CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. KOKOTT
van 4 september 2008 (1)
Zaak C‑222/07
Unión de Televisiones Comerciales Asociadas (UTECA)
[verzoek van het Tribunal Supremo (Spanje) om een prejudiciële beslissing]
„Richtlijn 89/552/EEG ,Televisie zonder grenzen’ – Europese producties – Verplichting van televisieomroeporganisaties tot voorfinanciering van Europese bioscoop‑ en televisiefilms – Taalquota – Minimumharmonisatie – Fundamentele vrijheden van het EG-Verdrag – Mededinging – Staatssteun – Begrip staatssteun (artikel 87, lid 1, EG)”
I – Inleiding
1. Mogen televisieomroeporganisaties bij nationale wet worden verplicht om een bepaald percentage van hun inkomsten ten behoeve van de voorfinanciering van Europese bioscoop‑ en televisiefilms aan te wenden, waarvan de oorspronkelijke taal bovendien een van de officiële talen van de desbetreffende lidstaat moet zijn? Deze vraag vormt de kern van het onderhavige prejudiciële verzoek, dat het Spaanse Tribunal Supremo(2) aan het Hof voorlegt.
2. In het hoofdgeding verzet de Unión de Televisiones Comerciales Asociadas (hierna: „UTECA”), een vereniging van commerciële televisiezenders in Spanje, zich tegen de in het Spaanse recht opgenomen verplichting voor televisieomroepen om 5 % van hun jaarlijkse inkomsten aan te wenden ten behoeve van de voorfinanciering van Europese bioscoop‑ en televisiefilms, waarbij 60 % van deze financiering is gereserveerd voor producties, waarvan de oorspronkelijke taal een van de officiële talen van Spanje is.(3)
3. Het Hof is verzocht om te beoordelen of een dergelijke nationale regeling met de bepalingen van de richtlijn „Televisie zonder grenzen”, met de fundamentele vrijheden van het EG-Verdrag en met het Europese recht inzake staatssteun, verenigbaar is.
4. Ik hoef niet te benadrukken dat het antwoord op deze vraag van niet te onderschatten betekenis is voor het cultuurbeleid van talrijke lidstaten, alsook voor de Gemeenschap als geheel, en bovendien aanzienlijke economische gevolgen heeft. De actieve deelname van een hele reeks nationale regeringen aan de procedure voor het Hof laat reeds zien welk belang aan deze zaak wordt toegekend.
II – Rechtskader
A – Gemeenschapsrecht
5. Het gemeenschapsrechtelijke kader van deze zaak vormt, naast verschillende bepalingen van het EG-Verdrag, richtlijn 89/552/EEG(4) – ook richtlijn „Televisie zonder grenzen” genoemd – in de bij richtlijn 97/36/EG(5) gewijzigde versie.(6)
6. Tot de algemene bepalingen in hoofdstuk II van richtlijn 89/552 behoort artikel 3, lid 1, dat luidt als volgt:
„Het staat de lidstaten vrij, van de onder hun bevoegdheid vallende televisieomroeporganisaties naleving van strengere of meer gedetailleerde voorschriften te eisen op de gebieden die onder deze richtlijn vallen.”
7. In hoofdstuk III van richtlijn 89/552, met als opschrift „Bevordering van de verspreiding en productie van televisieprogramma’s”, bevinden zich onder andere de artikelen 4, 5 en 6.
8. Artikel 4, lid 1, van richtlijn 89/552 bepaalt:
„Voor zover mogelijk zien de lidstaten er met passende middelen op toe dat de omroeporganisaties het grootste gedeelte van hun [...] zendtijd reserveren voor Europese producties in de zin van artikel 6. Dit gedeelte moet geleidelijk, aan de hand van passende criteria, worden bereikt, rekening houdend met de verantwoordelijkheid van de omroeporganisatie jegens haar publiek inzake voorlichting, vorming, cultuur en amusement.”
9. Artikel 5 van richtlijn 89/552 bevat de volgende regeling:
„Telkens wanneer dat mogelijk is, zien de lidstaten er met passende middelen op toe dat de omroeporganisaties ten minste 10 % van hun [...] zendtijd of, bij wijze van alternatief, naar keuze van de lidstaat, ten minste 10 % van hun programmabudget, reserveren voor Europese producties die door van de televisieomroeporganisaties onafhankelijke producenten zijn vervaardigd. Dit gedeelte moet geleidelijk, aan de hand van passende criteria, worden bereikt, rekening houdende met de verantwoordelijkheid van de televisieomroeporganisaties jegens hun publiek inzake voorlichting, vorming, cultuur en amusement; het dient te worden bereikt door een passend gedeelte te reserveren voor recente producties, dat wil zeggen voor producties die binnen een periode van vijf jaar nadat zij zijn gemaakt, worden uitgezonden.”
10. Artikel 6 van richtlijn 89/552 bevat de volgende begripsomschrijvingen:
„1. In de zin van het onderhavige hoofdstuk worden onder Europese producties verstaan:
a) producties die afkomstig zijn uit lidstaten;
[...]
2. De in lid 1, sub a en b, bedoelde producties zijn producties die voornamelijk tot stand zijn gebracht met hulp van auteurs en medewerkers die in een of meer in dat lid, sub a en b, bedoelde staten woonachtig zijn en die aan een van de volgende drie voorwaarden voldoen:
a) deze producties zijn tot stand gebracht door een of meer in een of meer van deze staten gevestigde producenten;
b) de vervaardiging ervan wordt door een of meer in een of meer van deze staten gevestigde producenten gesuperviseerd en daadwerkelijk gecontroleerd;
c) de bijdrage van de coproducenten van deze staten in de totale kosten van de coproductie bedraagt meer dan de helft en de coproductie wordt niet door een of meer buiten deze staten gevestigde producenten gecontroleerd.
[...]”
11. In de dertiende, de negentiende, de tweeëntwintigste, de drieëntwintigste en de zesentwintigste overweging van de considerans van richtlijn 89/552 bevinden zich bovendien de volgende verduidelijkingen:
„[13] Overwegende dat in deze richtlijn het noodzakelijke minimum wordt geregeld om het vrije verkeer van radio‑ en televisie-uitzendingen tot stand te brengen; dat de richtlijn derhalve de bevoegdheid van de lidstaten en hun lagere overheden tot regeling van de organisatie, met inbegrip van het stelsel van concessies, administratieve vergunningen of belastingen, de financiering en de inhoud van de programma’s onverlet laat; dat autonome culturele ontwikkelingen in de lidstaten en het behoud van het culturele pluralisme in de Gemeenschap derhalve net zozeer als tot dusverre mogelijk blijven;
[19] Overwegende dat minimumeisen met betrekking tot alle door overheden of particulieren gemaakte communautaire televisieprogramma’s voor Europese audiovisuele producties een doeltreffend middel zijn voor de bevordering van de productie, de zelfstandige productie en de distributie in bovengenoemde ondernemingen en een aanvulling vormen op andere middelen die met hetzelfde doel zijn of zullen worden voorgesteld;
[...]
[22] Overwegende dat het van belang is te zoeken naar passende instrumenten en procedures, in overeenstemming met het Gemeenschapsrecht, om de tenuitvoerlegging van deze doelstellingen te bevorderen, ten einde passende maatregelen te treffen om activiteiten en ontwikkeling op het gebied van de Europese televisieproductie en distributie, met name in de lidstaten met een geringe productiecapaciteit of met een beperkt taalgebied, aan te moedigen;
[23] Overwegende dat nationale voorzieningen inzake steun aan de ontwikkeling van de Europese productie zullen kunnen worden toegepast voor zover deze in overeenstemming zijn met het gemeenschapsrecht;
[...]
[26] Overwegende dat de lidstaten, ten einde een actief beleid ten gunste van een bepaalde taal te kunnen voeren, de mogelijkheid moeten behouden om op taalgebied meer gedetailleerde of strengere voorschriften vast te stellen, mits deze voorschriften in overeenstemming zijn met het gemeenschapsrecht en met name de doorgifte van programma’s uit andere lidstaten niet beperken.”
12. Ter aanvulling wijs ik verder op de punten 44 en 45 van de considerans van richtlijn 97/36, die als volgt luiden:
„(44) Overwegende dat voor de benadering in richtlijn 89/552/EEG en in deze richtlijn is gekozen om de noodzakelijke en voldoende essentiële harmonisatie te bewerkstelligen teneinde het vrije verkeer van televisie-uitzendingen in de Gemeenschap te waarborgen; dat het de lidstaten vrij staat om omroeporganisaties die onder hun bevoegdheid vallen, meer gedetailleerde of strengere regels op te leggen op de gebieden die bij deze richtlijn worden gecoördineerd, met inbegrip van, onder andere, regels betreffende de verwezenlijking van doelstellingen op het gebied van taalbeleid, de bescherming van het openbaar belang voor wat betreft de rol van de televisie als verschaffer van informatie, vorming, cultuur en amusement, de noodzaak om het pluralisme in de informatie-industrie en de media te vrijwaren alsmede de bescherming van de mededinging om misbruik van machtsposities en/of het scheppen of versterken van machtsposities door middel van fusies, overeenkomsten, verwervingen of soortgelijke initiatieven te voorkomen; dat die regels verenigbaar moeten zijn met het gemeenschapsrecht;
(45) Overwegende dat in de lidstaten de doelstelling van ondersteuning van de audiovisuele productie in Europa in het kader van de organisatie van hun omroepdiensten kan worden nagestreefd, onder andere door voor bepaalde omroeporganisaties een opdracht in dienst van het algemeen belang vast te stellen, waaronder de verplichting om aanzienlijk bij te dragen aan investeringen in Europese producties.”
B – Internationaal recht
13. Binnen de organisatie van de Verenigde Naties voor onderwijs, wetenschap en cultuur (UNESCO) is op 20 oktober 2005 te Parijs het verdrag betreffende de bescherming en de bevordering van de diversiteit van cultuuruitingen(7) aangenomen, waarbij naast de Europese Gemeenschap, ook de meeste van haar lidstaten(8) partij zijn. Het UNESCO-verdrag is op 18 mei 2007 in werking getreden.
14. In de considerans van het UNESCO-verdrag wordt onder andere bevestigd dat de culturele diversiteit „inherent is aan de mensheid”(9), en „tot het gemeenschappelijk erfgoed van de mensheid behoort en tot ieders voordeel moet worden gekoesterd en bewaard”.(10) Daarenboven wordt de nadruk gelegd „op het belang van culturele diversiteit voor de volledige verwezenlijking van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden die zijn afgekondigd in de Universele Verklaring van de rechten van de mens en in andere universeel erkende instrumenten”.(11) De considerans herinnert er verder aan „dat taalkundige diversiteit een essentieel element van de culturele diversiteit is”.(12)
15. Het behoort tot de doelstellingen van het UNESCO-verdrag, zoals blijkt uit artikel 1 ervan, om
„a) de diversiteit van cultuuruitingen te beschermen en te bevorderen;
[...]
h) nogmaals het soevereine recht van de staten te bevestigen om een beleid en maatregelen te handhaven, goed te keuren en uit te voeren die zij passend achten voor de bescherming en de bevordering van de diversiteit van cultuuruitingen op hun grondgebied;
[...]”
16. Artikel 2, punt 2, van het UNESCO-verdrag beschrijft als een van de leidende beginselen ervan, het soevereiniteitsbeginsel als volgt:
„De staten hebben overeenkomstig het Handvest van de Verenigde Naties en de internationale rechtsbeginselen het soevereine recht om maatregelen te nemen en een beleid te voeren ter bescherming en bevordering van de diversiteit van cultuuruitingen op hun grondgebied.”
17. In artikel 5, lid 1, van het UNESCO-verdrag bevestigen de partijen
„[o]vereenkomstig het Handvest van de Verenigde Naties, de internationale rechtsbeginselen en de universeel erkende instrumenten op het gebied van de mensenrechten, [...] hun soevereine recht om hun cultuurbeleid te bepalen en uit te voeren, en om maatregelen te nemen ter bescherming en bevordering van de diversiteit van cultuuruitingen [...]”
18. Artikel 6 van het UNESCO-verdrag luidt als volgt:
„1. Elke partij kan in het kader van haar [...] cultuurbeleid en culturele maatregelen, [...] maatregelen nemen ter bescherming en bevordering van de diversiteit van cultuuruitingen op haar grondgebied.
2. Het kan daarbij gaan om:
a) regelgeving ter bescherming en bevordering van de diversiteit van cultuuruitingen;
b) maatregelen die de nationale culturele activiteiten, goederen en diensten passende kansen bieden om hun plaats te vinden tussen alle activiteiten, goederen en diensten die op haar grondgebied beschikbaar zijn voor hun schepping, productie, verspreiding, distributie en genot, met inbegrip van maatregelen met betrekking tot de taal die voor deze activiteiten, goederen en diensten wordt gebruikt;
[...]”
19. In artikel 20 regelt het UNESCO-verdrag de verhouding tot „andere verdragen” als volgt:
„1. De partijen erkennen dat zij hun verplichtingen krachtens dit en alle andere verdragen waarbij zij partij zijn, te goeder trouw moeten nakomen. Zonder dit verdrag aan andere verdragen ondergeschikt te maken,
a) bevorderen zij de wederzijdse ondersteuning van dit en de andere verdragen waarbij zij partij zijn; en
b) houden zij bij de interpretatie en de toepassing van andere verdragen waarbij zij partij zijn of bij het aangaan van andere internationale verplichtingen rekening met de relevante bepalingen van dit verdrag.
2. Niets in dit verdrag mag worden geïnterpreteerd als een wijziging van de rechten en verplichtingen van de partijen krachtens andere verdragen waarbij zij partij zijn.”
C – Nationaal recht
20. Tot de Spaanse wetgeving op het gebied van televisie en film behoort wet 25/1994 van 12 juli 1994(13), waarbij richtlijn 89/552/EEG is omgezet in Spaans recht. Artikel 5 van deze wet heeft als opschrift „Europese producties” en is meerdere malen gewijzigd. Voor het onderhavige geval is deze bepaling in de bij wet 22/1999 van 7 juni 1999(14) en de bij de tweede aanvullende bepaling van wet 15/2001 van 9 juli 2001(15) gewijzigde versie, van belang.
21. In deze versie luidt artikel 5, lid 1, van wet 25/1994 als volgt:
„Televisieomroepen dienen 51 % van hun jaarlijkse zendtijd te reserveren voor de uitzending van Europese audiovisuele producties.
Televisieomroepen die de redactionele verantwoordelijkheid hebben voor televisiezenders en die in hun programmering recente bioscoopfilms opnemen, dat wil zeggen films die niet ouder zijn dan zeven jaar gerekend vanaf de datum dat zij zijn vervaardigd, dienen jaarlijks ten minste 5 % van de totale inkomsten over het voorgaande boekjaar conform hun exploitatierekening aan te wenden ten behoeve van de voorfinanciering van de productie van Europese bioscoopfilms, korte films en televisiefilms, met inbegrip van de in artikel 5, lid 1, van de wet inzake de bevordering van de filmkunst en de audiovisuele sector bedoelde gevallen. Van deze financiering moet 60 % ten goede komen aan producties met als oorspronkelijk taal een van de officiële talen van Spanje.
In dit verband wordt onder ‚televisiefilms’ verstaan: audiovisuele producties die vergelijkbaar zijn met bioscoopfilms, dat wil zeggen afgeronde werken met een minimumduur van 60 minuten en een einde, met als bijzonderheid dat de commerciële exploitatie niet de vertoning ervan in bioscopen omvat; en onder ‚bedrijfsinkomsten’: inkomsten uit de programmering en exploitatie van de televisiezender(s) waarvoor de verplichting geldt, zoals deze op de gecontroleerde exploitatierekening zijn vermeld.
De regering kan na raadpleging van alle betrokken sectoren bij verordening vaststellen welke duur een audiovisuele productie moet hebben om als televisiefilm te worden aangemerkt.”
22. Bij Real Decreto nr. 1652/2004 van 9 juli 2004 is de „verordening tot regulering van de verplichte investering ten behoeve van de voorfinanciering van Europese en Spaanse bioscoopfilms, korte films en televisiefilms”, goedgekeurd.(16) Deze bevat uitvoeringsbepalingen bij artikel 5, lid 1, van wet 25/1994 betreffende de financiering van Europese speelfilmproducties, waarbij met name de berekening van de omzet van de televisieomroepen en de berekening van het voor de aankoop van Europese filmproducties bestemde aandeel, worden geregeld. Overeenkomstig artikel 7, lid 1, van deze verordening kunnen met het oog op de verplichting tot voorfinanciering alle uitgaven in aanmerking komen, die een televisieomroep heeft gedaan ten behoeve van zijn eigen producties, productieopdrachten, coproducties en de aankoop van uitzendrechten van audiovisuele producties.
23. Wat het procesrecht betreft, bevat de verwijzingsbeschikking de volgende aanvullende informatie: in Spanje hebben privaatrechtelijke rechtspersonen wier belangen worden geraakt door een verordening met algemene bepalingen, voldoende procesbelang om de desbetreffende bepalingen in rechte te betwisten en nietigverklaring ervan te vorderen. Worden – zoals in het onderhavige geval – die algemene bepalingen vastgesteld door de ministerraad, dan doet de Sala de lo Contencioso-Administrativo van het Tribunal Supremo, die de wettigheid van regeringshandelingen toetst, daarover rechtstreeks uitspraak in eerste en laatste aanleg.
III – Feiten en hoofdgeding
24. Op 16 september 2004 heeft UTECA bij het Spaanse Tribunal Supremo (hierna ook: „verwijzende rechter”) beroep ingesteld tegen Real Decreto nr. 1652/2004 en tot de nietigverklaring ervan geconcludeerd.
25. Het beroep beoogt zowel de niet-toepassing van het bestreden Real Decreto als van de wetsartikelen die daarvan de basis vormen, omdat zij volgens UTECA verschillende bepalingen van de Spaanse grondwet schenden en in strijd zijn met het gemeenschapsrecht.
26. Zowel het Spaanse staatsbestuur(17), als de Federación de Asociaciones de Productores Audiovisuales Españoles (hierna: „FAPAE”), een privaatrechtelijke organisatie van Spaanse producenten op audiovisueel gebied, en de Entidad de Gestión de Derechos de los Productores Audiovisuales (hierna: „EGEDA”), een beheersorganisatie ten behoeve van de auteursrechten van producenten van audiovisuele producties, betwisten de vordering van UTECA.
IV – Prejudicieel verzoek en procesverloop voor het Hof
27. Bij beschikking van 18 april 2007, ingediend bij het Hof op 3 mei 2007, heeft het Tribunal Supremo zijn procedure geschorst en het Hof de volgende drie prejudiciële vragen voorgelegd:
„1) Staat artikel 3 van richtlijn 89/552/EEG van de Raad van 3 oktober 1989 betreffende de coördinatie van bepaalde wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in de lidstaten inzake de uitoefening van televisieomroepactiviteiten, zoals gewijzigd bij richtlijn 97/36/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 juni 1997, de lidstaten toe televisieomroepen de verplichting op te leggen om een percentage van hun bedrijfsopbrengsten aan te wenden ten behoeve van de voorfinanciering van Europese bioscoop‑ en televisiefilms?
2) Voor het geval dat het antwoord op de eerste vraag bevestigend luidt: is een nationale regeling die behalve de reeds genoemde verplichting tot voorfinanciering een reservering van 60 % van die verplichte financiering voor producties met Spaans als oorspronkelijke taal voorschrijft, verenigbaar met eerstgenoemde richtlijn en met artikel 12 EG, gelezen in samenhang met de overige bijzondere bepalingen waarnaar dit artikel verwijst?
3) Vormt de door een nationale regeling aan televisieomroepen oplegde verplichting om een bepaald gedeelte van hun bedrijfsopbrengsten aan te wenden ten behoeve van de voorfinanciering van bioscoopfilms, van welk gedeelte 60 % specifiek moet worden aangewend voor producties met Spaans als oorspronkelijke taal, welke producties voor het merendeel door de Spaanse filmindustrie worden vervaardigd, staatssteun ten gunste van die industrie in de zin van artikel 87 EG?”
28. In de procedure voor het Hof hebben UTECA, FAPAE, EGEDA, de Belgische, de Griekse, de Spaanse, de Franse, de Italiaanse, de Oostenrijkse en de Poolse regering, de Commissie van de Europese Gemeenschappen en de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA schriftelijke en mondelinge opmerkingen ingediend.
V – Beoordeling
A – Eerste prejudiciële vraag: verenigbaarheid van een verplichting tot voorfinanciering van Europese producties met de richtlijn „Televisie zonder grenzen”
29. Met zijn eerste prejudiciële vraag verzoekt het Tribunal Supremo het Hof om uitlegging van artikel 3 van richtlijn 89/552. In wezen gaat het erom of een lidstaat televisieomroepen – boven de quotaregeling van de artikelen 4 en 5 van deze richtlijn – de verplichting op mag leggen om jaarlijks een bepaald percentage van hun inkomsten aan te wenden ten behoeve van de voorfinanciering van Europese bioscoop‑ en televisiefilms. Het gaat er met andere woorden om dat moet worden nagegaan in hoeverre de lidstaten volgens de richtlijn „Televisie zonder grenzen” bevoegd zijn om maatregelen ter zake van de financiering, respectievelijk de voorfinanciering van Europese producties, vast te stellen.
1. Opmerking vooraf
30. Overeenkomstig artikel 3, lid 1, van richtlijn 89/552, staat het de lidstaten vrij, van de onder hun bevoegdheid vallende televisieomroepen naleving van strengere of meer gedetailleerde voorschriften te eisen op de gebieden die onder deze richtlijn vallen.
31. In deze bepaling komt tot uitdrukking dat de richtlijn „Televisie zonder grenzen” geen volledige harmonisatie van de op televisieomroepen toepasselijke wetgeving tot stand brengt, maar alleen voorziet in minimumvoorschriften, waaraan de door hen uitgezonden televisie-uitzendingen moeten voldoen.(18)
32. Het zou daarbij evenwel onjuist zijn om ervan uit te gaan dat de lidstaten enkel binnen de toepassingssfeer van de richtlijn „Televisie zonder grenzen” naleving van strengere of meer gedetailleerde voorschriften van de televisieomroepen zouden mogen eisen. Weliswaar wordt dat gesuggereerd door de bewoordingen van artikel 3, lid 1, van richtlijn 89/552, door de verwijzing naar „de gebieden die onder deze richtlijn vallen”. In feite dient deze formulering echter louter om duidelijk te maken dat de lidstaten zelfs binnen de onder de richtlijn vallende gebieden verder mogen gaan dan de door de gemeenschapswetgever vastgestelde minimumnormen. Overigens is het vanzelfsprekend dat nationale voorschriften met gevolgen voor de activiteiten van televisieomroepen eveneens op andere gebieden, die hoe dan ook niet onder de richtlijn „Televisie zonder grenzen” vallen, zijn toegestaan.(19)
33. Voor de beantwoording van de eerste prejudiciële vraag is het derhalve niet van belang of een nationale regeling, zoals de Spaanse, waarin bepalingen omtrent de voorfinanciering van bepaalde Europese films zijn opgenomen, onder een van de gebieden van de richtlijn „Televisie zonder grenzen” valt dan wel geheel buiten de toepassingssfeer ervan valt. In elk geval staat immers vast dat de lidstaten verder mogen gaan dan de in de richtlijn vastgestelde minimumnormen.
34. Nochtans mogen de door de lidstaten vastgestelde „strengere of meer gedetailleerde voorschriften”, noch de inhoud en de doelstellingen van de richtlijn, noch het overige gemeenschapsrecht schenden.(20) De volgende uiteenzetting is gewijd aan deze mogelijke grenzen aan de marge van de lidstaten inzake regelgeving.
2. Geen algemeen verbod op een nationale regeling inzake voorfinanciering
35. De richtlijn „Televisie zonder grenzen” stelt aan de lidstaten geen concrete eisen met betrekking tot de financiering, respectievelijk de voorfinanciering van Europese producties.(21)
36. Omgekeerd verbiedt de richtlijn de lidstaten echter ook niet om met betrekking tot dit onderwerp voorschriften in hun nationale recht op te nemen. Uit het stilzwijgen van de richtlijn mag namelijk niet de conclusie worden getrokken dat de vaststelling van dergelijke voorschriften aan de lidstaten zou zijn verboden. De richtlijn „Televisie zonder grenzen” laat daarentegen, zoals blijkt de considerans ervan, de bevoegdheid van de lidstaten voor de financiering en de inhoud van de programma’s onverlet.(22)
37. Anders dan UTECA en de Poolse regering stellen, beperkt de marge van de lidstaten inzake regelgeving in de zin van artikel 3, lid 1, van richtlijn 89/552 zich bijgevolg niet tot het vaststellen van quota voor de uitzending van Europese producties en dit meer of minder streng, respectievelijk gedetailleerd in hun desbetreffende nationale recht vorm te geven. Zij behoeven zich bij de bevordering van de verspreiding en de vervaardiging van Europese producties, namelijk niet tot het in de artikelen 4 en 5 van richtlijn 89/552 voorziene instrumentarium te beperken.
38. Veeleer omvat het begrip „strengere of meer gedetailleerde voorschriften”, die de lidstaten ingevolge artikel 3, lid 1, van richtlijn 89/552 mogen vaststellen, een uiterst ruim scala van mogelijke nationale maatregelen. Dat heeft de gemeenschapswetgever zelf, naar aanleiding van de in 1997 doorgevoerde wijziging van de richtlijn „Televisie zonder grenzen”, duidelijk gemaakt en hij heeft in punt 44 van de considerans van wijzigingsrichtlijn 97/36 de meest uiteenlopende belangen aan de orde gesteld, waarbij de formulering „onder andere” duidelijk maakt dat het niet gaat om een uitputtende opsomming.(23) In punt 45 van de considerans van richtlijn 97/36 is zelfs uitdrukkelijk sprake van bijdragen aan „investeringen in Europese producties”.
39. Uit de richtlijn „Televisie zonder grenzen” kan, alles bijeen genomen, geen algemeen verbod op een nationale regeling inzake voorfinanciering, zoals de Spaanse, worden afgeleid.(24)
3. Geen verbod op het betrekken van commerciële televisieomroepen bij een nationale regeling inzake voorfinanciering
40. Volgens UTECA staat artikel 3, lid 1, van richtlijn 89/552 de lidstaten toe om alleen met betrekking tot bepaalde televisieomroepen, die zij uitdrukkelijk met een publiekrechtelijke opdracht hebben belast, strengere voorschriften in te voeren. De bepaling zou in samenhang met het Protocol betreffende het publieke-omroepstelsel in de lidstaten moeten worden bezien.(25)
41. Deze mening deel ik niet. In algemene zin maakt de richtlijn „Televisie zonder grenzen” geen onderscheid tussen commerciële en publieke of met publiekrechtelijke opdrachten belaste televisieomroepen. Met name in de bewoordingen van het in casu te bespreken artikel 3, lid 1, van richtlijn 89/552, zijn voor een dergelijk onderscheid geen aanknopingspunten te vinden.
42. Weliswaar heeft de gemeenschapswetgever naar aanleiding van de wijziging van de richtlijn in 1997 duidelijk gemaakt dat voor bepaalde televisieomroepen een publiekrechtelijke opdracht kan worden vastgesteld, die de verplichting kan inhouden om bij te dragen aan investeringen in Europese producties.(26)
43. Daaruit kan echter niet worden geconcludeerd dat hoe dan ook alleen televisieomroepen met een dergelijke publiekrechtelijke opdracht wettelijk bij de voorfinanciering van Europese producties mogen worden betrokken. De lidstaten kunnen daarentegen ook beslissen om alle onder hun bevoegdheid vallende televisieomroepen wettelijk te verplichten deel te nemen aan een dergelijke voorfinanciering, om op deze wijze aan een zo doeltreffend mogelijke nakoming van de quotaregeling voor de verspreiding van Europese producties (zie de artikelen 4 en 5 van richtlijn 89/552) bij te dragen.(27)
44. Alles bijeen kan aldus uit de richtlijn „Televisie zonder grenzen” geen verbod op het betrekken van commerciële televisieomroepen bij een nationale regeling inzake voorfinanciering, zoals de Spaanse, worden afgeleid.
4. Geen in de weg staande doelstellingen van de richtlijn „Televisie zonder grenzen”
45. Wat de doelstellingen van de richtlijn „Televisie zonder grenzen” betreft, leert een blik op de considerans ervan, dat de gemeenschapswetgever het bevorderen van de vervaardiging van Europese televisieprogramma’s en van Europese audiovisuele producties, bijzonder na aan het hart lag.(28) Dit blijkt ook uit hoofdstuk III van de richtlijn, dat zoals blijkt uit het opschrift ervan niet alleen de bevordering van de verspreiding van televisieprogramma’s tot voorwerp heeft, maar ook de bevordering van de vervaardiging ervan.
46. Een nationale regeling, die televisieomroepen de verplichting oplegt om aan de voorfinanciering van bepaalde Europese bioscoop‑ en televisiefilms bij te dragen, bevordert de vervaardiging van Europese televisieprogramma’s en van audiovisuele producties en stemt dientengevolge overeen met de doelstelling van de richtlijn „Televisie zonder grenzen”.(29) Zij is overigens ook wegens dwingende redenen van algemeen belang in de zin van de rechtspraak van het Hof inzake de fundamentele vrijheden gerechtvaardigd.(30)
47. Bovendien zou de verwezenlijking van de in de artikelen 4 en 5 van de richtlijn „Televisie zonder grenzen” vastgestelde minimumquota voor de verspreiding van Europese producties op televisie illusoir worden, wanneer Europese producties bij gebrek aan adequate financiering hoegenaamd niet in voldoende aantallen zouden kunnen worden vervaardigd. Wanneer lidstaten binnen hun nationale recht maatregelen nemen ter verbetering van de financiering van Europese producties, dan leveren zij indirect ook een bijdrage aan de verwezenlijking van de genoemde quotaregeling.
48. Bijgevolg staat de specifieke doelstelling van de richtlijn, om naast de verspreiding van Europese producties op televisie ook de vervaardiging ervan te bevorderen, niet in de weg aan een nationale regeling, waarbij televisieomroepen worden verplicht tot voorfinanciering van bepaalde Europese films.(31)
49. Net zo min is een dergelijke regeling inzake voorfinanciering in strijd met het primaire doel van de richtlijn, namelijk de vrije verbreiding van televisie-uitzendingen te verzekeren.(32)
50. In algemene zin wordt door de toepassing van strengere nationale voorschriften het doel van de richtlijn om de vrije verbreiding van televisie-uitzendingen te verzekeren, niet noodzakelijkerwijs geschaad.(33)
51. Met name in het onderhavige geval valt des te minder te vrezen dat dit doel wordt geschaad, omdat buitenlandse televisieomroepen, waarvan de uitzendingen in Spanje moeten worden verbreid, toch al niet onder de aldaar geldende regeling inzake voorfinanciering vallen.
52. De in Spanje gevestigde televisieomroepen zijn weliswaar verplicht tot voorfinanciering van Europese producties, daaruit volgt echter niet dat er rechtstreeks wordt ingegrepen in het programma-aanbod. De in het Spaanse recht opgenomen verplichting tot voorfinanciering dient integendeel louter om op een doeltreffende wijze de in de artikelen 4 en 5 van richtlijn 89/552 voorziene quotaregeling inzake de verbreiding van Europese producties, waar alle binnen de Gemeenschap gevestigde televisieomroepen onder vallen, na te komen.
53. Men zou de verplichting tot voorfinanciering, wegens de gevolgen ervan voor de begroting van de desbetreffende televisieomroepen, hoogstens als een indirecte ingreep in het programma-aanbod kunnen beschouwen. Aangezien de verplichting tot voorfinanciering, met een omvang van 5 % van de inkomsten, echter slechts een relatief klein deel van de totale begroting vormt, lijken de gevolgen ervan te onbelangrijk en onzeker(34) om te kunnen worden geacht de vrijheid van programmeren ernstig te beperken en daarmee de vrije verbreiding van door hen uitgekozen televisie-uitzendingen, als bedoeld in de richtlijn, te kunnen belemmeren.
54. Alles bijeen genomen, staan derhalve de doelstellingen van de richtlijn „Televisie zonder grenzen” niet in de weg aan een nationale regeling, zoals de Spaanse, waarbij televisieomroepen tot voorfinanciering van bepaalde Europese films worden verplicht.
5. Diversen
55. Volledigheidshalve bespreek ik ten slotte nog twee specifieke problemen, die het Tribunal Supremo in verband met de eerste prejudiciële vraag ter sprake heeft gebracht en die bij deze rechter twijfel over de verenigbaarheid van een regeling inzake voorfinanciering, zoals de Spaanse, met de richtlijn „Televisie zonder grenzen” heeft doen rijzen.
a) Mogen bepaalde categorieën Europese producties van een nationale regeling inzake voorfinanciering worden uitgezonderd?
56. Om te beginnen heeft het Tribunal Supremo in zijn verwijzingsbeschikking met name benadrukt dat de aan de Spaanse televisieomroepen opgelegde verplichting tot voorfinanciering niet op alle Europese producties als bedoeld in artikel 6 van de richtlijn „Televisie zonder grenzen” betrekking heeft, maar enkel op bepaalde bioscoop‑ en televisiefilms, waarvan de speelduur minimaal 60 minuten bedraagt en die niet uit meerdere afleveringen bestaan.
57. Zoals ik reeds heb uiteengezet,(35) voorziet de richtlijn „Televisie zonder grenzen” op geen enkele wijze in een verplichting voor de lidstaten om de financiering respectievelijk voorfinanciering van Europese producties in hun nationale recht te regelen. Dientengevolge bevat zij ook geen vereisten waaraan Europese producties, wanneer zij voorwerp zijn van een dergelijke regeling inzake voorfinanciering, mogen of moeten voldoen. De lidstaten hebben derhalve in principe de vrijheid om te beslissen hoe zij hun regeling inzake voorfinanciering in detail willen vormgeven en welke producties van de verplichte voorfinanciering moeten profiteren.
58. Gemeenschapsrechtelijke grenzen kunnen in casu hoogstens voortvloeien uit het beginsel van gelijke behandeling of non-discriminatie, dat tot de algemene grondbeginselen van het gemeenschapsrecht behoort(36) en door de lidstaten binnen het toepassingsgebied van het gemeenschapsrecht in acht moet worden genomen.(37) Aangezien de in het Spaanse recht voorziene regeling inzake voorfinanciering, zoals ik reeds heb gesteld, de bevordering van het vervaardigen van Europese producties beoogt, valt zij binnen het toepassingsgebied van de richtlijn „Televisie zonder grenzen”.(38)
59. Het beginsel van gelijke behandeling of non-discriminatie vereist dat, behoudens objectieve rechtvaardiging, vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld.(39)
60. Zonder twijfel behandelt de Spaanse regeling inzake voorfinanciering bioscoop‑ en televisiefilms met een speelduur van meer dan 60 minuten anders dan andere producties, met inbegrip van televisieseries. Of het daarbij om vergelijkbare of verschillende situaties gaat en of er eventueel sprake is van een objectieve rechtvaardiging voor de regeling inzake voorfinanciering, is afhankelijk van een veelvoud van factoren. De nationale wetgever heeft bij de waardering daarvan bovendien recht op een zekere beoordelingsmarge.(40)
61. De richtlijn „Televisie zonder grenzen” benadrukt bijvoorbeeld de noodzakelijkheid om onafhankelijke producenten te steunen.(41) Verder kan het doelmatig zijn om producties van een regeling inzake voorfinanciering te laten profiteren, die vergelijkenderwijs hoge productiekosten veroorzaken en waarvan de vervaardiging met bijzondere moeilijkheden gepaard gaat. Beide gezichtspunten kunnen tot de conclusie leiden dat bioscoop‑ en televisiefilms met een speelduur van meer dan 60 minuten niet vergelijkbaar zijn met de overige producties, met name televisieseries, of dat de ongelijke behandeling ervan in elk geval objectief is gerechtvaardigd.
62. Een definitief oordeel kan echter op grond van de geringe hoeveelheid informatie die het Hof ter beschikking staat, niet worden geveld. Bovendien behoort de beoordeling van de feiten in het hoofdgeding en de toepassing daarop van het gemeenschapsrecht tot de uitsluitende bevoegdheid van de verwijzende rechter.(42)
b) Mogen televisieomroepen, die alleen over een minimaal aanbod van recent vervaardigde bioscoopfilms beschikken, tot voorfinanciering van Europese producties worden verplicht?
63. Verder heeft het Tribunal Supremo in zijn verwijzingsbeslissing gewezen op het feit dat de verplichting tot voorfinanciering aan elke televisieomroep is opgelegd die recent vervaardigde bioscoopfilms(43) in zijn programma opneemt, zelfs wanneer zijn aanbod aan bioscoopfilms minimaal of binnen zijn programmering nauwelijks relevant is.
64. Zoals ik zojuist heb uiteengezet(44), hebben de lidstaten in principe de vrijheid om te beslissen hoe zij hun regeling inzake voorfinanciering in detail willen vormgeven. Dientengevolge mogen zij ook bepalen welke televisieomroepen onder de verplichting tot voorfinanciering moeten vallen.
65. Gemeenschapsrechtelijke grenzen kunnen in casu hoogstens voortvloeien uit het reeds genoemde beginsel van gelijke behandeling(45), of uit het evenredigheidsbeginsel(46).
66. Wat om te beginnen het beginsel van gelijke behandeling betreft, betrekt de litigieuze Spaanse regeling, voor zover duidelijk, alle televisieomroepen op gelijke wijze bij de voorfinanciering van Europese bioscoop‑ en televisiefilms. De verwijzende rechter zal moeten nagaan of de situatie van televisieomroepen met een minimaal aanbod aan bioscoopfilms en de situatie van andere televisieomroepen daadwerkelijk vergelijkbaar is. Is dit niet het geval, dan zal moeten worden nagegaan of hun gelijke behandeling, gelet op de regeling inzake voorfinanciering, toch gerechtvaardigd kan zijn. Ook wat dat betreft zal men de nationale wetgever een zekere beoordelingsmarge moeten toekennen.(47)
67. Vervolgens vereist het evenredigheidsbeginsel dat de vastgestelde maatregelen niet buiten de grenzen mogen treden van hetgeen geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de rechtmatige doelstellingen van de betrokken regeling, met dien verstande dat, wanneer een keuze tussen meerdere geschikte maatregelen mogelijk is, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel.(48) In het licht van deze overwegingen zal de verwijzende rechter met name moeten nagaan of de verplichting tot voorfinanciering van Europese producties voor televisieomroepen met een minimaal aanbod aan bioscoopfilms een buitensporige belasting blijkt te zijn, hoewel zij met 5 % van de bedrijfsopbrengsten slechts een vergelijkenderwijs klein aandeel van de totale begroting van de desbetreffende televisieomroep vormt.
68. Over dit alles kan op grond van de ter beschikking van het Hof staande informatie niet definitief worden geoordeeld. Zoals ik reeds heb gesteld(49), behoort de beoordeling van de feiten in het hoofdgeding en de toepassing daarop van het gemeenschapsrecht bovendien tot de uitsluitende bevoegdheid van de verwijzende rechter.
6. Voorlopige conclusie
69. Samenvattend stel ik vast:
Richtlijn 89/552 in het algemeen en artikel 3 daarvan in het bijzonder, staan niet in de weg van een nationale regeling, die televisieomroepen de verplichting oplegt om jaarlijks een percentage van hun inkomsten aan te wenden ten behoeve van de voorfinanciering van Europese bioscoop‑ en televisiefilms. Een dergelijke nationale regeling moet met het overige gemeenschapsrecht verenigbaar zijn.
B – Tweede prejudiciële vraag: beoordeling van een verplichting tot voorfinanciering van Europese producties in bepaalde talen, gelet op de fundamentele vrijheden
70. Wordt de eerste prejudiciële vraag in de door mij voorgestelde zin beantwoord, dan moet ook de tweede prejudiciële vraag worden besproken. Met deze vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of een lidstaat televisieomroepen wettelijk mag voorschrijven om 60 % van de verplichte jaarlijkse voorfinanciering aan te wenden ten behoeve van Europese bioscoop‑ en televisiefilms, waarvan de oorspronkelijke taal in deze lidstaat als officiële taal is erkend.(50)
1. Opmerking vooraf
71. De tweede prejudiciële vraag is volgens de bewoordingen ervan gewijd aan de uitlegging van richtlijn 89/552 en het gemeenschapsrechtelijke discriminatieverbod.
72. Omtrent richtlijn 89/552 heb ik in het kader van de eerste prejudiciële vraag reeds uiteengezet(51), dat deze geen eisen stelt aan nationale regelingen met betrekking tot de financiering, respectievelijk de voorfinanciering van films. Dergelijke regelingen moeten evenwel met het overige gemeenschapsrecht, met name met de fundamentele vrijheden van het EG-Verdrag, verenigbaar zijn.(52) Derhalve zal ik hieronder de tweede prejudiciële vraag enkel vanuit dit oogpunt bespreken.
73. Voor zover de tweede prejudiciële vraag betrekking heeft op het algemene discriminatieverbod van artikel 12 EG, herinner ik er verder aan dat deze bepaling enkel op situaties kan worden toegepast, waarvoor het EG-Verdrag niet in bijzondere discriminatieverboden voorziet.(53) Aangezien het onderhavige geval echter, zoals ik dadelijk zal laten zien, meerdere fundamentele vrijheden van het EG-Verdrag betreft, behoeft artikel 12 EG in casu geen bespreking.
2. Toepasselijke fundamentele vrijheden en hun afbakening
74. De Spaanse regeling inzake voorfinanciering verplicht de televisieomroepen om een bepaald percentage van hun inkomsten aan te wenden ten behoeve van de voorfinanciering van Europese bioscoop‑ en televisiefilms, waarvan de oorspronkelijke taal een van de officiële talen van Spanje vormt.
75. Theoretisch zouden dergelijke films weliswaar in alle lidstaten kunnen worden vervaardigd. In de praktijk gaat het echter, zoals de verwijzende rechter vaststelt, voor het merendeel om in Spanje vervaardigde films.(54) Om namelijk een film te kunnen opnemen, met een van de officiële talen van Spanje als oorspronkelijke taal, moeten zowel de acteurs alsmede de regisseur, de cameralieden, de assistenten en eventuele figuranten over voldoende kennis van juist deze taal beschikken. Normaliter moet hun desbetreffende taalvaardigheid – in elk geval van de acteurs – zo goed zijn dat het lijkt alsof zij hun moedertaal spreken.(55) Aan dergelijke voorwaarden wordt binnen de Gemeenschap overwegend in Spanje, respectievelijk door Spanjaarden, voldaan.
76. Met het oog hierop is men geneigd de gevolgen van de Spaanse regeling inzake voorfinanciering met name vanuit het oogpunt van indirecte discriminatie op grond van nationaliteit te onderzoeken, wat ook de uiteenzettingen van het Tribunal Supremo en van sommige betrokkenen bij de procedure suggereren. Een dergelijke benadering zou er echter toe leiden dat de blik slechts tot een bijzonder duidelijk gevolg van de Spaanse regeling zou worden beperkt, namelijk dat televisieomroepen tot een bepaalde omvang tot investeringen in binnenlandse filmproducties worden overgehaald en tegelijk van investeringen in buitenlandse filmproducties worden weerhouden. Het begrip indirecte discriminatie zou integendeel zeer ruim moeten worden uitgelegd om ook alle andere gevolgen van de Spaanse regeling grondig te beoordelen, met name de gevolgen ervan voor het vrij verkeer van personen, die in Europa films vervaardigen of aan het opnemen van films meewerken.
77. Daarom moeten de gevolgen van de Spaanse regeling gezamenlijk vanuit het oogpunt van de beperking van de fundamentele vrijheden worden onderzocht, en wel beperkingen van het vrij verrichten van diensten (artikel 49 EG en 50 EG), van de vrijheid van vestiging (artikel 43 EG), van het vrij verkeer van kapitaal (artikel 56, lid 1, EG) en van het vrij verkeer van werknemers (artikel 39 EG). Zoals bekend bevatten al deze fundamentele vrijheden zowel een discriminatieverbod, als een verbod op de beperking ervan.(56) De grens tussen indirecte discriminatie en beperkingen is vloeiend. Soms wordt indirecte discriminatie toch enkel als een bijzondere vorm van beperking van de desbetreffende fundamentele vrijheid beschouwd.(57) Daarvoor pleit niet in de laatste plaats dat alleen al in de bewoordingen van drie van de vier betrokken fundamentele vrijheden het begrip discriminatie in het geheel niet voorkomt, maar veeleer het begrip beperking (artikel 43 EG, 49 EG en 56, lid 1, EG). Eveneens wordt de rechtvaardiging van beperkingen en van indirecte discriminatie in de rechtspraak in wezen volgens dezelfde criteria beoordeeld.(58)
a) Vrijheid van dienstverrichting (artikelen 49 EG en 50 EG)
78. De vrijheid van dienstverrichting (artikelen 49 EG en 50 EG) wordt om te beginnen geraakt wanneer Spaanse televisieomroepen vertoningsrechten voor films van producenten uit andere lidstaten zouden verwerven.(59) Voor zover de Spaanse regeling inzake voorfinanciering de televisieomroepen aldaar ertoe verplicht films in een van de officiële talen van Spanje te financieren, wordt het voor deze televisieomroepen namelijk minder aantrekkelijk om vertoningsrechten voor films in een andere originele taal te verwerven; een dergelijke verwerving van vertoningsrechten voor anderstalige films zou immers in het kader van de verplichting tot voorfinanciering niet in aanmerking worden genomen. Dit is hoofdzakelijk nadelig voor films van buitenlandse producenten. Tegelijkertijd is het voor buitenlandse producenten minder aantrekkelijk om in Spanje de vertoningsrechten voor hun films op de markt te brengen, omdat de oorspronkelijke taal ervan in de regel niet een van de in Spanje erkende officiële talen is.
79. Bovendien wordt de vrijheid van dienstverrichting, zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, ook nog vanuit een ander gezichtspunt geraakt: voor zover de acteurs, de regisseurs en de overige bij de filmopnamen betrokken personen niet de hoedanigheid van werknemer hebben, verrichten zij voor de filmproducent diensten in de zin van artikel 49 EG. Op grond van de Spaanse regeling inzake voorfinanciering bestaat alleen voor Spaanse filmproducenten een prikkel om films hoofdzakelijk in de aldaar erkende officiële talen op te nemen. Dienovereenkomstig wordt het voor Spaanse producenten minder aantrekkelijk om voor de opnamen van hun films buitenlandse acteurs, regisseurs en overig personeel te engageren, omdat deze groep personen gewoonlijk de officiële talen van Spanje minder goed beheerst dan Spanjaarden zelf. Tegelijkertijd wordt het voor deze groep personen moeilijker om Spaanse filmproducenten hun diensten aan te bieden voor de opnamen van een film.
80. Vanuit al deze gezichtspunten heeft een regeling inzake voorfinanciering, zoals de Spaanse, derhalve een beperking van de vrijheid van dienstverrichting tot gevolg.
b) Vrijheid van vestiging (artikel 43 EG)
81. Een regeling inzake voorfinanciering, zoals de Spaanse, kan ook in twee opzichten gevolgen hebben voor de vrijheid van vestiging (artikel 43 EG).
82. In de eerste plaats kan het voor Spaanse televisieomroepen minder aantrekkelijk worden om filmproductiemaatschappijen uit andere lidstaten over te nemen of – bijvoorbeeld met het oog op coproducties – daarin een bepalende deelneming te verwerven.(60) Indien deze buitenlandse filmproducenten namelijk geen films opnemen, waarvan de oorspronkelijke taal een van de in Spanje erkende officiële talen is, kan hun activiteit met het oog op het nakomen van de verplichtingen van de Spaanse televisieomroepen volgens de regeling inzake voorfinanciering aldaar, niet in aanmerking worden genomen.(61)
83. In de tweede plaats kan het voor buitenlandse filmproducenten en regisseurs minder aantrekkelijk worden om zich in Spanje te vestigen of aldaar nevenvestigingen of dochterondernemingen op te richten. Wanneer hun films namelijk in andere talen dan de officiële talen van Spanje worden opgenomen, komen zij niet in aanmerking voor de Spaanse regeling inzake voorfinanciering.
84. Een regeling inzake voorfinanciering, zoals de Spaanse, heeft derhalve in twee opzichten gevolgen voor de vrijheid van vestiging.
c) Vrij verkeer van kapitaal (artikel 56, lid 1, EG)
85. Wanneer televisieomroepen buitenlandse filmproductiemaatschappijen alleen kapitaal verschaffen – bijvoorbeeld met het oog op coproducties –, ofwel gewoon aandelen daarin verwerven, zonder een bepalende invloed op de leiding van de onderneming te verlangen(62), gaat het om het vrij verkeer van kapitaal (artikel 56, lid 1, EG).
86. Een regeling inzake voorfinanciering, zoals de Spaanse, kan voor Spaanse televisiemaatschappijen de genoemde investeringen in buitenlandse ondernemingen minder aantrekkelijk maken. Indien deze buitenlandse filmproducenten namelijk geen films opnemen, waarvan de oorspronkelijke taal een van de in Spanje erkende officiële talen is, kan hun activiteit met het oog op het nakomen van de verplichtingen van de Spaanse televisieomroepen volgens de regeling inzake voorfinanciering aldaar, niet in aanmerking worden genomen. Derhalve is er sprake van een beperking van het vrij verkeer van kapitaal.(63)
d) Vrij verkeer van werknemers (artikel 39 EG)
87. Wanneer de acteurs, de regisseurs en de overige bij de filmopnamen betrokken personen in dienst zijn van de filmproducent, die hun prestaties leveren als ondergeschikte en tegen een beloning, dan zijn zij werknemers in de zin van artikel 39 EG. Voor hen geldt wat ik hierboven omtrent het vrij verrichten van diensten reeds heb opgemerkt(64): de regeling inzake voorfinanciering schept voor Spaanse filmproducenten een prikkel om films hoofdzakelijk in de aldaar erkende officiële talen op te nemen. Dienovereenkomstig wordt het voor Spaanse producenten minder aantrekkelijk om buitenlandse werknemers aan te stellen, omdat deze personen gewoonlijk de officiële talen van Spanje minder goed beheersen dan Spanjaarden zelf. Tegelijkertijd wordt het voor buitenlanders moeilijker om te solliciteren op vacatures bij Spaanse filmproducenten. Op deze wijze wordt het vrij verkeer van buitenlandse werknemers belemmerd.
3. Rechtvaardiging
88. Volgens de rechtspraak van het Hof(65) kan een maatregel die tot een beperking van een door het EG-Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheid leidt, enkel gerechtvaardigd zijn, wanneer daarmee een rechtmatig, met het Verdrag verenigbaar doel wordt nagestreefd en wanneer die zijn rechtvaardiging vindt in dwingende redenen van algemeen belang. In een dergelijk geval moet de beperking ook geschikt zijn om de verwezenlijking van het betrokken doel te waarborgen en mag zij niet verder gaan dan nodig is voor het bereiken van dat doel.
89. Eenvoudiger gezegd, moet de beperking van de fundamentele vrijheid aldus een legitiem doel dienen en een evenredigheidstoets(66) doorstaan.
a) Legitiem doel
90. De Spaanse regeling inzake voorfinanciering moet de vervaardiging van Europese films bevorderen, waarvan de oorspronkelijke taal een van de in Spanje erkende officiële talen is.
91. Dat het daarbij om een prijzenswaardig doel gaat, vloeit niet in de laatste plaats uit de richtlijn „Televisie zonder grenzen” zelf voort. Blijkens de considerans ervan moeten de lidstaten immers de mogelijkheid behouden om „op taalgebied” meer gedetailleerde of strengere voorschriften vast te stellen „teneinde een actief beleid ten gunste van een bepaalde taal te kunnen voeren”.(67) Naar aanleiding van de wijziging van de richtlijn in 1997 heeft de gemeenschapswetgever wederom benadrukt dat de lidstaten ter „verwezenlijking van doelstellingen op het gebied van taalbeleid”, meer gedetailleerde of strengere regels mogen opleggen.(68)
92. Deze interesse van de richtlijn „Televisie zonder grenzen” voor de bevordering van bepaalde talen houdt nauw verband met het streven om ook verder autonome culturele ontwikkelingen in de lidstaten mogelijk te maken – ook en juist in lidstaten met een geringe productiecapaciteit of met een beperkt taalgebied – en zo het culturele pluralisme in de Gemeenschap te behouden.(69)
93. Bij het Verdrag van Maastricht(70) is dit verlangen fors opgewaardeerd en het komt thans ook in het primaire recht tot uitdrukking. Aldus draagt de Gemeenschap bij tot de ontplooiing van de culturen van de lidstaten onder eerbiediging van de nationale en regionale verscheidenheid van die culturen, maar legt zij tegelijk ook de nadruk op het gemeenschappelijk cultureel erfgoed (artikel 151, lid 1, EG). Zij ondersteunt de activiteiten van de lidstaten, onder andere bij de verbetering van de kennis en verbreiding van de cultuur en de geschiedenis van de Europese volkeren, en bij scheppend werk op artistiek en literair gebied, mede in de audiovisuele sector (artikel 151, lid 2, EG). De eerbiediging en de bevordering van de culturele verscheidenheid vormt een voortdurende opdracht bij alle activiteiten van de Gemeenschap (artikel 151, lid 4, EG), dus eveneens bij haar wetgeving op het gebied van de audiovisuele diensten; het drukt ten slotte de eerbied uit van de Europese Unie voor de nationale identiteit van haar lidstaten (artikel 6, lid 3, EU).
94. Voor de Europese Unie is de eerbiediging en de bevordering van de verscheidenheid op cultureel gebied ook daarom zo belangrijk, omdat het niet in de laatste plaats deze verscheidenheid is, die zo karakteristiek is voor Europa en de Europese cultuur. Dienovereenkomstig behoort de gedachte „eenheid in verscheidenheid” tot de fundamenten van de Europese Unie(71), en artikel 22 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie(72) legt vast dat de Unie de culturele, godsdienstige en taalkundige verscheidenheid eerbiedigt.
95. Het belang van culturele verscheidenheid is ook internationaal door het UNESCO-verdrag betreffende de bescherming en de bevordering van de diversiteit van cultuuruitingen, onderstreept.(73) Niet in de laatste plaats benadrukt het UNESCO-verdrag dat taalkundige diversiteit een essentieel element van de culturele diversiteit is.(74)
96. In dezelfde zin beschouwt de Europese Commissie de eerbiediging van de taalverscheidenheid als een fundamentele waarde van de Europese Unie.(75) Recent heeft ook de Raad van de Europese Unie tot eerbiediging van de taalverscheidenheid in Europa opgeroepen.(76)
97. De culturele dimensie van de taal is geenszins enkel tot de literatuur beperkt. Ook en juist op audiovisueel gebied is zij van doorslaggevend belang voor het behoud en de ontwikkeling van culturen, alsmede voor een adequate verspreiding van kennis daarover. Zouden audiovisuele producties, zoals bioscoop‑ en televisiefilms – bijvoorbeeld uit financiële overwegingen – alleen nog in een enkele of in een paar wereldwijd sterk verspreide talen worden vervaardigd, dan zou dit onvermijdelijk samengaan met een verlies van culturele verscheidenheid. De latere synchronisatie van een film in andere talen kan immers weliswaar de verstaanbaarheid ervan voor een breder publiek vergemakkelijken, maar zij verandert niets aan de culturele achtergrond en het waardenpatroon, waarop de film is gebaseerd en die erdoor worden verspreid.
98. Dienovereenkomstig bevestigt bijvoorbeeld het UNESCO-verdrag het soevereine recht van de staten om maatregelen vast te stellen ter bescherming en ter bevordering van de diversiteit van cultuuruitingen, ook op het gebied van de culturele diensten.(77) Het verdrag staat de verdragsluitende staten uitdrukkelijk toe om maatregelen vast te stellen met betrekking tot de taal die voor deze diensten wordt gebruikt.(78)
99. De Gemeenschap en de lidstaten die verdragsluitende partij bij het UNESCO-verdrag zijn, hebben zich verplicht om met dit verdrag bij de uitlegging en de toepassing van andere verdragen rekening te houden, derhalve ook bij de uitlegging en de toepassing van het EG-Verdrag.(79)
100. Dat daar bij het EG-Verdrag beslist rekening mee kan worden gehouden, blijkt uit een blik op de jarenlange rechtspraak van het Hof. Volgens deze rechtspraak zijn „bepaalde doelstellingen die verband houden met de bevordering [...] van cultuur” erkend als dwingende redenen van algemeen belang(80), evenals bijvoorbeeld het behoud van het nationaal historisch en artistiek bezit(81) en het algemeen belang verband houdend met het uitbaten van de historische rijkdommen en de ruimst mogelijke verspreiding van de kennis van de kunst en cultuur van een land(82).
101. Met betrekking tot het onderhavige geval moet ik bovendien met name benadrukken dat het Hof de bevordering van films(83), de inrichting en handhaving van een pluriform omroepbestel(84) evenals de handhaving van een zekere kwaliteit van de radioprogramma’s(85) als rechtvaardigingsgronden voor de beperking van fundamentele vrijheden heeft aanvaard. Verder heeft het in principe het recht van de lidstaten erkend om een beleid te voeren tot stimulering van de nationale taal en de officiële talen.(86)
102. Tegen deze achtergrond ben ik van mening dat de Spaanse wetgever een legitiem doel nastreeft, wanneer hij in het kader van zijn maatregelen ter ondersteuning van de vervaardiging van Europese producties met name de bioscoop‑ en televisiefilms bevorderd wil zien, waarvan de oorspronkelijke taal een van de in Spanje erkende officiële talen is.
b) Evenredigheid
103. Ik moet nog nagaan of de Spaanse regeling inzake voorfinanciering haar legitiem doel met evenredige middelen nastreeft. Volgens de rechtspraak moet de aan de televisieomroepen opgelegde verplichting geschikt zijn om de verwezenlijking van het betrokken doel te waarborgen en mag deze niet verder gaan dan nodig is voor het bereiken van dat doel.(87)
104. Een verplichting voor televisieomroepen om jaarlijks met een bepaald percentage van hun inkomsten bij te dragen aan de voorfinanciering van Europese bioscoop‑ en televisiefilms in een van de officiële talen van Spanje, is ongetwijfeld geschikt om de desbetreffende taal en daarmee ook de Spaanse nationale en regionale cultuur te behouden en de ontwikkeling en verspreiding daarvan via de bioscoop en de televisie te bevorderen.(88)
105. Ik voeg daaraan toe dat door dergelijke maatregelen tot behoud en ter bevordering van de taal en de cultuur van een lidstaat of een regio van de Europese Unie altijd eveneens een bijdrage wordt geleverd aan de bevordering van de Europese cultuur als geheel.
106. Een iets grondiger bespreking behoeft daarentegen de vraag of de Spaanse regeling, zoals deze concreet is vormgegeven, nodig is om het betrokken doel te bereiken en of zij verder gaat dan nodig.
107. Volgens de Commissie is de Spaanse regeling te algemeen en te onbepaald. De Commissie kritiseert het ontbreken van objectieve en controleerbare criteria, met behulp waarvan kan worden gewaarborgd dat alleen bioscoop‑ en televisiefilms onder de regeling inzake voorfinanciering vallen die als „cultureel product” kunnen worden gekwalificeerd.
108. Ik moet erkennen dat het Hof, in de zaak Distribuidores Cinematográficos, al eens een Spaanse regeling op het gebied van de bevordering van films, niet gerechtvaardigd heeft geacht, onder andere met het argument dat deze „nationale films begunstigt, ongeacht de inhoud of de kwaliteit ervan”(89). In dezelfde zin heeft advocaat-generaal Van Gerven van zijn kant het ontbreken van elke „kwaliteitscontrole” in de toenmalige Spaanse regeling vermeld.(90)
109. Volgens mij zou het arrest Distribuidores Cinematográficos echter niet naar het onderhavige geval moeten worden getransponeerd.
110. Het onderhavige geval lijkt mij niet volledig met de zaak Distribuidores Cinematográficos vergelijkbaar te zijn. Destijds stond namelijk een regeling ter discussie die met het in aanmerking nemen van „Spaanse films” uitsluitend aanknoopte aan de lidstaat waar de film was vervaardigd. Daarentegen is er in het onderhavige geval sprake van het begrip taal als aanknopingspunt. Van het begrip taal kan niet op voorhand worden gezegd dat het geen band heeft met cultuur, wanneer men denkt aan het reeds genoemde belang van taal voor het behoud en de ontwikkeling van culturen, alsmede voor een adequate verspreiding van kennis daarover.(91) Anders dan in de zaak Distribuidores Cinematográficos kan derhalve de in casu aan de orde zijnde Spaanse regeling inzake voorfinanciering niet op voorhand als protectionistische, alleen om economische redenen vastgestelde, maatregel worden afgedaan.
111. Geheel los van de vergelijkbaarheid van het onderhavige geval met de zaak Distribuidores Cinematográficos moet bovendien worden gedacht aan de negatieve gevolgen van een – verder dan het begrip taal gaande – controle van de inhoud en de kwaliteit op het gebied van de cultuur en de media.
112. Het begrip cultuur is in een open en pluralistische maatschappij zeer breed. De cultuuruitingen zijn dus zeer talrijk, ook op audiovisueel gebied. Afgezien van een paar, in casu niet litigieuze, extreme gevallen(92) lijkt het mij praktisch onmogelijk om objectieve, en vooral geschikte, criteria op te stellen om te bepalen wat cultuur is, en nog minder om te bepalen wat voor bevordering in aanmerking komende „culturele producten” moeten zijn. Elke poging van dien aard brengt onvermijdelijk het gevaar met zich dat zij gevangen blijft in klassieke denkpatronen en vooral de dynamiek van nieuwe culturele stromingen, evenals de culturele activiteiten van maatschappelijke minderheden, veronachtzaamt.
113. Zelfs wanneer men zou proberen om objectieve criteria op te stellen om te bepalen of een bioscoop‑ of televisiefilm als „cultureel product”(93) of als „kwaliteitsfilm”(94) kan worden beschouwd, zou de toepassing van deze criteria in de praktijk tot aanzienlijke bureaucratische kosten leiden. Om een minimum aan rechtszekerheid te waarborgen, zou het noodzakelijk kunnen worden dat uiteindelijk een door de overheid ingestelde commissie van deskundigen of een door de overheid aangewezen instelling adviseert of filmprojecten al dan niet voor de voorfinanciering door de televisieomroepen in aanmerking komen. Daardoor zou bij de betrokken producenten en kunstenaars de indruk kunnen ontstaan dat hun filmprojecten aan een voorafgaande censuur door de overheid worden onderworpen.
114. Dit alles sluit weliswaar niet uit dat een lidstaat in het kader van zijn beoordelingsvrijheid(95) een poging doet om zijn bevordering van films aan inhoudelijke criteria of aan kwaliteitscriteria te onderwerpen. Uit het gemeenschapsrecht, met name uit de fundamentele vrijheden, vloeit evenwel, naar mijn mening, geen verplichting voor de lidstaten voort om zich bij de bevordering van de cultuur noodzakelijkerwijze op inhoudelijke criteria of op kwaliteitscriteria te baseren.
115. In dezelfde zin staat het de Commissie weliswaar vrij om bij de uitoefening van haar ruime beoordelingsbevoegdheid(96) bij de goedkeuring van staatssteun om de cultuur en de instandhouding van het culturele erfgoed te bevorderen (artikel 87, lid 3, sub d, EG), een restrictieve houding aan te nemen en alleen maatregelen goed te keuren die een nader omschreven „cultureel product” tot voorwerp hebben.(97) Een dergelijke goedkeuringspraktijk van de Commissie op het gebied van staatssteun prejudicieert echter niet de uitlegging van de overige bepalingen van het EG-Verdrag, met name van de fundamentele vrijheden. Niets belet de lidstaten om buiten het gebied van de staatssteun, van aanvullende inhoudelijke criteria of kwaliteitscriteria af te zien en een zo ruim mogelijke cultuurbevordering na te streven.
116. De rechtvaardiging van een regeling inzake voorfinanciering zoals de Spaanse vereist, vanuit het gemeenschapsrecht bezien, derhalve niet per se dat de toepassingssfeer ervan aan de hand van objectieve en controleerbare criteria tot bioscoop‑ en televisiefilms wordt beperkt, die als „culturele producten” of „kwaliteitsfilms” met name voor bevordering in aanmerking lijken te komen.
117. Ten slotte merk ik nog op dat financiële lasten, zoals deze in het kader van de Spaanse regeling inzake voorfinanciering aan de televisieomroepen worden opgelegd, volgens de bij ons beschikbare informatie niet volledig buiten proportie staan ten opzichte van het nagestreefde doel. Het percentage van hun jaarlijkse inkomsten, dat de Spaanse televisieomroepen ten behoeve van de voorfinanciering van films in een van de officiële talen van Spanje moeten aanwenden, lijkt met 3 %(98) vergelijkenderwijs gematigd. Bovendien eist de Spaanse regeling niet van de televisieomroepen om uitsluitend films in de officiële talen van Spanje voor te financieren. Veeleer laat zij aan hen, met een verdeling van 60 : 40, een niet onaanzienlijke speelruimte voor investeringen in Europese filmprojecten in andere talen. Volgens de verklaringen van enige betrokkenen bij de procedure, tijdens de mondelinge behandeling voor het Hof, kunnen de televisieomroepen bovendien in coproducties investeren, waarvan het eindproduct meerdere gelijkwaardige oorspronkelijke talen kent.(99)
118. Tegen deze achtergrond kom ik tot de conclusie dat een regeling inzake voorfinanciering, zoals de Spaanse, geschikt is om het door haar nagestreefde doel op taalgebied en op het gebied van het cultuurbeleid te verwezenlijken, en ook niet verder gaat dan nodig is voor het bereiken van dat doel. Zij vormt verder geen onevenredige last voor de televisieomroepen.
4. Voorlopige conclusie
119. Samenvattend geldt derhalve:
De fundamentele vrijheden van het EG-Verdrag beletten een lidstaat niet om televisieomroepen wettelijk voor te schrijven dat zij 60 % van de verplichte jaarlijkse voorfinanciering aanwenden voor Europese bioscoop‑ en televisiefilms waarvan de oorspronkelijke taal in deze lidstaat als officiële taal is erkend.
C – Derde prejudiciële vraag: begrip staatssteun
120. Met zijn derde prejudiciële vraag verzoekt het Tribunal Supremo om opheldering omtrent het begrip staatssteun of met staatsmiddelen bekostigde steun, als bedoeld in artikel 87 EG. In wezen wenst de verwijzende rechter te vernemen of er sprake is van staatsteun wanneer een lidstaat televisieomroepen wettelijk verplicht om jaarlijks een bepaald percentage van hun inkomsten ten behoeve van de voorfinanciering van Europese bioscoop‑ en televisiefilms aan te wenden, waarvan de oorspronkelijk taal in deze lidstaat als officiële taal is erkend. De achtergrond van deze vraag wordt gevormd door de veronderstelling van het Tribunal Supremo, dat de volgens wet 25/1994(100) voorgefinancierde films in meerderheid door de Spaanse filmindustrie worden geproduceerd.(101)
121. Afgezien van UTECA, gaan alle betrokkenen bij de procedure ervan uit dat er in casu geen sprake is van staatssteun als bedoeld in artikel 87 EG. Daarbij sluit ik mij aan.
122. De kwalificatie van een maatregel als staatssteun in de zin van het EG-Verdrag vereist dat aan alle in artikel 87, lid 1, EG bedoelde voorwaarden is voldaan.(102) Daarbij moet het gaan om de financiering van die maatregel door de staat of met staatsmiddelen (eerste voorwaarde), het bestaan van een voordeel voor een onderneming (tweede voorwaarde), de selectiviteit van die maatregel (derde voorwaarde) en de invloed ervan op het handelsverkeer tussen de lidstaten en de daaruit voortvloeiende vervalsing van de mededinging (vierde voorwaarde).(103)
123. In het onderhavige geval moet met name aan de eerste voorwaarde, dat wil zeggen de financiering door de staat of met staatsmiddelen, aandacht worden geschonken.
124. Volgens vaste rechtspraak maakt het voor de kwalificatie als staatsteun in principe weliswaar niet uit of de steun rechtstreeks door de staat wordt verleend, dan wel of hij wordt verleend door van overheidswege, ter uitvoering van de steunregeling, ingestelde of aangewezen publiek‑ of privaatrechtelijke beheersorganen; want anders zouden de artikelen 87 EG en 88 EG kunnen worden omzeild, louter door de oprichting van autonome, met de verdeling van de steun belaste instanties.(104)
125. Voordelen kunnen evenwel slechts als staatssteun worden gekwalificeerd indien zij, ten eerste, rechtstreeks of indirect met staatsmiddelen zijn bekostigd en, ten tweede, aan de staat kunnen worden toegerekend.(105)
126. Anders dan UTECA van mening is, heeft ook de recentere rechtspraak, met name de arresten GEMO, Pearle, Forum 187 en Laboratoires Boiron, daaraan niets veranderd. In het arrest Pearle, bijvoorbeeld, heeft het Hof ontkend dat er sprake was van staatssteun als bedoeld in artikel 87, lid 1, EG, juist omdat de financiering niet uit staatsmiddelen had plaatsgevonden.(106) In de zaak GEMO werden bepaalde diensten bekostigd uit de opbrengst van een door overheidsinstanties geheven en beheerde belasting, zodat de financiering ervan met staatsmiddelen boven iedere twijfel was verheven en geen nadere bespreking behoefde.(107) In de zaken Forum 187 en Laboratoires Boiron, die begunstigingen in de vorm van belastingvrijstellingen tot voorwerp hadden(108), was de situatie overeenkomstig; daar kwam het weliswaar niet tot betaling van een geldbedrag door de staat, maar de staat zag in elk geval concreet af van inkomsten.
127. In het onderhavige geval is het gewijzigde artikel 5, lid 1, van wet 25/1994, waaruit de verplichting van de Spaanse televisieomroepen tot voorfinanciering van films voortvloeit, ongetwijfeld een maatregel van de staat van het Koninkrijk Spanje. Eventuele voordelen die de filmproducenten uit deze regeling behalen, kunnen derhalve volledig aan de Spaanse Staat worden toegerekend.(109)
128. Er worden in het kader van deze regeling evenwel noch rechtstreeks, noch indirect staatsmiddelen overgedragen aan de filmproducenten. Weliswaar vereist een dergelijke overdracht van staatsmiddelen niet per se een betaling van geld uit het vermogen van de staat.(110) Nochtans moeten de ter voorfinanciering van films aangewende gelden voor de uitbetaling ervan aan de desbetreffende filmproducenten ten minste ter beschikking van de staat staan(111) of anders tot een of andere extra financiële last voor de staat leiden.(112) Dat is in casu niet het geval.
129. In de eerste plaats worden ten behoeve van de voorfinanciering van films, volgens de litigieuze regeling alleen de financiële middelen van de desbetreffende televisieomroepen aangewend, ongeacht of het om door henzelf geproduceerde films of om films van andere producenten gaat. Over deze financiële middelen heeft de Spaanse Staat, voor zover duidelijk, geen enkele controle, en net zo min heeft hij invloed op de daadwerkelijke besteding ervan; er kan derhalve niet van worden uitgegaan dat hij de beschikking zou hebben over deze middelen.
130. In de tweede plaats leidt het stelsel van voorfinanciering van films voor de Spaanse Staat evenmin tot een extra financiële last. Een dergelijke last voor de staat volgt met name niet alleen al uit de omstandigheid dat televisieondernemingen wegens hun wettelijke verplichting tot voorfinanciering van Europese films mogelijkerwijs minder winst maken, waardoor de belastinginkomsten van de Spaanse Staat dalen.(113) Het causaal verband tussen de voorfinanciering van films en mogelijk lagere belastinginkomsten is namelijk te onzeker en te indirect om te kunnen spreken van het toekennen van een voordeel van de filmproducenten ten laste van de staat. Daarin verschilt het onderhavige geval fundamenteel van gevallen waarin een door de staat toegekend voordeel uit concrete belastingverlichtingen of ‑vrijstellingen voor bepaalde ondernemingen bestaat, zodat de lagere belastinginkomsten van de staat voldoende voorzienbaar zijn en met het toegekende voordeel overeenstemmen.(114)
131. Met het stelsel van voorfinanciering van films verplicht de Spaanse Staat enkel bepaalde ondernemingen – de televisieomroepen – bij wet een deel van hun financiële middelen voor een bepaald doel in te zetten, namelijk ten behoeve van de voorfinanciering van Europese bioscoop‑ en televisiefilms in bepaalde talen. De daaraan verbonden ingreep van de staat in de particuliere onafhankelijkheid van de televisieomroepen kan weliswaar voor bepaalde filmproducenten economische voordelen hebben; deze voordelen worden echter niet uit staatsmiddelen gefinancierd, maar alleen uit de middelen van de desbetreffende televisieomroep.(115)
132. Dat is niet in tegenspraak met het feit dat zich onder de Spaanse televisieomroepen, die verplicht zijn om films voor te financieren, naast enige particuliere ondernemingen ook publiekrechtelijke televisieomroepen bevinden.(116) Weliswaar kunnen de door openbare ondernemingen of door publiekrechtelijke instellingen beheerde middelen in sommige gevallen als staatsmiddelen worden beschouwd.(117) Dit is echter niet altijd en niet automatisch het geval(118), maar alleen wanneer hun middelen constant onder staatscontrole, en daarmee ter beschikking van de bevoegde nationale autoriteiten staan.(119)
133. Publiekrechtelijke omroepondernemingen genieten in de meeste gevallen een bijzondere autonomie jegens de staat, die hen niet alleen bij hun programmering, maar ook met betrekking tot hun uitgaven tegen een ingrijpen door de staat beschermt. Wanneer een dergelijke autonomie jegens de staat ook geldt voor de Spaanse publiekrechtelijke televisieomroepen – het staat aan de verwijzende rechter om dit vast te stellen –, dan zouden hun financiële middelen al helemaal niet als staatsmiddelen in de zin van artikel 87, lid 1, EG moeten worden beschouwd.(120)
134. Zelfs wanneer de verwijzende rechter echter tot de conclusie zou komen dat de Spaanse publiekrechtelijke omroepen wat hun uitgaven betreft door de staat zouden kunnen worden beïnvloed, moet worden bedacht dat in elk geval de in casu ter discussie staande, ten behoeve van de voorfinanciering van films verrichte, uitgaven niet zijn gebaseerd op een specifieke beïnvloeding door de staat van de publiekrechtelijke omroepen, wat zou kunnen leiden tot de conclusie dat er sprake is van verborgen staatssteun. Zij berusten veeleer op een algemene wettelijke regeling, waarvan de toepassingssfeer zich geenszins tot publiekrechtelijke omroepen beperkt, maar die ook een niet onaanzienlijk aantal particuliere televisieomroepen omvat.
135. Het gewijzigde artikel 5, lid 1, van wet 25/1994 maakt geen onderscheid tussen particuliere en publiekrechtelijke televisieomroepen. Daarmee is deze bepaling vergelijkbaar met andere algemene overheidsregelingen die een doel van algemeen belang nastreven – bijvoorbeeld de bescherming van de volksgezondheid, de bescherming van het milieu of de verkeersveiligheid – en waaraan zowel publieke als particuliere instellingen zijn onderworpen.
136. Zo vormt bijvoorbeeld een wettelijk voorschrift dat motorrijders een helm moeten dragen, op zichzelf nog geen steunmaatregel ten gunste van de ondernemingen die dergelijke helmen vervaardigen en verhandelen, en kan ook een deel van de helmen door de staat voor zijn politieagenten worden gekocht. Zelfs wanneer een lidstaat het dragen van helmen van binnenlandse producenten zou voorschrijven, zou dit geen probleem op het gebied van de staatsteun zijn, maar veeleer in het kader van de fundamentele vrijheden van de interne markt moeten worden opgelost, met name in het licht van de bepalingen omtrent het vrij verkeer van goederen.
137. Het is net zo met een regeling, zoals de in casu ter discussie staande verplichting van Spaanse televisieomroepen om in het algemeen belang met een deel van hun middelen bij te dragen aan de voorfinanciering van Europese films. De enkele omstandigheid dat justitiabelen op grond van een wettelijke regeling bepaalde uitgaven moeten verrichten en derden daarvan profiteren, maakt van een dergelijke regeling noch geen door de staat gefinancierde steunregeling in de zin van artikel 87 EG en 88 EG. De gemeenschapsrechtelijke gevolgen van een dergelijke regeling moeten integendeel in het kader van de fundamentele vrijheden van de interne markt worden beoordeeld.(121)
138. Alles bijeen genomen, stel ik derhalve vast dat een regeling inzake voorfinanciering, zoals de Spaanse, geen staatssteun of uit staatsmiddelen bekostigde steun in de zin van artikel 87, lid 1, EG vormt.
VI – Conclusie
139. Gelet op het bovenstaande, geef ik het Hof in overweging de vragen van het Spaanse Tribunal Supremo als volgt te beantwoorden:
„1) Richtlijn 89/552/EEG in het algemeen en artikel 3 daarvan in het bijzonder, staan niet in de weg van een nationale regeling, die televisieomroepen de verplichting oplegt om jaarlijks een percentage van hun inkomsten aan te wenden ten behoeve van de voorfinanciering van Europese bioscoop‑ en televisiefilms. Een dergelijke nationale regeling moet wel met het overige gemeenschapsrecht verenigbaar zijn.
2) De fundamentele vrijheden van het EG-Verdrag beletten een lidstaat niet om televisieomroepen wettelijk voor te schrijven dat zij 60 % van de in antwoord 1 bedoelde jaarlijkse voorfinanciering aanwenden voor Europese bioscoop‑ en televisiefilms waarvan de oorspronkelijke taal in deze lidstaat als officiële taal is erkend.
3) Een regeling zoals die welke in de antwoorden 1 en 2 is bedoeld, vormt ook geen staatsteun of uit staatsmiddelen bekostigde steun in de zin van artikel 87 EG.”