GENERALINIO ADVOKATO
PAOLO MENGOZZI IŠVADA,
pateikta 2014 m. birželio 12 d.(1)
Byla C‑491/13
Mohamed Ali Ben Alaya
prieš
Bundesrepublik Deutschland
(Verwaltungsgericht Berlin (Vokietija) pateiktas prašymas
priimti prejudicinį sprendimą)
„Laisvės, saugumo ir teisingumo erdvė – Direktyva 2004/114/EB – Trečiųjų šalių piliečių įleidimo studijuoti sąlygos – Atsisakymas įleisti asmenį, atitinkantį Direktyvoje 2004/114/EB numatytas sąlygas – Valstybės narės teisės aktai, kuriais numatyta valdžios institucijos diskrecija“
1. Įgyvendinant strategiją skatinti veiklą, kad Europos Sąjunga būtų pasaulinis aukšto lygio mokslo tyrimų, studijų ir profesinio mokymo centras, jai suteiktos tam tikros norminės priemonės, kuriomis kaip imigracijos politikos srities priemonėmis siekiama studijų ir mokslo tyrimų tikslais į Sąjungą įsileisti trečiųjų šalių piliečius ir skatinti jų judėjimą(2).
2. Ši strategija įgyvendinama atsižvelgiant į globalias aplinkybes, kurioms dabar būdinga pasaulinė išsivysčiusių šalių konkurencija pritraukiant į savo švietimo sistemas užsienio mokslininkus ir studentus(3). Gebėjimas pritraukti šiuos asmenis iš tikrųjų turi tam tikrų politinių ir ekonominių aspektų. Viena vertus, mokslininkai ir studentai – tai kvalifikuoto ar potencialiai kvalifikuoto žmogiškojo kapitalo išteklius, laikomas svarbiu ekonomikos augimui, plėtrai ir inovacijoms. Kita vertus, užsienio mokslininkų ir studentų pritraukimas ir jų žinių srautas gali labai padėti plėtoti švietimo ir mokslo tyrimų sistemas ir nuolat didinti ekonominę naudą(4).
3. Šioje byloje pateiktu prejudiciniu klausimu Verwaltungsgericht Berlin prašo Teisingumo Teismo patikslinti vieno iš teisės aktų, skirto Sąjungos tikslams pasiekti, t. y. 2004 m. gruodžio 13 d. Tarybos direktyvos 2004/114/EB dėl trečiosios šalies piliečių įleidimo studijų, mokinių mainų, neatlygintino stažavimosi ir savanoriškos tarnybos tikslais sąlygų(5), taikymo sritį. Šioje byloje Teisingumo Teismas vis dėlto turi užtikrinti minėtų teisėtų tikslų siekimo ir grėsmių, susijusių su piktnaudžiavimu šiuo teisės aktu siekiant jam nebūdingų tikslų, pusiausvyrą.
I – Teisinis pagrindas
A – Sąjungos teisė
4. Direktyvos 2004/114 6, 8, 14, 15 ir 17 konstatuojamosiose dalyse nurodyta:
„(6) Vienas iš [Sąjungos] veiklos švietimo srityje tikslų – skatinti veiklą visoje Europoje, kad ji būtų aukšto lygio studijų ir profesinio mokymo centras. Pagrindinis šios strategijos veiksnys – skatinti trečiosios šalies piliečius atvykti į [Sąjungą] studijuoti. Valstybių narių nacionalinės teisės aktų dėl atvykimo ir gyvenimo sąlygų suderinimas yra jos dalis.
<…>
(8) Terminas „įleidimas“ apima trečiosios šalies piliečių atvykimą ir gyvenimą šioje direktyvoje nustatytais tikslais.
<…>
(14) Priimti asmenį šioje direktyvoje nustatytais tikslais gali būti atsisakyta dėl deramai pagrįstų priežasčių. Visų pirma, valstybė narė gali atsisakyti priimti asmenį, jei, remdamasi faktais pagrįstu įvertinimu, ji mano, kad atitinkamas trečiosios šalies pilietis kelia potencialią grėsmę viešajai tvarkai ar visuomenės saugumui. Viešosios tvarkos sąvoka gali apimti ir teistumą už sunkų nusikaltimą. Šiuo atžvilgiu reikia pažymėti, kad viešosios tvarkos ir visuomenės saugumo sąvoka taip pat apima atvejus, kai trečiosios šalies pilietis priklauso ar priklausė terorizmą remiančiam susivienijimui, remia ar rėmė tokį susivienijimą arba turi ar turėjo ekstremistinių siekių.
(15) Iškilus abejonėms dėl prašymo priimti pagrindimo, valstybėms narėms reikėtų suteikti galimybę reikalauti visų įrodymų, kurių reikia jo vientisumui įvertinti, ypač remiantis pareiškėjo pasirinktomis studijomis, siekiant kovoti su piktnaudžiavimu šioje direktyvoje nustatyta tvarka ir netinkamu jos taikymu.
<…>
(17) Valstybėms narėms reikėtų suteikti galimybę laiku išduoti leidimą gyventi arba vizą, jei leidimus gyventi jos išduoda tik savo teritorijoje, siekiant sudaryti sąlygas asmeniui pirmą kartą atvykti į jų teritoriją. <…>.“
5. Direktyvos 2004/114 1 straipsnyje „Dalykas“ nurodyta:
„Šios direktyvos tikslas yra nustatyti:
a) trečiosios šalies piliečių įleidimo į valstybių narių teritoriją ilgesniam nei trijų mėnesių laikotarpiui studijų, mokinių mainų, neatlygintino stažavimosi ar savanoriškos tarnybos tikslais sąlygas;
b) taisykles dėl trečiosios šalies piliečių įleidimo šiems tikslams į valstybių narių teritoriją tvarkos.“
6. Direktyvos 2004/114 2 straipsnio a, b ir g punktuose pateikiamos tokios šioje direktyvoje vartojamų sąvokų apibrėžtys:
„a) „trečiosios šalies pilietis“ – tai bet kuris asmuo, kuris nėra Europos Sąjungos pilietis, kaip apibrėžta Sutarties 17 straipsnio 1 dalyje;
b) „studentas“ – tai trečiosios šalies pilietis, priimtas į aukštojo mokslo įstaigą ir į valstybės narės teritoriją užsiimti savo pagrindine veikla – dieninėmis studijomis, suteikiančiomis valstybės narės pripažįstamą aukštojo mokslo kvalifikaciją, įskaitant diplomus, pažymėjimus arba daktaro laipsnius, gaunamus aukštojo mokslo įstaigoje, kuri pagal savo šalies nacionalinės teisės aktus gali rengti tokioms studijoms skirtus parengiamuosius kursus; <…>
g) „leidimas gyventi“ – tai valstybės narės valdžios institucijų išduotas leidimas, leidžiantis trečiosios šalies piliečiui teisėtai būti jos teritorijoje remiantis Reglamento (EB) Nr. 1030/2002 1 straipsnio 2 dalies a punktu(6).“
7. Direktyvos 2004/114 3 straipsnio „Taikymo sritis“ 1 dalyje numatyta, kad ši direktyva taikoma „trečiosios šalies piliečiams, kurie kreipiasi dėl įleidimo į valstybės narės teritoriją studijų tikslais. Valstybės narės taip pat gali nuspręsti taikyti šią direktyvą trečiosios šalies piliečiams, kurie kreipiasi dėl įleidimo mokinių mainų, neatlygintino stažavimosi ar savanoriškos tarnybos tikslais“.
8. Direktyvos 2004/114 II skyriuje „Įleidimo sąlygos“ yra 5–11 straipsniai. Pagal Direktyvos 2004/114 5 straipsnį „Principas“ „priimant trečiosios šalies pilietį pagal šią direktyvą patikrinami dokumentais paremti įrodymai, kad jis atitinka 6 straipsnyje ir, priklausomai nuo to, kuris straipsnis taikomas atitinkamai kategorijai, 7–11 straipsniuose nustatytas sąlygas“.
9. Direktyvos 2004/114 6 straipsnio 1 dalyje nustatytos bendrosios įleidimo sąlygos ir nurodyta, kad:
„Trečiosios šalies pilietis, kuris kreipiasi dėl įleidimo 7–11 straipsniuose nurodytais tikslais:
a) pateikia nacionalinės teisės aktuose nustatytą galiojantį kelionės dokumentą. Valstybės narės gali reikalauti, kad kelionės dokumento galiojimo laikas apimtų bent jau numatomo buvimo laikotarpį;
b) pateikia tėvų sutikimą numatomam buvimui, jei jis pagal priimančiosios valstybės narės nacionalinės teisės aktus yra nepilnametis;
c) turi sveikatos draudimą nuo visų rizikų, nuo kurių paprastai draudžiami atitinkamos valstybės narės piliečiai;
d) nėra laikomas keliančiu grėsmę viešajai tvarkai, visuomenės saugumui ar sveikatai;
e) pateikia įrodymą, jei to reikalauja valstybė narė, kad jis sumokėjo mokestį už prašymo tvarkymą pagal 20 straipsnį.“
10. Direktyvos 2004/114 7–11 straipsniai susiję su konkrečiomis įleidimo sąlygomis, taikomomis studentams, mokiniams, neatlygintiniems stažuotojams ir savanoriams. Šios direktyvos 7 straipsnyje numatytos studentams taikomos konkrečios sąlygos. Šio straipsnio 1 dalyje nurodyta:
„Be 6 straipsnyje numatytų bendrųjų sąlygų, trečiosios šalies pilietis, kuris kreipiasi dėl įleidimo studijų tikslais:
a) turi būti aukštojo mokslo įstaigos priimtas mokytis pagal studijų programą;
b) pateikia valstybės narės reikalaujamus įrodymus, kad buvimo joje laikotarpiu jis turės pakankamai lėšų pragyvenimui, studijoms ir grįžimo kelionės išlaidoms padengti. Valstybės narės viešai skelbia apie mėnesinių lėšų minimumą, reikalingą šios nuostatos taikymo tikslais, neužkertant kelio individualiam kiekvieno atvejo nagrinėjimui;
c) pateikia įrodymus apie pakankamas kalbos, kuria studentas mokysis, žinias, jei to reikalauja valstybė narė;
d) pateikia įrodymus, jei to reikalauja valstybė narė, kad jis sumokėjo įstaigos imamus mokesčius.“
11. Direktyvos 2004/114 III skyriuje „Leidimai gyventi“ yra nuostatos, susijusios su leidimu gyventi, išduodamu kiekvienai iš šioje direktyvoje nurodytų asmenų kategorijų. Pagal šios direktyvos 12 straipsnį „Studentams išduodamas leidimas gyventi“:
„1. Leidimas gyventi studentui išduodamas ne mažiau kaip vieneriems [vieniems] metams ir pratęsiamas [pratęstinas], jei leidimo turėtojas toliau tenkina 6 ir 7 straipsniuose numatytas sąlygas. Jeigu studijų trukmė trumpesnė nei vieneri [vieni] metai, leidimas galioja studijų laikotarpiu.
2. Nepažeidžiant 16 straipsnio, gali būti atsisakyta pratęsti leidimą gyventi arba leidimas gali būti panaikintas, jei jo turėtojas:
a) nesilaiko galimybei užsiimti ekonomine veikla pagal 17 straipsnį nustatytų apribojimų;
b) studijuodamas nepasiekia priimtinos pažangos pagal nacionalinės teisės aktus ar administracinę praktiką.“
12. Pagal Direktyvos 2004/114 16 straipsnį „Leidimų gyventi panaikinimas arba atsisakymas pratęsti“:
„1. Valstybės narės gali panaikinti arba atsisakyti pratęsti remiantis šia direktyva išduotą leidimą gyventi, jeigu jis buvo gautas apgaulės būdu arba paaiškėjus, kad turėtojas neatitiko arba nebeatitinka 6 straipsnyje ir, priklausomai nuo to, kuris straipsnis taikomas atitinkamai kategorijai, 7–11 straipsniuose nustatytas sąlygas dėl atvykimo ir gyvenimo.
2. Valstybės narės gali panaikinti arba atsisakyti pratęsti leidimą gyventi viešosios tvarkos, visuomenės saugumo ar visuomenės sveikatos sumetimais.“
B – Nacionalinė teisė
13. Užsieniečių apsigyvenimo, įsidarbinimo ir integracijos federalinėje teritorijoje įstatymo (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet, toliau – AufenthG)(7) 6 straipsnio „Viza“ 3 dalyje numatyta:
„Ilgalaikiam gyvenimui federalinėje teritorijoje reikalinga viza (nacionalinė viza), kuri turi būti išduota prieš atvykstant į šalį. Ši viza išduodama pagal nuostatas, galiojančias leidimo gyventi šalyje, siekiant gauti Europos mėlynąją kortelę, leidimą nuolat gyventi ES srityje ar įsisteigti <...>.“
14. AufenthG 16 straipsnio „Studijos, kalbų kursai, mokslas“ nustatyta:
„Užsieniečiui gali būti išduotas leidimas gyventi šalyje jam siekiant studijuoti valstybinėje, valstybės patvirtintoje aukštojo mokslo įstaigoje ar panašioje švietimo įstaigoje. Gyvenimo šalyje dėl studijų siekis apima kalbų kursus, skirtus pasirengti studijoms, taip pat mokyklos, kurioje studentai iš užsienio rengiami universitetinėms studijoms, lankymą (studentams iš užsienio skirtos parengiamosios priemonės). Leidimas gyventi šalyje siekiant studijuoti gali būti išduodamas tik jeigu užsienio šalies pilietį priėmė mokslo įstaiga; pakanka sąlyginio priėmimo. Nereikalaujama jokių studijų kalbos mokėjimo įrodymų, jeigu į kalbos žinias jau atsižvelgta priimant sprendimą dėl priėmimo arba jeigu numatyta, kad jos turi būti įgytos įgyvendinant pasirengimo studijoms priemones. Išduodant leidimą gyventi šalyje pirmą kartą ir jį pratęsiant leidimas gyventi šalyje siekiant studijuoti galioja bent vienus metus ir neturi galioti ilgiau kaip dvejus studijų ir pasirengimo studijoms metus; leidimas gyventi šalyje gali būti pratęstas, jeigu numatytas studijų tikslas dar nepasiektas ir jį dar galima pasiekti per atitinkamą laikotarpį.
II – Faktinės aplinkybės, pagrindinė byla ir prejudicinis klausimas
15. Tuniso pilietis Ben Alaya gimė 1989 m. Vokietijoje, ten gyvena jo tėvai. 1995 m. jis išvyko iš Vokietijos gyventi į Tunisą, kur studijavo ir 2010 m. gavo brandos atestatą.
16. Įgijęs brandos atestatą, Ben Alaya įstojo į Tuniso universitetą studijuoti informatikos. Tuo pat metu jis mėgino pradėti studijas Vokietijoje. Po kelių bandymų jis buvo priimtas į Technische Universität Dortmund matematikos fakultetą.
17. Ben Alaya kelis kartus kreipėsi į kompetentingas Vokietijos institucijas su prašymu išduoti studento vizą. Tačiau visi jo prašymai buvo atmesti. Pastarąjį kartą sprendimą dėl atsisakymo jam išduoti vizą Vokietijos Respublikos ambasada Tunise priėmė 2011 m. liepos 22 d., o 2011 m. rugsėjo 23 d. jį patvirtino. Tuo sprendimu Vokietijos valdžios institucijos atmetė prašymą išduoti vizą, iš esmės remdamosi abejonėmis dėl Ben Alaya studijų Vokietijoje motyvų. Visų pirma jos pažymėjo, kad dalykai, kurie yra svarbūs Ben Alaya numatomoms studijoms, buvo nepakankamai įvertinti. Atsižvelgdamos į šią aplinkybę, minėtos valdžios institucijos išreiškė abejonių dėl Ben Alaya gebėjimo studijuoti jam svetima kalba ar išmokti vokiečių kalbą per atitinkamą terminą iki studijų pradžios. Jos taip pat laikėsi nuomonės, jog neįmanoma nustatyti, kad jis rimtai vertina sunkumus, susijusius su aukštojo mokslo studijomis užsienyje, ir kad sunku suvokti, kaip aukštojo mokslo studijos Vokietijoje leistų jam pasiekti savo tikslą dirbti matematikos mokytoju Tunise.
18. Ben Alaya, kuris ginčija Vokietijos konsulinių įstaigų pateiktą jo akademinių laimėjimų vertinimą, pateikė Verwaltungsgericht Berlin ieškinį dėl minėtų atsisakymo sprendimų panaikinimo.
19. Minėtas teismas pažymi, kad norėdamas atvykti į Vokietijos teritoriją dėl studijų Ben Alaya turi turėti nacionalinę vizą, kurios išdavimo sąlygos reglamentuotos AufenthG 16 straipsnio 1 dalyje. Tačiau, remiantis Vokietijos teismų aiškinimu, pagal minėtos nuostatos formuluotę administracija šiuo atžvilgiu turi diskreciją ir gali, bet ne privalo, išduoti studijų vizą tame straipsnyje nurodytomis sąlygomis.
20. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas kelia klausimą dėl šio aiškinimo atitikties Direktyvai 2004/114. Visų pirma jis klausia, ar jeigu tenkinamos Direktyvos 2004/114 6 ir 7 straipsniuose įtvirtintos įleidimo sąlygos, kaip yra Ben Alaya atveju, šia direktyva pagal jos 12 straipsnį suteikiama teisė į studento vizos išdavimą, nesuteikiant nacionalinei administracijai diskrecijos.
21. Šiomis aplinkybėmis Verwaltungsgericht Berlin nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šį prejudicinį klausimą:
„Ar Direktyva [2004/114] pagrindžia teisę gauti vizą siekiant studijuoti ir vėliau leidimą gyventi pagal [Direktyvos 2004/114] 12 straipsnį, jei yra įvykdytos „įleidimo sąlygos“, t. y. 6 ir 7 straipsniuose nustatyti kriterijai, ir nėra jokio pagrindo atsisakyti įleisti pagal Direktyvos [2004/114] 6 straipsnio 1 dalies d punktą?“
III – Procesas Teisingumo Teisme
22. Sprendimą dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą Teisingumo Teismo kanceliarija gavo 2013 m. rugsėjo 13 d. Vokietijos, Belgijos, Estijos, Graikijos, Lenkijos, Jungtinės Karalystės vyriausybės ir Europos Komisija pateikė pastabas raštu.
IV – Teisinė analizė
23. Prejudiciniu klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės teiraujasi, ar kompetentingos valstybės narės institucijos gali atsisakyti trečiosios šalies piliečiui dėl studijų išduoti vizą ir pagal Direktyvos 2004/114 12 straipsnį atitinkamą leidimą gyventi šalyje, jeigu šis pilietis atitinka tos pačios direktyvos 6 ir 7 straipsniuose nustatytas įleidimo sąlygas ir jeigu nėra priežasties atsisakyti jį įleisti pagal Direktyvos 2004/114 6 straipsnio 1 dalies d punktą. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas taip pat nori sužinoti, ar minėtos nacionalinės valdžios institucijos, nagrinėdamos įleidimo prašymą, turi tam tikrą diskreciją.
24. Iš sprendimo dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą aišku, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas yra linkęs Direktyvą 2004/114 aiškinti taip, kad ja trečiųjų šalių piliečiams pripažįstama teisė būti įleistiems į šalies teritoriją, jeigu jie tenkina šioje direktyvoje numatytas sąlygas, o valstybių narių valdžios institucijos, priimdamos šį sprendimą, negali įgyvendinti savo diskrecijos. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo teigimu, tokį aiškinimą patvirtina kai kurios Direktyvos 2004/114 konstatuojamųjų dalių formuluotės, ja siekiami tikslai ir aplinkybė, kad šia direktyva iš dalies suderinta trečiųjų šalių piliečių įleidimo jiems siekiant studijuoti sistema.
25. Šalys, įstojusios į Teisingumo Teismo nagrinėjamą bylą, laikosi skirtingų pozicijų. Nors Komisija iš esmės pritaria prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo palaikomai pozicijai, visos pastabas raštu Teisingumo Teismui pateikusios vyriausybės teigia, kad valstybių narių valdžios institucijos turi turėti didelę diskreciją priimdamos sprendimą įsileisti trečiųjų šalių piliečius jiems siekiant studijuoti.
26. Taigi šioje byloje Teisingumo Teismui kyla Direktyvos 2004/114 išaiškinimo klausimas, į kurį atsakius būtų galima nustatyti, ar šioje direktyvoje yra numatytas išsamus trečiųjų šalių piliečių įleidimo į Sąjungą siekiant studijuoti kriterijų sąrašas, o gal joje nustatomos tik minimalios sąlygos, suteikiant valstybėms narėms laisvę vienašališkai įtraukti ir kitus įleidimo siekiant studijuoti kriterijus, nei numatytieji Direktyvoje 2004/114. Prejudiciniu klausimu iškeliama problema dėl valstybių narių valdžios institucijoms suteiktos galimos diskrecijos masto, kai jos atlieka analizę, siekdamos priimti sprendimą dėl trečiųjų šalių piliečių įleidimo jiems siekiant studijuoti.
27. Manau, kad, siekiant atsakyti į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo prašyme suformuluotus klausimus, reikia išanalizuoti visą Direktyvą 2004/114, nagrinėjant reikšmingas jos nuostatas pažodžiui, sistemiškai, pagal kontekstą ir teleologiškai.
A – Pažodinė analizė
28. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas mano, kad tam tikrų Vokietijos teismų pateikiamu ir įstojusių į Teisingumo Teismo nagrinėjamą bylą valstybių narių palaikomu aiškinimu, pagal kurį Direktyva 2004/114 suvienodinamos tik minimalios sąlygos, kurias turi atitikti trečiosios šalies pilietis, kad galėtų būti įleistas į valstybę narę studijuoti, nepakankamai atsižvelgiama į kai kurių šios direktyvos nuostatų tekstą. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas remiasi būtent Direktyvos 2004/114 5 ir 12 straipsniais.
29. Iš pradžių galima pažymėti, kad, kaip nurodo Komisija, nors Direktyvos 2004/114 1 straipsnio formuluotė nėra lemiama, ji veikiausiai patvirtina prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo teiginį. Iš tiesų pagal šios nuostatos tekstą minėta direktyva siekiama nustatyti trečiosios šalies piliečių įleidimo į valstybių narių teritoriją būtent siekiant studijuoti sąlygas(8). Tačiau, vertinant nuostatą pažodžiui, sutinku su Komisijos nuomone, jog tokio pobūdžio formuluotė gali patvirtinti teiginį, kad Direktyva 2004/114 nustatomos visos studentų įleidimo, o ne tik tam tikros sąlygos, kurias valstybės narės gali laisvai papildomai įtraukti. Todėl neabejotinai negalima apsiriboti tokia išvada.
30. Pirmasis Direktyvos 2004/114 straipsnis, kurį nurodo prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, yra jos 5 straipsnis „Principas“, jis yra pats pirmas Direktyvos 2004/114 II skyriuje, susijusiame su įleidimo sąlygomis atsižvelgiant į direktyva siekiamus tikslus. Remdamasis šio straipsnio formuluote prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas daro išvadą, kad įleidimas siekiant studijuoti yra ne tik galimybė, suteikta trečiosios šalies piliečiui, atitinkančiam Direktyvos 2004/114 6 ir 7 straipsniuose nustatytas sąlygas, bet ir jo teisė.
31. Vis dėlto, nors šios nuostatos versija vokiečių kalba galima remtis siekiant patvirtinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo teiginį, manau, kad šios nuostatos formuluotė kitomis kalbinėmis versijomis yra šiek tiek dviprasmiška(9). Iš tiesų, mano nuomone, vienintelis dalykas, kurį galima užtikrintai teigti išanalizavus nagrinėjamą nuostatą pažodžiui, yra tas, kad Direktyvos 2004/114 6 ir 7 straipsniuose nustatytų sąlygų tenkinimas yra privalomas ir būtinas, kad trečiosios šalies pilietis būtų įleistas į šalį kaip studentas. Tačiau šios nuostatos formuluotė neleidžia galutinai atsakyti į klausimą, ar minėti reikalavimai reiškia minimalias sąlygas, kurias galima papildyti kitomis sąlygomis, ar tai yra vienintelės sąlygos, kurias turi tenkinti trečiosios šalies pilietis, prašantis įleisti jį į šalį jam siekiant studijuoti.
32. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nurodo ir Direktyvos 2004/114 12 straipsnį. Iš šios nuostatos matyti, kad leidimas gyventi šalyje studentui yra išduodamas ne trumpiau kaip vieniems metams, jeigu jis tenkina Direktyvos 2004/114 6 ir 7 straipsnių sąlygas. Tačiau, kaip nurodo Komisija, kadangi jame veiksmažodis „būti“ vartojamas tiesiogine nuosaka, ši nuostata turėtų būti aiškinama taip, kad jeigu minėtos sąlygos yra tenkinamos, leidimas gyventi šalyje turi būti išduotas. Taigi atrodo, kad šio straipsnio tekstas veikiau patvirtina teiginį, pagal kurį Direktyva 2004/114 nustatomos visos įleidimo siekiant studijuoti sąlygos. Iš tiesų, jeigu Sąjungos teisės aktų leidėjas būtų norėjęs palikti diskreciją šio leidimo suteikimo srityje, jis būtų pavartojęs frazę „gali būti“ išduodamas, beje, kaip tai padarė Vokietijos teisės aktų leidėjas.
33. Tačiau pati nuostata taip pat nėra vienareikšmė. Iš tiesų, kaip nurodo Vokietijos vyriausybė, ją galima aiškinti ir taip, kad ja reglamentuojamas tik galimo leidimo gyventi šalyje išdavimo terminas, neaptariant šio išdavimo galimybės klausimo. Be to, pagal tos pačios nuostatos pirmojo sakinio antrą dalį, leidimas gyventi šalyje pratęsiamas [pratęstinas], jeigu jo turėtojas toliau tenkina 6 ir 7 straipsnių sąlygas. Sąvokos „pratęstinas“ vartojimas gali leisti manyti, kad leidimas gyventi šalyje gali būti pratęsiamas, jeigu toliau yra tenkinamos sąlygos, o tai galėtų reikšti, kad net tokiu atveju leidimas nepratęsiamas savaime ir gali būti nepratęstas, net jei yra tenkinamos minėtos sąlygos.
34. Šiuo atžvilgiu reikia taip pat paminėti Belgijos vyriausybės argumentą, kad Direktyvos 2004/114 12 straipsnis nebūtų taikomas trečiosios šalies piliečiui, kuris prašytų išduoti leidimą gyventi šalyje dėl studijų ir kurio prašymas dar nagrinėjamas, nes pagal Direktyvos 2004/114 2 straipsnio b punktą jis negalėtų būti laikomas „studentu“(10). Taigi, šios vyriausybės teigimu, pripažinus, kad šioje nuostatoje įtvirtinama prievolė valstybėms narėms, ši prievolė reikštų tik pareigą išduoti leidimą gyventi šalyje trečiųjų šalių piliečiams, kurie jau priimti jiems siekiant studijuoti.
35. Galiausiai manau, kad Direktyvos 2004/114 nuostatų tekstui būdingas tam tikras dviprasmiškumas, dėl kurio jo pažodinė analizė nesuteikia informacijos, leidžiančios galutinai nustatyti, ar šioje direktyvoje tiesiog nustatomos minimalios sąlygos, kurias turi tenkinti trečiosios šalies pilietis, kad galėtų būti įleistas į Sąjungą studijuoti, ar joje numatytos sąlygos yra baigtinės. Taigi norint atsakyti į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo klausimus reikia atlikti direktyvos sisteminę ir konteksto analizę, taip pat jos teleologinę analizę.
B – Sisteminė ir konteksto analizė
36. Direktyva 2004/114 yra trečiasis teisės aktas, kurį Sąjunga priėmė teisėtos migracijos srityje po Amsterdamo sutarties ir Tamperėje posėdžiavusios Europos Tarybos išvadų(11). Tačiau ši direktyva, priimta remiantis EB 63 straipsnio pirmos pastraipos 3 punkto a papunkčiu ir 4 punktu, taikoma Sąjungai įgyvendinant SESV 79 straipsniu jai patikėtą užduotį plėtoti bendrą imigracijos politiką, kad būtų užtikrintas veiksmingas migracijos srautų valdymas, vienodas trečiųjų šalių piliečių, teisėtai gyvenančių valstybėse narėse, vertinimas ir nelegalios imigracijos prevencija.
37. Pagal Direktyvos 2004/114 21 straipsnį Komisija turi vertinti jos taikymą(12). Atlikus šį vertinimą atskleisti keli trūkumai, dėl kurių Komisija kėlė klausimą, ar trečiųjų šalių piliečiai pagal šį teisės aktą vertinami vienodai(13) Konstatavus šiuos trūkumus, dabar rengiama nauja Direktyvos 2004/114 redakcija, kad būtų patikslinta ir išplėsta jos taikymo sritis(14).
38. Taigi, Direktyvos 2004/114 sistemą reikia analizuoti nurodytomis aplinkybėmis.
39. Šiuo atžvilgiu visų pirma reikia pažymėti, jog remiantis šios direktyvos 3 straipsniu darytina išvada, kad šiuo teisės aktu valstybėms narėms numatomos privalomos nuostatos susijusios tik su studentais, paliekant valstybėms narėms galimybę taikyti jos nuostatas kitoms joje nurodytų asmenų kategorijoms(15). Tačiau, kaip pažymi prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, toks studentams skirtų nuostatų, kurios valstybėms narėms yra privalomos, ir nuostatų, kurios skirtos kitoms kategorijoms ir kurių perkėlimas į nacionalinę teisę paliktas valstybių narių diskrecijai, atskyrimas rodo siekį nustatyti tam tikro lygio privalomą derinimą, susijusį su studentų įleidimo sistema, o tai atitinka Direktyvos 2004/114 tikslą skatinti įleidimą(16).
40. Be to, Direktyvos 2004/114 4 straipsnio 2 dalyje valstybėms narėms numatyta galimybė priimti ar toliau taikyti palankesnes nuostatas asmenims, kuriems taikoma ši direktyva, taigi neabejotinai – studentams. Tačiau, mano nuomone, ši nuostata neatitinka valstybių narių galimybės griežtinti šios kategorijos asmenų įleidimo sąlygas. Kitaip tariant, galima manyti, kad nors pagal nagrinėjamą direktyvą valstybės narės išlaiko laisvę nustatytoms asmenų kategorijoms numatyti palankesnes nuostatas, vis dėlto joje nenumatyta, kad jos gali įtvirtinti mažiau palankias nuostatas, visų pirma susijusias su įleidimu, įtraukdamos sąlygas, kurių šioje direktyvoje nėra. Be to, Direktyvos 2004/114 3 ir 4 straipsnių nuostatomis išreiškiamas „palankumas“ studentų kategorijai, ir tai patvirtina šios direktyvos teleologinė analizė(17).
41. Konkrečiai kalbant apie Direktyvoje 2004/114 nustatytą įleidimo sistemą, reikia pripažinti, kad joje įtvirtinta principinė nuostata, t. y. minėtas 5 straipsnis, o 6 straipsnyje – bendrosios sąlygos, taikytinos visoms direktyva apimamoms kategorijoms, ir galiausiai 7–11 straipsniuose nustatytos specialiosios sąlygos, taikomos kiekvienai iš šioje direktyvoje nurodytų kategorijų. Tačiau, priešingai nei kituose norminiuose imigracijos srities teisės aktuose(18), šioje direktyvoje nėra straipsnio su išvardytais motyvais, dėl kurių gali būti atmestas prašymas įleisti į valstybės narės teritoriją ir joje būti direktyvoje nustatytais tikslais(19).
42. Tačiau, ar tokio straipsnio nebuvimas turi būti suprantamas taip, kad valstybių narių valdžios institucijoms norėta leisti atsisakyti įsileisti to prašantį trečiosios šalies pilietį jam siekiant studijuoti remiantis besąlygine diskrecija, nors šis pilietis ir atitinka visas pačioje Direktyvoje 2004/114 nustatytas sąlygas?
43. Nesu tuo įsitikinęs.
44. Šiuo atžvilgiu iš Direktyvos 2004/114 rengimo darbų matyti, kad pagrindinis rūpestis, kuris direktyvos projekto pateikimo metu buvo laikomas galinčiu atsverti aiškų norą priimant šią direktyvą skatinti trečiųjų šalių piliečių atvykimą siekiant studijuoti, buvo apsaugoti viešąją tvarką ir visuomenės saugumą(20). Šis rūpestis, prie kurio dar prisideda visuomenės sveikatos apsauga, „kodifikuotas“, įtraukus į bendrąsias įleidimo sąlygas (neigiamą) įleidimo sąlygą, įtvirtintą Direktyvos 2004/114 6 straipsnio 1 dalies d punkte. Šis rūpestis taip pat paminėtas šios direktyvos 14 konstatuojamojoje dalyje, kurioje detalizuoti atvejai, kai trečiosios šalies pilietis kelia grėsmę viešajai tvarkai ar visuomenės saugumui.
45. Vykstant teisėkūros procedūrai(21) šis rūpestis papildytas aiškiu siekiu neleisti, kad direktyvoje nustatyta procedūra būtų galima naudotis piktnaudžiaujant ar sukčiaujant. Šis papildomas rūpestis, kuris yra aiškiai susijęs su tikslu neleisti išvengti teisėtos migracijos srityje galiojančių norminių teisės aktų nelegalios migracijos tikslais, vis dėlto nebuvo paminėtas Direktyvos 2004/114 straipsniuose. Tačiau jis buvo išreikštas jos 15 konstatuojamojoje dalyje, pagal kurią, kilus abejonių dėl pateikto prašymo priimti motyvų, valstybės narės gali reikalauti „visų įrodymų, kurių reikia jo vientisumui įvertinti, ypač remiantis pareiškėjo pasirinktomis studijomis, siekiant kovoti su piktnaudžiavimu [šioje] direktyvoje nustatyta tvarka ir netinkamu jos taikymu“.
46. Mano nuomone, pirmąjį Direktyvos 2004/114 14 konstatuojamosios dalies sakinį, pagal kurį priimti šioje direktyvoje nustatytais tikslais galima atsisakyti „dėl deramai pagrįstų priežasčių“, reikia suvokti vadovaujantis šiuo dvejopu požiūriu. Manau, šį sakinį, kuriuo tam tikru būdu siekiama kompensuoti konkrečių nuostatų, susijusių su galimybe atsisakyti įleisti asmenį, nebuvimą minėtos direktyvos straipsnių tekste, reikia suprasti atsižvelgiant į dviejų rūšių nuogąstavimus, toliau nurodytus toje pačioje 14 bei 15 konstatuojamojoje dalyje. Iš tiesų būtent šių dviejų rūšių nuogąstavimai, vienas iš kurių kodifikuotas Direktyvos 2004/114 6 straipsnio 1 dalies d punkte, o kitas susijęs su rizika, kad bus piktnaudžiaujama pačioje direktyvoje numatyta procedūra, siekiant ja remtis, kad būtų galima patekti į Sąjungos teritoriją kitais tikslais nei studijos, laikytini pakankamai rimtais, kad atsvertų direktyvos tikslą skatinti trečiųjų šalių piliečių įleidimą siekiant studijuoti dėl sukeliamo naudingo poveikio visai Sąjungai.
47. Šiuo atžvilgiu dar reikia pažymėti, jog iš Komisijos direktyvos projekto matyti, kad tai, jog leidimas gyventi šalyje, išduotas siekiant studijuoti, gali galioti metus ir tuomet gali būti panaikintas arba nepratęstas Direktyvos 2004/114 16 straipsnyje numatytais atvejais, buvo laikoma griežtos valstybių narių valdžios institucijų a posteriori atliekamos kontrolės vykdymo garantija(22).
48. Remiantis pateiktais svarstymais darytina išvada, kad, mano nuomone, valstybių narių valdžios institucijos turi teisę atsisakyti įleisti trečiosios šalies pilietį, jeigu nėra tenkinamos Direktyvoje 2004/114 numatytos studentų įleidimo sąlygos arba jeigu išanalizavus dokumentus ir visas reikšmingas aplinkybes nustatoma, kad yra tikslios ir konkrečios aplinkybės, iš kurių matyti, kad Direktyvoje 2004/114 nustatyta procedūra naudojamasi piktnaudžiaujant ar sukčiaujant. Tačiau jos neturi teisės atsisakyti įleisti asmens dėl kitų priežasčių.
49. Šiuo atžvilgiu, pirma, kalbant apie Direktyvoje 2004/114 nustatytų studentų įleidimo sąlygų analizę, manau, kad valstybės narės, nagrinėdamos prašymus įleisti, turi turėti jų vertinimo diskreciją. Tačiau ši diskrecija siejama su minėtos direktyvos 6 ir 7 straipsniuose numatytomis sąlygomis ir reikšmingų faktinių aplinkybių vertinimu siekiant nustatyti, ar tenkinamos minėtuose direktyvos straipsniuose nustatytos trečiųjų šalių piliečių įleidimo kaip studentų sąlygos(23). Vis dėlto ši diskrecija neapima teisės įtraukti Direktyvoje 2004/114 nenumatytas sąlygas.
50. Antra, kalbant apie galimą piktnaudžiavimą ar sukčiavimą naudojantis Direktyvoje 2004/114 nustatyta procedūra, reikia priminti, kad bet kuriuo atveju pagal Teisingumo Teismo praktiką Sąjungos teisės normų taikymas neturėtų būti išplėstas taip, kad jomis būtų piktnaudžiaujama, o siekiant įrodyti piktnaudžiavimą būtinas, pirma, objektyvių aplinkybių, iš kurių matyti, kad nors formaliai Sąjungos teisės akte numatytos sąlygos įvykdytos, šio akto tikslas nepasiektas, visetas ir, antra, subjektyvus elementas, kurį sudaro siekis gauti naudos iš Sąjungos teisės akto, dirbtinai sukuriant sąlygas, numatytas šiai naudai gauti(24).
51. Reikalavimas atlikti analizę, skirtą patikrinti galimą piktnaudžiavimą ar sukčiavimą naudojantis Direktyvoje 2004/114 nustatyta procedūra, nereiškia automatiško įleidimo (kuris apima trečiųjų šalių piliečių atvykimą ir buvimą šalyje minėtoje direktyvoje nustatytais tikslais(25)) net ir tais atvejais, jeigu yra tenkinamos visos joje numatytos įleidimo sąlygos, taip atliepiant valstybių narių nuogąstavimus, kuriuos jos išreiškė Teisingumo Teismui pateiktose pastabose. Tačiau ši analizė turi būti atliekama taikant aiškius principus ir negali būti savivaliaujama.
52. Visų pirma kalbant apie akademinių laimėjimų vertinimą, kuris, kaip matyti iš sprendimo dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą, buvo lemiama aplinkybė, tapusi pagrindu atmesti pagrindinės bylos ieškovo prašymą, nors tai gali būti viena iš aplinkybių, į kurias galima atsižvelgti vertinant prašymo įleisti į šalį vientisumą, manau, kad ji savaime negali būti motyvas atsisakyti įleisti.
53. Iš tiesų reikia priminti, viena vertus, kad pagal Direktyvos 2004/114 7 straipsnio 1 dalies a punktą pirmoji konkreti įleidimo sąlyga, taikoma studentams, yra ta, kad asmuo turi būti priimtas į aukštojo mokslo įstaigą studijuoti. Tačiau nors valstybės narės turi vertinimo laisvę apibrėždamos sąvoką „įsisteigimas“, kaip yra aišku iš Direktyvos 2004/114 2 straipsnio e punkte pateiktos šios sąvokos apibrėžties, ir nustatydamos įleidimo tokio įsisteigimo tikslais sąlygas, vis dėlto paprastai aukštojo mokslo įstaigoms, o ne diplomatiniam personalui tenka vertinti būsimo studento gebėjimą baigti studijas, ir tai niekaip nekliudo valstybėms narėms savo nacionalinės teisės aktuose nustatyti taisyklių, pagal kurias šios įstaigos būtų įpareigojamos įleidžiant trečiųjų šalių piliečius taikyti sąlygą išlaikyti egzaminą ir įrodyti atitinkamo lygio mokslinio pobūdžio reikalavimus(26).
54. Kita vertus, Direktyvos 2004/114 12 straipsnio 2 dalies b punkte aiškiai numatyta galimybė nepratęsti ar net panaikinti leidimą gyventi šalyje, jeigu jo turėtojas nepadaro pakankamos pažangos studijose. Šitaip leidžiama a posteriori nubausti už galimą piktnaudžiavimą minėtoje direktyvoje numatyta procedūra tais atvejais, kai įleistas asmuo norėjo būti įleistas į Sąjungos teritoriją ne dėl studijų.
C – Teleologinė analizė
55. Mano nuomone, siūlomą Direktyvos 2004/114 aiškinimą patvirtina šio norminio teisės akto teleologinė analizė.
56. Šiuo atžvilgiu Teisingumo Teismas jau turėjo progą pažymėti, kad, kaip matyti, be kita ko, iš Direktyvos 2004/114 6 konstatuojamosios dalies, priimant šią direktyvą buvo norima skatinti trečiųjų šalių piliečių judėjimą į Sąjungą jiems siekiant studijuoti, įgyvendinant strategiją skatinti visą Europą tapti aukšto lygio studijų ir profesinio mokymo centru(27); tai turi ir išorinį aspektą, nes taip padedama skleisti žmogaus teisių, demokratijos ir teisinės valstybės vertybes, kurias puoselėja Sąjunga(28).
57. Iš tiesų Direktyva 2004/114 parengta taip, kad valstybių narių nacionalinės teisės aktų, kuriais reglamentuojamos trečiųjų šalių piliečių atvykimo ir buvimo siekiant studijuoti sąlygos, derinimu būtų padedama siekti šių tikslų, skatinant jų įleidimą(29).
58. Tačiau tokiu Direktyvos 2004/114 aiškinimu, pagal kurį valstybių narių valdžios institucijoms būtų leidžiama remiantis besąlygine diskrecija atsisakyti dėl studijų įleisti prašymą pateikusį trečiosios šalies pilietį, nepaisant to, kad jis atitinka visas šioje direktyvoje nustatytas sąlygas ir nepiktnaudžiauja joje numatyta procedūra, būtų kenkiama šios direktyvos veiksmingumui ir kliudoma siekti jos pačios tikslų.
V – Išvada
59. Atsižvelgdamas į pateiktus svarstymus, siūlau Teisingumo Teismui taip atsakyti į Verwaltungsgericht Berlin pateiktą klausimą:
2004 m. gruodžio 13 d. Tarybos direktyvos 2004/114/EB dėl trečiosios šalies piliečių įleidimo studijų, mokinių mainų, neatlygintino stažavimosi ir savanoriškos tarnybos tikslais sąlygų 6, 7 ir 12 straipsnius reikia aiškinti taip, kad kompetentingos valstybės narės institucijos gali atsisakyti įleisti siekiantį studijuoti trečiosios šalies pilietį išnagrinėjusios atitinkamą šio asmens joms pateiktą prašymą tik tuo atveju, jeigu šis pilietis neatitinka minėtoje direktyvoje nustatytų sąlygų arba jeigu yra tikslios ir konkrečios aplinkybės, iš kurių matyti, kad šioje direktyvoje nustatyta procedūra naudojamasi piktnaudžiaujant ar sukčiaujant.