CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
NIILO JÄÄSKINEN
presentate il 6 settembre 2012 (1)
Causa C‑473/10
Commissione europea
contro
Ungheria
«Ricorso per inadempimento – Direttiva 91/440/CEE – Sviluppo delle ferrovie comunitarie – Direttiva 2001/14/CE – Ripartizione della capacità di infrastruttura ferroviaria – Articolo 6, paragrafo 3, e allegato II della direttiva 91/440 – Articoli 4, paragrafo 2, e 14, paragrafo 2, della direttiva 2001/14 – Gestore dell’infrastruttura – Indipendenza dell’assegnazione delle linee ferroviarie – Indipendenza dell’imposizione dei diritti di utilizzo – Articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2001/14 – Equilibrio finanziario del gestore dell’infrastruttura e degli incentivi alla riduzione dei costi e dei diritti – Articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2001/14 – Determinazione dei diritti sulla base dei costi diretti»
I – Introduzione
1. Con il presente ricorso per inadempimento, la Commissione europea chiede alla Corte di dichiarare che l’Ungheria è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’articolo 6, paragrafo 3, e dell’allegato II della direttiva 91/440/CEE (2), come modificata dalla direttiva 2001/12/CE (3) (in prosieguo: la «direttiva 91/440»), nonché degli articoli 4, paragrafo 2, e 14, paragrafo 2, 6, paragrafi 1 e 2, 7, paragrafo 3, 8, paragrafo 1, e 11 della direttiva 2001/14/CE (4), come modificata dalla direttiva 2004/49/CE (5) (in prosieguo: la «direttiva 2001/14»). L’Ungheria chiede che il ricorso della Commissione sia respinto.
2. La presente causa rientra in una serie di ricorsi per inadempimento (6) proposti dalla Commissione nel 2010 e nel 2011, concernenti l’applicazione, da parte degli Stati membri, delle direttive 91/440 e 2001/14, in particolare per quanto concerne l’accesso equo e non discriminatorio delle imprese ferroviarie all’infrastruttura, e segnatamente alla rete ferroviaria. Tali ricorsi sono inediti, in quanto offrono alla Corte la prima possibilità di pronunciarsi sulla liberalizzazione delle ferrovie all’interno dell’Unione europea, e segnatamente di interpretare quello che si è convenuto di chiamare il «primo pacchetto ferroviario».
II – Contesto normativo
A – Diritto dell’Unione
3. L’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 91/440 prevede quanto segue:
«Gli Stati membri adottano le misure necessarie per garantire che le funzioni essenziali che determinano l’accesso equo e non discriminatorio all’infrastruttura, elencate all’allegato II, siano attribuite a enti o società che non prestano a loro volta servizi di trasporto ferroviario. Indipendentemente dalle strutture organizzative è necessario provare che il presente obiettivo è stato realizzato.
Gli Stati membri possono tuttavia incaricare le imprese ferroviarie o qualsiasi altro organismo della riscossione dei diritti e attribuire loro la responsabilità di gestione dell’infrastruttura ferroviaria, ad esempio investimenti, manutenzione e finanziamento».
4. L’elenco delle funzioni essenziali di cui al suddetto articolo 6, paragrafo 3, figurante nell’allegato II della direttiva 91/440, così recita:
«– preparazione e adozione delle decisioni relative alle licenze delle imprese ferroviarie, compresa la concessione di licenze individuali,
– adozione di decisioni relative all’assegnazione delle linee ferroviarie, comprese la definizione e la valutazione della disponibilità, nonché l’assegnazione di singole linee ferroviarie,
– adozione di decisioni relative all’imposizione dei diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura,
– controllo del rispetto degli obblighi di servizio pubblico previsti nella prestazione di taluni servizi».
5. Secondo le definizioni fornite dall’articolo 2 della direttiva 2001/14, ai fini della summenzionata direttiva, si intende per:
«a) “assegnazione”, l’assegnazione della capacità di infrastruttura ferroviaria da parte di un gestore dell’infrastruttura;
(…)
g) “capacità dell’infrastruttura”, la possibilità di programmare linee ferroviarie richieste su un elemento dell’infrastruttura per un certo periodo;
h) “gestore dell’infrastruttura”, qualsiasi organismo o impresa incaricata in particolare della creazione e della manutenzione dell’infrastruttura ferroviaria, compresa eventualmente anche la gestione dei sistemi di controllo e di sicurezza dell’infrastruttura. I compiti del gestore dell’infrastruttura per una rete o parte di essa possono essere assegnati a diversi organismi o imprese;
i) “rete”, l’intera infrastruttura ferroviaria detenuta e/o gestita da un gestore dell’infrastruttura; (…)
k) “impresa ferroviaria”, qualsiasi impresa pubblica o privata titolare di una licenza ai sensi delle vigenti disposizioni comunitarie, la cui attività principale consiste nella prestazione di servizi per il trasporto di merci e/o di persone per ferrovia e che garantisce obbligatoriamente la trazione; sono comprese anche le imprese che forniscono solo la trazione;
l) “linea ferroviaria”, la capacità di infrastruttura necessaria per far viaggiare un convoglio tra due località in un dato periodo di tempo;
m) “orario di servizio”, i dati che definiscono tutti i movimenti programmati dei treni e del materiale rotabile sull’infrastruttura in questione durante il suo periodo di validità».
6. L’articolo 4, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2001/14 così recita:
«1. (…) Il gestore dell’infrastruttura determina i diritti dovuti per l’utilizzo dell’infrastruttura e procede alla loro riscossione.
2. Se il gestore dell’infrastruttura non è indipendente da un’impresa ferroviaria sul piano giuridico, organizzativo o decisionale, le funzioni di cui al presente capo diverse dalla riscossione dei diritti sono svolte da un organismo incaricato della determinazione dei diritti indipendente dalle imprese ferroviarie sul piano giuridico, organizzativo e decisionale».
7. L’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 2001/14 così recita:
«Le imprese ferroviarie hanno diritto, su base non discriminatoria, al pacchetto minimo di accesso nonché all’accesso ai servizi sulla linea elencati nell’allegato II. I servizi di cui al punto 2 dell’allegato II sono forniti su base non discriminatoria e le richieste da parte delle imprese ferroviarie possono essere rifiutate unicamente se esistono alternative valide alle condizioni di mercato. Qualora i servizi non siano offerti da un [unico] gestore dell’infrastruttura, il fornitore della “infrastruttura principale” si adopera nella misura del possibile per facilitare la fornitura dei servizi in questione».
8. Ai sensi dell’articolo 6 della direttiva 2001/14:
«1. Gli Stati membri stabiliscono le modalità, ivi compresi, se del caso, pagamenti anticipati, necessarie affinché la contabilità del gestore dell’infrastruttura, in condizioni normali di attività e nell’arco di un periodo ragionevole, presenti almeno un equilibrio tra, da un lato, il gettito dei diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura, le eccedenze provenienti da altre attività commerciali e i contributi statali e, dall’altro, i costi di infrastruttura.
(…)
2. Tenendo debito conto della sicurezza, della manutenzione e del miglioramento della qualità del servizio di infrastruttura, devono essere concessi incentivi ai gestori per ridurre i costi di fornitura dell’infrastruttura e il livello dei diritti di accesso.
3. Gli Stati membri provvedono affinché il paragrafo 2 sia attuato attraverso un contratto concluso tra l’autorità competente e il gestore dell’infrastruttura, per un periodo minimo di tre anni, che contempli contributi statali oppure mediante l’istituzione di un opportuno sistema di regolamentazione con adeguati poteri».
9. L’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2001/14 così recita:
«Fatti salvi i paragrafi 4 e 5 o l’articolo 8, i diritti per il pacchetto minimo di accesso e per l’accesso ai servizi sulla linea sono stabiliti al costo direttamente legato alla prestazione del servizio ferroviario».
10. L’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva 2001/14 recita:
«Ai fini del pieno recupero dei costi da parte del gestore dell’infrastruttura, uno Stato membro può, se il mercato lo consente, applicare coefficienti di maggiorazione in base a principi efficaci, trasparenti e non discriminatori, garantendo nel contempo una competitività ottimale, in particolare per il trasporto internazionale di merci per ferrovia. Il sistema di imposizione dei diritti di utilizzo deve rispettare gli aumenti di produttività conseguiti dalle imprese ferroviarie.
Il livello dei diritti stabiliti non deve tuttavia precludere l’utilizzo dell’infrastruttura a segmenti del mercato che possono pagare quanto meno il costo direttamente imputabile, più un tasso di rendimento accettabile per il mercato, alla prestazione del servizio ferroviario».
11. L’articolo 13, paragrafo 2, primo comma, della direttiva 2001/14 così recita:
«Il diritto di utilizzare capacità specifiche di infrastruttura sotto forma di linee ferroviarie può essere concesso ai richiedenti per una durata massima non superiore alla vigenza di un orario di servizio».
12. L’articolo 14, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2001/14 stabilisce:
«(…) Il gestore dell’infrastruttura svolge le procedure di assegnazione della capacità. (…)
Se il gestore dell’infrastruttura non è indipendente dalle imprese ferroviarie sul piano giuridico, organizzativo o decisionale, le funzioni di cui al paragrafo 1 e descritte nel presente capo sono svolte da un organismo preposto all’assegnazione della capacità indipendente dalle imprese ferroviarie sul piano giuridico, organizzativo e decisionale».
13. Ai sensi dell’articolo 29 della direttiva 2001/14:
«1. Nell’eventualità di perturbazioni della circolazione dei treni a causa di problemi tecnici o incidenti, il gestore dell’infrastruttura deve adottare tutte le misure necessarie per il ripristino della normalità. A tal fine egli elabora un piano d’intervento che elenca i vari organismi pubblici da informare in caso di incidenti gravi o serie perturbazioni della circolazione dei treni.
2. In caso di emergenza e se assolutamente necessario a causa di un guasto che rende l’infrastruttura temporaneamente inutilizzabile, le linee ferroviarie assegnate possono essere ritirate senza preavviso per tutto il tempo necessario per la riparazione degli impianti.
Il gestore dell’infrastruttura può, se lo ritiene necessario, richiedere alle imprese ferroviarie di mettere a sua disposizione le risorse che egli ritiene più appropriate al fine di ripristinare al più presto la normalità.
3. Gli Stati membri possono esigere che le imprese ferroviarie concorrano al controllo dell’applicazione degli standard e delle norme di sicurezza e dell’osservanza, da parte delle stesse, degli standard e delle norme di sicurezza».
14. L’allegato II, punto 1, della direttiva 2001/14 prevede quanto segue:
«1. Il pacchetto minimo di accesso comprende:
a) trattamento delle richieste di capacità di infrastruttura;
b) diritto di usare la capacità concessa;
c) uso di scambi e raccordi;
d) controllo dei treni, compresi segnalazione, regolazione, smistamento, nonché comunicazione e fornitura di informazioni sulla circolazione dei treni;
e) tutte le altre informazioni necessarie per la realizzazione o la gestione del servizio per il quale è stata concessa la capacità».
B – La normativa nazionale
15. La legge XCV. del 1993, relativa alle ferrovie, ha istituito, nel 2004, un organismo indipendente dalle compagnie ferroviarie, il Vasúti Pályakapacitás‑elosztó Szervezet (in prosieguo: il «VPE»).
16. Ai sensi dell’articolo 62 della legge CLXXXIII. del 2005 sul trasporto ferroviario (2005 évi CLXXXIII. törvény a vasúti közlekedésről (7); in prosieguo: la «legge sulle ferrovie»), le funzioni di assegnazione delle linee ferroviarie e di imposizione dei diritti di utilizzo spettano al VPE.
17. L’articolo 28, paragrafo 1, di suddetta legge sulle ferrovie così recita:
«In nome dello Stato, il ministro si impegna per contratto – d’accordo con il ministro responsabile per il bilancio – a finanziare le spese riconosciute giustificate, sostenute nell’ambito della gestione della rete da parte dell’impresa ferroviaria incaricata della gestione della rete ferroviaria nazionale e delle sue pertinenze, nonché delle reti ferroviarie regionali e delle loro pertinenze, non coperte dal diritto di accesso alla rete ferroviaria né dalle altre operazioni di tale impresa. I termini di tale contratto devono essere formulati in maniera tale da incoraggiare il gestore della rete a ridurre i suoi oneri di gestione, nonché i diritti di accesso alla rete, senza tuttavia nuocere né alla sicurezza del trasporto né alla qualità del servizio».
18. L’articolo 31, paragrafo 2, lettera b), della medesima legge prevede che «nell’interesse della sicurezza del traffico ferroviario (…), il gestore dell’infrastruttura – fino alla cessazione della situazione di pericolo – ha il diritto di chiudere le reti ferroviarie, o le tratte di rete ferroviaria minacciate da tale pericolo, nonché di ritirare le linee ferroviarie date in concessione sulle tratte interessate, informando l’amministrazione competente per il tragitto interessato qualora siffatta chiusura interessi un passaggio a livello (…)».
19. L’articolo 55, paragrafo 8, della legge sulle ferrovie stabilisce:
«Qualora sia prevedibile che i diritti di accesso alla rete non coprano tutti i costi e le spese giustificate del gestore dell’infrastruttura liberamente accessibile, il diritto relativo ai servizi definiti dall’articolo 54, paragrafi 1 e 3‑5, può essere oggetto di una maggiorazione generale che non può eccedere quanto necessario a coprire tutti i costi e le spese giustificate, maggiorazione la quale tiene conto degli incrementi di produttività realizzati dalle imprese ferroviarie, dell’esigenza di un utilizzo efficace dell’infrastruttura, della competitività del transito ferroviario internazionale, del principio di trasparenza e della parità di trattamento».
20. Il regolamento n. 83/2007 (X.6) GKM‑PM riguarda l’ambito del regime dei diritti di accesso all’infrastruttura ferroviaria e le norme fondamentali in materia di fissazione dei diritti di accesso all’infrastruttura (8).
21. Il regolamento n. 101/2007 (XII.22) GKM, relativo alle modalità dell’accesso aperto alle infrastrutture ferroviarie (9), al suo articolo 23, paragrafo 1, così recita:
«Qualora un gestore dell’infrastruttura abbia ritirato una linea ferroviaria in applicazione dell’articolo 31, paragrafo 2, lettera b), della legge sulle ferrovie, l’organismo responsabile dell’assegnazione della capacità offre, su richiesta del soggetto interessato, un’altra linea ferroviaria scelta fra la capacità disponibile».
22. Il VPE pubblica ogni anno un regolamento di gestione della rete (Hálózati Üzletszabályzat). Il regolamento di gestione della rete 2009‑2010 prevede al punto 4.3, paragrafo 9:
«[Il VPE] informa delle sue decisioni di ripartizione della capacità i beneficiari di cui trattasi, i gestori dell’infrastruttura e l’organismo gestore delle ferrovie».
23. Al punto 4.8.1, intitolato «Principi guida di ripristino della circolazione normale», siffatto regolamento dispone:
«a) In caso di deviazione rispetto al programma e all’orario normali, la direzione dei servizi operativi di gestione del gestore dell’infrastruttura deve prendere misure idonee a far cessare le perturbazioni e a ripristinare il traffico conforme al programma e all’orario (…).
b) I beneficiari dell’accesso alla rete dispongono permanentemente di una persona di contatto abilitata ad adottare decisioni o di un proprio organo direttivo che l’organo direttivo del gestore dell’infrastruttura informa in caso di perturbazioni o di pericolo e le cui esigenze sono prese in considerazione per il ripristino delle condizioni normali di gestione.
c) Forza maggiore e altre circostanze straordinarie imprevedibili:
– In caso di perturbazioni della circolazione ferroviaria a causa di problemi tecnici o incidenti, il gestore dell’infrastruttura deve adottare tutte le misure necessarie per il ripristino delle condizioni normali di gestione. A tal fine, egli deve elaborare un piano di emergenza che include gli organismi da informare in caso di incidenti gravi o di serie perturbazioni della circolazione ferroviaria.
– Su richiesta del gestore della rete, il beneficiario dell’accesso alla rete è tenuto, dietro rimborso, a mettere a disposizione i mezzi ritenuti più idonei ai fini del rapido ripristino delle condizioni normali di gestione.
– In caso di un pericolo che rende temporaneamente inutilizzabile la rete ferroviaria, e dopo aver informato gli interessati, il gestore dell’infrastruttura può ritirare delle linee ferroviarie assegnate per la durata necessaria al ripristino della normalità. Su domanda dell’interessato, [il VPE] gli offre, per tale periodo, un’altra linea ferroviaria scelta fra la capacità disponibile».
III – Procedimento precontenzioso e procedimento dinanzi alla Corte
24. Con lettera 26 gennaio 2008, la Commissione ha invitato l’Ungheria a presentare le sue osservazioni quanto all’inosservanza degli obblighi ad essa incombenti in virtù dell’articolo 6, paragrafo 3, e dell’allegato II della direttiva 91/440, nonché degli articoli 4, paragrafo 2, e 14, paragrafo 2, della direttiva 2001/14, e di quelli ad essa incombenti in virtù degli articoli 3, 6, paragrafo 1, 6, paragrafi 2‑5, 7, paragrafo 3, 8, 11 e 30, paragrafo 3, di siffatta direttiva. Con lettera 22 agosto 2008, l’Ungheria ha risposto a tale diffida. Suddetta lettera è stata integrata da altre lettere e, segnatamente, da quella del 10 giugno 2009.
25. Con lettera 8 ottobre 2009, la Commissione ha inviato un parere motivato, nel quale essa ha constatato che l’Ungheria non ha adempiuto agli obblighi ad essa incombenti in virtù dell’articolo 6, paragrafo 3, e dell’allegato II della direttiva 91/440, nonché degli articoli 4, paragrafo 2, e 14, paragrafo 2, della direttiva 2001/14, né a quelli alla stessa incombenti in virtù degli articoli 6, paragrafo 1, 6, paragrafo 2, 7, paragrafo 3, 8, paragrafo 1, e 11 di tale direttiva. La Commissione l’ha invitata ad adottare i provvedimenti necessari per conformarsi al parere motivato entro due mesi a decorrere dalla ricezione di quest’ultimo. Con lettera 16 dicembre 2009, l’Ungheria ha risposto al parere motivato e ha contestato l’inadempimento addotto dalla Commissione.
26. Non ritenendo soddisfacente la risposta dell’Ungheria, la Commissione ha deciso di proporre il presente ricorso, pervenuto alla Corte il 29 settembre 2010.
27. Con ordinanza del presidente della Corte 15 febbraio 2011, la Repubblica ceca, la Repubblica di Lettonia e la Repubblica di Polonia sono state ammesse ad intervenire a sostegno delle conclusioni dell’Ungheria. Con ordinanza del presidente della Corte 4 aprile 2011, la Repubblica italiana è stata ammessa ad intervenire a sostegno delle conclusioni dell’Ungheria in base all’articolo 93, paragrafo 7, del regolamento di procedura.
28. Con atto depositato presso la cancelleria della Corte il 6 giugno 2012, la Commissione ha annunciato che essa rinunciava al sesto capo del suo ricorso, fondato sull’articolo 11, paragrafo 1, della direttiva 2001/14, concernente l’istituzione di un sistema di miglioramento delle prestazioni della rete ferroviaria.
29. La Commissione, l’Ungheria, la Repubblica italiana, nonché la Repubblica di Polonia sono comparse all’udienza che si è tenuta il 23 maggio 2012.
IV – I motivi e gli argomenti delle parti
A – Sulla prima censura, relativa all’indipendenza dell’assegnazione delle linee ferroviarie
1. Argomenti delle parti
30. La Commissione fa valere che, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 91/440, un’impresa ferroviaria non può adottare decisioni in materia di assegnazione delle linee ferroviarie, in quanto la ripartizione di tali linee costituisce una funzione essenziale intesa a garantire un accesso equo e non discriminatorio all’infrastruttura, prevista dall’allegato II della direttiva 91/440, e alla quale è applicabile il requisito dell’indipendenza. La ripartizione della capacità di infrastruttura dovrebbe pertanto spettare ad un organismo indipendente preposto all’assegnazione della capacità.
31. Ora, la gestione del traffico farebbe parte dell’assegnazione delle linee ferroviarie e dovrebbe essere assicurata, in Ungheria, dal VPE, il quale costituisce un organismo indipendente dalle imprese ferroviarie, e non dalla MÁV Zrt. e dalla GySEV Zrt., che sono i gestori dell’infrastruttura, ma anche imprese ferroviarie.
32. Essa indica, da un lato, che il gestore del traffico deve essere al corrente delle decisioni di ripartizione della capacità per poter effettuare tale gestione. Se, in Ungheria, i gestori dell’infrastruttura, la MÁV Zrt. e la GySEV Zrt., fossero informati, in conformità del regolamento di gestione, in merito a tutte le decisioni di attribuzione della capacità concernenti i loro concorrenti, esse verrebbero in tal modo a partecipare in maniera sostanziale a tale processo di ripartizione della capacità.
33. D’altro lato, secondo la Commissione, gestire il traffico implicherebbe, in caso di perturbazione del servizio o di pericolo, che il gestore del traffico adotti le misure necessarie al ripristino delle normali condizioni di circolazione. In un caso del genere, il gestore del traffico non avrebbe altra scelta se non quella di derogare all’orario fissato in precedenza per riassegnare le linee ferroviarie e la capacità di rete disponibili. In Ungheria, spetterebbe ai due gestori dell’infrastruttura adottare le misure destinate a rimediare alla perturbazione, prendendo in considerazione le esigenze delle imprese ferroviarie.
34. La Commissione non contesta il fatto che, in una situazione ordinaria, il gestore del traffico si limita ad eseguire le decisioni prese dal VPE, fa circolare i convogli secondo l’orario, e non incide sulle decisioni di ripartizione della capacità o di assegnazione. Per contro, il fatto che suddetto gestore intervenga localmente al fine di ripristinare la circolazione in caso di pericolo o di perturbazione, implicherebbe, secondo la Commissione, che esso adotti decisioni relative all’assegnazione delle linee ferroviarie e che disponga di un margine discrezionale al riguardo. Il ritiro di una linea ferroviaria sarebbe anche un intervento che costituisce una funzione essenziale attinente all’assegnazione delle linee ferroviarie ai sensi dell’allegato II della direttiva 91/440.
35. La Commissione ritiene che un’impresa ferroviaria che si occupa della gestione del traffico ne tragga un vantaggio concorrenziale, in quanto, per poter assolvere ai compiti inerenti a suddetta gestione, tale impresa deve necessariamente possedere una conoscenza dettagliata dei servizi offerti dalle imprese ferroviarie, del volume delle prestazioni e degli orari. Ora, sarebbe contrario agli articoli 6, paragrafo 3, della direttiva 91/440 e 14, paragrafo 2, della direttiva 2001/14 che un’impresa ferroviaria, qualunque essa sia, possa venire a conoscenza, tramite l’attività di gestione del traffico, dell’utilizzo dell’infrastruttura fatto dai suoi concorrenti, oppure che essa possa, a certe condizioni, adottare decisioni in conseguenza di ciò, concernenti l’attribuzione delle linee ferroviarie o la ripartizione della capacità di infrastruttura. La Commissione aggiunge che, nella realizzazione degli orari, il gestore del traffico incide sempre, di fatto, sul traffico, e che i concorrenti conoscono unicamente gli orari pubblicati e ignorano i movimenti ferroviari reali.
36. Quanto al rapporto fra la gestione del traffico e la gestione dell’infrastruttura, la Commissione rammenta che l’esigenza di indipendenza alla quale è soggetta l’assegnazione delle linee ferroviarie vale parimenti laddove tale assegnazione avvenga nell’ambito della gestione del traffico. Quest’ultima comprenderebbe numerosi compiti manifestamente slegati dall’assegnazione delle linee ferroviarie, come la manutenzione, la costruzione di tratte e altri investimenti dei quali le imprese ferroviarie potrebbero farsi carico.
37. Il governo ungherese fa valere che, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 91/440, sono considerate funzioni essenziali le attività espressamente elencate all’allegato II di suddetta direttiva. Il secondo comma di tale paragrafo definisce in maniera non esaustiva le funzioni che, pur costituendo delle attività ai sensi dell’allegato II o facendo parte delle medesime, possono essere assicurate anche da imprese ferroviarie.
38. La normativa ungherese non consentirebbe al gestore del traffico di procedere alla ridistribuzione delle linee ferroviarie, neanche in caso di pericolo o di perturbazione. Spetterebbe unicamente al VPE, quale organismo indipendente, assegnare le linee ferroviarie e ripartire la capacità di infrastruttura.
39. Infatti, da un lato, il compito essenziale del gestore del traffico consisterebbe nell’esecuzione delle decisioni di ripartizione della capacità e di assegnazione delle linee ferroviarie adottate dal VPE. Il gestore del traffico non disporrebbe di un potere decisionale in tale settore e non potrebbe controllare né le linee ferroviarie attribuite né la capacità. Nell’ambito del servizio di sorveglianza 24 ore su 24, il VPE sarebbe in grado di ricevere e di gestire le domande concernenti le linee ferroviarie in qualsiasi momento del giorno.
40. D’altro lato, in caso di pericolo o di perturbazione del servizio, il gestore del traffico non disporrebbe neanche del potere di ripartire la capacità. In un caso del genere, al fine di ripristinare una circolazione normale, tale gestore sarebbe in grado di intervenire immediatamente, adottando misure che garantiscano il più rapidamente possibile l’utilizzazione di un numero massimo di linee ferroviarie e di capacità fra quelle attribuite dal VPE.
41. Tuttavia, nel caso delle linee ferroviarie che non possono essere riattivate nonostante le misure adottate, il gestore dell’infrastruttura potrebbe annullare una linea, diritto parimenti previsto all’articolo 14, paragrafo 8, del regolamento n. 913/2010 in taluni casi. Il governo ungherese precisa che la possibilità, per il gestore del traffico, di ritirare le linee ferroviarie ricorre solo qualora una tratta sia divenuta temporaneamente inutilizzabile e la circolazione sia ad ogni modo impossibile. Si tratterebbe pertanto non di una decisione discrezionale intesa a vietare l’utilizzazione di una rete, bensì di una chiusura temporanea di una tratta ferroviaria per ragioni di sicurezza, durante la quale il VPE si adopererebbe per mettere a disposizione dell’impresa ferroviaria di cui trattasi un’altra linea.
42. Secondo il governo ungherese, il ripristino della normale circolazione dei treni, il quale comporta misure di natura tecnica e di sicurezza ferroviaria, da un lato, e la riassegnazione delle linee ferroviarie, spettante al VPE, dall’altro, costituiscono due attività diverse.
43. Ne consegue, secondo le autorità ungheresi, che il gestore del traffico non incide in alcun modo sulla ripartizione delle linee ferroviarie, in quanto essa ha luogo a monte della messa in funzione. Il gestore dell’infrastruttura ha l’obbligo di concludere un contratto conforme alla linea ferroviaria assegnata con il beneficiario del diritto di accesso, e di fare circolare il treno di quest’ultimo in conformità della linea assegnata, trovandosi altrimenti esposto alle conseguenze giuridiche previste dal contratto. Di conseguenza, il fatto di prendere conoscenza, una volta adottate, delle decisioni di attribuzione della capacità non equivarrebbe ad adottare una decisione relativa all’assegnazione delle linee.
44. Il governo ungherese ritiene che la gestione del traffico rientri piuttosto nella gestione dell’infrastruttura, cosicché distinguere le due attività non sarebbe realistico e osterebbe alla sua applicazione pratica. Il rapporto stretto fra la gestione del traffico e la gestione dell’infrastruttura sarebbe peraltro menzionato dalla direttiva 91/440, il cui articolo 3 stabilisce che il gestore dell’infrastruttura può essere incaricato della gestione dei sistemi di controllo e di sicurezza.
45. Il governo ungherese nega che il gestore dell’infrastruttura, nell’ambito della sua attività di gestione del traffico, non procedendo ad alcuna assegnazione delle linee ferroviarie neanche in caso di perturbazione o di pericolo, e potendo venire a conoscenza delle informazioni contemplate dalla Commissione solo dopo l’adozione, da parte del VPE, delle decisioni concernenti la ripartizione delle linee, tragga un vantaggio concorrenziale. Esso condivide la posizione della Commissione, secondo la quale il gestore del traffico deve necessariamente avere una conoscenza dettagliata dei servizi offerti dalle imprese ferroviarie, del volume delle prestazioni e degli orari.
46. Il governo polacco appoggia l’argomento del governo ungherese, secondo il quale l’eventuale intervento del gestore del traffico in caso di perturbazione del traffico o di pericolo non implica una nuova ripartizione delle linee ferroviarie. Si tratterebbe di reagire ad hoc, e a ciò sarebbe preparato solo l’ente che assicura la gestione quotidiana del traffico ferroviario.
47. Il governo polacco rammenta parimenti che l’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 91/440 si limita ad esigere che sia soddisfatto l’obiettivo di un accesso equo e non discriminatorio all’infrastruttura. L’undicesimo considerando della direttiva 2001/14 farebbe riferimento a tale obiettivo. Ora, secondo il governo polacco, la Commissione non ha fornito alcun argomento di fatto o di diritto, il quale dimostri che l’Ungheria non ha realizzato tale obiettivo.
48. Nelle sue osservazioni relative alla memoria di intervento della Polonia, la Commissione constata che, poiché il requisito dell’indipendenza dell’organismo che assegna le linee ferroviarie non era stato rispettato dalla normativa ungherese, è inutile citare dei casi concreti di abuso da parte del gestore dell’infrastruttura, in quanto tale requisito mira esattamente ad assicurare che, tramite la creazione di strutture adeguate, lo scopo fissato possa in generale essere conseguito.
2. Esame della prima censura
a) Osservazioni preliminari
49. La direttiva 91/440, nella sua versione originale, ha dato inizio alla liberalizzazione del trasporto ferroviario, istituendo un diritto di accesso all’infrastruttura ferroviaria a beneficio delle imprese di trasporto. L’istituzione di tale diritto di accesso è stata accompagnata dal principio della separazione fra la gestione dell’infrastruttura e l’attività relativa ai servizi di trasporto. Tuttavia, siffatto principio di separazione riguardava non le strutture, bensì le funzioni, e più precisamente la funzione contabile. Solo a titolo opzionale, la separazione può essere realizzata mediante la creazione di organiche distinte all’interno di una stessa impresa o assegnando la gestione dell’infrastruttura ad un ente distinto. Un modello nazionale integrato non è pertanto stato messo in discussione.
50. Le direttive 95/18/CE e 95/19/CE (10), e poi quelle del primo pacchetto ferroviario, prevedendo la concessione di licenze per le imprese di trasporto e regole per la ripartizione della capacità e l’imposizione dei diritti di utilizzo, hanno tuttavia avuto come obiettivo l’attuazione del diritto di accesso. Al fine di assicurare un accesso non discriminatorio, l’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 91/440 ha sancito il principio dell’indipendenza dell’organo cui sono affidate funzioni essenziali, elencate adesso all’allegato II di suddetta direttiva.
51. Si tratta della concessione di licenze alle imprese ferroviarie, della ripartizione della capacità, dell’assegnazione di singole linee ferroviarie, della determinazione dei diritti che le imprese sono tenute a versare, nonché del controllo del rispetto degli obblighi di servizio pubblico. L’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 91/440, e gli articoli 4, paragrafo 2, e 14, paragrafo 2, della direttiva 2001/14 fanno rispettivamente riferimento all’indipendenza di «enti o società» di accesso alla rete, di un «organismo incaricato della determinazione dei diritti» e di un «organismo preposto all’assegnazione della capacità».
52. Suddette funzioni essenziali corrispondono alle funzioni che non possono in alcun caso essere esercitate da un’impresa di trasporto ferroviario. Tali funzioni possono, per contro, essere esercitate dal gestore, qualora egli sia indipendente da qualsiasi impresa ferroviaria, e segnatamente dall’operatore storico, o, nel caso contrario, da un «organismo». Tutte le decisioni degli organi cui sono affidate funzioni essenziali possono essere impugnate dinanzi ad un organismo di regolamentazione indipendente istituito dall’articolo 30, paragrafo 1, della direttiva 2001/14.
53. La funzione essenziale di ripartizione e di attribuzione delle linee ferroviarie è assicurata, in Ungheria, dal VPE, il quale è un organismo indipendente dalle imprese ferroviarie. Per contro, la MÁV Zrt. e la GySEV Zrt., gestori dell’infrastruttura, sono anche imprese ferroviarie. Al centro della prima censura della Commissione figura dunque la questione se la gestione del traffico rientri nella nozione di gestione dell’infrastruttura e, in caso di soluzione affermativa, se essa comprenda la ripartizione e l’attribuzione delle linee ferroviarie, e debba pertanto essere riservata ad un organismo indipendente dalle imprese ferroviarie. Per poter risolvere tali questioni, è opportuno chiarire il significato esatto delle nozioni di «funzione essenziale» e di «linea ferroviaria».
b) Funzione essenziale e linea ferroviaria
54. Ai sensi dell’allegato II della direttiva 91/440, fra le funzioni essenziali contemplate dall’articolo 6, paragrafo 3, figurano la «preparazione e adozione delle decisioni» relative alle licenze delle imprese ferroviarie, l’«adozione di decisioni» relative all’assegnazione delle linee ferroviarie, compresa «l’assegnazione» di singole linee ferroviarie, l’«adozione di decisioni» relative all’imposizione dei diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura, e il «controllo» del rispetto degli obblighi di servizio pubblico previsti nella prestazione di taluni servizi. Ne consegue che, ai sensi della normativa dell’Unione in materia ferroviaria, una funzione essenziale consta di attività di natura amministrativa o quasi‑amministrativa, come la preparazione e l’adozione delle decisioni o il controllo del rispetto degli obblighi.
55. Per contro, ai sensi dell’allegato II, punto 1, della direttiva 2001/14, il pacchetto minimo di accesso che il gestore dell’infrastruttura deve fornire alle imprese ferroviarie comprende, inter alia, alla lettera d), il controllo dei treni, compresi segnalazione, regolazione, smistamento, nonché comunicazione e fornitura di informazioni sulla circolazione dei treni e, alla lettera e), tutte le altre informazioni necessarie per la realizzazione o la gestione del servizio per il quale è stata concessa la capacità. Si tratta pertanto, in questo caso, di prestazioni di servizi, le quali, a mio avviso, rientrano nella nozione di gestione del traffico ferroviario.
56. Ai sensi dell’articolo 2, paragrafo l, della direttiva 2001/14, si intende per «linea ferroviaria» la capacità di infrastruttura necessaria per far viaggiare un convoglio tra due località in un dato periodo di tempo. Ora, l’attribuzione di una linea ferroviaria mediante la sua inclusione nell’orario o una decisione ad hoc ai sensi dell’articolo 23 della direttiva 2001/14 fondano, per l’impresa ferroviaria, un diritto di utilizzare capacità specifiche di infrastruttura. Sotto il profilo giuridico, ciò corrisponde alla concessione di una licenza o di un’autorizzazione amministrativa o quasi‑amministrativa. Siffatta interpretazione è avvalorata dall’articolo 13, paragrafo 2, che prevede un «diritto di utilizzare capacità specifiche di infrastruttura sotto forma di linee ferroviarie».
57. Come tutti i diritti, i diritti sotto forma di linee ferroviarie possono inoltre essere esercitati dal loro titolare mediante l’esercizio delle attività che rientrano nell’ambito di applicazione di tale diritto. Quanto alle linee ferroviarie, l’esercizio consiste nella gestione della tratta di cui trattasi nel momento coperto dalla linea. Occorre aggiungere che la sottoutilizzazione di una linea ferroviaria può comportare, ai sensi dell’articolo 27 della direttiva 2001/14, l’obbligo di rinunciarvi.
58. Sulla scorta di tali riflessioni, ritengo che la gestione del traffico consista in prestazioni incluse nell’ambito della gestione dell’infrastruttura. Infatti, ai sensi dell’articolo 2, lettera h), della direttiva 2001/14, la gestione dell’infrastruttura può comprendere «eventualmente anche la gestione dei sistemi di controllo e di sicurezza dell’infrastruttura».
59. Dalle suesposte considerazioni si evince che le attività di gestione del traffico comprendono non l’adozione di decisioni relative all’assegnazione delle linee ferroviarie, bensì unicamente l’esecuzione di tali decisioni, sia mediante l’adozione degli orari, sia mediante l’attribuzione di linee ferroviarie ad hoc. La gestione del traffico ferroviario rappresenta un’attività sostanziale intesa a garantire l’esercizio effettivo, in tutta sicurezza, dei diritti di utilizzo della capacità sotto forma di linee ferroviarie. In altre parole, quando il gestore della rete fa beneficiare un treno di un segnale verde, tale misura non fonda un diritto alla linea. Analogamente, un segnale rosso azionato dal gestore della rete non equivale ad una rinuncia alla linea. Occorre dunque evitare qualsivoglia confusione fra l’esistenza dei diritti e il loro esercizio, in quanto i sistemi istituiti al fine di regolare le diverse forme di traffico mediante la concessione di diritti si collocano ad un livello completamente diverso rispetto al controllo quotidiano dell’esercizio di tali diritti da parte delle autorità competenti, come la polizia, il pilotaggio o la gestione del traffico ferroviario.
60. Ne consegue che la gestione del traffico non implica l’adozione di una decisione ai sensi dell’elenco delle funzioni essenziali. Ora, poiché dall’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 91/440 si evince che gli Stati membri possono attribuire alle imprese ferroviarie o a qualsiasi altro organismo la responsabilità di gestione dell’infrastruttura ferroviaria al di fuori delle funzioni essenziali, la gestione del traffico può dunque essere affidata ad imprese ferroviarie come la MÁV Zrt. e la GySEV Zrt.
61. Siffatta conclusione si fonda su un’interpretazione letterale e sistematica delle direttive 91/440 e 2001/14. A ciò occorre aggiungere che è difficilmente concepibile che il legislatore abbia consapevolmente omesso di menzionare una questione talmente importante quale la gestione del traffico all’allegato II della direttiva 91/440, qualora il suo obiettivo fosse farla figurare fra le funzioni essenziali. Resta tuttavia da verificare se l’argomento teleologico elaborato dalla Commissione sia idoneo a invalidare tale conclusione.
62. Secondo la Commissione, il gestore del traffico deve essere al corrente delle decisioni di ripartizione della capacità per poter esercitare tale gestione, cosicché, poiché la MÁV Zrt. e la GySEV Zrt. sono informate, in conformità del regolamento di gestione, di tutte le decisioni di assegnazione della capacità concernenti i loro concorrenti, tali operatori verrebbero in tal modo a partecipare in maniera essenziale al processo di ripartizione della capacità.
63. Tale argomento non risulta convincente. In realtà, la ripartizione della capacità consiste nella fissazione degli orari dei servizi regolari per la rete, o nell’adozione di decisioni individuali che assegnano linee ferroviarie ad hoc. In entrambi i casi, la direttiva 2001/14 prevede regole dettagliate che impongono all’organismo preposto all’assegnazione della capacità gestore dell’infrastruttura obblighi processuali e sostanziali. Mi sfugge il legame addotto fra le attività incluse nella gestione del traffico ferroviario e i compiti dell’organismo preposto all’assegnazione della capacità descritti al capo III della direttiva 2001/14.
64. Quanto al fatto che la MÁV Zrt. e la GySEV Zrt. sono necessariamente informate in merito a tutte le decisioni di assegnazione della capacità relative ai loro concorrenti, occorre constatare che siffatte decisioni di assegnazione della capacità sono generalmente incluse negli orari di servizio regolari, i quali sono, per natura, accessibili ai terzi. Quanto alle decisioni di assegnazione di linee ferroviarie ad hoc, mi sembra che il gestore dell’infrastruttura, anche qualora non sia incaricato della gestione del traffico, dovrebbe esserne informato, tenuto conto dell’eventualità di lavori di manutenzione sulla tratta di cui trattasi e della necessità di accedere a dei servizi, come l’uso di scambi e raccordi.
65. Ora, accettando che la gestione dell’infrastruttura, ad eccezione delle funzioni essenziali, possa essere conferita ad imprese ferroviarie o a qualsiasi altro ente, il legislatore dell’Unione ha necessariamente ammesso che, qualora la manutenzione della rete sia affidata ad un’impresa ferroviaria, quest’ultima ha bisogno di informazioni relative alla ripartizione della capacità.
66. Resta ancora da esaminare l’argomento della Commissione, secondo il quale gestire il traffico implica, in caso di perturbazione del servizio o di pericolo, che il gestore del traffico prenda le misure necessarie al ripristino delle normali condizioni di circolazione. In un caso del genere, il gestore del traffico non avrebbe altra scelta se non di derogare all’orario fissato in precedenza per riassegnare le linee ferroviarie e la capacità di rete disponibili. Il fatto che suddetto gestore intervenga localmente al fine di ripristinare la circolazione, in caso di pericolo o di perturbazione, implica, secondo la Commissione, che esso adotti decisioni relative all’assegnazione delle linee e che disponga di un potere discrezionale al riguardo. Il ritiro di una linea ferroviaria sarebbe inoltre un intervento, il quale costituisce una funzione essenziale relativa all’assegnazione delle linee ferroviarie ai sensi dell’allegato II della direttiva 91/440.
67. Mi sembra che tale argomento sia fondato su una confusione fra la fissazione dei diritti e il loro esercizio. L’assegnazione di diritti ad una capacità specifica di infrastruttura sotto forma di linee ferroviarie costituisce una funzione essenziale che, in Ungheria, è attribuita a titolo esclusivo al VPE. Come dimostrato dal governo ungherese, ciò vale anche in caso di perturbazioni della circolazione dei treni a causa di problemi tecnici o incidenti, contemplate all’articolo 29, paragrafo 1, della direttiva 2001/14 (11). È il gestore dell’infrastruttura a dover adottare tutte le misure necessarie per il ripristino della normalità, compito che può includere il ritiro delle linee ferroviarie. Per contro, la loro riassegnazione spetta all’organismo indipendente preposto all’assegnazione della capacità, nella specie al VPE.
68. La gestione del traffico consiste in misure adottate dal gestore al fine di rendere possibile l’esercizio dei diritti alla capacità sotto forma di linee ferroviarie. Questo tipo di decisioni non può essere assimilato ad una ripartizione o addirittura ad un’assegnazione di linee ferroviarie. Altrimenti, un’impresa ferroviaria, ad esempio, titolare di un diritto alla linea ferroviaria fra le città A e B dalle ore 15 alle ore 16, beneficerebbe di due assegnazioni di linea, la prima corrispondente all’adozione dell’orario di servizio da parte dell’organismo competente, e la seconda al passaggio al verde del segnale alla stazione della città A alle ore 15, su iniziativa del gestore del traffico. Una siffatta analisi non persuade.
69. Per questo motivo, le decisioni del gestore del traffico che ritirano le linee ferroviarie in caso di emergenza e di necessità assoluta devono essere considerate non come riassegnazioni di linee ferroviarie, bensì come interventi urgenti attinenti al loro esercizio. Poiché, stando alla sua lettera, il primo comma dell’articolo 29, paragrafo 2, della direttiva 2001/14 non definisce l’ente autorizzato a decidere siffatti interventi urgenti, contrariamente ai casi contemplati al paragrafo 1 o al secondo comma del paragrafo 2, non è escluso che possa trattarsi del gestore dell’infrastruttura, anche qualora si tratti di un’impresa ferroviaria o di organi di polizia o della protezione civile.
70. Per tali motivi, suggerisco alla Corte di respingere la prima censura sollevata dalla Commissione.
B – Sulla seconda censura, relativa all’indipendenza dell’imposizione dei diritti di utilizzo
1. Argomenti delle parti
71. La Commissione fa valere che, ai sensi degli articoli 6, paragrafo 3, della direttiva 91/440, e 4, paragrafo 2, della direttiva 2001/14, un ente che fornisce servizi di trasporto ferroviario non può adottare decisioni relative alla determinazione dei diritti, in quanto tale ente può unicamente essere abilitato alla loro riscossione. In conformità delle medesime disposizioni, la determinazione e la fissazione dei diritti dovrebbero essere assicurate da un organismo indipendente incaricato della determinazione dei diritti.
72. Secondo la Commissione, la normativa ungherese è contraria a queste due disposizioni, in quanto le fatture dettagliate relative ai diritti da versare per l’utilizzo dell’infrastruttura verrebbero emesse dai gestori dell’infrastruttura, la MÁV Zrt. e la GySEV Zrt., le quali sono anche imprese ferroviarie.
73. La Commissione rileva che l’espressione «determina i diritti dovuti per l’utilizzo dell’infrastruttura», di cui all’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2001/14, deve essere intesa, da un lato, come la fissazione generale dei diritti, consistente nel riportare per iscritto nel regolamento di gestione, in relazione a ciascuna tratta, l’importo del diritto per chilometro, e, dall’altro, come il calcolo concreto delle somme dovute dai diversi utenti, sulla base della lunghezza della tratta utilizzata. In virtù dell’articolo 4, paragrafo 2, di suddetta direttiva, la possibilità che un gestore dell’infrastruttura non indipendente possa farsi carico della riscossione dei diritti dovrebbe essere interpretata in maniera restrittiva, trattandosi di un’eccezione alla regola.
74. La Commissione ritiene che un’impresa ferroviaria incaricata di emettere le fatture dettagliate dei diritti ne tragga un vantaggio concorrenziale, in quanto tali fatture si riferirebbero necessariamente, inter alia, ai servizi utilizzati dalle imprese ferroviarie concorrenti, al volume di tali servizi e alle ore del loro utilizzo. Ora, l’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 91/440 menzionerebbe espressamente il principio dell’accesso equo e non discriminatorio.
75. Il governo ungherese nega che i gestori dell’infrastruttura adottino decisioni relative alla determinazione dei diritti, in quanto essi sarebbero incaricati della fatturazione: quest’ultima fa parte della riscossione dei diritti, la quale non sarebbe una funzione essenziale ai sensi della direttiva 91/440, funzione che dovrebbe essere svolta da un organismo indipendente. La fatturazione sarebbe unicamente uno strumento tecnico necessario al percepimento di detti diritti.
76. Il governo ungherese effettua una distinzione fra la formazione dei diritti, la loro fissazione effettiva e la loro riscossione. La prima di tali nozioni corrisponderebbe alla determinazione di regole specifiche in materia di imposizione dei diritti di utilizzo effettuata dallo Stato membro o dal gestore dell’infrastruttura. La fissazione di tali diritti consisterebbe nello stabilire i diversi diritti individuali che una determinata impresa ferroviaria deve pagare in una situazione concreta in funzione dei servizi da essa richiesti. Spetterebbe al VPE, quale organismo indipendente riconosciuto dalla Commissione, eseguire i compiti legati alla formazione e alla fissazione dei diritti. La riscossione dei diritti designerebbe l’atto di pagamento concreto mediante il quale i diritti fissati vengono versati al gestore dell’infrastruttura. La fatturazione sarebbe unicamente la traduzione tecnica dei diritti fondati sui calcoli del VPE e non farebbe parte, pertanto, né della formazione dei diritti né della loro fissazione concreta, bensì della riscossione dei diritti.
77. Le autorità ungheresi mettono in dubbio il fatto che l’accesso ad informazioni ottenute a partire dalle fatture dettagliate comporti una distorsione della concorrenza, in quanto il gestore dell’infrastruttura non inciderebbe sotto il profilo sostanziale sulla fissazione dei diritti di accesso alla rete. Inoltre, il gestore dell’infrastruttura sarebbe necessariamente a conoscenza di tali informazioni attraverso altre fonti, come, ad esempio, attraverso il contratto concluso con l’impresa ferroviaria. Persino qualora il gestore dell’infrastruttura venga a conoscenza di informazioni che fino a quel momento ignorava, egli non potrebbe in alcun caso divulgarle ai settori che assicurano il trasporto ferroviario.
78. Il governo polacco sostiene, al pari del governo ungherese, che la fatturazione consiste non nella determinazione dell’importo dei diritti né nell’adozione di una qualsivoglia decisione su questioni legate al loro percepimento, quanto piuttosto in un elemento dell’imposizione ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, della direttiva 2001/14. La fatturazione, infatti, sarebbe un’attività secondaria intesa, per il tramite di operazioni matematiche, a stabilire un risultato a partire da un’aliquota fissata a priori e in funzione delle linee ferroviarie assegnate in precedenza e dell’uso che ne è stato fatto.
2. Esame della seconda censura
79. È opportuno osservare, anzitutto, che la seconda censura attiene alla medesima problematica della prima censura nella citata causa Commissione/Spagna, relativa all’indipendenza dell’imposizione dei diritti di utilizzo, ma in una prospettiva inversa. In quella causa la censura della Commissione attiene all’interpretazione della nozione di «determinazione» dei diritti alla luce della delimitazione delle rispettive competenze dello Stato membro e del gestore dell’infrastruttura (12). Nella presente causa la questione esegetica verte sulla nozione di «percepimento» o persino di «riscossione», una funzione che può essere esercitata anche da un gestore dell’infrastruttura non indipendente dalle società ferroviarie, diversamente dalla «determinazione dei diritti», che costituisce una funzione essenziale. In altre parole, la Corte deve definire il contenuto minimo della funzione essenziale della «determinazione dei diritti» nei confronti di attori non indipendenti, mentre nella citata causa Commissione/Spagna si tratta di definire il contenuto massimo di questa stessa funzione essenziale nei rapporti con lo Stato.
80. Al riguardo occorre rammentare che, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2001/14, gli Stati membri istituiscono un «quadro» per l’imposizione dei diritti e possono stabilire inoltre regole specifiche in materia di imposizione, rispettando l’indipendenza di gestione del gestore dell’infrastruttura. Spetta a quest’ultimo determinare i diritti dovuti per l’utilizzo dell’infrastruttura e procedere alla loro riscossione. Quest’ultimo compito non costituisce pertanto una funzione essenziale e può, di conseguenza, essere delegato ad operatori non indipendenti. Effettivamente, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 91/440, gli Stati membri possono incaricare le imprese ferroviarie o qualsiasi altro organismo della «riscossione» dei diritti (13).
81. Secondo il governo ungherese, è possibile operare una distinzione fra la formazione dei diritti, la fissazione effettiva dei medesimi, e la loro riscossione. Osservo che la Commissione sottolinea, nella causa Commissione/Spagna, citata in precedenza, che il termine «determinazione» possiede un significato diverso dal termine «liquidazione», che costituirebbe unicamente una tappa nella procedura di percepimento, e che dovrebbe essere considerata ricompresa dal termine «riscossione».
82. Mi sembra che la direttiva 2001/14 fissi, mediante il verbo «determinare», un ambito riservato al gestore dell’infrastruttura per quanto riguarda l’imposizione dei diritti per l’utilizzo. Nei confronti dello Stato, il suo limite superiore risulta dall’esigenza di un grado di flessibilità nel quadro dell’imposizione dei diritti di utilizzo rispetto alle regole fissate dallo Stato. Nei confronti degli operatori non indipendenti, il suo limite inferiore – al di qua del quale inizia l’ambito della «riscossione» o del «percepimento» – corrisponde alla distinzione fra un calcolo meccanico sulla base di dati e di criteri obiettivi, e le decisioni che necessitano di scelte e di valutazioni concernenti i fattori inclusi in tale calcolo. È quest’ultimo limite che fonda la necessità di un organismo separato incaricato della determinazione dei diritti, allorché il gestore dell’infrastruttura non è indipendente sul piano giuridico, organizzativo o decisionale.
83. Secondo il governo ungherese, la fatturazione sarebbe unicamente la traduzione tecnica dei diritti fondati sui calcoli del VPE e non farebbe parte, di conseguenza, né della funzione di formazione dei diritti né di quella consistente nella loro fissazione concreta, bensì della semplice riscossione dei diritti (14). Mi sembra che la Commissione non neghi la natura meccanica della fatturazione, ma ritenga che la nozione di riscossione, in quanto eccezione, debba essere oggetto di un’interpretazione restrittiva, cosicché la determinazione dei diritti includerebbe anche il calcolo concreto delle somme dovute dai diversi utenti sulla base della lunghezza della tratta utilizzata.
84. Mi sembra pertanto che l’elemento determinante, dal punto di vista della Commissione, sia che un’impresa ferroviaria incaricata di emettere le fatture dettagliate dei diritti ne trae un vantaggio concorrenziale, in quanto essa può, in tal modo, accedere ad informazioni relative ai servizi utilizzati dalle imprese ferroviarie concorrenti, al volume di tali servizi e alle ore della loro utilizzazione.
85. Non ritengo che l’analisi della Commissione sia in grado di giustificare la conclusione alla quale la Commissione tenta di pervenire. Mi sembra difficile immaginare un sistema di «riscossione» o di «percepimento» dei diritti nel quale colui che ne venga incaricato, e che, secondo la normativa dell’Unione, può essere un’impresa ferroviaria, non venga a conoscenza di elementi giustificativi che sottendono alle fatture delle quali esso assicura la riscossione. Ora, sotto il profilo delle informazioni alle quali l’ente incaricato della riscossione ha accesso, non ricorre una differenza decisiva fra una fatturazione effettuata applicando meccanicamente una formula di calcolo a dati che vengono forniti a detto ente e il percepimento delle somme contemplate da fatture preparate da un terzo.
86. Inoltre, come rilevato in precedenza (v. supra, paragrafo 64), il gestore dell’infrastruttura è necessariamente consapevole della ripartizione della capacità. Sulla base di tale informazione, di altre informazioni liberamente accessibili sui servizi ferroviari e delle somme da riscuotere, egli può facilmente trarre le conclusioni in oggetto sui servizi dei concorrenti (15).
87. Per questi motivi, ritengo che la Commissione non sia riuscita a dimostrare che l’Ungheria non ha ottemperato agli obblighi ad essa incombenti in virtù dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 91/440, per quanto concerne la fatturazione dei diritti.
88. Concludo nel senso che la seconda censura della Commissione deve essere respinta.
C – Sulla terza censura, relativa all’equilibrio finanziario del gestore dell’infrastruttura e degli incentivi per ridurre i costi e i diritti
1. Argomenti delle parti
89. La Commissione addebita all’Ungheria di non aver definito le condizioni che garantiscono l’equilibrio finanziario dei gestori dell’infrastruttura, contrariamente a quanto richiesto dall’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2001/14. Essa rileva che l’articolo 28, paragrafo 1, della legge sulle ferrovie prevede che il ministro competente si impegni a finanziare per contratto le spese riconosciute giustificate, sostenute nell’ambito della gestione della rete da parte dell’impresa ferroviaria incaricata della gestione dell’infrastruttura. Ora, la conclusione di un siffatto contratto non avrebbe ancora avuto luogo.
90. Analogamente, la Commissione fa valere che la normativa ungherese non comporta incentivi per ridurre i costi e i diritti, contrariamente alle disposizioni dell’articolo 6, paragrafi 2 e 3, della direttiva 2001/14. Essa rimanda a suddetto articolo 28, paragrafo 1, della legge sulle ferrovie, il quale prevedrebbe che il contratto ivi menzionato deve incoraggiare i gestori dell’infrastruttura a ridurre i loro oneri di gestione nonché i diritti di accesso alla rete.
91. Il governo ungherese fa valere, al riguardo, che una bozza di contratto ai sensi dell’articolo 28, paragrafo 1, della legge sulle ferrovie è attualmente in preparazione.
92. Nella sua replica la Commissione afferma di non aver mai ricevuto tale bozza di contratto, e che la stessa non è pertanto in grado di valutare se queste nuove disposizioni siano conformi alla direttiva 2001/14.
2. Esame della terza censura
93. Quanto alla terza censura, relativa all’equilibrio finanziario del gestore dell’infrastruttura e agli incentivi per ridurre i costi e i diritti, è sufficiente rilevare che il governo ungherese non contesta detta censura. Esso si limita a far valere che la bozza di contratto contemplata all’articolo 28, paragrafo 1, della legge sulle ferrovie, con il quale il ministro competente si impegna a finanziare le spese effettuate nel quadro della gestione dell’infrastruttura e che deve incoraggiare i gestori dell’infrastruttura a ridurre i loro oneri di gestione nonché i diritti di accesso alla rete, è in fase di preparazione.
94. Ora, secondo una giurisprudenza costante, l’esistenza dell’inadempimento deve essere valutata in relazione alla situazione dello Stato membro quale si presentava alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato (16).
95. Concludo nel senso che la terza censura della Commissione è fondata.
D – Sulla quarta censura, relativa alla fissazione dei diritti sulla base dei costi diretti
1. Argomenti delle parti
96. Nel suo ricorso la Commissione fa valere che la normativa ungherese non è conforme all’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2001/14, in quanto essa non contiene attualmente alcuna disposizione che garantisce l’applicazione del principio dei costi diretti, contrariamente a quanto richiesto da tale disposizione.
97. Nella sua memoria difensiva il governo ungherese sostiene che il VPE ha redatto il regolamento n. 83/2007 (X.6) GKM‑PM, il quale fissa il metodo di determinazione dei diritti, entrato in vigore il 12 dicembre 2010 per un periodo di cinque anni a partire dall’esercizio 2010/2011.
98. Nella sua replica la Commissione indica che il documento che approva il metodo di determinazione dei diritti non le è ancora stato inviato e sostiene di dedurre dal controricorso che non le sembrava che tale metodo soddisfacesse quanto richiesto dall’articolo 7 della direttiva 2001/14.
99. Il governo polacco rileva che la Commissione aveva indicato, nel suo parere motivato, che i costi diretti contemplati dall’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2001/14 dovrebbero ammontare al 35% del costo totale di manutenzione dell’infrastruttura. Secondo il governo polacco, questa affermazione non trova alcun fondamento nella direttiva 2001/14, in quanto essa non definisce la nozione di costo direttamente legato all’esercizio del servizio ferroviario e gli Stati membri dispongono di una certa libertà per fissare i diritti di accesso all’infrastruttura.
2. Esame della quarta censura
100. Nella misura in cui la quarta censura debba essere intesa unicamente come denuncia di una violazione dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2001/14, l’accertamento del relativo inadempimento non solleva alcun problema particolare, in quanto, alla scadenza del termine fissato nel parere motivato dell’8 ottobre 2009, la legislazione ungherese non prevedeva alcun metodo di fissazione dei diritti sulla base dei costi diretti, dal momento che tale legislazione è entrata in vigore il 12 dicembre 2010.
101. Concludo nel senso che la quarta censura della Commissione deve essere reputata fondata.
V – Sulle spese
102. Ai sensi dell’articolo 69, paragrafo 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
103. Dal momento che la Commissione ha chiesto la condanna dell’Ungheria alle spese, si dovrà accogliere tale domanda se, come suggerisco, il ricorso per inadempimento sarà accolto in relazione alla maggior parte dei capi.
104. Conformemente all’articolo 69, paragrafo 4, primo comma, del regolamento di procedura, la Repubblica ceca, la Repubblica di Lettonia e la Repubblica di Polonia, le quali hanno chiesto l’autorizzazione ad intervenire nella presente causa, sopporteranno le proprie spese.
VI – Conclusione
105. Alla luce delle suesposte considerazioni, propongo alla Corte di dichiarare quanto segue:
1) L’Ungheria non ha ottemperato agli obblighi ad essa incombenti
– in forza dell’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2001/14/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2001, relativa alla ripartizione della capacità di infrastruttura ferroviaria, all’imposizione dei diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria, come modificata dalla direttiva 2004/49/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, non avendo adottato misure che garantiscano l’equilibrio finanziario dei gestori dell’infrastruttura;
– in forza dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva 2001/14, come modificata dalla direttiva 2004/49, non incoraggiando per il tramite di incentivi i gestori dell’infrastruttura a ridurre i costi di fornitura dell’infrastruttura e l’entità dei diritti di accesso; e
– in forza dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2001/14, come modificata dalla direttiva 2004/49, non garantendo che i diritti percepiti per il pacchetto minimo di accesso e per l’accesso ai servizi sulla linea corrispondano al costo direttamente legato all’esercizio del servizio ferroviario.
2) Il ricorso è respinto quanto al resto.
3) L’Ungheria è condannata alle spese.
4) La Repubblica polacca, la Repubblica di Lettonia e la Repubblica ceca sopporteranno le proprie spese.