FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
E. SHARPSTON
fremsat den 4. februar 2016 (1)
Sag C-465/14
Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank
mod
F. Wieland
H. Rothwangl
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Centrale Raad van Beroep (appeldomstol i sager vedrørende social sikring og tjenestemænd, Nederlandene))
»Social sikring – artikel 18 TEUF og 45 TEUF – forordning (EØF) nr. 1408/71 – artikel 2, 3 og 94, stk. 1-3 – forordning (EF) nr. 859/2003 – artikel 2, stk. 1-3 – alderspension – nationale bestemmelser, der udelukker tidligere søfarende fra forsikring – fastlæggelse af appelindstævntes rettigheder inden den stat, hvor appelindstævnte er statsborger, tiltrådte Den Europæiske Union«
1. I denne anmodning om præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af forordning nr. 1408/71 (2) og forordning nr. 859/2003 (3) har Centrale Raad van Beroep (appeldomstol i sager vedrørende social sikring og tjenestemænd, Nederlandene) rejst spørgsmålet, om disse forordninger er til hinder for nederlandske bestemmelser, der i 1960’erne udelukkede tredjelandsstatsborgere fra alderspensionsforsikring. Hovedsagen omhandler to tidligere søfarende, der i denne periode boede og arbejdede om bord på fartøjer med hjemhavn i Nederlandene. Begge appelindstævnte var østrigske statsborgere (og dermed tredjelandsstatsborgere) på daværende tidspunkt (4). Da de fremsatte krav om pension til de nederlandske myndigheder i 2008, havde Østrig imidlertid tiltrådt Den Europæiske Union. F. Wieland var i mellemtiden blevet amerikansk statsborger, mens H. Rothwangl havde bevaret sit østrigske statsborgerskab. Den forelæggende ret ønsker at få oplyst, om de to nævnte tidligere søfarende er omfattet af anvendelsesområdet for EU’s bestemmelser om social sikring, om overgangsbestemmelserne i disse bestemmelser omfatter deres krav om alderspension, og om forbuddet mod forskelsbehandling i artikel 18 TEUF og princippet om fri bevægelighed for arbejdstagere sikret ved artikel 45 TEUF er til hinder for de nationale bestemmelser, der udelukkede dem fra aldersforsikring i 1960’erne.
EU-retten
Forordning nr. 1408/71
2. Indtil forordning nr. 1408/71 trådte i kraft, var Fællesskabets bestemmelser om koordinering af medlemsstaternes sociale sikringsordninger vedrørende vandrende arbejdstagere indeholdt i forordning nr. 3/58 (5). Denne forordning fandt imidlertid ikke anvendelse for søfarende (6). Forordning nr. 47/67 (7) indførte derefter særlige regler for søfarende med virkning fra den 1. april 1967. Den omfattede bl.a. fastlæggelse af, hvilken lov der skulle anvendes, og alderspension. Disse bestemmelser blev medtaget i forordning nr. 1408/71 således, at søfarende blev omfattet af anvendelsesområdet for sidstnævnte forordning.
3. Det fremgår af første betragtning til forordning nr. 1408/71, at reglerne om koordinering af de enkelte medlemsstaters lovgivning om social sikring indgår som et led i traktatens bestemmelser om den frie bevægelighed for personer.
4. Følgende definitioner i artikel 1 er relevante: Ved »arbejdstager« forstås bl.a. enhver person, der er forsikret i henhold til en tvungen forsikring eller en frivillig fortsat forsikring mod en eller flere risici, der svarer til de sikringsgrene, som indgår i en social sikringsordning for arbejdstagere eller selvstændige erhvervsdrivende (8). Ved »lovgivning« i forhold til enhver medlemsstat forstås bestående og fremtidige love, administrative forskrifter, vedtægtsmæssige bestemmelser og alle andre gennemførelsesregler vedrørende de i artikel 4, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1408/71 nævnte sociale sikringsgrene eller sikringsordninger (9). Ved »forsikringsperioder« forstås bidrags- eller beskæftigelsesperioder eller perioder med selvstændig virksomhed, der i den lovgivning, hvorefter de er tilbagelagt eller anses for at være tilbagelagt, betegnes eller anerkendes som forsikringsperioder, samt alle dermed ligestillede perioder, for så vidt de efter denne lovgivning anses for ligestillet med forsikringsperioder (10), og udtrykket »bopælsperioder« betyder perioder, der i den lovgivning, hvorefter de er tilbagelagt eller anses for at være tilbagelagt, betegnes eller anerkendes som sådanne (11).
5. I henhold til artikel 2, stk. 1, finder forordning nr. 1408/71 anvendelse på »[…] arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og studerende, som er eller har været omfattet af lovgivningen i en eller flere medlemsstater, og som er statsborgere i en af disse stater eller er statsløse eller flygtninge bosat på en medlemsstats område, samt på deres familiemedlemmer og efterladte«.
6. Artikel 3, stk. 1, bestemmer, at personer, der er omfattet af forordning nr. 1408/71, har de samme pligter og rettigheder i henhold til en medlemsstats lovgivning som denne medlemsstats egne statsborgere.
7. Ydelser ved invaliditet og alderdom er blandt de sociale sikringsgrene, der er omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 1408/71 [jf. henholdsvis artikel 4, stk. 1, litra b) og c)].
8. I henhold til artikel 13, stk. 2, litra c), er en person, der har sin erhvervsmæssige beskæftigelse om bord på et skib, som fører en medlemsstats flag, omfattet af denne stats lovgivning (12).
9. De særlige regler vedrørende beregning af alderspension er indeholdt i kapitel 3 i afsnit III. Når en person har været omfattet af lovgivningen i to eller flere medlemsstater, fastsættes hans ret til alderspension i henhold til artikel 44 efter lovgivningen i hver af disse medlemsstater. Artikel 45 bestemmer, at den kompetente institution i en persons medlemsstat skal medregne forsikrings- eller bopælsperioder, der er tilbagelagt efter andre medlemsstaters lovgivning. Når den kompetente institution skal fastsætte ydelser på grundlag af samlede forsikrings- eller bopælsperioder i henhold til bestemmelserne i artikel 45, fastsættes alderspensionsydelser i overensstemmelse med artikel 46, stk. 2.
10. Artikel 94 har titlen »Overgangsbestemmelser for arbejdstagere«. Den bestemmer navnlig:
»1. Denne forordning begrunder ikke ret til ydelser for noget tidsrum, der ligger forud for den 1. oktober 1972 eller for datoen for dens anvendelse i den pågældende medlemsstat eller en del heraf.
2. Enhver forsikringsperiode samt – i givet fald – enhver beskæftigelses- eller bopælsperiode, der er tilbagelagt efter en medlemsstats lovgivning forud for den 1. oktober 1972 eller forud for datoen for denne forordnings anvendelse i den pågældende medlemsstat eller en del heraf, skal tages i betragtning ved afgørelsen af ret til ydelser efter denne forordning.
3. Rettigheder kan erhverves i medfør af denne forordning, selv om de vedrører en begivenhed, der er indtruffet før den 1. oktober 1972 eller før forordningen kom til anvendelse i den pågældende medlemsstat eller en del heraf, jf. dog bestemmelsen i stk. 1.
[…]«
Forordning nr. 859/2003
11. Artikel 1 fastsætter, at bestemmelserne i forordning nr. 1408/71 »[gælder] for tredjelandsstatsborgere, der ikke allerede er dækket af disse bestemmelser udelukkende på grund af deres nationalitet, samt for medlemmer af deres familie og for deres efterladte, hvis de lovligt har bopæl i en medlemsstat, og i situationer, hvor alle de relevante omstændigheder ikke udelukkende har tilknytning til én medlemsstats område«.
12. Artikel 2 bestemmer:
»1. Denne forordning giver ikke ret til ydelser for noget tidsrum, der ligger forud for den 1. juni 2003.
2. Enhver forsikringsperiode eller i givet fald beskæftigelses- eller bopælsperiode eller periode med selvstændig erhvervsvirksomhed, der er tilbagelagt efter en medlemsstats lovgivning forud for den 1. juni 2003, skal medregnes ved afgørelsen af ret til ydelser efter bestemmelserne i denne forordning.
3. Med forbehold af bestemmelserne i stk. 1 kan rettigheder tilkendes i medfør af denne forordning, også selv om de vedrører en begivenhed, der er indtrådt før den 1. juni 2003.
[…]«
National ret
13. Den almindelige lov om alderspensionsforsikring (Algemene Oudersomswet, herefter »AOW«) fastlægger en alderspensionsordning for personer, der er fyldt 65. I henhold til denne ordning skal en person være i alderen 15-65 år og være bosiddende i Nederlandene for at være forsikret.
14. Efter den version af AOW, der var gældende i referenceperioden, blev fartøjer med hjemhavn i Nederlandene betragtet som en del af dette lands territorium (13). Besætningen blev anset for at bo om bord på skibet, for så vidt det ikke kunne dokumenteres, at de havde bopæl på land. Under disse omstændigheder blev besætningen anset for værende bosiddende i Nederlandene.
15. En tredjelandsstatsborger, som var medlem af besætningen på et søgående skib med hjemhavn i Nederlandene, blev imidlertid ikke anset for en forsikret person, for så vidt som han boede om bord på dette skib som omhandlet i AOW (14).
Faktiske omstændigheder, procedure og præjudicielle spørgsmål
16. F. Wieland blev født i Østrig den 20. marts 1943. Fra den 11. oktober til den 7. marts 1966 arbejdede han for Holland-Amerika Lijn (herefter »HAL«). I maj 1966 flyttede han til USA, hvor han den 29. august 1969 fik amerikansk statsborgerskab og derfor mistede sit østrigske statsborgerskab. I april 2008 søgte F. Wieland om alderspension. Bestyrelsen i socialforsikringsbanken (Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank, herefter »RSvb«) gav afslag på hans ansøgning ved afgørelse af 15. april 2008. Den 3. oktober 2008 meddelte F. Wieland RSvb, at hans hovedbopæl var i Østrig.
17. H. Rothwangl blev født den 7. december 1943. Han er østrigsk statsborger. Fra den 6. november 1962 til den 23. april 1963 arbejdede han for HAL. Siden den 1. marts 1998 har han modtaget en østrigsk ydelse for uarbejdsdygtighed (Erwerbsunfähigkeitspension) og fra den 1. september 1998 en schweizisk invalidepension (Invalidenrente). Endvidere modtog H. Rothwangl fra den 29. november 1998 og indtil den 1. december 2008 en ydelse fra de nederlandske myndigheder i henhold til lov om forsikring mod uarbejdsdygtighed (Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering). Den 12. januar 2009 ansøgte han om alderspension med virkning fra den 1. december 2008. RSvb gav afslag på denne ansøgning ved afgørelse af 26. maj 2009.
18. Både F. Wieland og H. Rothwangl fik medhold i klager over RSvb’s afgørelser ved Rechtbank (retten i første instans) i Amsterdam. RSvb har appelleret disse afgørelser til den forelæggende ret.
19. Centrale Raad van Beroep (appeldomstol i sager vedrørende social sikring og tjenestemænd) har i sin forelæggelsesafgørelse for det første henvist til dom fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (herefter »Domstolen i Strasbourg«) i sagen Wessels-Bergervoet mod Nederlandene (15). Denne sag omhandlede en påstand fremsat i henhold til artikel 14 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (herefter »EMRK«), der forbyder forskelsbehandling, sammenholdt med tillægsprotokollens artikel 1 (som beskytter ejendomsretten). Sagsøgeren i den nævnte sag, som havde ret til alderspension i henhold til AOW, anførte, at den kompetente nederlandske institutions afgørelse om nedsættelse af hendes pension indebar en forskelsbehandling af hende på grund af køn, idet nedsættelsen blev begrundet med, at på det relevante tidspunkt var en gift kvinde kun forsikret for de perioder, hvor hendes mand var forsikret, mens der ikke var en tilsvarende begrænsning for gifte mænd. Den forelæggende ret har forklaret, at de nederlandske retter har anvendt Domstolen i Strasbourgs ræsonnement i denne sag på andre sager vedrørende søfarendes pensionsrettigheder. Den forelæggende ret har anført, at situationen i forhold til F. Wieland og H. Rothwangl adskiller sig fra disse sager, og at sondringen i denne sag på grundlag af nationalitet er begrundet i henhold til EMRK's artikel 14. Den er dog usikker på, hvorvidt forordning nr. 1408/71, sammenholdt med forordning nr. 859/2003 og/eller artikel 18 TEUF og 45 TEUF, kan hjælpe dem.
20. Centrale Raad van Beroep (appeldomstol i sager vedrørende social sikring og tjenestemænd) har følgelig anmodet om en præjudiciel afgørelse af følgende spørgsmål:
»1) Skal artikel 3 og artikel 94, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1408/71 fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for, at en forhenværende sømand, som var medlem af besætningen på et skib med hjemhavn i en medlemsstat, som ikke havde bopæl på land, og som ikke var statsborger i en medlemsstat, (delvis) nægtes en alderspension, efter at den stat, som denne forhenværende sømand nu er statsborger i, er tiltrådt Den Europæiske Union, eller efter at forordning nr. 1408/71 er trådt i kraft i denne stat, alene fordi denne forhenværende sømand i den (påståede) forsikringsperiode ikke var statsborger i (førstnævnte) medlemsstat?
2) Skal artikel 18 TEUF og 45 TEUF fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for en lovgivning i en medlemsstat, hvorefter en sømand, som var medlem af besætningen på et skib med hjemhavn i en medlemsstat, som ikke havde bopæl på land, og som ikke var statsborger i en medlemsstat, udelukkes fra alderspensionsforsikring, mens en sømand, der er statsborger i den medlemsstat, hvor skibet har hjemhavn, og som i øvrigt befinder sig i en tilsvarende situation, betragtes som forsikret i henhold til samme lovgivning, såfremt den stat, som den førstnævnte sømand har statsborgerskab i, på tidspunktet for pensionens fastsættelse i mellemtiden er tiltrådt Den Europæiske Union, eller forordning nr. 1408/71 i mellemtiden er trådt i kraft i denne stat?
3) Skal spørgsmål 1 og 2 besvares på samme måde, såfremt der er tale om en (forhenværende) sømand, der på beskæftigelsestidspunktet var statsborger i en stat, der på et senere tidspunkt er tiltrådt Den Europæiske Union, når denne sømand på tiltrædelsestidspunktet eller det tidspunkt, hvor forordning nr. 1408/71 trådte i kraft for denne stat, og på det tidspunkt, hvor kravet om alderspension fremsættes, ikke var statsborger i en medlemsstat, men i medfør af artikel 1 i forordning nr. 859/2003 var omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 1408/71?«
21. RSvb, den nederlandske regering og Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. I retsmødet den 16. september 2015 har de tre parter – sammen med Kongeriget Spanien – afgivet mundtlig forklaring. F. Wieland og H. Rothwangl har ikke indgivet skriftlige indlæg eller afgivet mundtlige forklaring i denne sag.
Bedømmelse
Indledende bemærkninger
22. Da F. Wieland og H. Rothwangl arbejdede for HAL i Nederlandene, var søfarende udelukket fra anvendelsesområdet for forordning nr. 3/58 (16). Dette var ikke i strid med de internationale regler, som på daværende tidspunkt var gældende for søfarendes pension (17). Søfarendes tilslutning til sociale sikringsordninger var derfor alene omfattet af nationale bestemmelser.
23. I 2008, da F. Wieland og H. Rothwangl fremsatte deres krav om alderspension, var forordning nr. 1408/71 gældende. Denne forordning har ikke til formål at erstatte forskellige nationale sociale sikringsordninger (18). Den har i stedet primært til formål at koordinere nationale ordninger med henblik på at gennemføre princippet om fri bevægelighed for personer inden for den nuværende Europæiske Unions område (19). I henhold til disse bestemmelser er den kompetente østrigske institution forpligtet til at koordinere med sin nederlandske modpart med henblik på at fastslå, om de omhandlede personers pensionsrettigheder skal sammenlægges i overensstemmelse med denne forordnings afsnit III, kapitel 3.
24. Selv om medlemsstaterne har bevaret deres kompetence til selv at udforme betingelserne for tilslutning til deres sociale sikringsordninger, skal de imidlertid ved udøvelsen af denne kompetence overholde EU-retten og navnlig traktatens bestemmelser om arbejdskraftens frie bevægelighed. Følgelig kan disse betingelser dels ikke have til virkning at udelukke personer, hvorpå en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede i henhold til forordning nr. 1408/71 finder anvendelse, fra anvendelsesområdet for samme lovgivning, dels skal ordningerne for tilslutning til de obligatoriske forsikringer være forenelige med bestemmelserne i artikel 18 TEUF og 45 TEUF (20). De præjudicielle spørgsmål bør vurderes på denne baggrund.
Det første spørgsmål
25. Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret at få afklaret, om en pensioneret østrigsk søfarende, der på det tidspunkt, hvor han var ansat på et fartøj med hjemhavn i Nederlandene, var tredjelandsstatsborger, kan nægtes en alderspension, efter at den stat, som han nu er statsborger i, er tiltrådt Den Europæiske Union. Er forordning nr. 1408/71 til hinder for de nederlandske bestemmelser, som udelukkede H. Rothwangl fra alderspensionsforsikring efter den nederlandske sociale sikringsordning på tidspunktet for hans ansættelse på grund af nationalitet?
26. RSvb har anført, at H. Rothwangls sag ikke er omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 1408/71. I henhold til den nederlandske regering finder artikel 3 i forordning nr. 1408/71 ikke anvendelse, fordi H. Rothwangl ikke opfylder betingelserne i artikel 2. I modsætning dertil har den spanske regering anført, at H. Rothwangls retsstilling burde vurderes pr. 1. december 2008, da han fremsatte sit krav om pension. På dette tidspunkt var han omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 1408/71, og den omhandlede nationale bestemmelse er derfor forbudt efter artikel 3.
27. Kommissionen har anført, at det afgørende spørgsmål er, om artikel 94, stk. 2, i forordning nr. 1408/71 gælder for den periode, hvor H. Rothwangl arbejdede for HAL. Om H. Rothwangl har tilbagelagt en forsikringsperiode, skal afgøres efter national ret. Da H. Rothwangl arbejdede for HAL, blev han anset for bosiddende i Nederlandene i henhold til de nationale bestemmelser. Dette indebærer en tilstrækkelig tæt forbindelse til Nederlandene til, at den omhandlede periode kan betegnes som en forsikringsperiode i henhold til de omhandlede nationale bestemmelser. Bestemmelserne om søfarende i artikel 13, stk. 2, litra c), i forordning nr. 1408/71 omhandler desuden ikke kun fastlæggelsen af, hvilken lovgivning der finder anvendelse, men også hvorvidt en person, der er omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 1408/71, har ret til en social sikringsydelse.
28. Jeg er uenig med RSvb’s og den nederlandske regerings fortolkning af artikel 2 i forordning nr. 1408/71.
29. Det er klart, at H. Rothwangl, da han ansøgte om pension den 1. december 2008, var statsborger i en medlemsstat. Han var alderspensionsforsikret efter den østrigske ordning, som er omfattet af det materielle anvendelsesområde for forordning nr. 1408/71 (21). Han har gjort krav på pro rata-ydelser fra den kompetente nederlandske institution på grundlag af den periode, hvor han arbejdede for HAL og i Nederlandene var underlagt de omhandlede nationale bestemmelser. Han er derfor omfattet af anvendelsesområdet for artikel 2, stk. 1.
30. Jeg er faktisk overrasket over RSvb’s og den nederlandske regerings holdning, eftersom H. Rothwangl modtog invaliditetsydelse fra de nederlandske myndigheder. Denne ydelse er omfattet af det materielle anvendelsesområde for forordning nr. 1408/71 (22). Efter min opfattelse er der tale om manglende konsekvens, eftersom han blev anset for værende inden for det personelle anvendelsesområde for denne forordning med hensyn til sit krav om invaliditetsydelse, men hævdes at være udelukket med hensyn til sit krav om alderspension.
31. Den forelæggende ret har specifikt spurgt, om Domstolens praksis vedrørende fortolkningen af artikel 2 i forordning nr. 1408/71, navnlig Belbouab-dommen (23), kaster lys over sagen.
32. Tayeb Belbouab var fransk statsborger af algerisk oprindelse, født i 1924. Han arbejdede som minearbejder i Frankrig og udvandrede siden til Tyskland, hvor han også arbejdede som minearbejder. Han betalte de nødvendige bidrag gennem sin ansættelse i begge lande. Han mistede sit franske statsborgerskab, da Algeriet blev uafhængigt i 1962. De tyske myndigheder gav afslag på hans krav om minearbejderpension i 1964. Domstolen fastslog, at udgangspunktet for den nationale rets spørgsmål vedrørende fortolkningen af artikel 2 i forordning nr. 1408/71 var, at Tayeb Belbouab skulle være statsborger i en medlemsstat, da han fremsatte sit krav. Dette udgangspunkt var ikke foreneligt med retssikkerhedsprincippet. Domstolen fastslog, at kravet om statsborgerskab i en af medlemsstaterne vedrører tidspunktet for ansættelsen, betalingen af bidrag vedrørende forsikringsperioderne og erhvervelsen af hertil svarende rettigheder (24).
33. Der er i denne sag enighed om, at H. Rothwangl var statsborger i en medlemsstat den 1. december 2008, da han fremsatte krav om alderspension fra Nederlandene, men ikke i løbet af referenceperioden. Erhvervede han alligevel rettigheder i løbet af referenceperioden? Dette spørgsmål blev ikke behandlet i Belbouab-dommen. Tayeb Belbouab havde betalt de nødvendige bidrag og havde erhvervet rettigheder i den relevante periode. Efter min opfattelse hjælper Belbouab-dommen derfor ikke med at afgøre nærværende sag.
34. Den forelæggende ret har også spurgt, om Buhari Haji-dommen (25) er relevant. Denne sag vedrørte en nigeriansk statsborger, der var britisk statsborger, indtil Nigeria blev selvstændigt i 1960. I perioden 1937-1986 arbejdede Buhari Haji i Belgisk Congo (som den 1.7.1960 blev til Zaire) og betalte bidrag til den belgiske sociale sikringsordning, indtil Zaire blev selvstændigt. Domstolen fastslog, at retsstillingen for arbejdstagere, der har været statsborgere i en stat, der senere er blevet medlem af det daværende Europæiske Fællesskab, men som har mistet statsborgerskabet, før den pågældende stat er blevet medlem, er uden forbindelse med gennemførelsen af den frie bevægelighed for arbejdstagere eller selvstændige erhvervsdrivende i Fællesskabet. Noget andet kan kun antages for de arbejdstagere eller selvstændige erhvervsdrivende, som har bevaret deres statsborgerskab i den pågældende stat, efter at denne er blevet medlem af Fællesskabet, og hvis rettigheder er anerkendt og beskyttet inden for rammerne af Fællesskabets bestemmelser om social sikring gennem overgangsbestemmelserne i artikel 94 og artikel 95 i forordning nr. 1408/71, hvorefter der kan tages hensyn til enhver forsikrings-, beskæftigelses - eller bopælsperiode, der er tilbagelagt forud for tiltrædelsen, ved afgørelsen af ret til ydelser efter denne forordning.
35. H. Rothwangls retsstilling er meget forskellig fra Buhari Hajis. Han betalte ikke bidrag, og han var ikke forsikret efter de nederlandske bestemmelser, der var gældende i referenceperioden. Erhvervede han alligevel rettigheder i henhold til artikel 94, stk. 1-3, i forordning nr. 1408/71, som skulle sammenlægges med alderspensionsydelser, som han har ret til i Østrig?
36. I henhold til artikel 94, stk. 1, erhverves der ingen rettigheder efter forordning nr. 1408/71 inden dens ikrafttræden i den berørte medlemsstat (26).
37. For at gøre det muligt at anvende forordning nr. 1408/71 på de fremtidige virkninger af tidligere faktiske omstændigheder, er der i forordningens artikel 94, stk. 2, fastsat en forpligtelse til at tage enhver forsikrings-, beskæftigelses- eller bopælsperiode, der er tilbagelagt efter en hvilken som helst medlemsstats lovgivning forud for den 1. oktober 1972 eller forud for datoen for [forordningens] anvendelse i den pågældende medlemsstat, i betragtning ved afgørelsen af, om der er ret til ydelser. Det fremgår således af denne bestemmelse, at en medlemsstat i forbindelse med tilkendelse af alderspension ikke kan afvise at medregne forsikringsperioder, der er tilbagelagt på en anden medlemsstats område, alene med den begrundelse, at perioderne er tilbagelagt, før forordningen trådte i kraft (27).
38. En person skal kunne påvise en forsikringsperiode og i givet fald beskæftigelses- eller bopælsperioder, der er tilbagelagt efter en medlemsstats lovgivning forud for den 1. oktober 1972 (28), for at kunne påberåbe sig artikel 94, stk. 2, i forordning nr. 1408/71.
39. Disse betingelser er efter min opfattelse ikke altid kumulative. Udtrykket »i givet fald« antyder, at det ikke altid er nødvendigt at påvise, at alle tre betingelser er opfyldt. Det bør erindres, at artikel 94, stk. 2, gælder for alle sociale sikringsydelser, der er omfattet af det materielle anvendelsesområde for forordning nr. 1408/71. De betingelser, som en person skal opfylde, kan variere efter medlemsstat og/eller den omhandlede type ydelse. Nederlandenes ordning kræver (efter min opfattelse) ikke, at den pågældende person påviser, at han har tilbagelagt en beskæftigelses- eller bopælsperiode, selv om det ikke er omtvistet, at H. Rothwangl opfylder begge disse betingelser. Men den pågældende person skal kunne påvise en forsikringsperiode, der er tilbagelagt efter en medlemsstats lovgivning.
40. Opfylder H. Rothwangl denne betingelse?
41. De omhandlede nationale bestemmelser skal forstås som lovgivning som omhandlet i artikel 1, litra j), i forordning nr. 1408/71. I henhold til artikel 1, litra r), er forsikringsperioder bidrags- eller beskæftigelsesperioder eller perioder med selvstændig virksomhed, der i den lovgivning, hvorefter de er tilbagelagt eller anses for at være tilbagelagt, betegnes eller anerkendes som forsikringsperioder. Denne henvisning til national lovgivning viser klart, at forordning nr. 1408/71, bl.a. for så vidt angår sammenlægningen af forsikringsperioder, henholder sig til de betingelser, der efter national ret gælder for, at en bestemt periode kan anerkendes som en egentlig forsikringsperiode (29).
42. Den forelæggende ret har anført, at H. Rothwangl efter de nationale bestemmelser, der var gældende i referenceperioden, ikke var forsikret, fordi tredjelandsstatsborgere, som var medlem af besætningen på et søgående skib, og der boede på dette skib, var udelukket fra alderspensionsforsikring. Den forelæggende ret har også uden forbehold anført, at de omhandlede nationale bestemmelser indebar forskelsbehandling på grund af nationalitet (30). Er en sådan forskelsbehandling forbudt i henhold til artikel 3 i forordning nr. 1408/71? I bekræftende fald ville H. Rothwangl kunne kræve at blive behandlet, som om han havde tilbagelagt en forsikringsperiode i Nederlandene, selv om han faktisk ikke opfylder den vigtigste forudsætning i artikel 94, stk. 1.
43. Lignende spørgsmål blev undersøgt af Domstolen i Kauer-dommen og Duchon-dommen.
44. Liselotte Kauer, der var østrigsk statsborger, fremsatte krav om alderspension i Østrig. Hun havde arbejdet og tilbagelagt tvungne forsikringsperioder efter østrigsk lovgivning. Ved anerkendelsen af perioder, der berettigede til alderspensionsforsikring, indregnede den kompetente institution den periode i Østrig, hvor hun ikke havde arbejdet, men havde passet sine børn. Sådanne perioder blev anset for »erstatningsperioder«. Tilsvarende perioder, som Liselotte Kauer havde tilbagelagt i Belgien med børnepasning, blev imidlertid ikke medregnet. Perioderne med børnepasning (i både Østrig og Belgien) blev tilbagelagt, inden Østrig tiltrådte det (daværende) Europæiske Fællesskab. Den forelæggende ret ønskede at få afklaret, om artikel 94, stk. 1-3, i forordning nr. 1408/71 var til hinder for national lovgivning, der ikke sidestillede perioder med børnepasning i Belgien med erstatningsperioder med henblik på fastsættelsen af Liselotte Kauers alderspensionsydelser.
45. Johann Franz Duchon var en østrigsk statsborger, der havde arbejdet i Tyskland inden Østrigs tiltrædelse af Fællesskabet. I denne periode blev han udsat for en arbejdsulykke. Som følge heraf modtog han arbejdsulykkesydelse fra de tyske myndigheder. Johann Franz Duchon fik afslag på sin ansøgning om østrigsk erhvervsudygtighedspension med virkning fra den 1. januar 1998 med den begrundelse, at: i) han ikke havde tilbagelagt karenstiden, og ii) han ikke kunne påberåbe sig princippet om arbejdskraftens frie bevægelighed, da ulykken fandt sted i Tyskland inden Østrigs tiltrædelse.
46. I begge sager fastslog Domstolen, at de pågældende sagsøgere kunne påberåbe sig overgangsbestemmelserne i artikel 94 i forordning nr. 1408/71, og at forbuddet mod forskelsbehandling var til hinder for de østrigske bestemmelser, der var gældende for Liselotte Kauer og Johann Franz Duchon. Visse fælles principper kan udledes af dommene.
47. Domstolen fastslog, at forsikringsperioder, der er tilbagelagt, før forordning nr. 1408/71 trådte i kraft, skal medregnes, for at overgangsbestemmelserne i forordningens artikel 94, stk. 1-3, kan finde anvendelse (31). I begge sager var sagsøgerne forsikret efter de relevante nationale bestemmelser. De omhandlede nationale foranstaltninger skulle på daværende tidspunkt vurderes i lyset af Fællesskabets bestemmelser, som de var gældende efter Østrigs tiltrædelse (32). Den kompetente institution skulle derfor anvende principperne vedrørende arbejdskraftens frie bevægelighed og overgangsbestemmelserne i artikel 94, stk. 1-3 (33).
48. Af Kauer-dommen og Duchon-dommen følger det, at H. Rothwangls retsstilling bør undersøges på grundlag af EU-retten efter Østrigs tiltrædelse af Den Europæiske Union. Hvad er konsekvensen af en sådan analyse?
49. Efter min opfattelse adskiller H. Rothwangls retsstilling sig (desværre) fra retsstillingen for sagsøgerne i disse to sager i to vigtige henseender.
50. For det første kræver forbuddet mod forskelsbehandling, at ensartede forhold ikke må behandles forskelligt, og at forskellige forhold ikke må behandles ensartet, medmindre en sådan behandling er objektivt begrundet (34). I Kauer-dommen fastslog Domstolen, at den omhandlede nationale lovgivning indebærer forskelsbehandling, idet perioder med børnepasning, der er tilbagelagt i Østrig, medregnes uden betingelser, mens anerkendelse af perioder, der er tilbagelagt med børnepasning i en anden stat, der er part i EØS-aftalen, er betinget af, at der oppebæres eller er oppebåret kontantydelser i anledning af moderskab eller tilsvarende ydelser i medfør af østrigsk forbundslovgivning. Når sådanne differentierende bestemmelser fandt anvendelse efter Østrigs tiltrædelse af Den Europæiske Union for børnepasningsperioder tilbagelagt i både Østrig og i en anden medlemsstat, var sådanne bestemmelser til ugunst for fællesskabsstatsborgere, der har boet eller arbejdet i Østrig og derefter udøvede deres ret til fri bevægelighed (35). I Duchon-dommen fastslog Domstolen, at der var tale om en klar forskelsbehandling, der kunne stille personer, som udøvede deres ret til fri bevægelighed, ringere end personer, der forblev i Østrig, da førstnævnte gruppes mulighed for at opfylde de omhandlede nationale bestemmelser og kvalificere sig til ydelser er mindre (36).
51. I begge sager anså Domstolen, hvilket er vigtigt, implicit sagsøgerne for personer, der havde udøvet EU-rettigheder vedrørende fri bevægelighed, selv om den pågældende »bevægelighed« fandt sted inden Østrigs tiltrædelse af EU. Selv om Belgien med rette kunne anse Liselotte Kauer for en tredjelandsstatsborger, for så vidt angår EU-retten, da hun tilbagelagde perioden 1970-1975 med børnepasning, og Tyskland ligeledes med rette kunne anse Johann Franz Duchon for en tredjelandsstatsborger, da han blev udsat for en arbejdsulykke i landet i 1968, var Østrig efter den østrigske tiltrædelse af EU nødt til at anse disse perioder tilbagelagt »i udlandet« for tilbagelagt i en anden EU-medlemsstat under udøvelse af retten til fri bevægelighed.
52. Det følger heraf, at Østrig i nærværende sag skal anse H. Rothwangl for en person, der har udøvet sin ret til fri bevægelighed, også inden Østrigs tiltrædelse af Den Europæiske Union, da han arbejdede for HAL om bord på fartøjer med hjemhavn i Nederlandene. Dette er dog i sig selv ikke nok til, at H. Rothwangl kan få adgang til et »nederlandsk« tillæg til sin pension. I modsætning til Liselotte Kauer og Johann Franz Duchon skyldes H. Rothwangls vanskeligheder ikke alene (eller primært) de østrigske bestemmelser. Det skyldes de nederlandske bestemmelser, som udelukkede ham fra dækning, da han arbejdede for HAL, fordi han var tredjelandsstatsborger. En sådan udelukkelse var, selv om den klart udgjorde forskelsbehandling på grund af nationalitet, på daværende tidspunkt fuldt ud tilladt i henhold til EU-retten, fordi Østrig endnu ikke var medlem af Den Europæiske Union.
53. I Kauer-dommen og Duchon-dommen var det for det andet ikke omtvistet, at de pågældende sagsøgere var tilsluttet den omhandlede nationale sikringsordning (begge sager vedrører den østrigske ordning). Spørgsmålet var bredt sagt, om perioder tilbagelagt uden for Østrig skulle medregnes, når de kompetente myndigheder i Østrig fastsatte de ydelser, hvortil sagsøgerne var berettigede (37). I modsætning dertil er det ikke oplyst Domstolen, om H. Rothwangl var tilsluttet den østrigske sociale sikringsordning i referenceperioden. Det er dog klart, at han ikke erhvervede nogen rettigheder efter de nederlandske bestemmelser, der var gældende i referenceperioden, da han arbejdede for HAL. Der er derfor – enkelt udtrykt – ingen erhvervede rettigheder, der kan lægges til grund for overgangsbestemmelserne i artikel 94, stk. 2, i forordning nr. 1408/71. Det ville også være uforeneligt med retssikkerhedsprincippet og den udtrykkelige ordlyd af artikel 94, stk. 1, hvis sådanne rettigheder blev tildelt med tilbagevirkende kraft.
54. I modsætning til Kommissionen er jeg ikke af den opfattelse, at spørgsmålet om, hvorvidt H. Rothwangl havde en tilstrækkelig tæt forbindelse til Nederlandene i referenceperioden, er et relevant kriterium. En sådan betingelse fremgår ikke af ordlyden af artikel 94, stk. 2, i forordning nr. 1408/71. Artikel 13, stk. 2, litra c), er efter min opfattelse heller ikke relevant. Denne bestemmelse har alene til formål at fastlægge, hvilken national lovgivning der finder anvendelse for en person, der har sin erhvervsmæssige beskæftigelse om bord på et skib, som fører en medlemsstats flag. Artikel 13, stk. 2, litra c), i forordning nr. 1408/71 har som sådan ikke til formål at fastsætte betingelserne for, om der består en ret eller en pligt til at tilslutte sig en social sikringsordning eller en bestemt sikringsgren inden for en sådan ordning. Det tilkommer lovgiver i de enkelte medlemsstater at fastsætte disse betingelser (38). Der er i nærværende sag enighed om, at H. Rothwangl var underlagt nederlandske bestemmelser, da han arbejdede for HAL, og at han ikke var forsikret efter disse bestemmelser. Han tilbagelagde derfor ikke en forsikringsperiode i henhold til artikel 94, stk. 2.
55. Jeg konkluderer derfor, at en person, der fremsætter krav om alderspensionsydelse, og som ikke var statsborger i en medlemsstat i den periode, på grundlag af hvilken han påstår at være berettiget til pensionsydelser, ikke erhverver rettigheder som omhandlet i overgangsbestemmelserne i artikel 94, stk. 1-3, i forordning nr. 1408/71, såfremt han ikke har tilbagelagt en forsikringsperiode efter bestemmelserne i en medlemsstat inden hans medlemsstat tiltrådte Den Europæiske Union, fordi den omhandlede periode ikke udgør en forsikringsperiode efter denne medlemsstats lovgivning. Dette gælder, selv om personen i den pågældende periode var bosiddende og beskæftiget i den medlemsstat, der skal træffe afgørelse om hans ret til ydelser i henhold til bestemmelserne i forordning nr. 1408/71. Nationale bestemmelser, der udelukkede en sådan person fra forsikring under den pågældende medlemsstats sociale sikringsordning i hans beskæftigelses- eller bopælsperiode, er ikke forbudt i henhold til forordningens artikel 3.
Det andet spørgsmål
56. Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret at få afklaret, om de nederlandske myndigheder i medfør af artikel 18 TEUF (forbud mod forskelsbehandling) og artikel 45 TEUF (garanti for arbejdskraftens frie bevægelighed) ved fastsættelsen af H. Rothwangls pension skal se bort fra de omhandlede nationale bestemmelser, der udelukkede søfarende, som var tredjelandsstatsborgere, fra alderspensionsforsikring i referenceperioden.
57. Svaret på dette spørgsmål er efter min opfattelse »nej«.
58. Artikel 2 i akt vedrørende vilkårene for Republikken Østrigs, Republikken Finlands og Kongeriget Sveriges tiltrædelse og tilpasningerne af de traktater, der danner grundlag for Den Europæiske Union (herefter »tiltrædelsesakten«), bestemmer, at bestemmelserne i de oprindelige traktater fra tiltrædelsesdatoen er bindende for de nye medlemsstater og gælder i disse stater på de vilkår, som er fastsat i disse traktater og i tiltrædelsesakten. Tiltrædelsesakten indeholder ingen overgangsbestemmelser med hensyn til anvendelse af de nugældende artikel 18 TEUF og 45 TEUF. Disse bestemmelser skal derfor anses for at gælde umiddelbart og for at være bindende for Østrig fra tiltrædelsesdatoen, som var den 1. januar 1995. Den logiske følge er, at andre medlemsstater med virkning fra denne dato skal behandle østrigske statsborgere som EU-borgere.
59. Ingen bestemmelse i tiltrædelsesakten kræver imidlertid, at eksisterende medlemsstater behandler østrigske statsborgere på samme måde, som de behandlede andre medlemsstaters statsborgere inden tiltrædelsen (39). H. Rothwangl kunne kun kræve, at Nederlandene behandler ham, som om han var alderspensionsforsikret, hvis han havde haft rettigheder i medfør af bestemmelserne om arbejdskraftens frie bevægelighed i referenceperioden (40). Men han havde ikke sådanne rettigheder. Rettigheder i henhold til EU-retten kan ikke erhverves før tiltrædelse og kan følgelig ikke anerkendes efter tiltrædelse, når forudsætningerne for deres erhvervelse eller eksistens ikke er opfyldt (41).
60. Jeg konkluderer derfor, at artikel 18 TEUF og 45 TEUF i forbindelse med Østrigs tiltrædelse af Den Europæiske Union ikke er til hinder for nationale bestemmelser som dem, der er omhandlet i H. Rothwangls sag.
Det tredje spørgsmål
61. Det tredje spørgsmål vedrører i det væsentlige F. Wieland. Den forelæggende ret ønsker afklaret, om en sagsøger, der er tredjelandsstatsborger på det tidspunkt, hvor han fremsætter krav om pension, men som i løbet af referenceperioden var statsborger i en stat, der tiltrådte Den Europæiske Union, efter at han havde tilbagelagt en bopæls- og beskæftigelsesperiode i en medlemsstat, er omfattet af forordning nr. 1408/71, fordi han er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 1 i forordning nr. 859/2003 og opfylder overgangsbestemmelserne i denne forordnings artikel 2, stk. 1-3.
62. Det følger af mit ræsonnement vedrørende H. Rothwangls sag, at det er han efter min opfattelse ikke.
63. F. Wieland opfylder betingelserne i artikel 1 i forordning nr. 859/2003, for så vidt som han er amerikansk statsborger, der er lovligt bosiddende i Østrig, og for så vidt som omstændighederne omkring hans krav ikke kun vedrører en enkelt medlemsstat, og han ikke allerede er omfattet af disse bestemmelser alene på grund af sin nationalitet. Han er derfor omfattet af denne forordnings anvendelsesområde.
64. Artikel 2, stk. 1-3, i forordning nr. 859/2003 afspejler ordlyden af artikel 94, stk. 1-3, i forordning nr. 1408/71. Selv om F. Wieland var bosiddende i Nederlandene i referenceperioden, var han – i modsætning til H. Rothwangl – ikke alderspensionsforsikret efter de nederlandske bestemmelser. Han opfyldte derfor ikke den første betingelse i artikel 2, stk. 2, og erhvervede ingen rettigheder som omhandlet i denne bestemmelse. Hans krav må derfor afvises af de samme grunde, som jeg har anført i punkt 35-55 vedrørende H. Rothwangl.
65. Svaret på det tredje spørgsmål må derfor være, at en person, der er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 1 i forordning nr. 859/2003, og som fremsætter krav om alderspensionsydelse på grundlag af en periode inden den 1. juni 2003, ikke kan påberåbe sig overgangsbestemmelserne i denne forordnings artikel 2, stk. 1-3, hvis den pågældende periode ikke udgør en forsikringsperiode i henhold til en medlemsstats lovgivning, selv om han i den pågældende periode var bosiddende og beskæftiget i den medlemsstat, der skal træffe afgørelse om hans ret til ydelser i overensstemmelse med bestemmelserne i forordning nr. 1408/71.
Forslag til afgørelse
66. På baggrund af det ovennævnte foreslår jeg Domstolen at besvare de forelagte spørgsmål således:
– En person, der fremsætter krav om alderspensionsydelse, og som ikke var statsborger i en medlemsstat i den periode, på grundlag af hvilken han påstår at være berettiget til pensionsydelser, erhverver ikke rettigheder som omhandlet i overgangsbestemmelserne i artikel 94, stk. 1-3, i Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, såfremt han ikke har tilbagelagt en forsikringsperiode efter bestemmelserne i en medlemsstat, inden hans medlemsstat tiltrådte Den Europæiske Union, fordi den omhandlede periode ikke udgør en forsikringsperiode efter denne medlemsstats lovgivning. Dette gælder, selv om personen i den pågældende periode var bosiddende og beskæftiget i den medlemsstat, der skal træffe afgørelse om hans ret til ydelser i henhold til bestemmelserne i forordning nr. 1408/71. Nationale bestemmelser, der udelukkede en sådan person fra forsikring under den pågældende medlemsstats sociale sikringsordning i hans beskæftigelses- eller bopælsperiode, er ikke forbudt i henhold til forordningens artikel 3.
– Artikel 18 TEUF og 45 TEUF er i forbindelse med Østrigs tiltrædelse af Den Europæiske Union ikke til hinder for nationale bestemmelser som dem, der er omhandlet i hovedsagen.
– En person, der er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 1 i Rådets forordning (EF) nr. 859/2003 af 14. maj 2003 om udvidelse af bestemmelserne i forordning (EØF) nr. 1408/71 og forordning (EØF) nr. 574/72 til at omfatte tredjelandsstatsborgere, der ikke allerede er dækket af disse bestemmelser udelukkende på grund af deres nationalitet, og som fremsætter krav om alderspensionsydelse på grundlag af en periode inden den 1. juni 2003, kan ikke påberåbe sig overgangsbestemmelserne i denne forordnings artikel 2, stk. 1-3, hvis den pågældende periode ikke udgør en forsikringsperiode i henhold til en medlemsstats lovgivning, selv om han i den pågældende periode var bosiddende og beskæftiget i den medlemsstat, der skal træffe afgørelse om hans ret til ydelser i overensstemmelse med bestemmelserne i forordning nr. 1408/71.