
15. La loi XCV. de 1993 relative aux chemins de fer a établi, en 2004, un organisme indépendant des entreprises ferroviaires, le Vasúti Pályakapacitás-elosztó Szervezet (ci-après le «VPE»).
16. Conformément à l’article 62 de la loi CLXXXIII. de 2005 sur le transport par chemin de fer (2005 évi CLXXXIII. törvény a vasúti közlekedésről (7), ci-après la «loi sur les chemins de fer»), les fonctions d’allocation des sillons et d’établissement des redevances incombent au VPE.
17. L’article 28, paragraphe 1, de ladite loi sur les chemins de fer est ainsi rédigé:
«Au nom de l’État, le ministre s’engage par contrat – en accord avec le ministre responsable du budget – à financer les dépenses reconnues justifiées supportées dans le cadre de la gestion du réseau par l’entreprise ferroviaire chargée de la gestion du réseau ferroviaire national et de ses dépendances ainsi que des voies ferrées régionales et de leurs dépendances, qui ne sont pas couverts par la redevance d’accès au réseau ni par les autres opérations de cette entreprise. Les termes dudit contrat doivent être fixés de manière à encourager le gestionnaire du réseau à réduire ses frais de gestion ainsi que les redevances d’accès au réseau, sans nuire pour autant à la sécurité du transport ni à la qualité du service.»
18. L’article 31, paragraphe 2, sous b), de cette même loi, prévoit que «dans l’intérêt de la sécurité du trafic ferroviaire […], le gestionnaire de l’infrastructure – jusqu’à la cessation de la situation de danger – a le droit de fermer les voies ferrées, ou les tronçons de voie ferrée, menacés par ce danger, ainsi que de supprimer les sillons ferroviaires octroyés sur les tronçons concernés, en informant, lorsque cette fermeture affecte un passage à niveau, l’administration en charge de la route concernée […]».
19. L’article 55, paragraphe 8, de la loi sur les chemins de fer dispose:
«Si, selon toute prévision, les redevances d’accès au réseau ne couvrent pas tous les coûts et dépenses justifiés du gestionnaire de l’infrastructure librement accessible, la redevance au titre des services définis à l’article 54, paragraphes 1 et 3 à 5, peut faire l’objet d’une majoration générale ne pouvant être supérieure à ce qui est nécessaire pour couvrir tous les coûts et dépenses justifiés, laquelle majoration tient compte des gains de productivité réalisés par les entreprises ferroviaires, de l’exigence d’une utilisation efficace de l’infrastructure, de la compétitivité du transit ferroviaire international, du principe de transparence et de l’égalité de traitement.»
20. Le règlement no 83/2007 (X.6) GKM-PM concerne le cadre du régime de redevances d’accès à l’infrastructure ferroviaire et les règles fondamentales de l’établissement de la redevance d’accès à l’infrastructure (8).
21. Le règlement no 101/2007 (XII.22) GKM relatif aux modalités de l’accès ouvert aux infrastructures ferroviaires (9) dispose en son article 23, paragraphe 1:
«Lorsqu’un gestionnaire d’infrastructure a supprimé un sillon ferroviaire en application de l’article 31, paragraphe 2, sous b), de la loi sur les chemins de fer, l’organisme responsable de l’allocation des capacités offre, à la demande de l’intéressé, un autre sillon ferroviaire choisi parmi les capacités disponibles.»
22. Le VPE publie chaque année un règlement d’exploitation du réseau (Hálózati Üzletszabályzat). Le règlement d’exploitation du réseau 2009-2010 prévoit au point 4.3, paragraphe 9:
«[Le VPE] informe de ses décisions de répartition des capacités les bénéficiaires concernés, les gestionnaires de l’infrastructure et l’organe gestionnaire des chemins de fer.»
23. Au point 4.8.1, intitulé «Principes directeurs du rétablissement de la circulation normale», ce même règlement dispose:
«a) En cas de déviation par rapport au programme et à l’horaire normal, la direction des services opérationnels d’exploitation du gestionnaire de l’infrastructure est tenu de prendre des mesures aptes à mettre fin aux perturbations et à rétablir le trafic conforme au programme et à l’horaire. […]
b) Les bénéficiaires de l’accès au réseau disposent en permanence d’une personne de contact habilitée à prendre des décisions ou de leur propre organe directeur, que l’organe directeur du gestionnaire de l’infrastructure informe en cas de perturbation ou de danger et dont les besoins sont pris en considération pour le rétablissement des conditions normales d’exploitation.
c) Force majeure et autres circonstances extraordinaires imprévisibles:
– Le gestionnaire de l’infrastructure est tenu, en cas de perturbations de la circulation ferroviaire occasionnées par des défaillances techniques ou des accidents, de tout mettre en œuvre pour le rétablissement des conditions normales d’exploitation. À cette fin, il doit élaborer un plan d’urgence, lequel inclut les organismes devant être informés en cas d’accidents graves ou de perturbations graves survenus dans la circulation ferroviaire.
– À la demande du gestionnaire du réseau, le bénéficiaire de l’accès au réseau est tenu, moyennant remboursement, de mettre à disposition les moyens jugés les plus appropriés aux fins du prompt rétablissement des conditions normales d’exploitation.
– Le gestionnaire de l’infrastructure peut, en cas de danger rendant momentanément inutilisable le réseau ferroviaire et en en informant les intéressés, supprimer des sillons ferroviaires attribués pour la durée nécessaire au rétablissement de la situation. À la demande de l’intéressé, [le VPE] lui offre, pour cette durée, un autre sillon ferroviaire choisi parmi les capacités disponibles.»
III – La procédure précontentieuse et la procédure devant la Cour
24. Par lettre du 26 janvier 2008, la Commission a mis la Hongrie en demeure de lui présenter ses observations quant au non-respect des obligations qui lui incombent en vertu de l’article 6, paragraphe 3, et de l’annexe II de la directive 91/440, ainsi que des articles 4, paragraphe 2, et 14, paragraphe 2, de la directive 2001/14, et de celles qui lui incombent en vertu des articles 3, 6, paragraphe 1, 6, paragraphes 2 à 5, 7, paragraphe 3, 8, 11 et 30, paragraphe 3, de cette même directive. Par lettre du 22 août 2008, la Hongrie a répondu à cette mise en demeure. Cette lettre fut complétée par d’autres courriers, notamment par celui du 10 juin 2009.
25. Par lettre du 8 octobre 2009, la Commission a envoyé un avis motivé dans lequel elle a constaté que la Hongrie n’a pas rempli les obligations qui lui incombent en vertu de l’article 6, paragraphe 3, et de l’annexe II de la directive 91/440, ainsi que des articles 4, paragraphe 2, et 14, paragraphe 2, de la directive 2001/14, ni celles qui lui incombent en vertu des articles 6, paragraphe 1, 6, paragraphe 2, 7, paragraphe 3, 8, paragraphe 1, et 11 de cette même directive. La Commission l’a invitée à prendre les mesures requises pour se conformer à l’avis motivé dans un délai de deux mois à compter de la réception de celui-ci. Par lettre du 16 décembre 2009, la Hongrie a répondu à l’avis motivé et contesté le manquement allégué par la Commission.
26. N’étant pas satisfaite de la réponse de la Hongrie, la Commission a décidé d’introduire le présent recours, qui est parvenu à la Cour le 29 septembre 2010.
27. Par ordonnance du président de la Cour du 15 février 2011, la République tchèque, la République de Lettonie et la République de Pologne ont été admises à intervenir au soutien des conclusions de la Hongrie. Par ordonnance du président de la Cour du 4 avril 2011, la République italienne a été admise à intervenir au soutien des conclusions de la Hongrie sur le fondement de l’article 93, paragraphe 7, du règlement de procédure.
28. Par acte déposé au greffe de la Cour le 6 juin 2012, la Commission a annoncé qu’elle se désistait du sixième grief de son recours, tiré de l’article 11, paragraphe 1, de la directive 2001/14, relatif à l’établissement d’un système d’amélioration des performances du réseau ferroviaire.
29. La Commission, la Hongrie, la République italienne ainsi que la République de Pologne étaient représentées lors de l’audience qui s’est tenue le 23 mai 2012.
IV – Les moyens et les arguments des parties
A – Sur le premier grief, relatif à l’indépendance de l’allocation des sillons ferroviaires
1. Argumentation des parties
30. La Commission fait valoir que, en vertu de l’article 6, paragraphe 3, de la directive 91/440, une entreprise ferroviaire ne peut prendre de décision en matière d’allocations de sillons, dès lors que la répartition des sillons est une fonction essentielle en vue de garantir un accès équitable et non discriminatoire à l’infrastructure qui est visée à l’annexe II de la directive 91/440 et à laquelle l’exigence d’indépendance est applicable. La répartition des capacités de l’infrastructure devrait en conséquence revenir à un organisme de répartition indépendant.
31. Or, la gestion du trafic relèverait de l’allocation de sillon et devrait être assurée en Hongrie par le VPE, qui est un organisme indépendant des entreprises ferroviaires, et non par MÁV Zrt. et GySEV Zrt. qui sont les gestionnaires de l’infrastructure, mais aussi des entreprises ferroviaires.
32. Elle indique, d’une part, que le gestionnaire du trafic doit être au courant des décisions de répartition des capacités pour pouvoir s’acquitter de cette gestion. Si, en Hongrie, les gestionnaires de l’infrastructure, MÁV Zrt. et GySEV Zrt., sont informés, conformément au règlement d’exploitation, de toute décision d’attribution de capacités concernant leurs concurrents, ils deviendraient ainsi essentiellement partie prenante dans ce processus de répartition des capacités.
33. D’autre part, selon la Commission, gérer le trafic impliquerait, en cas de perturbation du service ou de danger, que le gestionnaire du trafic prenne les mesures nécessaires au rétablissement des conditions normales de circulation. Dans un tel cas, le gestionnaire du trafic n’aurait d’autre choix que de s’écarter de l’horaire arrêté précédemment pour réallouer les sillons et la capacité de réseau disponibles. En Hongrie, il reviendrait aux deux gestionnaires de l’infrastructure de prendre les mesures destinées à remédier à la perturbation en prenant en considération les besoins des entreprises ferroviaires.
34. La Commission ne conteste pas le fait que, en situation ordinaire, le gestionnaire du trafic se borne à exécuter les décisions prises par le VPE, fait circuler les convois suivant les horaires et n’a pas d’influence sur les décisions de répartition des capacités ou d’allocations. En revanche, le fait que ledit gestionnaire intervient localement afin de rétablir la circulation en cas de danger ou de perturbation impliquerait, selon la Commission, qu’il prend des décisions relatives à l’allocation de sillons et qu’il dispose d’une marge discrétionnaire à cet égard. La suppression d’un sillon serait aussi une intervention qui est une fonction essentielle touchant à l’allocation des sillons au sens de l’annexe II de la directive 91/440.
35. La Commission estime qu’une entreprise ferroviaire qui s’occupe de la gestion du trafic en retire un avantage concurrentiel dans la mesure où, pour pouvoir s’acquitter des tâches inhérentes à ladite gestion, cette entreprise doit nécessairement avoir une connaissance détaillée des services offerts par les entreprises ferroviaires, du volume des prestations et des horaires. Or, il serait contraire aux articles 6, paragraphe 3, de la directive 91/440 et 14, paragraphe 2, de la directive 2001/14 qu’une entreprise ferroviaire, quelle qu’elle soit, puisse avoir connaissance, par le biais de l’activité de gestion du trafic, de l’utilisation de l’infrastructure que font ses concurrents ou bien qu’elle puisse, dans certaines conditions, prendre des décisions en conséquence concernant l’attribution des sillons ou la répartition des capacités de l’infrastructure. La Commission ajoute que, dans la réalisation des horaires, le gestionnaire du trafic influe toujours de facto sur le trafic et que les concurrents ne connaissent que les horaires publiés et ignorent les mouvements ferroviaires réels.
36. S’agissant du rapport entre la gestion du trafic et de la gestion de l’infrastructure, la Commission rappelle que l’exigence d’indépendance à laquelle est soumise l’allocation des sillons s’applique également lorsque cette allocation a lieu dans le cadre de la gestion du trafic. Cette dernière engloberait de nombreuses tâches manifestement sans rapport avec l’allocation de sillons, telles que l’entretien, la construction de voies et d’autres investissements, dont les entreprises ferroviaires pourraient se charger.
37. Le gouvernement hongrois fait valoir que, aux termes de l’article 6, paragraphe 3, de la directive 91/440, sont considérées comme fonctions essentielles les activités expressément mentionnées à l’annexe II de ladite directive. Le second alinéa de ce paragraphe définit de manière non exhaustive les fonctions qui, tout en pouvant être des activités au sens de l’annexe II ou relevant de ces dernières, peuvent être assurées aussi par des entreprises ferroviaires.
38. La réglementation hongroise ne permettrait pas au gestionnaire du trafic de procéder à la redistribution des sillons, même en cas de danger ou de perturbation. Il reviendrait exclusivement au VPE, en tant qu’organisme indépendant, d’allouer les sillons et de répartir les capacités de l’infrastructure.
39. En effet, d’une part, la mission essentielle du gestionnaire du trafic serait d’exécuter les décisions de répartition des capacités et d’allocation des sillons adoptées par le VPE. Le gestionnaire du trafic ne disposerait pas d’un pouvoir de décision dans ce domaine et ne pourrait pas contrôler les sillons attribués ni les capacités. Dans le cadre du service de garde de 24 heures, le VPE serait en mesure de réceptionner et de traiter les demandes de sillons à n’importe quel moment de la journée.
40. D’autre part, en cas de danger ou de perturbation du service, le gestionnaire du trafic ne disposerait pas non plus du pouvoir de répartir les capacités. Dans ce cas, afin de rétablir une circulation normale, ce gestionnaire serait en mesure d’intervenir immédiatement et adopterait des mesures qui garantissent le plus rapidement possible l’utilisation d’un maximum de sillons et de capacités parmi ceux attribués par le VPE.
41. Toutefois, dans le cas des sillons qui ne peuvent être remis en service en dépit des mesures adoptées, le gestionnaire de l’infrastructure pourrait annuler un sillon, droit qui serait également prévu à l’article 14, paragraphe 8, du règlement no 913/2010 dans certains cas. Le gouvernement hongrois précise que la possibilité pour le gestionnaire du trafic de supprimer les sillons ferroviaires n’est ouverte que lorsqu’un tronçon a été rendu momentanément inutilisable et que la circulation est de toute façon impossible. Il s’agirait donc non pas d’une décision discrétionnaire d’interdiction d’utiliser une voie, mais d’une fermeture temporaire d’un tronçon ferroviaire pour des raisons de sécurité durant laquelle le VPE s’efforcerait de mettre un autre sillon ferroviaire à la disposition de l’entreprise ferroviaire concernée.
42. Selon le gouvernement hongrois, le rétablissement de la circulation normale des trains qui comporte des mesures de nature technique et de sécurité ferroviaire, d’une part, et la réallocation des sillons ferroviaires qu’il revient au VPE d’exécuter, d’autre part, sont deux activités différentes.
43. Il s’ensuit, selon les autorités hongroises, que le gestionnaire du trafic n’a aucune influence sur la répartition des sillons ferroviaires, car celle-ci intervient en amont de la mise en circulation. Le gestionnaire de l’infrastructure a l’obligation de conclure un contrat qui est conforme au sillon alloué avec le bénéficiaire du droit d’accès et de faire circuler le train de celui-ci conformément au sillon alloué, sous peine pour le gestionnaire de l’infrastructure de s’exposer à des conséquences juridiques prévues par le contrat. Par conséquent, le fait de prendre connaissance des décisions d’attribution de capacités après que celles-ci ont été adoptées n’équivaudrait pas à prendre une décision relative à l’allocation des sillons.
44. Le gouvernement hongrois estime que la gestion du trafic relève davantage de la gestion de l’infrastructure, de sorte que distinguer ces deux activités serait irréaliste et s’opposerait à son application pratique. Le rapport étroit entre la gestion du trafic et la gestion de l’infrastructure serait, par ailleurs, indiqué par la directive 91/440 dont l’article 3 dispose que peut faire partie des missions du gestionnaire de l’infrastructure la gestion des systèmes de régulation et de sécurité.
45. Le gouvernement hongrois conteste que le gestionnaire de l’infrastructure, dans le cadre de son activité de gestion de trafic, retire un avantage concurrentiel dans la mesure où il ne procède à aucune allocation des sillons même en cas de perturbation ou de danger et où il ne pourrait prendre connaissance des informations visées par la Commission qu’après que les décisions concernant la répartition des sillons ont déjà été adoptées par le VPE. Il est d’accord avec la Commission pour dire que le gestionnaire du trafic doit nécessairement avoir une connaissance détaillée des services offerts par les entreprises ferroviaires, du volume des prestations et des horaires.
46. Le gouvernement polonais soutient l’argumentation du gouvernement hongrois selon laquelle l’intervention éventuelle du gestionnaire du trafic en cas de perturbation du trafic ou de danger n’implique aucune nouvelle répartition des sillons. Il s’agirait d’adopter une réaction ad hoc, à laquelle seule serait préparée l’entité qui assure la gestion quotidienne du trafic ferroviaire.
47. Le gouvernement polonais rappelle également que l’article 6, paragraphe 3, de la directive 91/440 exige uniquement que soit atteint l’objectif d’un accès équitable et non discriminatoire à l’infrastructure. Le onzième considérant de la directive 2001/14 se référerait à cet objectif. Or, selon le gouvernement polonais, la Commission n’a fourni aucun argument de fait ou de droit démontrant que la Hongrie n’a pas atteint cet objectif.
48. Dans ses observations relatives au mémoire en intervention de la Pologne, la Commission constate que l’exigence d’indépendance de l’organisme qui alloue les sillons n’étant pas respectée par la réglementation hongroise, il est inutile de citer des cas d’abus concrets de la part des gestionnaires de l’infrastructure dans la mesure où cette exigence vise précisément à assurer que, par la mise en place des structures adéquates, le but fixé puisse en général être atteint.
2. Examen du premier grief
a) Observations liminaires
49. La directive 91/440, dans sa version originale, a initié la libéralisation du transport ferroviaire en instituant un droit d’accès à l’infrastructure ferroviaire au bénéfice des entreprises de transport. L’institution de ce droit d’accès s’est doublée d’un principe de séparation entre la gestion de l’infrastructure et l’activité relative aux services de transport. Cependant, ledit principe de séparation visait non pas les structures, mais les fonctions, plus précisément la fonction comptable. Ce n’est qu’à titre optionnel que la séparation peut être réalisée par la création de divisions organiques distinctes au sein d’une même entreprise ou en confiant la gestion de l’infrastructure à une entité distincte. Un modèle national intégré n’était pas ainsi remis en cause.
50. Les directives 95/18/CE et 95/19/CE (10), puis celles du premier paquet ferroviaire, ont cependant eu pour objectif de mettre en œuvre le droit d’accès en prévoyant la mise en place de licences pour les entreprises de transport et des règles pour la répartition des capacités et la tarification des redevances. Pour assurer un accès non discriminatoire, l’article 6, paragraphe 3, de la directive 91/440 a consacré le principe de l’indépendance de l’organe en charge des fonctions essentielles, lesquelles sont listées désormais à l’annexe II de ladite directive.
51. Il s’agit de la délivrance des licences aux entreprises ferroviaires, de la répartition des capacités, de l’attribution des sillons individuels, de la détermination de la redevance acquittée par les entreprises de transport ainsi que du contrôle du respect des obligations de service public. L’article 6, paragraphe 3, de la directive 91/440 et les articles 4, paragraphe 2, et 14, paragraphe 2, de la directive 2001/14 font respectivement référence à l’indépendance d’une «instance ou entreprise» d’accès au réseau, d’un «organisme de tarification» et d’un «organisme de répartition» des capacités.
52. Lesdites fonctions essentielles correspondent aux fonctions qui ne peuvent en aucun cas être exercées par une entreprise de transport ferroviaire. Ces fonctions peuvent, en revanche, être exercées soit par le gestionnaire, s’il est indépendant de toute entreprise ferroviaire, notamment de l’opérateur historique, soit, dans le cas contraire, par un «organisme». Toutes les décisions des organes en charge de fonctions essentielles peuvent faire l’objet d’un recours devant un organe de contrôle indépendant institué par l’article 30, paragraphe 1, de la directive 2001/14.
53. La fonction essentielle de répartition et d’attribution de sillons est assurée en Hongrie par le VPE, qui est un organisme indépendant des entreprises ferroviaires. En revanche, MÁV Zrt. et GySEV Zrt., qui sont les gestionnaires de l’infrastructure, sont aussi des entreprises ferroviaires. Au cœur du premier grief de la Commission figure donc la question de savoir si la gestion du trafic relève de la notion de gestion de l’infrastructure et, dans l’affirmative, si elle comprend la répartition et l’attribution de sillons et doit, en conséquence, être réservée à un organisme indépendant des entreprises ferroviaires. Pour pouvoir répondre à ces questions il convient de clarifier le sens précis des notions de «fonction essentielle» et de «sillon».
b) Fonction essentielle et sillon
54. Aux termes de l’annexe II de la directive 91/440, au nombre des fonctions essentielles visées à l’article 6, paragraphe 3, figurent celle de la «préparation et adoption des décisions» concernant la délivrance de licences aux entreprises ferroviaires, celle de l’«adoption des décisions» concernant la répartition des sillons, y compris «l’attribution» de sillons individuels, celle de l’«adoption des décisions» concernant la tarification de l’infrastructure, et celle du «contrôle» du respect des obligations de service public requises pour la fourniture de certains services. Il s’ensuit que, aux fins de la réglementation de l’Union en matière ferroviaire, une fonction essentielle consiste en des activités d’une nature administrative ou quasi administrative, telles que la préparation et l’adoption de décisions ou le contrôle du respect des obligations.
55. En revanche, aux termes de l’annexe II, point 1, de la directive 2001/14, l’ensemble des prestations minimales que le gestionnaire de l’infrastructure doit fournir aux entreprises ferroviaires comprend, entre autres, sous d), la régulation de la circulation des trains comprenant la signalisation, la régulation, le dispatching, ainsi que la communication et la fourniture d’informations concernant la circulation des trains et, sous e), toute autre information nécessaire à la mise en œuvre ou à l’exploitation du service pour lequel les capacités ont été accordées. Il s’agit donc ici de prestations de service qui, selon moi, relèvent de la notion de gestion du trafic ferroviaire.
56. Aux termes de l’article 2, point l, de la directive 2001/14, on entend par «sillon» la capacité d’infrastructure requise pour faire circuler un train donné d’un point à un autre à un moment donné. Or, l’attribution d’un sillon par son inclusion à l’horaire ou une décision ad hoc conformément à l’article 23 de la directive 2001/14 constitue pour l’entreprise ferroviaire un droit d’utiliser des capacités déterminées de l’infrastructure. Juridiquement, cela correspond à l’octroi d’une licence ou d’une autorisation administrative ou quasi administrative. Cette interprétation est confortée par l’article 13, paragraphe 2, qui dispose d’«un droit d’utiliser des capacités déterminées de l’infrastructure […] sous forme de sillons».
57. Comme tous les droits, les droits sous forme de sillons sont aussi susceptibles d’être exercés par leur titulaire en exerçant les activités relevant du champ d’application dudit droit. S’agissant des sillons, l’exercice consiste en l’exploitation du tronçon en question au moment couvert par le sillon. Il convient d’ajouter que la sous-utilisation d’un sillon peut, aux termes de l’article 27 de la directive 2001/14, entraîner l’obligation d’y renoncer.
58. Sur la base de ces réflexions, il me semble que la gestion du trafic consiste en des prestations incluses dans le champ de la gestion de l’infrastructure. En effet, aux termes de l’article 2, sous h), de la directive 2001/14, la gestion de l’infrastructure «peut également inclure la gestion des systèmes de contrôle et de sécurité de l’infrastructure».
59. Il résulte des considérations qui précèdent que les activités de gestion du trafic comprennent non pas l’adoption de décisions relatives à l’attribution de sillons, mais uniquement la mise en œuvre de telles décisions soit par adoption des horaires, soit par l’attribution de sillons ad hoc. La gestion du trafic ferroviaire représente une activité factuelle visant à garantir l’exercice effectif, en toute sécurité, des droits d’utiliser des capacités sous forme de sillons. Autrement dit, quand le gestionnaire du réseau fait bénéficier un train d’un signal vert, cette mesure n’est pas constitutive d’un droit au sillon. De la même manière, un signal rouge actionné par le gestionnaire du réseau n’équivaut pas à une renonciation de sillon. Il convient donc d’éviter toute confusion entre l’existence des droits et leur exercice, dès lors que les systèmes mis en place aux fins de la réglementation des différentes formes du trafic par l’octroi de droits se situent à un tout autre niveau que le contrôle quotidien de l’exercice des tels droits par les autorités compétentes, comme la police, le pilotage ou la gestion du trafic ferroviaire.
60. Il s’ensuit que la gestion du trafic n’implique pas de prise de décision au sens de la liste des fonctions essentielles. Or, puisqu’il résulte de l’article 6, paragraphe 3, de la directive 91/440 que les États membres peuvent confier aux entreprises ferroviaires ou à toute autre entité la responsabilité de la gestion des infrastructures en dehors des fonctions essentielles, la gestion du trafic peut donc être confiée à des entreprises ferroviaires telles que MÁV Zrt. et GySEV Zrt.
61. Cette conclusion se fonde sur une interprétation littérale et systématique des directives 91/440 et 2001/14. On ajoutera qu’il est difficilement concevable que le législateur ait sciemment omis de mentionner une question aussi importante que la gestion du trafic à l’annexe II de la directive 91/440, si son objectif était de la faire figurer parmi les fonctions essentielles. Il reste néanmoins à examiner si l’argumentation téléologique développée par la Commission est de nature à ébranler cette conclusion.
62. Selon la Commission, le gestionnaire du trafic doit être au courant des décisions de répartition des capacités pour pouvoir s’acquitter de cette gestion, de sorte que, puisque MÁV Zrt. et GySEV Zrt. sont informées, conformément au règlement d’exploitation, de toute décision d’attribution de capacités concernant leurs concurrents, ces opérateurs deviendraient ainsi essentiellement partie prenante dans le processus de répartition des capacités.
63. Cet argument n’est pas convaincant. En réalité, la répartition des capacités consiste soit en l’établissement des horaires des services réguliers pour le réseau, soit en l’adoption de décisions individuelles allouant des sillons ad hoc. Dans un cas comme dans l’autre, la directive 2001/14 prévoit des règles détaillées imposant à l’organisme de répartition gestionnaire de l’infrastructure des obligations procédurales et du fond. Je ne perçois pas le lien allégué entre les activités incluses dans la gestion du trafic ferroviaire et les tâches de l’organisme de répartition décrites au chapitre III de la directive 2001/14.
64. S’agissant du fait que MÁV Zrt. et GySEV Zrt. sont nécessairement informées de toute décision d’attribution de capacités concernant leurs concurrents, force est de constater que de telles décisions d’attribution de capacités sont généralement incluses dans les horaires de service réguliers qui sont par nature accessibles aux tiers. En ce qui concerne les décisions d’allocation de sillons ad hoc, il me semble que le gestionnaire de l’infrastructure, même s’il n’était pas chargé de la gestion du trafic, devrait en être informé, compte tenu de l’éventualité de travaux d’entretien sur le tronçon concerné et de la nécessité d’accéder à des services, tels que l’utilisation des branchements et des aiguilles du réseau.
65. Or, en acceptant que la gestion de l’infrastructure, à l’exception des fonctions essentielles, puisse être confiée aux entreprises ferroviaires ou à toute autre entité, le législateur de l’Union a nécessairement admis que, lorsque l’entretien du réseau est confié à une entreprise ferroviaire, cette dernière a besoin des informations relatives à la répartition des capacités.
66. Il reste encore à examiner l’argument de la Commission selon lequel gérer le trafic implique, en cas de perturbation du service ou de danger, que le gestionnaire du trafic prenne les mesures nécessaires au rétablissement des conditions normales de circulation. Dans un tel cas, le gestionnaire du trafic n’aurait d’autre choix que de s’écarter de l’horaire arrêté précédemment pour réallouer les sillons et la capacité de réseau disponibles. Le fait que ledit gestionnaire intervient localement afin de rétablir la circulation, en cas de danger ou de perturbation, implique, selon la Commission, qu’il prend des décisions relatives à l’allocation de sillons et qu’il dispose d’un libre arbitre à cet égard. La suppression d’un sillon serait aussi une intervention qui est une fonction fondamentale touchant à l’allocation des sillons au sens de l’annexe II de la directive 91/440.
67. Cet argument me semble fondé sur une confusion entre l’établissement des droits et leur exercice. L’allocation de droits à une capacité déterminée sous forme de sillons est une fonction essentielle qui, en Hongrie, est attribuée à titre exclusif au VPE. Ainsi que le gouvernement hongrois l’a démontré, cela vaut aussi en cas de perturbation de la circulation des trains du fait d’une défaillance technique ou d’un accident, visé à l’article 29, paragraphe 1, de la directive 2001/14 (11). C’est le gestionnaire de l’infrastructure qui doit prendre toutes les dispositions nécessaires pour assurer le rétablissement de la situation normale, tâche pouvant inclure la suppression des sillons. En revanche, leur réattribution appartient à l’organisme de répartition indépendant, en l’occurrence au VPE.
68. La gestion du trafic consiste en des mesures prises par le gestionnaire pour que les droits à la capacité sous forme de sillons puissent être exercés. Ce type de décisions ne peut être assimilé à une répartition voire à une attribution de sillons. S’il n’en allait pas ainsi, une entreprise ferroviaire, par exemple, titulaire d’un droit au sillon entre les villes A et B de 15 heures à 16 heures, bénéficierait de deux allocations de sillon, la première correspondant à l’adoption de l’horaire de service par l’organisme compétent et la seconde au passage au vert du signal à la gare de la ville A à 15 heures à l’initiative du gestionnaire du trafic. Une telle analyse ne saurait convaincre.
69. Pour cette raison, les décisions du gestionnaire du trafic supprimant les sillons en cas d’urgence et de nécessité absolue doivent être considérées non pas comme des réattributions de sillons, mais comme des interventions d’urgence affectant leur exercice. Étant donné que, selon son libellé, le premier alinéa de l’article 29, paragraphe 2, de la directive 2001/14 ne définit pas l’entité habilitée à décider de telles interventions d’urgence, contrairement aux cas visés au paragraphe 1 ou au second alinéa du paragraphe 2, il n’est pas exclu qu’il puisse s’agir du gestionnaire de l’infrastructure, même lorsqu’il s’agit d’une entreprise ferroviaire ou des autorités policières ou de protection civile.
70. Pour ces raisons, je propose à la Cour de ne pas faire droit au premier grief invoqué par la Commission.
B – Sur le deuxième grief, relatif à l’indépendance de la tarification
1. Argumentation des parties
71. La Commission fait valoir que, en vertu des articles 6, paragraphe 3, de la directive 91/440 et 4, paragraphe 2, de la directive 2001/14, une entité prestataire de services de transport ferroviaire ne peut pas prendre de décision relative à la détermination des redevances, une telle entité ne pouvant être habilitée qu’au recouvrement de celles-ci. Conformément à ces mêmes dispositions, l’établissement et la fixation des redevances devraient être assurés par un organisme de tarification indépendant.
72. Selon la Commission, la réglementation hongroise est contraire à ces deux dispositions dans la mesure où les factures détaillées des redevances à payer pour l’utilisation de l’infrastructure seraient établies par les gestionnaires de l’infrastructure, MÁV Zrt. et GySEV Zrt., lesquelles sont aussi des entreprises ferroviaires.
73. La Commission fait observer que l’expression «la détermination de la redevance pour l’utilisation de l’infrastructure» visée à l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2001/14 doit s’entendre, d’une part, comme la fixation générale des redevances, qui consiste à consigner dans le règlement d’exploitation, pour chaque tronçon, le montant de la redevance par kilomètre et, d’autre part, comme le calcul concret des montants dus par les divers utilisateurs, sur la base de la longueur du tronçon utilisé. En vertu de l’article 4, paragraphe 2, de ladite directive, la possibilité qu’un gestionnaire de l’infrastructure non indépendant puisse se charger du recouvrement des redevances devrait être interprété de façon stricte, car il s’agirait d’une exception à la règle.
74. La Commission est d’avis qu’une entreprise ferroviaire qui est chargée d’établir les factures détaillées des redevances en retire un avantage concurrentiel dans la mesure où celles-ci renverraient nécessairement notamment aux services utilisés par les entreprises ferroviaires concurrentes, au volume de ces services et aux heures de leur utilisation. Or, l’article 6, paragraphe 3, de la directive 91/440 invoquerait expressément le principe d’accès équitable et non discriminatoire.
75. Le gouvernement hongrois conteste que les gestionnaires d’infrastructure prennent des décisions concernant la détermination des redevances, dans la mesure où ils seraient chargés de la facturation qui relèverait du recouvrement des redevances, laquelle ne serait pas une fonction essentielle au sens de la directive 91/440 qui devrait être réalisée par un organisme indépendant. La facturation ne serait qu’un moyen technique nécessaire à la perception desdites redevances.
76. Le gouvernement hongrois établit une distinction entre la formation des redevances, la fixation effective de celles-ci et leur recouvrement. La première de ces notions correspondrait à l’établissement des différentes règles de tarification, qui est effectuée par l’État membre ou par le gestionnaire de l’infrastructure. La fixation de ces redevances consisterait à fixer les différentes redevances individuelles qu’une entreprise ferroviaire donnée doit acquitter dans une situation concrète, en fonction des services qu’elle a sollicités. Il reviendrait au VPE, en tant qu’organisme indépendant reconnu par la Commission, d’exécuter les tâches liées à la formation et à la fixation des redevances. Le recouvrement des redevances désignerait l’acte de paiement concret par lequel les redevances qui ont été fixées sont payées au gestionnaire de l’infrastructure. La facturation ne serait que la traduction technique des redevances fondées sur les calculs du VPE et ne relèverait, par conséquent, ni de la formation des redevances ni de la fixation concrète de celles-ci, mais du recouvrement des redevances.
77. Les autorités hongroises mettent en doute le fait que l’accès à des informations obtenues à partir des factures détaillées aurait pour effet de fausser la concurrence, dans la mesure où le gestionnaire de l’infrastructure n’a pas d’influence matérielle sur la fixation des redevances d’accès au réseau. En outre, le gestionnaire de l’infrastructure connaîtrait nécessairement ces informations par le biais d’autres sources, comme, par exemple, par celui du contrat conclu avec l’entreprise ferroviaire. Même dans le cas où le gestionnaire de l’infrastructure prendrait connaissance d’informations qu’il ignorait jusque-là, il ne pourrait en aucun cas les divulguer aux branches qui assurent le transport ferroviaire.
78. Le gouvernement polonais soutient, à l’instar du gouvernement hongrois, que la facturation consiste non pas à déterminer le montant des redevances ni à adopter une quelconque décision sur les questions liées à leur perception, mais bien en un élément de la tarification au sens de l’article 4, paragraphe 2, de la directive 2001/14. En effet, la facturation serait une activité secondaire qui vise, par le biais d’opérations mathématiques, à établir un résultat à partir d’un taux de redevance déterminé au préalable et en fonction des sillons attribués auparavant et de l’usage qui en a été fait.
2. Examen du deuxième grief
79. Il convient d’emblée d’observer que le deuxième grief touche à la même problématique que le premier grief dans l’affaire Commission/Espagne, précitée, relatif à l’indépendance de la tarification, mais dans une perspective inversée. Or, dans ladite affaire, le grief de la Commission concerne l’interprétation de la notion de «détermination» des redevances au vu de la délimitation des compétences respectives de l’État membre et du gestionnaire de l’infrastructure (12). Dans la présente affaire, la question d’interprétation a trait à la notion de «perception» voire de «recouvrement», une fonction qui peut aussi être exercée par un gestionnaire de l’infrastructure non indépendant des sociétés ferroviaires, à la différence de la «détermination des redevances» qui constitue une fonction essentielle. Autrement dit, la Cour doit définir ce qu’implique au minimum la fonction essentielle de «détermination des redevances» à l’égard des acteurs non indépendants, tandis que, dans l’affaire Commission/Espagne, précitée, il s’agit de définir ce qu’implique au maximum cette même fonction essentielle par rapport à l’État.
80. À cet égard, il convient de rappeler que, en vertu de l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2001/14, les États membres doivent mettre en place un «cadre» pour la tarification et peuvent également établir des règles de tarification spécifiques, tout en respectant l’indépendance de gestion du gestionnaire de l’infrastructure. Il incombe à ce dernier de déterminer la redevance pour l’utilisation de l’infrastructure et de se charger de son recouvrement. Cette dernière tâche ne constitue donc pas une fonction essentielle et peut, en conséquence, être déléguée à des opérateurs non indépendants. De fait, aux termes de l’article 6, paragraphe 3, de la directive 91/440, les États membres peuvent confier aux entreprises ferroviaires ou à toute autre entité la «perception» des redevances (13).
81. Selon le gouvernement hongrois, une distinction peut être établie entre la formation des redevances, la fixation effective de celles-ci et leur recouvrement. Je relève que la Commission souligne, dans l’affaire Commission/Espagne, précitée, que le terme «détermination» possède un sens différent de celui du terme «liquidation», qui ne serait qu’une étape dans la procédure de perception et devrait être considérée comme couverte par la notion de «recouvrement».
82. Il me semble que la directive 2001/14 établit, par le verbe «déterminer», un domaine réservé au gestionnaire de l’infrastructure, en ce qui concerne la tarification. Sa limite supérieure, à l’égard de l’État, consiste en l’exigence d’une marge de manœuvre dans le cadre de la tarification par rapport aux règles fixées par l’État. Sa limite inférieure – en deçà de laquelle commence le domaine du «recouvrement» ou de la «perception» – vis-à-vis des opérateurs non indépendants correspond à la distinction entre un calcul mécanique sur la base de données et des critères objectifs et des décisions comportant des choix et des appréciations relatives aux facteurs entrant dans ledit calcul. Cette dernière limite est celle qui fonde la nécessité d’un organisme de tarification séparé lorsque le gestionnaire de l’infrastructure n’est pas indépendant sur le plan juridique, organisationnel ou décisionnel.
83. Selon le gouvernement hongrois, la facturation ne serait que la traduction technique des redevances fondées sur les calculs du VPE et ne relèverait, par conséquent, ni de la fonction de formation des redevances ni de celle de la fixation concrète de celles-ci, mais du simple recouvrement des redevances (14). Il me semble que la Commission ne nie pas la nature mécanique de la facturation, mais considère que la notion de recouvrement doit, en tant qu’exception, faire l’objet d’une interprétation stricte, de sorte que la détermination des redevances inclurait aussi le calcul concret des montants dus par les divers utilisateurs, sur la base de la longueur du tronçon utilisé.
84. Il me semble donc que l’élément déterminant, du point de vue de la Commission, est qu’une entreprise ferroviaire qui est chargée d’établir les factures détaillées des redevances en retire un avantage concurrentiel, dans la mesure où celle-ci peut ainsi accéder à des informations relatives aux services utilisés par les entreprises ferroviaires concurrentes, au volume de ces services et aux heures de leur utilisation.
85. Je ne pense pas que l’analyse de la Commission soit de nature à fonder la conclusion à laquelle la Commission tente de parvenir. Il me semble difficile d’imaginer un système de «recouvrement» ou de «perception» de redevances dans lequel celui qui en serait chargé, et qui, selon la réglementation de l’Union, peut être une entreprise ferroviaire, n’obtiendrait pas connaissance des éléments justificatifs qui sous-tendent les factures dont il assure le recouvrement. Or, sous l’angle des informations auxquelles l’entité en charge du recouvrement a accès, il n’y a pas de différence décisive entre une facturation par application mécanique d’une formule de calcul à des données qui sont fournies à ladite entité et la perception des sommes visées par des factures préparées par un tiers.
86. De surcroît, ainsi que je l’ai déjà relevé (voir point 64 ci-dessus), le gestionnaire de l’infrastructure est nécessairement conscient de la répartition des capacités. Sur la base de cette information, d’autres informations librement accessibles sur les services ferroviaires et des sommes à recouvrer, il peut aisément tirer les conclusions en cause sur les services des concurrents (15).
87. Pour ces raisons, je considère que la Commission n’est pas parvenue à établir que la Hongrie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 6, paragraphe 3, de la directive 91/440 en ce qui concerne la facturation des redevances.
88. J’en conclus que le deuxième grief de la Commission doit être rejeté.
C – Sur le troisième grief, tiré de l’équilibre financier du gestionnaire de l’infrastructure et des mesures d’incitation à la réduction des coûts et des redevances
1. Argumentation des parties
89. La Commission reproche à la Hongrie de ne pas avoir défini les conditions garantissant l’équilibre financier des gestionnaires de l’infrastructure, contrairement à ce qu’exige l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2001/14. Elle relève que l’article 28, paragraphe 1, de la loi sur le chemin de fer prévoit que le ministre compétent s’engage à financer par contrat les dépenses reconnues justifiées supportées dans le cadre de la gestion du réseau par l’entreprise ferroviaire chargée de la gestion de l’infrastructure. Or, la conclusion d’un tel contrat n’aurait pas encore eu lieu.
90. De même, la Commission fait valoir que la réglementation hongroise ne comporte pas de mesures d’incitation à la réduction des coûts et des redevances, contrairement aux dispositions de l’article 6, paragraphes 2 et 3, de la directive 2001/14. Elle se réfère audit article 28, paragraphe 1, de la loi sur le chemin de fer qui prévoirait que le contrat y mentionné doit encourager les gestionnaires de l’infrastructure à réduire leurs frais de gestion ainsi que les redevances d’accès au réseau.
91. Le gouvernement hongrois fait valoir, à cet égard, qu’un projet de contrat au sens de l’article 28, paragraphe 1, de la loi sur le transport ferroviaire est actuellement en préparation.
92. Dans son mémoire en réplique, la Commission indique qu’elle n’a toujours pas reçu ce projet de contrat, et qu’elle n’est donc pas en mesure d’apprécier si ces nouvelles dispositions sont conformes à la directive 2001/14.
2. Examen du troisième grief
93. S’agissant du troisième grief, tiré de l’équilibre financier du gestionnaire de l’infrastructure et des mesures d’incitation à la réduction des coûts et des redevances, il suffit de constater que le gouvernement hongrois ne conteste pas ledit grief. Il se borne à faire valoir que le projet de contrat visé à l’article 28, paragraphe 1, de la loi sur les chemins de fer, par lequel le ministre compétent s’engage à financer les dépenses effectuées dans le cadre de la gestion de l’infrastructure et qui doit encourager les gestionnaires de l’infrastructure à réduire leurs frais de gestion ainsi que les redevances d’accès, est en cours de préparation.
94. Or, selon une jurisprudence constante, l’existence du manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé (16).
95. J’en conclus que le troisième grief de la Commission est fondé.
D – Sur le quatrième grief, tiré de l’établissement des redevances sur la base des coûts directs
1. Argumentation des parties
96. Dans sa requête, la Commission fait valoir que la réglementation hongroise n’est pas conforme à l’article 7, paragraphe 3, de la directive 2001/14, dans la mesure où elle ne comporte actuellement aucune disposition garantissant l’application du principe des coûts directs, contrairement à ce qu’exige cette disposition.
97. Dans son mémoire en défense, le gouvernement hongrois soutient que le VPE a rédigé le règlement no 83/2007 (X.6) GKM-PM, qui détermine la méthode d’établissement des redevances, laquelle est entrée en vigueur le 12 décembre 2010 pour une durée de cinq ans à compter de l’exercice 2010/2011.
98. Dans sa réplique, la Commission indique que le document approuvant la méthode d’établissement des redevances ne lui a pas encore été envoyé et soutient, à la lecture du mémoire en défense, que cette méthode ne lui paraît pas satisfaire aux exigences de l’article 7 de la directive 2001/14.
99. Le gouvernement polonais relève que la Commission avait indiqué dans son avis motivé que les coûts directs visés à l’article 7, paragraphe 3, de la directive 2001/14 devraient s’élever à 35 % du coût total d’entretien de l’infrastructure. Selon le gouvernement polonais, cette affirmation ne trouve aucun fondement dans la directive 2001/14, dans la mesure où celle-ci ne définit pas la notion de coût directement imputable à l’exploitation du service ferroviaire et où les États membres disposent d’une certaine liberté pour établir les redevances d’accès à l’infrastructure.
2. Examen du quatrième grief
100. Pour autant que le quatrième grief doive être compris comme visant uniquement une violation de l’article 7, paragraphe 3, de la directive 2001/14, l’établissement du manquement à cet égard ne soulève aucun problème particulier, dans la mesure où, à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé du 8 octobre 2009, la législation hongroise ne comportait aucune méthode d’établissement des redevances sur la base des coûts directs, dès lors que celle-ci est entrée en vigueur le 12 décembre 2010.
101. J’en conclus que le quatrième grief de la Commission doit être considéré comme fondé.
V – Sur les dépens
102. En vertu de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
103. La Commission ayant conclu à la condamnation de la Hongrie aux dépens, il y aura lieu de faire droit à cette demande si, comme je le propose, le recours en manquement est accueilli pour la plupart.
104. Conformément à l’article 69, paragraphe 4, premier alinéa, du règlement de procédure, la République tchèque, la République de Lettonie et la République de Pologne qui ont demandé l’autorisation d’intervenir au présent litige supporteront leurs propres dépens.
VI – Conclusion
105. Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de constater ce qui suit:
1) La Hongrie a manqué aux obligations qui lui incombent
– en vertu de l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2001/14/CE du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 2001, concernant la répartition des capacités d’infrastructure ferroviaire et la tarification de l’infrastructure ferroviaire, telle que modifiée par la directive 2004/49/CE du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, en n’ayant pas adopté de mesures garantissant l’équilibre financier des gestionnaires de l’infrastructure;
– en vertu de l’article 6, paragraphe 2, de la directive 2001/14, telle que modifiée par la directive 2004/49, en n’encourageant pas par des mesures d’incitation les gestionnaires de l’infrastructure à réduire les coûts de fourniture de l’infrastructure et le niveau des redevances d’accès; et
– en vertu de l’article 7, paragraphe 3, de la directive 2001/14, telle que modifiée par la directive 2004/49, en ne garantissant pas que les redevances perçues pour l’ensemble des prestations minimales et l’accès par le réseau aux infrastructures de services soient égales au coût directement imputable à l’exploitation du service ferroviaire.
2) Le recours est rejeté pour le surplus.
3) La Hongrie est condamné aux dépens.
4) La République polonaise, la République de Lettonie et la République tchèque supporteront leurs propres dépens.