SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
ELEANOR SHARPSTON,
predstavljeni 16. julija 2015(1)
Zadeva C‑73/14
Svet Evropske unije
proti
Evropski komisiji
(Predložitev pisne izjave Komisije v imenu Evropske unije Sodišču za pomorsko pravo – Členi 13(2) PEU, 16(1) PEU in 17(1) PEU – Člena 218(9) PDEU in 335 PDEU – Predstavljanje Evropske unije navzven – Kršitev pristojnosti Sveta – Lojalno sodelovanje – Člen 263 PDEU – Dopustnost)
1. Evropska komisija je 29. novembra 2013 v imenu Evropske unije (EU) Sodišču za pomorsko pravo (v nadaljevanju: sodišče ITLOS) predložila pisno izjavo o svetovalnem mnenju, ki ga mora podati navedeno sodišče.
2. Svet Evropske unije zahteva razglasitev ničnosti „sklepa Komisije z dne 29. novembra 2013“ o predložitvi zadevne izjave. Svet, ki ga podpira več držav članic, v bistvu trdi, da bi morala Komisija pred predložitvijo pisne izjave sodišču ITLOS zaprositi za odobritev Sveta in jo dobiti. Trdi, da je Komisija, ker tega ni storila, kršila člen 218(9) PDEU in/ali člen 16 PEU (prvi oziroma drugi del prvega tožbenega razloga) in kršila dolžnost lojalnega sodelovanja (drugi tožbeni razlog). Komisija po drugi strani trdi, da je bila pristojna za predložitev zadevne izjave brez odobritve Sveta in da je z njim v celoti sodelovala.
3. Osrednje vprašanje med strankama torej zadeva istovetnost institucije EU, ki ji je naloženo odločanje o stališču EU pred sodnim organom, ustanovljenim v skladu z mednarodnim sporazumom, katerega pogodbenica je EU.
4. V nadaljevanju bom preučila različne vidike tega izredno pomembnega vprašanja, vendar se mi zdi, da je tožba Sveta dejansko nedopustna in bi jo bilo treba že iz navedenega razloga zavrniti.
Pravo, ki se uporablja za sodišče ITLOS
5. EU je skupaj s svojimi državami članicami pogodbenica Konvencije Združenih narodov o pomorskem pravu (v nadaljevanju: konvencija UNCLOS).(2)
6. Sodišče ITLOS je ustanovljeno in se vodi na podlagi konvencije UNCLOS, zlasti Priloge VI k njej, ki vsebuje njen statut.
7. Člen 16 statuta sodišča ITLOS določa, da mora to sprejeti svoj poslovnik. Člen 20 določa, da je sodišče ITLOS na voljo pogodbenicam.
8. Na podlagi člena 133 poslovnika sodišča ITLOS, ki se uporablja za postopek sprejemanja svetovalnega mnenja Mednarodne oblasti za morsko dno pri sodišču ITLOS, sodišče ITLOS pogodbenice konvencije UNCLOS pozove, naj pripravijo pisne izjave o vprašanju(-ih), ki je (so) v ospredju v zahtevi za svetovalno mnenje.
9. Člen 138(1) poslovnika sodišča ITLOS določa, da ITLOS „izda svetovalno mnenje o pravnem vprašanju, če mednarodni sporazum, povezan z nameni [konvencije UNCLOS], izrecno določa, da se [sodišču ITLOS] predloži zahteva za tako mnenje“. Člen 138(3) določa, da v takih okoliščinah sodišče ITLOS „smiselno uporablja člene od 133 do 137“.
Pravo EU
Pogodba o Evropski uniji
10. Člen 13(2) PEU določa: „Vsaka institucija deluje v mejah pristojnosti, ki so ji dodeljene s Pogodbama, in v skladu s postopki, pogoji in cilji, ki jih določata Pogodbi. Institucije med seboj lojalno sodelujejo.“
11. V drugem stavku člena 16(1) PEU je navedeno, da Svet „[o]pravlja funkcijo oblikovanja politike in usklajevanja v skladu s Pogodbama“. Preostanek člena 16 določa splošna pravila o delovanju Sveta. Zlasti člen 16(3) določa, da „Svet odloča s kvalificirano večino, če Pogodbi ne določata drugače“.
12. Člen 17(1) PEU določa:
„Komisija spodbuja splošni interes [EU] in v ta namen sprejema ustrezne pobude. Skrbi za uporabo Pogodb in ukrepov, ki jih institucije sprejmejo na njuni podlagi. Skrbi za uporabo prava [EU] pod nadzorom Sodišča [EU] […] V skladu s Pogodbama opravlja usklajevalno, izvršilno in upravno funkcijo. Razen pri skupni zunanji in varnostni politiki in v drugih primerih, predvidenih v Pogodbah, zagotavlja zastopanje [EU] navzven. […]“
Pogodba o delovanju Evropske unije
13. Zunanje delovanje EU ureja del V PDEU, katerega naslov V se nanaša na mednarodne sporazume. V okviru navedenega naslova je EU s členoma 216 PDEU in 217 PDEU pooblaščena za sklepanje sporazumov z eno ali več tretjimi državami ali mednarodnimi organizacijami, člen 218 PDEU pa določa postopek, v skladu s katerim se je treba o takih sporazumih pogajati in jih sklepati. Upoštevne določbe tega člena določajo:
„1. Brez poseganja v posebne določbe člena 207 [skupna trgovinska politika] potekajo pogajanja o sporazumih med [EU] in tretjimi državami ali mednarodnimi organizacijami ter njihovo sklepanje po spodaj opisanem postopku.
2. Svet odobri začetek pogajanj, določi pogajalske smernice, odobri podpis in sklene sporazum.
3. […] Komisija […] predloži priporočila Svetu, ki sprejme sklep o odobritvi začetka pogajanj in imenovanju pogajalca [EU] […]
4. Svet lahko pogajalcu da smernice […]
5. Svet na predlog pogajalca sprejme sklep o odobritvi podpisa sporazuma […]
6. Svet na predlog pogajalca sprejme sklep o sklenitvi sporazuma.
7. Pri sklepanju sporazuma lahko Svet z odstopanjem od odstavkov 5, 6 in 9 pooblasti pogajalca, da v imenu [EU] odobri spremembe ali dopolnitve sporazuma, kadar ta predvideva, da se lahko sprejmejo po poenostavljenem postopku ali da jih sprejme organ, ustanovljen s sporazumom. Svet lahko v takšno pooblastilo vključi posebne pogoje.
8. Svet v celotnem postopku odloča s kvalificirano večino.
S soglasjem odloča [v opredeljenih okoliščinah].
9. Svet na predlog Komisije […] sprejme sklep o […] določitvi stališč, ki naj se v imenu [EU] zastopajo v organu, ustanovljenem s sporazumom, kadar ta organ sprejema akte s pravnim učinkom, razen aktov o spremembah ali dopolnitvah institucionalnega okvira sporazuma.
10. Evropski parlament se v vseh fazah postopka nemudoma in izčrpno obvesti.
11. [Ta pododstavek vsebuje postopek za pridobitev mnenja Sodišča o tem, ali je predvideni sporazum skladen s Pogodbama, in posledice negativnega mnenja.]“
14. Prvi, drugi in šesti odstavek člena 263 PDEU določajo:
„Sodišče [EU] nadzira zakonitost zakonodajnih aktov, ter aktov Sveta, Komisije in Evropske centralne banke razen priporočil in mnenj, pa tudi zakonitost aktov Evropskega parlamenta in Evropskega sveta s pravnim učinkom za tretje osebe. Nadzira tudi zakonitost aktov organov, uradov ali agencij [EU] s pravnim učinkom za tretje osebe.
V ta namen je Sodišče pristojno za odločanje o tožbah, ki jih vloži država članica, Evropski parlament, Svet ali Komisija zaradi nepristojnosti, bistvene kršitve postopka, kršitve Pogodb ali katerega koli pravnega pravila, ki se nanaša na njeno uporabo, ali zaradi zlorabe pooblastil.
[…]
Postopki iz tega člena se glede na posamezni primer sprožijo v dveh mesecih od objave akta ali njegovega uradnega obvestila tožniku, če tega ni bilo, pa od dneva, ko je zanj izvedel.“
15. Člen 264 PDEU določa, da Sodišče zadevni akt razglasi za ničen, če je tožba utemeljena, in lahko določi, če meni, da je to potrebno, tiste njegove učinke, ki jih je treba šteti za dokončne.
16. Člen 335 PDEU določa: „[EU] ima v vseh državah članicah kar najširšo pravno in poslovno sposobnost, ki jo pravnim osebam priznava nacionalna zakonodaja; zlasti lahko pridobiva premično in nepremično premoženje in z njim razpolaga ter je lahko stranka v sodnem postopku. V ta namen jo zastopa Komisija. V zadevah, povezanih z delovanjem posameznih institucij, pa [EU] zastopa vsaka institucija na podlagi svoje upravne avtonomije.“
Sporazum ZN o staležih rib
17. EU je s Sklepom Sveta 98/414/ES(3) sklenila Sporazum o uporabi določb konvencije UNCLOS glede ohranjanja in upravljanja čezconskih staležev rib in izrazito selivskih staležev rib (v nadaljevanju: Sporazum ZN o staležih rib). Člen 3 Sklepa 98/414 določa:
„Kadar Skupnost začne postopek za reševanje sporov, kot to določa [Sporazum ZN o staležih rib], jo zastopa Komisija. Komisija se mora pred ukrepanjem posvetovati z državami članicami in upoštevati zavezujoče postopkovne roke.“
18. ITLOS je med jurisdikcijami, pred katerimi je mogoče začeti take postopke.
Statut in Poslovnik Sodišča
19. V členu 21 Statuta Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju: Statut) je med drugim navedeno, da mora biti tožbi pred Sodiščem „priložen, kjer je to primerno, akt, katerega razveljavitev se zahteva“.
20. V členih 120 in 122 Poslovnika Sodišča se zahteva, naj se v tožbi med drugim navedeta predmet spora in predlog ter da se ji zlasti priloži akt, katerega razveljavitev se zahteva.
21. Člen 150 določa: „Sodišče lahko po uradni dolžnosti na predlog sodnika poročevalca ter po opredelitvi strank in generalnega pravobranilca kadar koli z obrazloženim sklepom odloči, ali morda niso izpolnjene absolutne procesne predpostavke.“
Ozadje spora
22. Sodišče ITLOS je 28. marca 2013 prejelo zahtevo za svetovalno mnenje, ki jo je podal Podregionalni odbor za ribištvo (v nadaljevanju: SRFC), medvladna organizacija za sodelovanje na področju ribištva, ustanovljena s konvencijo z dne 29. marca 1995 med Zelenortskimi otoki, Gambijo, Gvinejo, Gvinejo Bissauom, Mavretanijo, Senegalom in Sierro Leone(4). EU je v zameno za finančni prispevek s petimi državami SRFC sklenila sporazume o partnerstvu v ribiškem sektorju, z dvema od njih pa protokola o odobritvi ribolovnega dostopa.
23. Navedena zahteva, evidentirana kot zadeva št. 21, se nanaša na vprašanja, v bistvu povezana s pravicami, obveznostmi in odgovornostmi držav zastave, mednarodnih agencij in obalnih držav v primeru nezakonitega, neprijavljenega in nereguliranega (v nadaljevanju: NNN) ribolova, ter vprašanja v zvezi z zagotavljanjem trajnostnega upravljanja skupnih staležev in staležev, ki so v skupnem interesu.
24. Sodišče ITLOS je 24. maja 2013 pozvalo pogodbenice konvencije UNCLOS, naj najpozneje do 29. novembra 2013 pripravijo pisna stališča do predloženih vprašanj, in se odločilo za ustni postopek.
25. V Svetu se je zahteva za svetovalno mnenje večkrat obravnavala v dveh delovnih skupinah: v delovni skupini za pomorsko pravo (v nadaljevanju: COMAR), ki je obravnavala predvsem vprašanja v zvezi s pristojnostjo in dopustnostjo, ter delovni skupini za notranjo in zunanjo ribiško politiko (v nadaljevanju: FISH), ki je obravnavala vsebino vprašanj. Komisija je med prvimi razpravami v delovni skupini COMAR med aprilom in julijem 2013 omenila, da njene službe preučujejo možnost, ali bi se morala EU pridružiti zadevi št. 21, in se obvezala, da se bo ustrezno posvetovala s Svetom.
26. Komisija je 5. avgusta 2013 sprejela izrecni sklep(5) o predložitvi pisnih izjav v imenu EU sodišču ITLOS v zadevi št. 21 in sodelovanju v ustnem postopku (člen 1). Svoji pravni službi je naročila, naj ukrepa v skladu s tem (člen 2). V navedenem sklepu je v uvodni izjavi 9 kot pravna podlaga za sodelovanje Komisije v imenu EU omenjen člen 335 PDEU, v uvodni izjavi 11 pa je opredeljeno, da mora Komisija v skladu z načelom lojalnega sodelovanja prek pristojne delovne skupine obvestiti Svet.
27. Komisija je na sestankih delovnih skupin FISH 12. septembra 2013 in COMAR 17. septembra 2013 potrdila, da bo v imenu EU predložila pisne pripombe, in trdila, da za ukrepanje Komisije v skladu s členom 335 PDEU predhodna odobritev Sveta ni potrebna. Predsedstvo Sveta je na sestanku delovne skupine FISH trdilo, da je bila potrebna odobritev Sveta v zvezi z vsebino predložitve, podane v imenu EU, in Komisijo pozvalo, naj osnutek pisne izjave predloži Svetu najpozneje do konca oktobra 2013.
28. Komisija je 22. oktobra 2013 delovnima skupinama Sveta poslala prvi delovni dokument, v katerem so bili navedeni glavni poudarki besedila za predložitev sodišču ITLOS. V uvodnem odstavku zadevnega dokumenta je bil naveden sklep z dne 5. avgusta 2013, s katerim se je Komisija odločila za predložitev pripomb v imenu EU v zadevi št. 21, pri čemer je bilo še enkrat poudarjeno, da bosta delovni skupini Sveta obveščeni v skladu z načelom lojalnega sodelovanja. Komisija je tudi poudarila, da bo z veseljem kar najbolj upoštevala vse predloge in nasvete držav članic, da bi bil argument EU čim trdnejši.
29. Delovni skupini FISH in COMAR sta zadevni dokument preučili 24. oziroma 30. oktobra 2013, ko je Komisija ponovila, da osnutka izjave ne bo predložila Svetu v predhodno odobritev. Spremenjeni različici dokumenta sta bili obravnavani na sestankih delovne skupine FISH 15. in 22. novembra 2013. Stalni predstavniki odbora (v nadaljevanju: coreper) so na podlagi poročila, ki ga je pripravila delovna skupina FISH, 27. novembra 2013 obravnavali zadevo. Delegacije držav članic in predsedstvo so vztrajali, da je Svet tisti, ki mora v skladu s svojo funkcijo oblikovanja politike na podlagi člena 16 PEU odločiti, ali bi morala EU predložiti pripombe, in če bi jih morala, potrditi njihovo vsebino. Če Svet ni mogel potrditi stališča v zvezi s tako predložitvijo v imenu EU, stališče EU ni obstajalo in predložitev ni bila mogoča. Komisija je poudarila, da odobritev Sveta ni potrebna in da bo sodišču ITLOS predložila pisno izjavo.
30. Ob upoštevanju komentarjev, ki jih je prejela od več držav članic, je Komisija 29. novembra 2013 predložila pisno izjavo v imenu EU, kopijo pa po elektronski pošti poslala tajništvu Sveta. Sedem držav članic je kot držav pogodbenic konvencije UNCLOS med 18. in 29. novembrom 2013 sodišču ITLOS predložilo pisne izjave.
31. Komisija je po vložitvi tožbe v tej zadevi 13. marca 2014 predložila nadaljnjo pisno izjavo v drugem krogu pisnega postopka in sodelovala v ustnem postopku, ki je potekal od 2. do 5. septembra 2014. Sodišče ITLOS je svetovalno mnenje izdalo 2. aprila 2015.
Postopek, tožbeni razlogi in predlogi strank
32. Svet je v tožbi, ki jo je vložil 10. februarja 2014, navedel dva tožbena razloga iz prava. V prvem navaja, da je naloga odločanja o stališču EU v mednarodnih sodnih postopkih v skladu s členom 218(9) PDEU ali vsekakor v skladu s členom 16(1) PEU v njegovi pristojnosti. Glede na to trdi, da bi morala Komisija pridobiti njegovo predhodno odobritev, preden je sodišču ITLOS posredovala pisno izjavo v imenu EU. V drugem tožbenem razlogu obtožuje Komisijo, da ni spoštovala dolžnosti medsebojnega lojalnega sodelovanja iz člena 13(2) PEU.
33. Zato od Sodišča zahteva, naj „razglasi za ničen sklep Komisije z dne 29. novembra 2013 o predložitvi ,Pisne izjave Evropske komisije v imenu [EU]‘ [sodišču ITLOS] v zadevi [št.] 21“ in Komisiji naloži plačilo stroškov. Podrobneje opredeljuje, da ne zahteva razglasitve ničnosti izjave Komisije.
34. Komisija zahteva, naj Sodišče tožbo zavrne in Svetu naloži plačilo stroškov. Podredno zahteva, naj Sodišče ohrani učinke njenega sklepa do sprejetja novega sklepa v razumnem času.
35. Avstrijska, češka, finska, francoska, grška, litovska, nizozemska in španska vlada so vložile intervencijske vloge v podporo Svetu. Predstavniki strank ter češke, francoske, nizozemske in španske vlade in vlade Združenega kraljestva (zadnjenavedena je tudi podprla Svet) so na obravnavi 14. aprila 2015 podali ustna stališča. Ob zadevni priložnosti je Svet navedel, da ob razglasitvi ničnosti spornega sklepa ne nasprotuje zahtevi Komisije, naj se učinki zadevnega sklepa ohranijo do sprejetja novega sklepa. Na obravnavi so bila preučena tudi vprašanja glede dopustnosti.
Presoja
36. Kot sem navedla, se mi tožba Sveta ne zdi dopustna iz razlogov, ki jih bom predstavila spodaj in se nanašajo na neobstoj pravočasno izpodbijanega izpodbojnega akta. Dopustnost tožbe je vprašanje, ki ga mora Sodišče preveriti po uradni dolžnosti.(6) Načeloma in po logiki ga je treba preveriti pred preučitvijo vsebine zadeve. Včasih se je to vprašanje zaobšlo, če se je Sodišču kljub očitni vprašljivi dopustnosti tožbe zdelo zaželeno, da razsodi o vsebini.(7)
37. V tej zadevi tega ne predlagam, saj bi bilo po mojem mnenju treba pravila o dopustnosti uporabljati enotno, ne po prosti presoji. Razumem pa, da stranki želita jasno sodbo o pomembnem vprašanju – obsegu njunih zadevnih pristojnosti in obveznosti, kot so določene v Pogodbah, v primeru, kakršen je ta, zaradi katerega je nastal spor. Tem vprašanjem se bom posvetila po tem, ko bom predstavila svoje razmišljanje o dopustnosti, ki bi po mojem mnenju moralo prevladati.
Dopustnost
38. Tožba Sveta temelji na členih 263 PDEU in 264 PDEU; nanaša se na nadzor Sodišča nad zakonitostjo akta Komisije in razglasitev ničnosti akta. Za take postopke se uporabljajo člen 21 Statuta ter člena 120 in 122 Poslovnika Sodišča.
39. Zato Svet v tožbi zahteva razveljavitev „sklepa Komisije z dne 29. novembra 2013“ o predložitvi pisne izjave sodišču ITLOS v imenu EU v zadevi št. 21. Tožbi ni zadevni „sklep“ priložen v nobeni obliki, le z dokazom, da je bila pisna izjava 29. novembra 2013 dejansko predložena sodišču ITLOS in da je bil Svet istega dne obveščen o predložitvi.
40. Vendar pa je sklep o predložitvi pisne izjave izključno in izrecno akt, katerega ničnost zahteva Svet. Svet v opombi predloga v tožbi in nato še v odgovoru izrecno navaja, da ne zahteva razglasitve ničnosti izjave Komisije za sodišče ITLOS.
41. Če je Komisija sklep o predložitvi pisne izjave dejansko sprejela 29. novembra 2013, bi bil to, kot se zdi, sklep zaradi molka organa, saj ni bilo prikazano, da bi bil izražen v katerem koli dokumentu ali celo ustni izjavi.
42. Vendar se mi zdi jasno, da tak sklep ni bil sprejet. Komisija je 5. avgusta 2013 sprejela izrecni obrazloženi sklep o predložitvi pisne izjave v imenu EU sodišču ITLOS v zadevi št. 21 in naložila svoji pravni službi, naj ukrepa v skladu z njim. Za predložitev navedene izjave dodaten sklep ni bil potreben. Prav tako ni dokazov v spisu, da je bil tak sklep sprejet, pa naj bo v pisni obliki ali ne. Niti najmanjšega znaka ni, da se je Komisija 29. novembra 2013 odločila storiti kaj, za kar se ni odločila že v navedenem prejšnjem sklepu. Nesporno dejstvo je le, da je bila izjava dejansko predložena in da je bilo poslano elektronsko sporočilo, v katerem je Komisija obvestila Svet o zadevni izjavi.
43. Če sklep 29. novembra 2013 ni bil sprejet, ni mogoče razglasiti njegove ničnosti – niti ni mogoče ohraniti njegovih učinkov do sprejetja novega sklepa. Neobstoj izpodbojnega akta je absolutna procesna predpostavka v smislu člena 150 Poslovnika Sodišča.(8) Enako velja a fortiori za neobstoj katerega koli akta.
44. Namen postopka na podlagi členov 263 PDEU in 264 PDEU je ugotoviti, da akt s pravnim učinkom je (ali ni) ničen. Taka ugotovitev bi bila nesmiselna in bi pomenila zapravljanje sodnega časa, če sama ne bi mogla imeti oprijemljivega učinka. Postopek ni namenjen podajanju izključno abstraktnih izjav o zakonu, s katerim se urejajo odnosi med institucijami, čeprav so seveda take izjave pogosto sestavni del razmišljanja, potrebnega za odločitev o veljavnosti akta.(9) Postopka za razglasitev ničnosti ni mogoče uporabiti za tako odločitev, če ni akta, katerega razglasitev ničnosti lahko vpliva na kateri koli pravni položaj. Posledično bi morale institucije pozorno preučiti svoje procesne položaje, preden Sodišču predložijo tožbo, ki morda ne izpolnjuje zahtev Pogodb, Statuta ali Poslovnika.
45. Vendar se mi zdi, da je namen Sveta izpodbijati načelni sklep Komisije, da predloži pisno izjavo sodišču ITLOS, ne da bi najprej pridobila odobritev Sveta. To dopušča domnevo, da bi moral zahtevati razglasitev ničnosti sklepa z dne 5. avgusta 2013, v katerem je bila sprejeta zadevna načelna odločitev.
46. Če bi Svet to storil, bi v skladu s šestim odstavkom člena 263 PDEU dvomesečni rok za začetek postopka („zaradi oddaljenosti podaljša[n] za enkratno obdobje desetih dni“ v skladu s členom 51 Poslovnika Sodišča) začel teči z dnem, ko bi Svet izvedel za sklep z dne 5. avgusta 2013.
47. Glede na trditve Komisije zadevni sklep Svetu ni bil priglašen ali sporočen. Vendar pa je bil Svet jasno in izrecno obveščen o njem in njegovi bistveni vsebini v uvodnem odstavku prvega delovnega dokumenta Komisije z dne 22. oktobra 2013,(10) ki je bil na sestankih delovnih skupin Sveta FISH in COMAR obravnavan 24. oziroma 30. oktobra 2013, do takrat pa je Svet vsekakor izvedel za sklep z dne 5. avgusta 2013. Morebitni dvomi glede tega, kako si Komisija razlaga navedeni sklep in kako ga namerava izvršiti, so bili zaradi navedenih sestankov prav tako odpravljeni. Stališče Komisije je bilo jasno in nedvoumno: osnutka izjave ne bo predložila Svetu v predhodno odobritev.
48. Svet ni zahteval razglasitve ničnosti sklepa z dne 5. avgusta 2013 v dveh mesecih in desetih dneh od najpoznejšega mogočega datuma, ko je lahko izvedel zanj, in ni vložil tožbe v tem postopku do 10. februarja 2014.
49. Kakor koli, dobro se zavedam, da si obe stranki v postopku goreče želita odločitve o svojih zadevnih pristojnostih, enako pa velja tudi za vse države članice intervenientke. Razumem tudi, da je taka določitev prava bistvena za izvajanje predstavništva EU navzven in da je Sodišče v preteklosti obravnavalo primerljiva vsebinska vprašanja tudi ob močnih znakih nedopustnosti. Zato se bom zdaj posvetila preučitvi vsebinskih vprašanj, ki se pojavijo v okoliščinah, kot so v tej zadevi, vendar pri tem ne bom obravnavala svojega razmišljanja o vprašanju, ali bi bilo treba sklep Komisije o predložitvi pisne izjave sodišču ITLOS v zadevi št. 21 razglasiti za ničen – vprašanju, na katero po mojem mnenju iz razlogov, ki sem jih navedla, v tem postopku ni mogoče odgovoriti.
Vsebinska preučitev
Uvodne pripombe
50. Najprej moram obravnavati dva uvodna vidika te zadeve: ali je nujno odločiti, ali ima EU izključno ali deljeno pristojnost v zvezi z vprašanji, zastavljenimi pred sodiščem ITLOS; in natančen obseg pritožbe Sveta.
51. Prvič, kar zadeva izključno ali deljeno pristojnost: Svet priznava, da se zastavljena vprašanja nanašajo, vsaj deloma, na zadeve, ki so v izključni pristojnosti EU za ohranjanje morskih bioloških virov na podlagi skupne ribiške politike v smislu člena 3(1)(d) PDEU. Vendar vztraja, da je uvodno vprašanje, ali je sodišče ITLOS pristojno za izdajanje svetovalnih mnenj, popolnoma v pristojnosti držav članic. Komisija trdi, da ima EU izključno pristojnost v zvezi z zastavljenimi vprašanji in da je EU tudi pristojna za sprejemanje stališč glede obsega pristojnosti sodišča ITLOS.
52. Nesporno je, da se EU kot pogodbenica konvencije UNCLOS lahko izreče pred sodiščem ITLOS.(11) Kot je pravilno opozorila francoska vlada, je osrednje vprašanje v tej zadevi, ali je za sklep o stališču EU pred zadevnim sodiščem pristojna Komisija ali Svet. To vprašanje je nepovezano z vprašanjem delitve pristojnosti med EU in državami članicami; Svet v zvezi s tem ni ugovarjal. Zato predlagam, da Sodišču zadnjenavedenega vprašanja ni treba obravnavati.
53. Drugič, kolikšen je natančen obseg pritožbe Sveta?
54. Rečeno preprosto, kot je le mogoče: Svet zahteva, naj Sodišče odloči, kateri instituciji je na podlagi Pogodb zaupana naloga odločanja o stališču EU (ki se razlikuje od njegovega izražanja) pred sodiščem ITLOS v svetovalnem postopku.
55. Svet ne trdi, da njegove pristojnosti vključujejo zastopanje EU pred sodiščem ITLOS ali v katerem koli drugem mednarodnem sodnem postopku. Priznava, da ta naloga pripada Komisiji na podlagi člena 335 PDEU (ali se upošteva ločeno ali v povezavi s členom 17(1) PEU).(12) To pa se razlikuje od vprašanja, katera institucija je pristojna za odločanje o stališču, ki ga nato Komisija v imenu EU izrazi pred sodnim organom, kot je sodišče ITLOS.
56. V preostanku teh sklepnih predlogov bom najprej preučila, ali (i) se člen 218(9) PDEU uporablja za predložitev pisnih izjav v mednarodnih sodnih postopkih, v katerih ima EU procesno upravičenje, in (če ne) ali (ii) je člen 16(1) PEU pravna podlaga, s katero se pristojnost za odločanje o predložitvi takih izjav pridrži Svetu. Nato bom preučila dolžnost lojalnega sodelovanja. Nazadnje bom obravnavala obseg in omejitve člena 335 PDEU, na kateri se je Komisija zanašala kot na pravno podlago za predložitev pisne izjave sodišču ITLOS.
Prvi del prvega tožbenega razloga: člen 218(9) PDEU
57. Svet s prvim delom prvega tožbenega razloga trdi, da je Komisija kršila njegove pristojnosti na podlagi člena 218(9) PDEU, v skladu s katerim Svet na predlog Komisije določi stališče, ki naj se v imenu EU zastopa v organu, ustanovljenem s sporazumom, kadar ta organ sprejema akte s pravnim učinkom. Trdi, da je sodišče ITLOS tudi tedaj, ko je pozvano, naj izda svetovalno mnenje, „organ“ v smislu navedene določbe in sprejema akte s pravnim učinkom (tudi če ti učinki niso zavezujoči). Poleg tega vztraja, da člen 218(9) PDEU od začetka veljavnosti Lizbonske pogodbe v nasprotju s svojim predhodnikom, členom 300(2) ES, ni več lex specialis v zvezi s postopkom za pogajanje o mednarodnem sporazumu, njegov podpis in sklenitev, ampak ga je treba upoštevati kot samostojno določbo.
58. Komisija nasprotuje uporabi člena 218(9) PDEU za intervencije EU v mednarodnih sodnih postopkih. To določbo razlaga, kot da se uporablja za organe, ki oblikujejo predpise in izvajajo funkcije sklepanja pogodb in/ali kvazizakonodajne funkcije ter so ustanovljeni na podlagi mednarodnega sporazuma, da bi zadevnemu sporazumu omogočili razvoj s sprejetjem vrste sklepov v okviru sporazuma. Izraz „organ“ v členu 218(9) PDEU ne zajema organov, ki izvajajo sodne funkcije, ker se na takih funkcijah ne oblikujejo novi predpisi. Poleg tega besedna zveza „v organu“ jasno kaže, da stališča, ki jih EU izrazi pred sodiščem, ne spadajo v obseg člena 218(9) PDEU.
59. Najprej bom preučila ubeseditev člena 218(9) PDEU, nato pa se posvetila njegovemu nastanku, kontekstu in ciljem.
60. Člen 218(9) PDEU se uporablja le, kadar je treba določiti stališče, da se v imenu EU zastopa „v organu, ustanovljenem s sporazumom“, in načeloma, „kadar ta organ sprejema akte s pravnim učinkom“.
61. Po mojem mnenju prvega dela prvega tožbenega razloga Sveta ni mogoče sprejeti, kajti če EU sodeluje v mednarodnih sodnih postopkih, kot je svetovalni postopek sodišča ITLOS, ne sprejema stališča v organu (ne glede na to, kako je opredeljen), ki je bil pozvan, naj razreši spor v svoji pristojnosti ali izda mnenje o izključno razlagalnih vprašanjih.
62. V takih okoliščinah niti EU niti nobena druga stranka, ki ima procesno upravičenje za nastopanje pred takim organom, ne sodeluje pri oblikovanju zadevnih presoj. Ne sodeluje niti pri sprejemanju sodbe ali katere koli druge vrste odločitve sodišča. Pač pa stranka predstavi svoje stališče v zvezi z zadevo, predloženo organu, z (ustnimi in/ali pisnimi) predložitvami „za“ zadevni organ (ali „pred“ njim), da bi vplivala na rezultat postopka.
63. V pomoč pri ponazoritvi ločnice med primerom, v katerem je stališče v imenu EU sprejeto „v“ organu (za katerega se uporablja člen 218(9) PDEU), in primerom, v katerem ni, so pravila Svetovne trgovinske organizacije (v nadaljevanju: STO) v okviru sistema za reševanje sporov. Medtem ko so vsi člani STO, vključno z EU, zastopani in sodelujejo v postopkih odločanja organa za reševanje sporov (v nadaljevanju: ORS), med drugim tudi takrat, če ta sprejema poročila ugotovitvenega sveta in pritožbenega organa (tako da postanejo pravno zavezujoča),(13) pa ne sodelujejo pri izvrševanju pristojnosti panelov in pritožbenega organa.
64. Ta razlaga je skladna s sodbo Sodišča v zadevi C‑399/12 (v nadaljevanju: zadeva OIV). V njej je Sodišče razsodilo, da se člen 218(9) PDEU uporablja pri priporočilih v zvezi s skupno kmetijsko politiko, o katerih se bo glasovalo na generalni skupščini Mednarodne organizacije za trto in vino (OIV), čeprav EU (v nasprotju z njenimi državami članicami) ne more uradno sodelovati v upravljavskem organu OIV, ker ni članica OIV. Posebej je spomnilo na svojo sodno prakso, v skladu s katero velja, da če zadevno področje spada v pristojnost Unije, neobstoj sodelovanja EU pri zadevnem mednarodnem sporazumu EU ne preprečuje izvrševanja te pristojnosti, tako da v okviru svojih institucij določi stališče, ki naj se v imenu Unije zastopa v organu, ustanovljenem s tem sporazumom, zlasti prek držav članic, ki so pogodbenice navedenega sporazuma in delujejo solidarno v njenem interesu.(14) Stališče EU v zvezi s priporočili, ki se bo zastopalo na generalni skupščini OIV, tako „v“ zadevnem organu izrazijo države članice, ki skupaj delujejo v interesu EU.
65. Medtem ko besedna zveza „kadar ta organ sprejema akte s pravnim učinkom“ zagotavlja kontekst za razumevanje besedne zveze „v organu, ustanovljenem s sporazumom“ (ker pojasnjuje, da je področje uporabe člena 218(9) PDEU omejeno na primere, če zadevni organ sprejema akte s pravnim učinkom), je ni mogoče uporabiti za trditev, da se člen 218(9) PDEU uporablja tudi, če EU sodeluje v mednarodnih sodnih postopkih. Strinjam se, da so sodbe in druge odločitve sodišča prav lahko „akti s pravnim učinkom“. Čeprav se v terminologiji iz Pogodb beseda „akt“ običajno ne uporablja za poimenovanje rezultata sodnega postopka,(15) je Sodišče samo izraz „acte juridictionnel“ že uporabilo za opis odločitve sodišča.(16) Medtem ko svetovalno mnenje nima povsem enakih pravnih učinkov kot zavezujoča odločitev sodišča o razlagi in uporabi mednarodnega sporazuma (ali katerega koli drugega pravila mednarodnega prava, ki je del veljavne zakonodaje, s katero se ureja spor in za katero je določena pristojnost), se strinjam s Komisijo, da v členu 218(9) PDEU ni opredeljeno, da morajo biti pravni učinki akta zavezujoči. Táko je bilo tudi stališče Sodišča v zadevi OIV, v katerem je priznalo, da bi lahko (nezavezujoča) priporočila OIV ključno vplivala na vsebino zakonodaje EU o skupni ureditvi trga na trgih za vino in da bi taka priporočila, zlasti zaradi vključitve v pravo EU, imela pravne učinke.(17) Tako bi bila pripravljena upoštevati, da lahko svetovalno mnenje sodišča ITLOS pomeni „akt s pravnim učinkom“, saj vsebuje razlago organa, ki je pristojen zanjo, in izoblikuje pomen obveznosti, prevzetih na podlagi konvencije UNCLOS in drugih sporazumov, za razlago katerih je pristojno sodišče ITLOS, kot je Sporazum ZN o staležih rib.
66. Vendar pa s to široko razlago „aktov s pravnimi učinki“, če se upošteva ločeno, ni mogoče spremeniti pomena besedne zveze „v organu, ustanovljenem s sporazumom“, tako da bi ta vključeval primere, v katerih EU ne sodeluje pri sprejemanju takih aktov v organu.
67. Opozarjam tudi, da člen 218(7) PDEU dovoljuje „z odstopanjem“ od člena 218(9) PDEU nadaljnjo poenostavitev postopka, tako da daje Svetu pristojnost, da pooblasti pogajalca, da v imenu EU odobri spremembe ali dopolnitve sporazuma, če ta predvideva, da se lahko sprejmejo po poenostavljenem postopku ali da jih sprejme organ, ustanovljen s sporazumom.
68. To odstopanje je zelo smiselno, če se bodo o aktih iz člena 218(9) PDEU pogodbenice pogajale „v“ organu, ustanovljenem s sporazumom. Vendar je kontekst brez dvoma pogajanje in odobritev besedil, ki bodo imela pravne učinke, ne pa mednarodni sodni postopki, v katerih se taki akti razlagajo.
69. Razlago besedne zveze „v organu“, ki jo predlagam, potrjuje tudi nastanek člena 218(9) PDEU.
70. Ta kaže, da je bil člen 218(9) PDEU vključen, ker so bili s številnimi dvostranskimi ali večstranskimi mednarodnimi sporazumi, na podlagi katerih je EU prevzela obveznosti do tretjih držav ali drugih mednarodnih organizacij, ustanovljeni organi, ki jim je bilo naloženo izvajanje sporazumov in so bili pooblaščeni za sprejemanje sklepov z (zavezujočimi) pravnimi učinki za pogodbenice. Zgodnji primer tega je Pridružitveni svet EGS-Turčija,(18) katerega sklepi v zvezi s pravicami turških delavcev imajo po trditvah Sodišča lahko neposreden učinek v okviru pravnega reda EU.(19) Status navedenih sklepov je torej na splošno prilagojen statusu osnovnih mednarodnih sporazumov, te pa lahko posledično veljajo za dodatni vir prava EU.(20)
71. Pred začetkom veljavnosti Amsterdamske pogodbe ni bil z nobeno posebno določbo Pogodbe določen postopek za odločanje o (takratnem) stališču ES v takih organih odločanja. Če niso institucije sprejele začasnih dogovorov, se je za sklepanje mednarodnih sporazumov običajno uporabljal postopek iz člena 228 ES.(21)
72. To stanje je veljalo za nezadovoljivo, saj sta bil v postopku za sklepanje mednarodnih sporazumov potrebna predhodna privolitev Evropskega parlamenta ali predhodno posvetovanje z njim, zato je bil precej zapleten. Komisija je zato predlagala uporabo poenostavljenega postopka z omejeno vključitvijo Evropskega parlamenta, da bi omogočila učinkovitejše sodelovanje EU v organih odločanja, ustanovljenih na podlagi mednarodnih sporazumov.(22) V Amsterdamski pogodbi je bil ta cilj deloma dosežen s spremembo člena 228 ES (ki je postal člen 300 ES) in dodajanjem drugega pododstavka členu 300(2) ES (ki je predhodnik člena 218(9) PDEU). S tem je bil vzpostavljen poenostavljen postopek, pri katerem Svet ni potreboval privolitve Evropskega parlamenta ali posvetovanja z njim, da bi odločil o „[…] stališč[ih], ki jih je treba sprejeti v imenu Skupnosti v organu, ustanovljenem s sporazumom, kadar mora ta organ sprejeti sklepe s pravnim učinkom […]“ Stvarno področje uporabe drugega pododstavka člena 300(2) ES pa je bilo omejeno na pridružitvene sporazume, ki jih je sklenila EU. Poleg tega sta bila posvetovanje z Evropskim parlamentom ali njegova privolitev še vedno potrebna, kadar so bili pridružitveni sveti pozvani, naj sprejmejo „sklepe o dopolnitvah ali spremembah institucionalnega okvira sporazuma“.
73. S Pogodbo iz Nice se je stvarno področje uporabe določbe razširilo, tako da je bilo mogoče poenostavljeni postopek uporabiti za odločanje o stališču, ki ga bo Skupnost zastopala v organih, ustanovljenih na podlagi katerega koli mednarodnega sporazuma. Tako stanje je še danes.
74. Zato se ne morem strinjati, da je člen 218(9) ločena določba, kot trdi Svet. Njen nastanek jasno kaže, da je sestavni del pravil, ki se uporabljajo za sklepanje mednarodnih sporazumov. Njen namen ostaja enak namenu člena 300(2) ES. EU omogoča uporabo poenostavljenega postopka za sodelovanje pri sprejemanju sklepov v organih, ustanovljenih na podlagi mednarodnega sporazuma, ki so pozvani k sprejemanju aktov s pravnimi učinki, razen če zadevni akti dopolnjujejo ali spreminjajo institucionalni okvir sporazuma (v tem primeru je potrebna predhodna vključitev Evropskega parlamenta).(23)
75. Razlago, kot jo predlagam na podlagi besedila člena 218(9) PDEU in njegovega nastanka, poleg tega potrjuje splošna sistematika navedene določbe.
76. Nazadnje opozarjam na nekatere pravne in praktične posledice, ki bi nastale zaradi sklepanja, da se člen 218(9) PDEU tako uporablja za predložitev izjav v mednarodnih sodnih postopkih.
77. Prvič, od take razlage naprej določbe, ki jih je zdaj mogoče najti v sekundarni zakonodaji EU in s katerimi je Komisiji odobreno, da začenja postopke za reševanje sporov zgolj po posvetovanju z državami članicami ali njihovim obveščanjem, ne bi bile več dopustne.
78. Med določbami, ki bi bile s tem razveljavljene, bi bila člen 3 Sklepa 98/414(24) in člen 13 Uredbe Sveta (ES) št. 3286/94, kakor je bila spremenjena (uredba o trgovinskih ovirah, v nadaljevanju: UTO)(25). Splošneje, diskrecijska pravica za sprožanje postopkov STO in sodelovanje v njih, ki jo zdaj uživa Komisija, bi bila očitno omejena.(26)
79. Drugič, ker je treba v sodnih postopkih spoštovati stroge postopkovne roke (v nasprotju s stanjem, ki je običajno povezano s pogajanjem o aktih v organih odločanja), obstaja tveganje, da Svetu morda ne bi uspelo dovolj hitro doseči kvalificirane večine(27) v zvezi s stališčem EU, da bi bilo mogoče delovanje v imenu EU. S tem bi se verjetno zmanjšala zmožnost EU za vplivanje na razlago in uporabo mednarodnih sporazumov, katerih podpisnica je. Tak rezultat bi bil v nasprotju s sedanjim pristopom Sodišča glede vključevanja EU kot mednarodnega akterja, kakor je ponazorjen v zadevi OIV.(28)
80. Ker EU ne sodeluje pri postopku odločanja v mednarodnih sodnih postopkih, menim, da namen člena 218(9) PDEU ni zajeti primere, v katerih v takih postopkih EU predloži pisne ali ustne izjave. Zato ni treba podrobneje preučiti preostalih pogojev za uporabo člena 218(9) PDEU.(29) Zato predlagam, naj se prvi del prvega tožbenega razloga zavrne.
Drugi del prvega tožbenega razloga: člen 16(1) PEU
81. Svet vztraja, da je v skladu s členom 16(1) PEU odgovoren za opredeljevanje politik EU. Funkcija Komisije v skladu s členom 17 PEU je, da izvaja zadevne politike, ko so opredeljene, in da v tem kontekstu (po potrebi) zagotavlja zastopanje EU navzven. Čeprav Svet priznava, da mora pred sodiščem ITLOS v skladu s členom 335 PDEU, ki je poseben odraz šestega stavka člena 17(1) PEU, EU zastopati Komisija, je ena od izključnih pristojnosti Sveta, da določi, ali bi morala EU izraziti stališče, in če bi ga, določi vsebino ali vsaj splošne usmeritve takega stališča. Ko je Komisija sodišču ITLOS predložila pisne izjave brez odobritve Sveta, je tako posledično kršila njegove pristojnosti na podlagi člena 16(1) PEU. Komisija odgovarja, da Svet ne spoštuje razlike med zastopanjem navzven za politične namene (za kar se uporablja šesti stavek člena 17(1) PEU in v zvezi s katerim je člen 16(1) PEU lahko pomemben, če politika EU še ni bila opredeljena) in zastopanjem EU pred mednarodnim sodiščem (za kar se uporablja drugi stavek člena 17(1) PEU v povezavi s členom 335 PDEU).
82. Kakor razumem, je uspeh tega dela prvega tožbenega razloga Sveta odvisen, prvič, od dejstva, ali je odločanje o stališču EU v mednarodnih sodnih postopkih vprašanje oblikovanja politike, in drugič, ali je opravljanje take funkcije „določeno v Pogodbah“.
83. Kar zadeva prvega od navedenih pogojev, Svet ob podpori nekaterih držav članic intervenientk trdi, da je bil sklep o predložitvi pisne izjave sodišču ITLOS političen. EU nikakor ni bilo treba sodelovati v postopku. Ker o pravilnem odgovoru na zahtevo za svetovalno mnenje ni mogoče objektivno in nevtralno sklepati iz ustreznih besedil (predvsem konvencije UNCLOS), vsaka predložitev EU vključuje politične izbire, tudi kar zadeva uvodni vprašanji glede splošne pristojnosti sodišča ITLOS in dopustnosti zahteve za svetovalno mnenje.
84. Strinjam se, da ima vsak akt institucije EU, zlasti v zunanjih odnosih, lahko politične posledice. Podobno je namen predložitev v (mednarodnih) sodnih postopkih že zaradi njihove narave vplivati na odločitev, ki izhaja iz zadevnih postopkov. Odvisno od predpisov o mednarodnih sodnih postopkih lahko stranka, ki ima procesno upravičenje za posredovanje, na primer izpodbija pristojnost, dvomi o dopustnosti nekaterih ali vseh zastavljenih vprašanj, predlaga odgovore na nekatera ali vsa vprašanja ali se osredotoči na en argument namesto na drugega.
85. Kakor razumem, pa to ne pomeni nujno, da predložitve v mednarodnih sodnih postopkih spadajo med „funkcije oblikovanja politike“ Sveta na podlagi člena 16(1) PEU.(30)
86. V tem primeru je Svet že izvršil svojo vlogo „oblikovanja politike“ v okviru konvencije UNCLOS, preden je Komisija sodišču ITLOS predložila pisno izjavo.
87. Prvič, EU je postala pogodbenica konvencije UNCLOS in sporazumov o partnerstvu v ribiškem sektorju s petimi državami SRFC, opisanih zgoraj, v skladu s postopki, v katerih je Svet v celoti odigral vlogo, ki mu je zaupana s Pogodbama.(31) Posledično se je zlasti strinjala, da jo zavezujejo njihove določbe o reševanju sporov,(32) in splošneje z ureditvami glede pristojnosti za razlago teh določb. Na podlagi člena 216(2) PDEU so ti mednarodni sporazumi zavezujoči za EU in sestavni del prava EU.(33)
88. Drugič, EU je sprejela vrsto mednarodnih predpisov, ki pokrivajo vsebinske vidike zadevnih sporazumov. Zlasti, kot je opozorila Komisija, so določbe Uredbe št. 1005/2008 v zvezi z nezakonitim, neprijavljenim in nereguliranim ribolovom, kot so določbe, v katerih je opredeljen „nezakoniti ribolov“, določene na podlagi obstoječih mednarodnih pravil.(34)
89. To so izbire Sveta v okviru „oblikovanja politike“ v skladu s členom 16(1) PEU in posebnimi postopkovnimi pravili v Pogodbah, s katerimi se varujejo pristojnosti Sveta v zvezi s pogajanjem o mednarodnih sporazumih, njihovim podpisovanjem in sklepanjem.
90. Nadaljnja razjasnitev in uporaba veljavnih zavez EU na podlagi mednarodnega prava z mednarodnimi sodnimi postopki, vključno s svetovalnim postopkom sodišča ITLOS, sta v večini primerov zgolj posledica prejšnjih „političnih“ izbir Sveta in zato ne zahtevata opredelitve nove politike.
91. Čeprav je v tem primeru tako, pa ne bi mogla privoliti v to, da bo vedno tako. Tako ni nepredstavljivo, da bi morala EU v okviru mednarodnih sodnih postopkov, v katerih ima procesno upravičenje, zavzeti stališče glede zadeve, ki še ni zajeta niti z veljavnimi zavezami na podlagi mednarodnega prava, ki jih je treba razložiti (in uporabljati) v zadevnih postopkih, niti z drugimi predpisi mednarodnega prava, v zvezi s katerimi je EU že zavzela stališča. V takih okoliščinah bi bilo treba spoštovati pristojnosti Sveta. Vendar pa se mi zdi, da so se zadevni postopki sodišča ITLOS in predložitve EU nanašali na zadeve, ki se pojavijo v okviru delovanja konvencije UNCLOS in Sporazuma ZN o staležih rib.
92. Kar zadeva drugi pogoj, od katerega je odvisen ta del tožbenega razloga Sveta, se mi zdi, da se Svet nikakor ne more zanašati na drugi stavek člena 16(1) PEU ločeno od vseh drugih določb v Pogodbah.
93. Besedno zvezo „v skladu s Pogodbama“ razumem, kot da nujno pomeni, da funkcij oblikovanja politike Sveta ni mogoče izvajati brez ločene določbe (ali po potrebi vrste določb) v Pogodbah, s katerimi se ustvari ta pristojnost, s čimer se spoštuje načelo prenosa pristojnosti.
94. Vendar pa se mi ne zdi, da je neobstoj druge določbe v Pogodbah, s katero se določi vloga Sveta v zvezi s sprejetjem posebnih instrumentov, prek katerih EU deluje navzven – in prek katerih se lahko uveljavijo politike EU – ovira za to, da Svet uresničuje svoje pristojnosti na podlagi člena 16(1) PEU glede odločanja o politikah EU v zunanjih odnosih, če ustrezna politika še ne obstaja. V takem primeru bi bila lahko prizadevanja EU za učinkovito delovanje resno ovirana. Dejansko Pogodbi ne vsebujeta ločenih določb o številnih instrumentih zunanjega delovanja, prek katerih lahko deluje EU, ki ima mednarodno pravno osebnost.(35) EU mora biti pri učinkovitem zunanjepolitičnem delovanju kljub temu sposobna uporabiti različne instrumente, pri tem pa je treba spoštovati pristojnosti Sveta.
95. Dodati je treba, da če so v Pogodbah določena postopkovna pravila, v okviru katerih mora Svet delovati v zvezi z določenim instrumentom zunanjega delovanja EU, Svet ne more uporabiti člena 16(1) PEU, da bi z njim spodkopal zadevna pravila.(36) Sodišče je potrdilo, da iz člena 13(2) PEU izhaja, da so pravila o oblikovanju volje institucij EU določena v Pogodbah in niso v pristojnosti niti držav članic niti institucij.(37)
96. Kot sem pojasnila že zgoraj, zato za odločanje o stališču EU v mednarodnih sodnih postopkih tukaj ni bilo potrebno, da bi Svet nadalje izvajal te pristojnosti.
97. Menim, da je treba drugi del prvega tožbenega razloga zavrniti.
Drugi tožbeni razlog: člen 13(2) PEU
98. Svet z drugim tožbenim razlogom vztraja, da ravnanje Komisije nedvomno krši načelo lojalnega sodelovanja, določeno v drugem stavku člena 13(2) PEU. Svet trdi, da Komisija ni: (i) v skladu s členom 218(9) PDEU predstavila predloga za sklep Sveta o določitvi stališča EU, ki bo izraženo pred sodiščem ITLOS, (ii) sodelovala s Svetom v zvezi z določitvijo vsebine izjave, ki bo podana, in (iii) upoštevala stališča Sveta, da ob neobstoju stališča EU, s katerim bi se strinjal Svet, sodišču ITLOS ni bilo mogoče predložiti izjave, ko je na sestanku coreper 27. novembra 2013 naznanila, da bo nadaljevala predložitev izjave, in je čez dva dneva natančno to tudi storila. Komisija pa poudarja, da je Svet vseskozi o vsem obveščala in pri pripravi pisne izjave, ki jo je predložila sodišču ITLOS, kar najbolj upoštevala podrobne komentarje posameznih držav članic.
99. Dolžnost medsebojnega lojalnega sodelovanja iz drugega stavka člena 13(2) PEU se uporablja v okviru pristojnosti, ki so vsaki od institucij podeljene s Pogodbama. Zato ni taka, da bi se z njo te pristojnosti dodajale ali odvzemale.(38) Kadar Pogodbi določata, da je Komisija pristojna za ukrepanje brez odobritve Sveta, dolžnost Komisije za sodelovanje s Svetom ne more segati tako daleč, da bi Komisiji preprečevala ukrepanje.
100. Po mojem mnenju prvi in tretji del drugega tožbenega razloga Sveta temeljita na domnevi, da je Komisija ob pravilnem razumevanju člena 218(9) PDEU potrebovala predhodno odobritev Sveta za vložitev pisnih predložitev v svetovalnem postopku sodišča ITLOS in da te kršitve ne bi moglo odpraviti nobeno posvetovanje ali lojalno sodelovanje. Če pa – kot sem ugotovila – se s členom 218(9) PDEU od Komisije ni zahtevala pridobitev take vnaprejšnje odobritve, Komisija z neizvedbo korakov za njeno pridobitev ni mogla zanemariti svoje dolžnosti lojalnega sodelovanja.
101. Kar zadeva drugi del, menim, da razpoložljiva dejstva kažejo, da se je Komisija med pripravo izjave dejansko posvetovala z državami članicami in Svetom ter upoštevala njihove pripombe (vključno s pripombami v zvezi s pristojnostjo sodišča ITLOS),(39) preden je v roku, ki ga je opredelilo sodišče ITLOS, v imenu EU predložila pisno izjavo.
102. Iz teh razlogov zato menim, da bi bilo treba drugi tožbeni razlog prav tako zavrniti.
Dodatno vprašanje: člena 17(1) PEU in 335 PDEU
103. Če se člen 16(1) PEU in člen 218(9) PDEU ne uporabljata, bi bilo treba tožbo Sveta zavrniti: vsaj na podlagi navedenih določb je Svet že sprejel ustrezno stališče in ni bil pristojen za odločanje o predložitvi sporne pisne izjave. Ampak ali ta sklep tudi nakazuje, da je sklep o predložitvi zadevne izjave ustrezno temeljil, kot zatrjuje Komisija, na členu 335 PDEU (v povezavi s členom 17(1) PEU) in zato spada v pristojnost Komisije? Ali če se člen 335 PDEU ne uporablja, ali je bila Komisija kljub temu na podlagi člena 17(1) PEU pristojna za sprejetje zadevnega sklepa? Ti vprašanji bom obravnavala zdaj.
104. Glede na to, da ustrezno stališče EU že obstaja, menim, da je v skladu s členom 17(1) PEU naloga Komisije, da izvršuje zadevno stališče tako, da ga uveljavlja in zastopa na mednarodnem prizorišču (vključno z mednarodnimi sodnimi postopki). Navsezadnje je naloga Komisije, da spodbuja splošni interes EU ter zagotavlja uporabo Pogodb in ukrepov, ki jih institucije sprejmejo na njuni podlagi.(40)
105. Če je člen 335 PEU v zvezi z zastopanjem EU zgolj poseben izraz splošnega načela, določenega v členu 17(1) PEU, bi Komisija s členom 335 PDEU v povezavi s členom 17(1) PEU dobila pristojnost za odločanje o pisnih izjavah, kakršne so izjave v tej zadevi.
106. Sodišče je v sodbi Reynolds Tobacco že sprejelo, da člen 282 ES (zdaj člen 335 PDEU) kljub besedni zvezi „v vseh državah članicah“ v zadevni določbi pomeni „izraz splošnega načela [in] določa, da ima Skupnost pravno in poslovno sposobnost ter da jo v ta namen zastopa Komisija“.(41) Sodišče se je v njej zanašalo tudi na dejstvo, da mora Komisija zagotoviti, da se določbe Pogodb in ukrepi, sprejeti v skladu z njima, uporabljajo (člen 211 ES, zdaj drugi stavek člena 17(1) PEU). Posledično je zavrnilo pritožbo zoper sodbo Splošnega sodišča,(42) ki je za nedopusten razglasilo postopek za razglasitev ničnosti, ki so ga proizvajalci cigaret vložili zoper sklep Komisije, da vloži tožbo pred sodišči tretje države (ZDA) v zvezi z domnevnim sodelovanjem teh proizvajalcev v sistemu tihotapljenja na ozemlju Evropske skupnosti. Komisija je začela te postopke v Združenih državah brez vnaprejšnje odobritve Sveta.(43)
107. V sodbi Reynolds Tobacco je bila torej Komisija na podlagi zadevnih določb pristojna za sklep – brez predhodne odobritve Sveta – o sprožitvi postopka pred sodišči tretje države ter opredelitvi obsega in vsebine tožbe. Očitno se je Sodišče strinjalo, da vsi navedeni elementi sestavljajo „zastopanje“ EU s strani Komisije. Po mojem mnenju to nujno pomeni, da Sodišče ni štelo, da bi bila vloga Komisije kot ene od glavnih političnih institucij EU primerljiva z vlogo odvetnika (Komisija), ki zastopa svojo stranko (EU).
108. Sodišče je jasno povedalo, da Komisija zastopa EU zato, da z delovanjem v sodnih postopkih uveljavlja pravno osebnost EU. V nasprotju s Svetom in avstrijsko vlado si ne predstavljam veljavnega razloga, zakaj bi se moral obseg pristojnosti Komisije za to, da zastopa EU, razlikovati glede na sodišče, pred katerim EU sodeluje kot stranka v sodnem postopku.
109. Ne prepriča me niti stališče Sveta, da v nasprotju s stanjem v sodbi Reynolds Tobacco pisne izjave, ki jih je Komisija predložila sodišču ITLOS, niso povezane z njeno vlogo „varuhinje Pogodb“ na podlagi drugega stavka člena 17(1) PEU.
110. Res je, da je bil namen civilne tožbe v zadevi Reynolds Tobacco v Združenih državah predvsem od tobačnih družb pridobiti nadomestilo za njihovo domnevno sodelovanje pri tihotapljenju cigaret v Evropski skupnosti, s čimer so se izmikale plačevanju carinskih dajatev in DDV. Komisija si je zato prizadevala za zaščito integritete carinske unije in finančnih interesov Evropske skupnosti.(44)
111. Vendar pa dejstvo, da si Komisija s predložitvijo pisnih izjav sodišču ITLOS v zadevi št. 21 ni prizadevala za podobne takojšnje praktične posledice za delovanje notranjega trga in proračun EU, ne pomeni, da ni delovala v skladu s svojim mandatom na podlagi drugega stavka člena 17(1) PEU.
112. Prvič, medtem ko se narava svetovalnega postopka sodišča ITLOS nujno razlikuje od civilne tožbe za plačilo finančnega nadomestila za izgubo, se lahko z obema ustvarijo rezultati, ki imajo posledice za EU. Z obema se torej lahko od Komisije zahteva, naj sprejme „ustrezne pobude“ in „spodbuja splošni interes [EU]“.
113. Drugič, Sodišče je že potrdilo, da naloga Komisije kot „varuhinje Pogodb“ vključuje zagotavljanje, da tretja država ustrezno izvaja obveznosti, ki jih je prevzela na podlagi sporazuma, sklenjenega z EU, za kar uporablja sredstva, ki so ji zagotovljena s sporazumom ali sklepi, sprejetimi v skladu z njim,(45) vključno s postopkom za reševanje sporov.(46) V skladu s tem ne vidim načelnega razloga za izključitev zastopanja v mednarodnih sodnih postopkih iz pristojnosti Komisije.
114. Tretjič, vprašanja, predložena sodišču ITLOS za izdajo svetovalnega mnenja, so se nanašala na razlago mednarodnega sporazuma, ki ga je sklenila EU (konvencije UNCLOS), dvostranskih sporazumov EU o ribiškem sektorju, sklenjenih s tretjimi državami (konkretneje s petimi članicami SRFC), in Sporazuma ZN o staležih rib. Vsi ti mednarodni instrumenti so sestavni del pravnega reda EU in so za institucije zavezujoči. Poleg tega so se predložena posebna vprašanja nanašala na vzporedno pristojnost obalne države in države zastave za zagotovitev dobrega ohranjanja morskih bioloških virov, zlasti glede na boj proti nezakonitemu, neprijavljenemu in nereguliranemu ribolovu – področje, na katerem je EU na podlagi obstoječih mednarodnih pravil sprejela posebno sekundarno zakonodajo.(47) Dejstvo, da se lahko v okviru takega postopka pojavijo dodatni vidiki v zvezi s splošnimi vprašanji (v tem primeru pristojnost sodišča ITLOS za podajanje svetovalnih mnenj in dopustnost predloženih vprašanj), je neločljivo povezano z vsemi sodnimi postopki.
115. Zato menim, da je člen 335 PDEU v povezavi z drugim stavkom člena 17(1) PEU Komisiji zagotavljal ustrezno pravno podlago za predložitev pisnih in ustnih izjav sodišču ITLOS v imenu EU.
Predlog
116. Ob upoštevanju zgoraj navedenega ter členov 138 in 140 Poslovnika Sodišča v zvezi z naložitvijo plačila stroškov Sodišču predlagam, naj:
– tožbo Sveta Evropske unije zavrne;
– Svetu naloži, naj plača svoje stroške in stroške Evropske komisije;
– avstrijski, češki, finski, francoski, grški, litovski, nizozemski, portugalski in španski vladi ter vladi Združenega kraljestva odredi, naj nosijo svoje stroške.