Sag T-340/14
Andriy Klyuyev
mod
Rådet for Den Europæiske Union
»Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Ukraine – indefrysning af pengemidler – liste over de personer, enheder og organer, som er omfattet af indefrysningen af pengemidler og økonomiske ressourcer – sagsøgerens navn omfattet – ret til forsvar – begrundelsespligt – retsgrundlag – ret til en effektiv domstolsbeskyttelse – manglende iagttagelse af kriterierne for opførelse på listen – åbenbart urigtigt skøn – ejendomsret – ret til omdømme«
Rettens dom (Niende Udvidede Afdeling) af 15. september 2016 ?II – 0000
Sammendrag – Rettens dom (Niende Udvidede Afdeling) af 15. september 2016
1. Den Europæiske Union – domstolsprøvelse af lovligheden af institutionernes retsakter – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Ukraine – prøvelsens rækkevidde – bevis for foranstaltningens velbegrundethed – den kompetente EU-myndigheds forpligtelse til i tilfælde, hvor den begrundelse, der foreholdes de berørte personer eller enheder, bestrides, at godtgøre, at den er velbegrundet
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47; Rådets afgørelse 2014/119/FUSP; Rådets forordning nr. 208/2014)
2. Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Ukraine – afgørelse om indefrysning af pengemidler – ret til forsvar – meddelelse af de forhold, der lægges til last – efterfølgende afgørelse, hvorved sagsøgerens navn er blevet opretholdt på listen over de personer, der er omfattet af disse foranstaltninger – afgørelsen baseret på nye forhold, der ikke var indeholdt i den oprindelige afgørelse – tilsidesættelse af retten til forsvar og af retten til en effektiv domstolsbeskyttelse – foreligger ikke
[Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 41, stk. 2, litra a), og art. 47; Rådets afgørelse 2014/119/FUSP, som ændret ved afgørelse 2015/143/FUSP og 2015/364/FUSP; Rådets forordning nr. 208/2014, som ændret ved forordning 2015/138 og 2015/357]
3. Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde – restriktive foranstaltninger over for visse personer og enheder på baggrund af situationen i Ukraine – indefrysning af pengemidler tilhørende personer, der har været involveret i uretmæssig tilegnelse af statslige midler – afgørelse truffet under omstændigheder, der er den berørte part bekendt, og som gør det muligt for den pågældende at forstå, hvilke konsekvenser den trufne foranstaltning har for denne – kortfattet begrundelse tilladt – grænser – begrundelse, der ikke kan bestå af en generel og stereotyp formulering
[Art. 296 TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 41, stk. 2, litra c); Rådets afgørelse 2014/119/FUSP, som ændret ved afgørelse 2015/143/FUSP og 2015/364/FUSP; Rådets forordning nr. 208/2014, som ændret ved forordning 2015/138 og 2015/357]
4. EU-ret – Unionens værdier og mål – værdier – respekt for retsstaten – retsstat – begreb
(Art. 2 TEU og 49 TEU)
5. Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for visse personer og enheder på baggrund af situationen i Ukraine – indefrysning af pengemidler tilhørende personer, der er ansvarlige for uretmæssig tilegnelse af ukrainske statsmidler – uretmæssig tilegnelse af statsmidler – begreb – uretmæssig tilegnelse af offentlige midler eller aktiver, der kan underminere det institutionelle og det retlige grundlag i Ukraine og respekten for retsstatsprincippet i dette land
[Rådets afgørelse 2014/119/FUSP, art. 1, stk. 1, litra a), som ændret ved afgørelse 2015/143/FUSP]
6. Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for visse personer og enheder på baggrund af situationen i Ukraine – indefrysning af pengemidler tilhørende personer, der har været involveret i uretmæssig tilegnelse af statslige midler – begrænsning af ejendomsretten – tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet – foreligger ikke – tilsidesættelse af retten til omdømme – foreligger ikke
[Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 17; Rådets afgørelse 2014/119/FUSP, som ændret ved afgørelse 2015/143/FUSP og 2015/364/FUSP; Rådets forordning nr. 208/2014, som ændret ved forordning 2015/138 og 2015/357]
1. Selv om Rådet har en vid skønsbeføjelse for så vidt angår de generelle kriterier, der skal tages i betragtning med henblik på vedtagelsen af restriktive foranstaltninger, indebærer den effektive domstolsprøvelse, som er sikret ved artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, at Unionens retsinstanser i forbindelse med prøvelsen af, om begrundelsen for afgørelsen om at opføre eller opretholde en bestemt persons navn på en liste over personer, der er genstand for restriktive foranstaltninger, er lovlig, skal sikre sig, at denne afgørelse, hvis rækkevidde er individuel for denne person, er baseret på et tilstrækkeligt solidt faktisk grundlag. Dette indebærer en efterprøvelse af de faktiske omstændigheder, der indgår i begrundelsen for nævnte afgørelse, og domstolsprøvelsen skal således ikke begrænses til en vurdering af, om den anførte begrundelse er sandsynlig i abstrakt forstand, men skal indebære en stillingtagen til, om der er belæg for disse grunde, eller i det mindste én af dem, som i sig selv anses for at kunne begrunde nævnte afgørelse, på en tilstrækkelig præcis og konkret måde.
I denne henseende kan indledningen af en retslig procedure i den nationale strafferetsplejelovs forstand og den eventuelle vedtagelse af forebyggende foranstaltninger på nationalt plan udgøre vigtige holdepunkter med henblik på at godtgøre, at der foreligger faktiske omstændigheder, som begrunder vedtagelsen af restriktive foranstaltninger på EU-plan, og med henblik på at bedømme, om det er nødvendigt at vedtage sådanne foranstaltninger for at sikre virkningerne af de nationale myndigheders tiltag. Ikke desto mindre forholder det sig således, at vedtagelsen af restriktive foranstaltninger henhører under de beføjelser, der er tildelt Rådet, som selvstændigt beslutter, om det i lyset af målene med den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik er nødvendigt og hensigtsmæssigt at vedtage sådanne foranstaltninger, uanset om der foreligger en anmodning herom fra myndighederne i det pågældende tredjeland, og uanset om disse myndigheder har vedtaget andre bestemmelser på nationalt plan, forudsat at Rådet støtter sig på et tilstrækkeligt faktuelt grundlag.
Det er i øvrigt Unionens kompetente myndighed, som i tilfælde, hvor den begrundelse, der foreholdes den berørte person, bestrides, skal godtgøre, at den er velbegrundet, og ikke sidstnævnte, der skal føre bevis for, at begrundelsen ikke er velbegrundet.
(jf. præmis 36, 44, 99, 119 og 120)
2. Den iagttagelse af retten til forsvar, som er sikret ved artikel 41, stk. 2, litra a), i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, der i medfør af EU-traktaten har samme juridiske værdi som traktaterne, omfatter retten til at blive hørt og retten til aktindsigt, mens den ret til en effektiv domstolsbeskyttelse, som er sikret ved det nævnte charters artikel 47, kræver, at den berørte skal kunne få kendskab til begrundelsen for den afgørelse, som er truffet i forhold til den pågældende. Det følger heraf, at Rådet i forbindelse med vedtagelsen af en afgørelse om opretholdelse af opførelsen af en persons, en enheds eller et organs navn på en liste over de personer, enheder eller organer, der er omfattet af restriktive foranstaltninger, skal iagttage denne persons, denne enheds eller dette organs ret til at blive hørt forudgående, når Rådet i afgørelsen om opretholdelse af opførelsen på listen foreholder denne person, denne enhed eller dette organ nye omstændigheder, dvs. omstændigheder, som ikke var indeholdt i den oprindelige afgørelse om opførelse på denne liste.
Når sagsøgeren imidlertid har haft adgang til de oplysninger og beviser, som motiverede Rådet til at opretholde de restriktive foranstaltninger over for den pågældende, og har haft mulighed for at fremsætte bemærkninger i god tid, kan det ikke fastslås, at der foreligger en tilsidesættelse af sagsøgerens ret til forsvar og ret til en effektiv domstolsbeskyttelse.
(jf. præmis 55, 56, 59 og 61)
3. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 65-71)
4. Respekten for retsstaten udgør en af de hovedværdier, som Unionen bygger på, således som det fremgår af såvel artikel 2 TEU som præamblen til EU-traktaten og præamblen til Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. Respekten for retsstaten udgør endvidere en forudgående betingelse for tiltrædelse af Unionen i medfør af artikel 49 TEU. Begrebet retsstat er under den alternative vending »lovens suverænitet« ligeledes sikret i præamblen til den europæiske menneskerettighedskonvention.
Såvel praksis fra Domstolen og fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol som Europarådets arbejde – gennem Den Europæiske Kommission for Demokrati gennem Ret – indeholder en ikke-udtømmende liste over de principper og normer, som kan være omfattet af begrebet retsstat. Under disse henhører legalitetsprincippet, retssikkerhedsprincippet og princippet om forbud mod vilkårlighed i den offentlige forvaltning, uafhængige og upartiske domstole, en effektiv domstolsprøvelse, herunder iagttagelse af de grundlæggende rettigheder, og lighed for loven. I sammenhæng med Unionens optræden udadtil indeholder visse retlige instrumenter, såsom forordning nr. 1638/2006 om almindelige bestemmelser om oprettelse af et europæisk naboskabs- og partnerskabsinstrument, endvidere en angivelse af bl.a. bekæmpelsen af korruption som et princip, der er omfattet af begrebet retsstat.
(jf. præmis 87 og 88)
5. Selv om det ikke kan udelukkes, at bestemte handlinger i forbindelse med uretmæssig tilegnelse af statsmidler kan underminere retsstaten, kan det ikke antages, at enhver uretmæssig tilegnelse af statsmidler, som er begået i et tredjeland, begrunder, at Unionen inden for rammerne af sine beføjelser på området for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik griber ind med henblik på at konsolidere og styrke retsstatsprincippet i dette land. For at det kan godtgøres, at en uretmæssig tilegnelse af statsmidler kan begrunde et tiltag fra Unionen inden for rammerne af den nævnte politik, der er støttet på målet om at konsolidere og styrke retsstatsprincippet, er det i det mindste nødvendigt, at de anfægtede omstændigheder kan skade det pågældende lands institutionelle og retlige grundlag.
Hvad angår et opførelseskriterium som det, der er fastsat i artikel 1, stk. 1, litra a), i afgørelse 2014/119/FUSP om restriktive foranstaltninger over for visse personer, enheder og organer på baggrund af situationen i Ukraine, som ændret ved afgørelse 2015/143/FUSP, der bl.a. omfatter de personer, der er identificeret som ansvarlige for uretmæssig tilegnelse af ukrainske statsmidler, kan et sådant kriterium kun anses for at være i overensstemmelse med EU’s retsorden, såfremt det er muligt at tillægge det en betydning, der kan forenes med kravene i de højere retsregler, som kriteriet skal overholde, og nærmere bestemt med målet om at konsolidere og styrke retsstatsprincippet i Ukraine. Denne fortolkning gør det desuden muligt at respektere de vide skønsmæssige beføjelser, som Rådet råder over ved fastsættelsen af de generelle opførelseskriterier, samtidig med at der sikres en, principielt fuldstændig, legalitetsprøvelse af EU-retsakterne under hensyn til de grundlæggende rettigheder. Det nævnte kriterium skal derfor fortolkes således, at det abstrakt set ikke omfatter enhver uretmæssig tilegnelse af statsmidler, men at det snarere omfatter uretmæssig tilegnelse af offentlige midler eller aktiver, der, henset til beløbets størrelse eller arten af de uretmæssigt tilegnede midler eller aktiver eller til den sammenhæng, hvori den er opstået, i det mindste kan underminere det institutionelle og retlige grundlag i Ukraine, herunder legalitetsprincippet, princippet om forbud mod vilkårlighed i den offentlige forvaltning, princippet om en effektiv domstolsprøvelse og princippet om lighed for loven, samt i sidste ende underminere respekten for retsstatsprincippet i dette land. Opførelseskriteriet er, når det fortolkes således, i overensstemmelse med og står i rimeligt forhold til de relevante mål med EU-traktaten.
(jf. præmis 89-91)
6. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 130-135)