NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
PAOLO MENGOZZI
prednesené 13. júna 2013 (1)
Vec C‑291/12
Michael Schwarz
proti
Stadt Bochum
[návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nemecko)]
„Priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti – Normy pre bezpečnostné znaky a biometriu v pasoch a cestovných dokladoch vydávaných členskými štátmi – Článok 1 ods. 2 nariadenia (ES) č. 2252/2004, zmeneného a doplneného nariadením (ES) č. 444/2009 – Právo na ochranu osobných údajov“
Obsah
I – Úvod
II – Právny rámec
A – Právo Únie
B – Nemecké právo
III – Spor vo veci samej a prejudiciálna otázka
IV – Konanie pred Súdnym dvorom
V – Právna analýza
A – O údajnom nedostatočnom právnom základe
1. Obsah a účel nariadenia č. 2252/2004 v znení zmien a doplnení
2. Vhodnosť článku 62 bodu 2 písm. a) ES ako právneho základu nariadenia č. 2252/2004 v znení zmien a doplnení
B – O údajnom porušení povinnosti poradiť sa s Parlamentom
C – O údajnom porušení základného práva na ochranu osobných údajov
1. Úvodné poznámky k postaveniu základných práv v kontexte nariadenia č. 2252/2004 v znení zmien a doplnení
2. Povinnosť stanovená v článku 1 ods. 2 nariadenia č. 2252/2004 v znení zmien a doplnení predstavuje zásah do základného práva na ochranu osobných údajov, ktorý je stanovený zákonom a sleduje cieľ všeobecného záujmu uznaný Úniou
3. O primeranosti zásahu
a) Obmedzenie je spôsobilé na sledovanie cieľa všeobecného záujmu uznaného Úniou
b) Článok 1 ods. 2 nariadenia č. 2252/2004 v znení zmien a doplnení je nevyhnutný na dosiahnutie cieľa všeobecného záujmu uznaného Úniou
c) Záverečné poznámky
VI – Návrh
I – Úvod
1. „Použitie biometrických údajov v informačnom systéme nikdy nie je bezvýznamná voľba, najmä ak sa príslušný systém týka takého veľkého počtu jednotlivcov. Biometria… neodvolateľne mení vzťah medzi telom a totožnosťou tým, že robí prístrojovo snímateľné charakteristiky ľudského tela, ktoré sa dajú ďalej použiť. Aj keď biometrické charakteristiky sa nedajú čítať ľudským okom, stále ich môžu čítať a využívať príslušné nástroje, kamkoľvek osoba ide.“
2. Táto výstraha Európskeho dozorného úradníka pre ochranu údajov(2) osobitne rezonuje vzhľadom na to, že dnes má Súdny dvor rozhodnúť o tom, či je najmä z hľadiska základného práva na ochranu osobných údajov zakotveného v Charte základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“) platná povinnosť uložená členským štátom nariadením Rady (ES) č. 2252/2004 z 13. decembra 2004 o normách pre bezpečnostné znaky a biometriu v pasoch a cestovných dokladoch vydávaných členskými štátmi(3) zmeneným a doplneným nariadením Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 444/2009 zo 6. mája 2009(4) (ďalej len „nariadenie č. 2252/2004 v znení zmien a doplnení“), na základe ktorej môžu svojim štátnym príslušníkom vydávať pasy len pod podmienkou, že sa podrobia povinnému odobratiu dvoch odtlačkov prstov, ktorých obraz je napokon uložený v samotnom pase.
II – Právny rámec
A – Právo Únie
3. Článok 1 ods. 2 nariadenia č. 2252/2004 stanovoval, že „pasy a cestovné doklady musia obsahovať pamäťové médium, ktoré obsahuje zobrazenie tváre. Členské štáty tiež pripoja odtlačky prstov v interoperabilných formátoch. Údaje musia byť zabezpečené a pamäťové médium má mať dostatočnú kapacitu a schopnosť zaručiť integritu, pravosť a dôvernosť údajov“.
4. Článkom 1 nariadenia č. 444/2009 bol zmenený a doplnený článok 1 ods. 2 nariadenia č. 2252/2004, ktorý teraz znie takto:
„Pasy a cestovné doklady musia obsahovať vysoko bezpečné pamäťové médium, ktoré obsahuje zobrazenie tváre. Členské štáty doň tiež začlenia dva plošne odobraté odtlačky prstov v interoperabilných formátoch. Údaje musia byť zabezpečené a pamäťové médium musí mať dostatočnú kapacitu a schopnosť zaručiť integritu, pravosť a dôvernosť údajov.“
B – Nemecké právo
5. § 4 ods. 3 zákona o pasoch (Passgesetz) z 19. apríla 1986, ktorý bol naposledy zmenený a doplnený zákonom z 30. júla 2009,(5) stanovuje:
„Podľa nariadenia [č. 2252/2004] musia cestovný pas, služobný pas a diplomatický pas obsahovať elektronické pamäťové médium, na ktorom je uložená fotografia, odtlačky prstov, označenie odtlačených prstov, údaje o kvalite odtlačkov a údaje uvedené v odseku 2 druhej vete. Uložené údaje je potrebné ochrániť pred neoprávneným načítaním, zmenou alebo vymazaním. Spolková databáza biometrických údajov podľa prvej vety nebude zriadená.“
III – Spor vo veci samej a prejudiciálna otázka
6. Nemecký štátny príslušník pán Schwarz požiadal príslušné útvary Stadt Bochum (mesto Bochum) o vydanie pasu, nesúhlasil však s povinným odobratím svojich odtlačkov prstov. Vzhľadom na to, že pas nemožno vydať bez povinného odobratia odtlačkov prstov, uvedené útvary 8. novembra 2007 odmietli vydať predmetný doklad s odvolaním sa na § 4 ods. 3 zákona o pasoch z 19. apríla 1986, ktorý bol naposledy zmenený a doplnený zákonom z 30. júla 2009.
7. Žalobca vo veci samej v nadväznosti na toto rozhodnutie podal žalobu, v ktorej navrhoval, aby vnútroštátny súd uložil Stadt Bochum povinnosť vydať mu pas bez odobratia odtlačkov prstov. Na tento účel sa odvoláva najmä na neplatnosť článku 1 ods. 2 nariadenia č. 2252/2004 v znení zmien a doplnení, ktorý je zdrojom povinnosti členských štátov odoberať odtlačky prstov všetkým záujemcom o vydanie pasu.
8. Vnútroštátny súd súhlasí s pochybnosťami žalobcu vo veci samej a nie je si istý, či je článok 62 bod 2 písm. a) ES postačujúci ako právny základ na prijatie článku 1 ods. 2 nariadenia č. 2252/2004 v znení zmien a doplnení. Ďalej si kladie otázku, či skutočnosť, že Rada Európskej únie sa neporadila s Európskym parlamentom po tom, čo zmenila možnosť odoberať odtlačky prstov, ktorá bola pôvodne stanovená v návrhu nariadenia, na povinnosť, predstavuje procesnú vadu, ktorá môže ovplyvniť platnosť uvedeného článku 1. Nakoniec poukazuje na to, že ďalší dôvod neplatnosti tohto článku by mohol byť založený na tom, že predstavuje porušenie základného práva na ochranu osobných údajov vyplývajúceho z článku 8 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd podpísaného v Ríme 4. novembra 1950 (ďalej len „EDĽP“) a zakotveného článkom 8 Charty.
9. Za týchto okolností sa Verwaltungsgericht Gelsenkirchen rozhodol prerušiť konanie a návrhom na začatie prejudiciálneho konania, ktorý bol kancelárii Súdneho dvora doručený 12. júna 2012, položil Súdnemu dvoru na základe článku 267 ZFEÚ túto prejudiciálnu otázku:
„Je článok 1 ods. 2 nariadenia [č. 2252/2004 zmeneného a doplneného nariadením č. 444/2009] platný?“
IV – Konanie pred Súdnym dvorom
10. Žalobca vo veci samej, Stadt Bochum, nemecká a poľská vláda, Parlament, Rada, ako aj Európska komisia predložili Súdnemu dvoru písomné pripomienky.
11. Na pojednávaní, ktoré sa konalo 13. marca 2013, predniesli ústne pripomienky žalobca vo veci samej, nemecká vláda, Parlament, Rada a Komisia.
V – Právna analýza
12. Postupne preskúmam tri uvádzané dôvody neplatnosti, a to nedostatočný právny základ, existenciu procesnej vady, ktorá postihla prijatie nariadenia č. 2252/2004 v znení zmien a doplnení, ako aj údajné porušenie článku 8 Charty.
A – O údajnom nedostatočnom právnom základe
13. Právnym základom nariadenia č. 2252/2004, ako aj nariadenia č. 444/2009, je článok 62 bod 2 písm. a) ES, ktorý stanovuje, že „Rada v súlade s postupom uvedeným v článku 67… prijme:… 2. opatrenia o prekročení vonkajších hraníc členských štátov, ktoré stanovia:… a) pravidlá a postupy, ktoré majú členské štáty dodržiavať pri uskutočňovaní kontrol osôb na takýchto hraniciach“.
14. Žalobca vo veci samej tvrdí, že článok 18 ods. 3 ES(6) vo všeobecnosti zakazoval inštitúciám prijímať právne predpisy týkajúce sa pasov, ktorých držiteľmi sú európski občania. Právne predpisy týkajúce sa pasov, ktorých držiteľmi sú občania Únie, v každom prípade nemohli právoplatne vychádzať z uvedeného článku 62, lebo pojem „kontroly osôb na vonkajších hraniciach“ v zmysle tohto článku vylučoval opatrenia vzťahujúce sa len na občanov Únie. Okrem toho pasy vydané občanom Únie neslúžia osobitne na kontroly na vonkajších hraniciach Únie. Nakoniec povinnosť odoberať odtlačky prstov stanovená v článku 1 ods. 2 nariadenia č. 2252/2004 v znení zmien a doplnení nepatrí do oblasti opísanej v článku 62 bode 2 písm. a) ES, lebo sa na ňu nevzťahuje pojem „pravidlá“ alebo „postupy, ktoré majú členské štáty dodržiavať pri uskutočňovaní kontrol osôb na takýchto hraniciach“.
15. Je potrebné ihneď vylúčiť uplatnenie tvrdenia týkajúceho sa článku 18 ods. 3 ES, ktorého účinkom bolo len vylúčiť prijímanie ustanovení súvisiacich s pasmi na základe ustanovení Zmluvy týkajúcich sa európskeho občianstva, presnejšie na základe článku 18 ods. 2 ES. Naopak, z článku 18 ods. 3 ES nevyplýval všeobecný zákaz pre inštitúcie prijímať akékoľvek právne predpisy súvisiace s pasmi.
16. Výhrada voči výlučnému použitiu článku 62 bodu 2 písm. a) ES ako právneho základu je vážnejšia. Súdny dvor už síce rozhodoval o žalobe pre neplatnosť podanej voči nariadeniu č. 2252/2004 Spojeným kráľovstvom Veľkej Británie a Severného Íska.(7) V rámci tohto konania sa však Súdny dvor len veľmi všeobecne a okrajovo dotkol otázky právneho základu.(8) Zdá sa, že nikdy nepochyboval o tom, že nariadenie č. 2252/2004 vychádza zo správneho právneho základu. Keďže však v rámci tohto prejudiciálneho konania je Súdnemu dvoru jasne položená uvedená otázka týkajúca sa platnosti článku 1 ods. 2 nariadenia č. 2252/2004 v znení zmien a doplnení, zaslúži si podrobnejšie preskúmanie v rámci týchto návrhov.
17. Ak však chcem overiť, či je článok 62 bod 2 písm. a) ES vhodný na to, aby bol právnym základom predmetného aktu, je potrebné pripomenúť opakované tvrdenie Súdneho dvora, podľa ktorého v rámci systému právomocí Európskej únie „[výber] právneho základu aktu… musí byť… založen[ý] na objektívnych prvkoch, ktoré môžu byť predmetom súdneho preskúmania, pričom medzi ne patria najmä cieľ a obsah aktu“.(9) Na zistenie toho, či je článok 62 bod 2 písm. a) ES postačujúci ako právny základ nariadenia č. 2252/2004 v znení zmien a doplnení, teda treba najprv určiť účel a obsah uvedeného nariadenia a následne overiť, či tento obsah a účel mohli byť primerane vymedzené v rámci nariadenia prijatého na základe takého právneho základu.
1. Obsah a účel nariadenia č. 2252/2004 v znení zmien a doplnení
18. Pokiaľ ide o sledovaný účel, zo samotného názvu nariadenia č. 2252/2004 vyplýva, že jeho cieľom je stanoviť normy pre bezpečnostné znaky a biometriu v pasoch vydávaných členskými štátmi.
19. Včlenenie biometrických prvkov, okrem iného dvoch odtlačkov prstov, do pasov a súčasná harmonizácia bezpečnostných znakov majú za cieľ posilniť spoľahlivosť prepojenia medzi pasom a jeho držiteľom a bojovať proti falšovaniu a podvodnému používaniu pasov,(10) pričom Súdny dvor konštatoval, že tento cieľ predstavuje účel nariadenia č. 2252/2004.(11)
20. Harmonizácia noriem týkajúcich sa biometrických prvkov včlenených do pasov je ďalej určená na zabezpečenie komplexného prístupu v oblasti týchto prvkov v rámci Únie najmä vo vzťahu k pravidlám platným v oblasti vydávania víz štátnym príslušníkom tretích štátov,(12) aby pasy vydávané občanom Únie neboli „menej dokonalými bezpečnostnými mechanizmami ako tie, ktoré sú už stanovené technickými vlastnosťami jednotného formátu víz a jednotného formátu povolení na pobyt pre štátnych príslušníkov tretích krajín“. (13) [neoficiálny preklad]
21. V odôvodnení 9 nariadenia č. 2252/2004 je napokon uvedený „[základný cieľ] zaviesť spoločné bezpečnostné normy a interoperabilné biometrické identifikátory“, pre ktorý je podľa normotvorcu Únie nevyhnutné stanoviť pravidlá pre všetky členské štáty uplatňujúce Dohovor, ktorým sa vykonáva Schengenská dohoda zo 14. júna 1985.(14) Nariadenie č. 2252/2004 v znení zmien a doplnení tak sleduje aj cieľ „[uľahčiť kontroly] na hraniciach“(15) prostredníctvom harmonizácie spoločných bezpečnostných noriem.
22. Domnievam sa, že základný cieľ nariadenia č. 2252/2004 v znení zmien a doplnení možno pochopiť len v širšom kontexte systému, v ktorom bolo prijaté, a osobitnú pozornosť treba venovať jeho vzťahom so systémom zavedeným Schengenskou dohodou. Práve v odôvodneniach 10 až 14 je však uvedené, že toto nariadenie sa chápe ako rozvinutie ustanovení schengenského acquis, čo napokon Súdny dvor potvrdil.(16) Práve v rámci tohto acquis bola spresnená politika integrovaného riadenia vonkajších hraníc členských štátov, ktoré sa zúčastňujú na systéme zavedenom Schengenskou dohodou, najmä pravidlá týkajúce sa prekračovania vonkajších hraníc. Prostredníctvom harmonizácie obsahu a technických vlastností cestovných dokladov, ktoré občania Únie musia mať pri pohybe cez vonkajšie hranice, prispieva cieľ sledovaný normotvorcom v rámci nariadenia č. 2252/2004 v znení zmien a doplnení zjavne k širšiemu cieľu zaistenia bezpečnosti uvedených hraníc.
23. Z hľadiska svojho obsahu a v úplnom súlade so svojím účelom tak nariadenie č. 2252/2004 v znení zmien a doplnení obsahuje tri druhy ustanovení. Na jednej strane sú to ustanovenia týkajúce sa povinnosti odoberať odtlačky prstov ako takej, výnimiek z tejto povinnosti a prípadov, v ktorých je odobratie nemožné.(17) Na druhej strane sú to ustanovenia venované všeobecnému systému súvisiacemu s údajmi uvedenými v pasoch.(18) Ďalšie ustanovenia, ako aj príloha uvedeného nariadenia sa týkajú čisto technických aspektov minimálnych bezpečnostných noriem, ktoré musia členské štáty dodržiavať pri vydávaní pasov. V týchto návrhoch sa nebudem usilovať o vyčerpanie témy a budem sa venovať len technickým špecifikáciám týkajúcim sa pamäťového média, typu záznamu, samotného postupu pri odoberaní odtlačkov, podmienok zabezpečenia údajov, techník tlače, ako aj spôsobov snímania a uchovávania údajov.(19) Nariadenie č. 2252/2004 v znení zmien a doplnení tak pristupuje „k harmonizácii a zlepšovaniu minimálnych bezpečnostných noriem, ktoré musia spĺňať pasy… vydané členskými štátmi, pričom v tomto nariadení sa stanovuje, že do týchto [pasov] sa začlenia určité biometrické identifikátory týkajúce sa držiteľov takýchto dokladov“.(20)
2. Vhodnosť článku 62 bodu 2 písm. a) ES ako právneho základu nariadenia č. 2252/2004 v znení zmien a doplnení
24. Mohli byť vyššie uvedené ustanovenia prijaté na základe článku 62 bodu 2 písm. a) ES? Domnievam sa, že áno.
25. Na jednej strane je cieľom prvkov harmonizovaných nariadením č. 2252/2004 v znení zmien a doplnení zjednotiť obsah a bezpečnostné normy v oblasti pasov vydávaných členskými štátmi európskym občanom. Na rozdiel od tvrdenia žalobcu vo veci samej je nesprávne tvrdiť, že článok 62 bod 2 písm. a) ES môže slúžiť ako právny základ len pre opatrenia súvisiace s kontrolami štátnych príslušníkov tretích štátov na vonkajších hraniciach. Znenie uvedeného článku 62 také obmedzenie neobsahuje, keďže odkazuje len na „kontrol[y] osôb“. Okrem toho zo schengenského acquis jasne vyplýva, že aj občania Únie podliehajú pri prekračovaní vonkajších hraníc Únie minimálnej kontrole.(21) Táto kontrola rovnako ako posilnenie záruk v oblasti vonkajších hraníc vo všeobecnosti je nevyhnutným dôsledkom zrušenia kontrol na vnútorných hraniciach Únie a zároveň predpokladom úplného uplatňovania slobodného pohybu na území Únie. Nariadenie č. 2252/2004 v znení zmien a doplnení sa teda skutočne týka „kontrol osôb na vonkajších hraniciach“ v zmysle článku 62 bodu 2 písm. a) ES.(22)
26. Na druhej strane nariadenie členským štátom ukladá povinnosť vydávať pasy s harmonizovaným obsahom a technickými vlastnosťami. Normotvorca Únie tým zabezpečuje, že kontroly občanov Únie na vonkajších hraniciach sa budú uskutočňovať na rovnakom základe a že vnútroštátne orgány budú pri jednotlivých prekročeniach hraníc overovať totožnosť uvedených občanov na základe rovnakých údajov. Prispieva tak k ešte výraznejšej integrácii politiky riadenia uvedených hraníc.(23) Skutočnosť, že dal na hraniciach Únie polícii kontrolujúcej pasy občanov Únie k dispozícii homogénny súbor zabezpečených údajov, prispieva k posilneniu úrovne bezpečnosti kontrol a uľahčuje ich.
27. Je pravda, že povinnosť odobrať dva odtlačky prstov sa konkretizuje v úkone, ktorý sa odohrá pred samotnou kontrolou. Je však jasné, že ovplyvňuje výkon kontroly ako takej. Zdá sa mi teda trocha neprirodzené tvrdiť, že ustanovenia týkajúce sa údajov včlenených do pasov, ktoré je potrebné kontrolovať pri pohybe cez vonkajšie hranice Únie, nemohli byť prijaté na právnom základe samotných kontrol. Z racionálneho prístupu k obsahu a výkladu článku 62 bodu 2 písm. a) ES vyplýva uznanie toho, že na povinnosť odobrať dva odtlačky prstov za podmienok stanovených v článku 1 ods. 2 nariadenia č. 2252/2004 v znení zmien a doplnení, ktorá predstavuje nevyhnutný predpoklad uskutočňovania kontrol občanov Únie na vonkajších hraniciach, sa skutočne vzťahuje pojem „pravidlá a postupy, ktoré majú členské štáty dodržiavať pri uskutočňovaní kontrol osôb na takýchto hraniciach“.
28. Vzhľadom na všetky vyššie uvedené dôvody sa domnievam, že článok 62 bod 2 písm. a) ES predstavuje vhodný právny základ na prijatie nariadenia č. 2252/2004 v znení zmien a doplnení.
B – O údajnom porušení povinnosti poradiť sa s Parlamentom
29. Rada mala prijať opatrenia, ktorých právnym základom je článok 62 bod 2 písm. a) ES, v súlade s postupom upraveným v článku 67 ES. V čase prijatia nariadenia č. 2252/2004 tento postup stanovoval, že má dôjsť k porade s Parlamentom.(24) Žalobca vo veci samej tvrdí, že tento postup nebol dodržaný v tom zmysle, že Parlamentu bol predložený návrh nariadenia, ktorý stanovoval len to, že členské štáty majú možnosť odoberať odtlačky prstov, zatiaľ čo táto možnosť bola v konečnom návrhu zmenená na povinnosť bez toho, aby sa k tomu Parlament vyjadril.
30. Na úvod treba poukázať na to, že procesná vada, na ktorú sa odvoláva žalobca vo veci samej, sa týka postupu, ktorého výsledkom bolo prijatie článku 1 ods. 2 nariadenia č. 2252/2004. Otázka platnosti položená vnútroštátnym súdom sa však jednoznačne týka platnosti článku 1 ods. 2 nariadenia č. 2252/2004 v znení zmien a doplnení.(25) Nie je spochybňované, že toto ustanovenie bolo na základe možnosti poskytnutej článkom 67 ods. 2 ES prijaté v súlade s postupom upraveným v článku 251 ES, čiže so spolurozhodovacím postupom. Procesná vada tvrdená žalobcom vo veci samej teda nemôže ovplyvniť platnosť článku 1 ods. 2 nariadenia č. 2252/2004 v znení zmien a doplnení.
31. Aby som však uzavrel všetky spory v tomto smere, chcem napriek všetkému uviesť niekoľko rýchlych pripomienok s cieľom preukázať, že ani článok 1 ods. 2 nariadenia č. 2252/2004 – teda vo svojom pôvodnom znení – nebol postihnutý procesnou vadou.
32. Na jednej strane z opakujúcej sa judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že „povinnosť poradiť sa s Parlamentom v priebehu legislatívneho postupu v prípadoch stanovených Zmluvou znamená, že je potrebné nanovo sa poradiť zakaždým, keď sa s konečnou platnosťou prijatý predpis ako celok vo svojej podstate vzdiali od znenia, ktoré už bolo Parlamentu predložené“.(26) Je síce pravda, že návrh nariadenia Rady predložený Komisiou stanovoval pre členské štáty len možnosť pridať k údajom uloženým v pasoch odtlačky prstov(27) a že v konečnom znení nariadenia bola táto možnosť zmenená na povinnosť, no taká zmena nepredstavuje podstatnú zmenu v zmysle judikatúry Súdneho dvora, v dôsledku ktorej je potrebné nanovo sa poradiť s Parlamentom. Otázka, či je odoberanie odtlačkov nepovinné alebo povinné, teda nebola základnou otázkou, lebo Parlament musel v každom prípade zohľadniť skutočnosť, že všetky členské štáty sa môžu rozhodnúť túto možnosť uplatniť.
33. Na druhej strane z chronologických informácií poskytnutých Súdnemu dvoru vyplýva, že návrh nariadenia bol Parlamentu predložený 25. februára 2004. Rada dospela k politickej dohode o zmene možnosti odoberať odtlačky prstov na povinnosť 26. októbra 2004. Rada zaslala Parlamentu nový dokument sprevádzaný informačným listom 24. novembra 2004. Stanovisko Parlamentu(28) bolo vydané 2. decembra 2004, čiže síce v krátkom čase od tohto zaslania, no prítomnosť odkazu na nové smerovanie Rady v oblasti víz poukazuje na to, že Parlament bol v čase vydania svojho stanoviska plne informovaný o tejto zmene v prístupe Rady a na túto zmenu nijako nereagoval. Parlament sa napokon nijako nesťažoval na porušenie povinnosti poradiť sa ani na pojednávaní nespochybnil informácie poskytnuté v súvislosti s priebehom porád v súvislosti s nariadením č. 2252/2004.
34. Z týchto dôvodov a napriek tomu, že som naďalej presvedčený, že otázka zákonnosti postupu pri prijímaní článku 1 ods. 2 nariadenia č. 2252/2004 nie je pre spor vo veci samej relevantná, treba konštatovať, že neexistencia novej porady s Parlamentom po zmene možnosti odoberať odtlačky prstov, ktoré sa budú ukladať do pasov, na povinnosť, nemala za následok postihnutie prijatia uvedeného ustanovenia procesnou vadou.
C – O údajnom porušení základného práva na ochranu osobných údajov
35. Keďže v návrhu na začatie prejudiciálneho konania sa uvádza len to, že článok 1 ods. 2 nariadenia č. 2252/2004 v znení zmien a doplnení porušuje aj „právo slobodne opustiť krajinu a vrátiť sa do nej, článok 17 Medzinárodného paktu o občianskych a politických právach, ako aj rozličné zásady rovnosti a zákazu diskriminácie“, a nie sú objasnené dôvody, pre ktoré by bolo potrebné preskúmať platnosť uvedeného článku z hľadiska týchto slobôd a zásad alebo aspoň overiť, či sú v rámci takého skúmania relevantné, a vzhľadom na to, že zainteresované subjekty, ktoré sa zúčastnili na konaní pred Súdnym dvorom, vrátane žalobcu vo veci samej, svoje pripomienky zamerali na porušenie základného práva na ochranu osobných údajov, sa nasledujúce úvahy budú týkať výhradne preskúmania platnosti článku 1 ods. 2 nariadenia č. 2252/2004 v znení zmien a doplnení z hľadiska tohto základného práva.
36. Článok 8 ods. 1 Charty zakotvuje právo každého človeka „na ochranu osobných údajov, ktoré sa ho týkajú“. Je však samozrejmé, že odtlačky prstov sú osobnými údajmi.(29) Odsek 2 uvedeného článku konkrétnejšie stanovuje, že „tieto údaje musia byť riadne spracované na určené účely na základe súhlasu dotknutej osoby alebo na inom oprávnenom základe ustanovenom zákonom. Každý má právo na prístup k zhromaždeným údajom, ktoré sa ho týkajú, a právo na ich opravu“.
37. Akékoľvek obmedzenie tohto práva musí byť v súlade s ustanoveniami článku 52 ods. 1 Charty. Musí byť teda stanovené zákonom, rešpektovať podstatu predmetného práva a zásadu proporcionality, čiže byť nevyhnutné a skutočne zodpovedať cieľom všeobecného záujmu, ktoré sú uznané Úniou, alebo potrebe ochrany práv a slobôd iných.
38. Skôr než konkrétne overím platnosť článku 1 ods. 2 nariadenia č. 2252/2004 v znení zmien a doplnení z hľadiska článku 8 Charty, chcem pripomenúť, že otázka základných práv tomuto nariadeniu zďaleka nie je cudzia. Následne sa pokúsim preukázať, že zásah do základného práva na ochranu osobných údajov, ktorým je povinnosť odoberať a na účely snímania uchovávať obraz dvoch odtlačkov prstov, je stanovený zákonom a sleduje cieľ všeobecného záujmu uznaný Úniou. Nakoniec zaujmem stanovisko k primeranosti tohto zásahu.
1. Úvodné poznámky k postaveniu základných práv v kontexte nariadenia č. 2252/2004 v znení zmien a doplnení
39. Na úvod je potrebné poukázať na to, že ako je uvedené v odôvodnení 8 nariadenia č. 2252/2004, v oblasti ochrany údajov, ktoré sa majú spracovávať pri vydávaní pasov, sa uplatňuje smernica 95/46. Uvedená smernica, ktorá je spomenutá vo vysvetlivkách k článku 8 Charty, zakotvuje sériu základných zásad, ktorých dodržiavanie napokon presadzuje aj Európsky súd pre ľudské práva,(30) napríklad spravodlivé a zákonné spracovanie údajov a zber údajov na špecifikované, explicitné a zákonné účely, pričom tieto údaje musia byť primerané, relevantné, nesmú byť prehnané vo vzťahu k sledovaným cieľom, musia byť presné, aktualizované a nesmú byť trvalo uchovávané. Stanovuje aj zásadu, podľa ktorej je na spracovanie údajov nevyhnutný súhlas dotknutej osoby, no zároveň upravuje aj rad výnimiek, akou je plnenie úlohy, ktorá je vo verejnom záujme alebo súvisí s výkonom verejnej moci, alebo sledovanie legitímneho záujmu.(31) Ďalším dôležitým prvkom, ktorý táto smernica stanovuje, je právo osôb dotknutých spracovaním osobných údajov na prístup k celému radu informácií,(32) právo na vznesenie námietok za určitých podmienok,(33) ako aj právo na súdny opravný prostriedok.(34)
40. Okrem toho článok 1a nariadenia č. 2252/2004 zavedený nariadením č. 444/2009 výslovne podriaďuje vnútroštátne postupy odoberania biometrických prvkov dodržiavaniu „[záruk stanovených] v [EDĽP] a v Dohovore OSN o právach dieťaťa“ a vyžaduje, aby pri týchto postupoch bola zaručená dôstojnosť dotknutých osôb v prípade ťažkostí pri odbere.
41. Záruky poskytované nariadením č. 2252/2004 v znení zmien a doplnení tak treba chápať v spojení so zárukami poskytovanými smernicou 95/46 a s odkazmi na EDĽP a na ľudskú dôstojnosť, ktoré obsahuje. Pri skúmaní platnosti článku 1 ods. 2 uvedeného nariadenia tak treba nevyhnutne brať ohľad na tieto základné prvky.
2. Povinnosť stanovená v článku 1 ods. 2 nariadenia č. 2252/2004 v znení zmien a doplnení predstavuje zásah do základného práva na ochranu osobných údajov, ktorý je stanovený zákonom a sleduje cieľ všeobecného záujmu uznaný Úniou
42. Na jednej strane je jasné, že povinné odobratie odtlačkov príslušnými vnútroštátnymi orgánmi za podmienok uvedených v článku 1 ods. 2 nariadenia č. 2252/2004 v znení zmien a doplnení, ich zaznamenanie a uchovávanie v pasoch, ako aj možnosť hraničnej polície nasnímať tieto údaje bez súhlasu dotknutej osoby predstavujú zásah do práva uznaného článkom 8 Charty. Žiadatelia totiž nemajú možnosť odmietnuť odobratie a uchovávanie svojich odtlačkov prstov s výnimkou prípadu, že sa vzdajú držby pasu a v dôsledku toho aj cestovania do väčšiny tretích štátov.
43. Na druhej strane treba po prvé poukázať na to, že na zásah vyplývajúci z povinnosti odoberať odtlačky prstov sa treba pozerať ako na zásah „stanovený zákonom“ v zmysle článku 52 ods. 1 Charty, lebo tento odber je výslovne stanovený v článku 1 ods. 2 nariadenia č. 2252/2204 v znení zmien a doplnení, ktorý okrem toho spĺňa aj požiadavky prístupnosti, jasnosti a predvídateľnosti v súlade s judikatúrou Európskeho súdu pre ľudské práva.(35)
44. Po druhé, ako som už uviedol,(36) základným všeobecným cieľom sledovaným nariadením č. 2252/2004 v znení zmien a doplnení je zabezpečenie vonkajších hraníc prostredníctvom uplatňovania politiky integrovaného riadenia týchto hraníc. Včlenenie odtlačkov prstov uložených na zabezpečenom médiu do pasu má ďalej za cieľ posilniť spoľahlivosť prepojenia medzi držiteľom dokladu a samotným dokladom, a tým skomplikovať falšovanie a podvodné používanie, a teda aj nezákonné prisťahovalectvo. Tento krok normotvorcu bol okrem toho ešte významnejší z hľadiska perspektívy postupného zavádzania priestoru bezpečnosti, slobody spravodlivosti(37) a, ako som už uviedol, z dôvodu neexistencie kontrol na vnútorných hraniciach Únie.
45. Zdá sa mi byť jasné, že všetky tieto čiastkové ciele sa podieľajú na dosahovaní vyššie uvedeného všeobecného cieľa. Treba teda konštatovať, že článok 1 ods. 2 nariadenia č. 2252/2004 v znení zmien a doplnení tým, že ukladá povinnosť odobrať dva odtlačky prstov s cieľom zapísať ich a uložiť do pasu, sleduje cieľ všeobecného záujmu uznaný Úniou.
3. O primeranosti zásahu
46. Obmedzenie základného práva na ochranu osobných údajov musí byť ďalej v súlade so zásadou proporcionality, čiže musí byť nevyhnutné a skutočne zodpovedať sledovanému cieľu.
a) Obmedzenie je spôsobilé na sledovanie cieľa všeobecného záujmu uznaného Úniou
47. Žalobca vo veci samej v tomto smere namieta, že povinnosť odoberať odtlačky prstov občanom Únie, ktorí žiadajú o vydanie pasu, nepredstavuje prostriedok spôsobilý na dosiahnutie sledovaného cieľa, a pochybuje o tom, že účinne prispieva k zabezpečeniu vonkajších hraníc. V podstate tvrdí, že zvolená biometrická metóda sa ukázala ako zvlášť neuspokojivá a v každom prípade je jej užitočnosť obmedzená v prípade občanov Únie, u ktorých odobratie odtlačkov nie je možné z dôvodu ochorenia, poranenia alebo popálenín. Uvedená metóda nemôže zaručiť dosiahnutie sledovaného cieľa z dôvodu krehkosti vlastnej pamäťovému čipu, ktorého životnosť je omnoho kratšia než doba platnosti pasu. S touto metódou je napokon spojená vysoká miera chybovosti a nie je dostatočne bezpečná na to, aby mohla zaručiť existenciu absolútne spoľahlivého prepojenia medzi oprávneným držiteľom pasu a samotným dokumentom.
48. Zdá sa však, že nemožno veľmi popierať skutočnosť, že v dôsledku samotného pridania biometrických údajov do pasu je automaticky nielen falšovanie tohto pasu zložitejšie, ale aj proces identifikácie oprávneného držiteľa pasu bezpečnejší, keďže orgány poverené kontrolami na vonkajších hraniciach Únie majú už okrem fotografie tváre k dispozícii aj dva biometrické prvky.(38) Je tiež nepochybné, že predmetné biometrické údaje okrem ojedinelých výnimiek predstavujú údaje vhodné na individualizáciu a identifikáciu osôb.
49. Pokiaľ ide o tvrdenie založené na nespoľahlivosti metódy, je správne uviesť, že rozpoznávanie prostredníctvom porovnávania odtlačkov prstov nie je na 100 % bezpečnou metódou identifikácie, v dôsledku čoho je pri nej miera chybovosti vyššia než 0 %.(39) Nikto by okrem toho nepodstúpil riziko spojené s tvrdením, že pas technicky opísaný v nariadení č. 2252/2004 v znení zmien a doplnení je doklad, ktorý nemožno sfalšovať. Je však jasné, že normotvorca Únie si skutočne plnil svoju úlohu, keď sa usiloval skomplikovať prácu falšovateľom pridaním dvoch biometrických prvkov a prehlbovaním harmonizácie bezpečnostných znakov. Inými slovami, zo skutočnosti, že zvolená biometrická metóda je omylná a pas sa v dôsledku nej nestáva dokladom, ktorý vôbec nemožno sfalšovať alebo ktorý je odolný voči akémukoľvek pokusu o zničenie, nemôže vyplývať jej nespôsobilosť na dosiahnutie sledovaného cieľa vzhľadom na to, že – pripomínam – do dnešného dňa nebola vynájdená nijaká neomylná metóda. Okrem toho je táto nespoľahlivosť z určitého hľadiska vyrovnaná flexibilitou povinnosti odoberať odtlačky. Napríklad pokiaľ by odobratie odtlačkov prstov nebolo uspokojivé z hľadiska identifikácie, ako je to najmä v prípade detí, normotvorca Únie stanovil systém výnimiek.(40)
b) Článok 1 ods. 2 nariadenia č. 2252/2004 v znení zmien a doplnení je nevyhnutný na dosiahnutie cieľa všeobecného záujmu uznaného Úniou
50. V týchto návrhoch je potrebné preskúmať, či inštitúcie uskutočnili „vyvážené posúdenie medzi záujmami Únie“(41) na konsolidovaní zabezpečenia vonkajších hraníc a zásahom do ochrany osobných údajov občanov Únie, ktorí žiadajú o vydanie pasu. No „výnimky a obmedzenia z ochrany osobných údajov musia pôsobiť v rámci toho, čo je striktne nevyhnutné“,(42) v tom zmysle, že nesmie existovať nijaké opatrenie rovnako účinné, ale menej zasahujúce než to, ktoré predstavuje výnimku zo základného práva na ochranu osobných údajov.
51. Ústna časť pojednávania pred Súdnym dvorom sa zvlášť venovala otázke dôvodnosti výberu biometrickej metódy porovnávania odtlačkov prstov zo strany normotvorcu. Podľa názoru žalobcu vo veci samej normotvorca najmä zo štatistického hľadiska nerozvinul a nevysvetlil dôvody, pre ktoré považoval v čase prijatia nariadení č. 2252/2004 a 444/2009 za nevyhnutné uložiť členským štátom povinnosť včleniť do pasov dva odtlačky prstov. Žalobca vo veci samej v konečnom dôsledku napáda akékoľvek použitie biometrickej metódy okrem fotografie tváre, či dokonca potrebu natoľko presne identifikovať občanov Únie na jej vonkajších hraniciach.(43) Je znepokojený najmä možnosťami získania obrazov odtlačkov prstov bez vedomia ich držiteľov, v dôsledku čoho by tieto údaje boli nakoniec dosť málo zabezpečené,(44) lebo každý úkon nášho každodenného života ponúka veľa príležitostí zanechať obrazy našich odtlačkov prstov. Nedostatočná úroveň zabezpečenia pamäťového čipu okrem toho neumožňuje zaručiť, že biometrické údaje budú nasnímané len oprávnenými orgánmi. Úroveň zásahu do základného práva zaručeného článkom 8 Charty je v konečnom dôsledku neprijateľná z týchto dôvodov: po prvé, týka sa všetkých občanov Únie počas desiatich rokov, čiže počas celého obdobia platnosti pasu; po druhé, zásah sa opakuje pri každej kontrole na vonkajších hraniciach; po tretie, existuje reálne riziko uchovania biometrických údajov v súboroch; a po štvrté, identifikácia prostredníctvom odtlačkov prstov by sa mohla zvrhnúť a predstavovať riziko stigmatizácie určitých kategórií osôb. Pre všetky tieto dôvody sa pán Schwarz domnieva, že zásah do základného práva nemá súvislosť so skutočnými ťažkosťami pri kontrolách na vonkajších hraniciach Únie z hľadiska identifikácie občanov Únie alebo z hľadiska boja proti pokusom o nezákonný vstup na územie Únie pomocou falšovaného pasu.
52. Je síce pravda, že dôvodová správa k nariadeniu č. 2252 zvlášť neuvádza dôvody, pre ktoré sa normotvorca rozhodol včleniť do pasov obrazy odtlačkov prstov, jasne však vysvetľuje potrebu komplexného prístupu prijatého v oblasti pasov občanov Únie vo vzťahu k cestovným dokladom vydávaným štátnym príslušníkom tretích štátov.(45) Pokiaľ však ide o tieto cestovné doklady, včlenenie odtlačkov prstov už bolo stanovené.(46) Dôvodová správa okrem toho odkazuje aj na výsledky prác Medzinárodnej organizácie civilného letectva (ICAO), ktorá „tiež vybrala digitalizovanú fotografiu ako hlavný prvok interoperabilnej biometrickej identifikácie spolu s odtlačkami prstov a/alebo obrazom dúhovky“.(47) V každom prípade všetky stanoviská, ktoré na tému včlenenia iných biometrických údajov ako fotografie tváre do pasu vydal Európsky dozorný úradník pre ochranu údajov(48) alebo pracovná skupina zriadená podľa článku 29,(49) varovali inštitúcie pred rizikami spojenými s využívaním biometrie vo všeobecnosti, no nikdy nespochybnili samotnú voľbu obrazu odtlačkov prstov. Všetky tieto stanoviská jednomyseľne uviedli, že zo samotnej podstaty citlivá povaha biometrických údajov si vyžaduje osobitné záruky, no nikdy netvrdili, že voľba odtlačkov prstov ako dodatočného biometrického prvku, ktorý sa včlení do cestovných dokladov, je úplne irelevantná. Napokon vzhľadom na to, že každý jednotlivec dokáže v zásade jednoducho poskytnúť obraz svojich odtlačkov prstov, ktoré sú jedinečné v tom zmysle, že sú mu vlastné, sa mohol normotvorca podľa môjho názoru oprávnene domnievať, že odtlačky prstov sú biometrickým identifikačným prvkom vhodným na posilnenie spoľahlivosti prepojenia medzi pasom a jeho držiteľom a zároveň komplikujú všetky pokusy o podvodné použitie alebo falšovanie pasov.
53. Zdá sa teda, že domnienku zjavného porušenia zo strany normotvorcu Únie – ktoré ako jediné možno sankcionovať, keď má ako v tomto prípade „v technicky zložitom a neustále sa vyvíjajúcim rámci… širokú mieru voľnej úvahy, najmä pokiaľ ide o posúdenie skutkových okolností vedeckej a technickej povahy, ktoré sú veľmi komplexné, na určenie povahy a rozsahu opatrení, ktoré prijíma“(50) – je potrebné vylúčiť, a to tým viac, že Súdny dvor v takom prípade nemôže svojím posúdením nahradiť posúdenie zo strany normotvorcu, ktorému Zmluva zverila túto úlohu.
54. Čo sa týka existencie alternatívnych opatrení, ktoré menej zasahujú do základného práva na ochranu osobných údajov, použitie metódy rozpoznávania dúhoviek nemožno považovať za menej zasahujúce. Okrem toho má niekoľko nevýhod súvisiacich jednak s nákladmi spojenými s touto metódou – ktorá je patentovaná – a jednak so zdravotnými rizikami postupu skenovania dúhovky alebo so spomalením kontrol na vonkajších hraniciach Únie vyplývajúcim z overovania zhody dúhovky.(51) Len včlenenie fotografie tváre je síce menej zasahujúce, no vzhľadom na zmenu fyzického výzoru, ktorú nedokáže zohľadniť, sa nejaví ako rovnako účinné v prípade, že kontrolné orgány potrebujú potvrdiť totožnosť osoby a jej legitímne prepojenie s pasom, ktorý predkladá.
55. Pokiaľ ide o tvrdenie založené na možnosti získania údajov zo strany tretích osôb alebo tretích štátov,(52) poukážem len na to, že čo sa týka prvej hypotézy, nezdá sa mi, že riziko by bolo menšie v prípade systému, v ktorom by boli kontroly založené len na fotografii tváre. Čo sa týka tretích štátov, nesúhlasím so stanoviskom žalobcu, podľa ktorého je článok 1 ods. 2 nariadenia č. 2252/2004 v znení zmien a doplnení príčinou vystavenia občanov Únie riziku zneužitia v týchto štátoch. V tomto zmysle stačí konštatovať, že Únia nemá vplyv na určenie formálnych náležitostí, ktoré musia jej občania spĺňať pri vstupe na územie tretích štátov.
c) Záverečné poznámky
56. Počet odtlačkov prstov, ktorých obraz sa má odobrať a uložiť, je obmedzený na dva. Povinnosť odberu sa týka len občanov Únie, ktorí chcú cestovať mimo jej vnútorných hraníc. Tieto údaje sa majú používať na prísne vymedzené účely: nariadenie č. 2252/2004 v znení zmien a doplnení tak stanovuje, že údaje sa použijú „iba na overovanie“ pravosti pasu a totožnosti držiteľa.(53) Údaje sú uložené v jedinom zabezpečenom pamäťovom médiu včlenenom do pasu, čo v zásade znamená, že občan Únie je jediným držiteľom obrazu svojich odtlačkov prstov. Uvedené nariadenie nemôže – a to je zásadný prvok – slúžiť ako právny základ na zriadenie databáz, v ktorých by boli tieto informácie uložené, zo strany členských štátov.(54) Zdá sa, že aj doba, počas ktorej je obraz odtlačkov prstov uložený, je obmedzená, lebo zodpovedá dobe platnosti pasu.
57. V každom prípade sa súlad odtlačkov prstov neoveruje systematicky, ale náhodne, napríklad ak kontrola len na základe fotografie tváre a informácií uvedených v pase neodstránila všetky pochybnosti týkajúce sa pravosti pasu a/alebo totožnosti jeho držiteľa. Údaje – zabezpečené – odoberajú kvalifikovaní a oprávnení pracovníci(55) a len oprávnené orgány, ktoré majú k dispozícii primerané vybavenie, môžu mať prístup k snímaniu údajov.(56) Jednotlivec, ktorému boli odobraté a uložené odtlačky prstov, má právo na overenie, opravu a vymazanie údajov.(57) Napokon s cieľom obmedziť nevýhody, ktoré môžu vyplynúť z nedokonalosti a z obmedzení metódy a technológie, je stanovené, že „nesúlad sám o sebe nemá vplyv na platnosť pasu… na účely prekročenia vonkajších hraníc“,(58) a je upravený systém výnimiek pre deti mladšie ako 12 rokov, pre osoby, ktorým je fyzicky nemožné odobrať odtlačky prstov, alebo pre osoby, pri ktorých je odobratie odtlačkov dočasne nemožné.(59) Normotvorca Únie teda stanovením takýchto výnimiek dbal na ochranu ľudskej dôstojnosti.
58. Takže áno, identifikácia prostredníctvom porovnávania odtlačkov prstov je technikou, ktorá má určité obmedzenia, a nie, nemôžem konštatovať, že nariadením č. 2252/2004 v znení zmien a doplnení bol zavedený systém, ktorý umožňuje úplne vylúčiť akékoľvek riziko vrátane rizika podvodného použitia a falšovania. Napriek tomu sa vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy a na prijaté záruky domnievam, že normotvorca prijal všetky opatrenia potrebné na to, aby v rámci možností zaručil spravodlivé a zákonné spracovanie osobných údajov požadovaných na vydanie pasu. Je nepopierateľné, že svojím umierneným prístupom tak uskutočnil vyvážené posúdenie dotknutých záujmov Únie.
59. Zjavný zásah do základného práva na ochranu osobných údajov spôsobený článkom 1 ods. 2 nariadenia č. 2252/2004 v znení zmien a doplnení treba v dôsledku toho považovať za primeraný.
VI – Návrh
60. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor na prejudiciálnu otázku položenú Verwaltungsgericht Gelsenkirchen odpovedal takto:
Z preskúmania položenej otázky nevyplynulo nijaké zistenie, ktoré by mohlo ovplyvniť platnosť článku 1 ods. 2 nariadenia Rady (ES) č. 2252/2004 z 13. decembra 2004 o normách pre bezpečnostné znaky a biometriu v pasoch a cestovných dokladoch vydávaných členskými štátmi, zmeneného a doplneného nariadením Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 444/2009 z 28. mája 2009.