NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
MELCHIOR WATHELET
prednesené 31. januára 2013 (1)
Vec C‑677/11
Doux Élevage SNC,
Coopérative agricole UKL‑ARREE
proti
Ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation, de la Pêche, de la Ruralité et de l’Aménagement du territoire,
Comité interprofessionnel de la dinde française (CIDEF)
[návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Conseil d’État (Francúzsko)]
„Pomoc poskytovaná štátmi – Rozšírenie uplatňovania dohody zavádzajúcej povinný príspevok na všetkých podnikateľov určitého odvetvia – Štátne zdroje – Pripísateľnosť“
1. V tejto veci má Súdny dvor príležitosť opätovne sa zaoberať pojmami „štátne zdroje“ a „pripísateľnosť štátu“ v oblasti štátnej pomoci.
2. Francúzska Conseil d’État (Štátna rada) (Francúzsko) totiž od Súdneho dvora požaduje objasnenie rozsahu pôsobnosti rozsudku Pearle a i.(2) s cieľom zistiť odpoveď na otázku, či sa rozhodnutie vnútroštátneho orgánu rozširujúce uplatňovanie dohody, ktorá zavádza povinný príspevok určený okrem iného na financovanie činností propagácie a obrany záujmov odvetvia, na všetkých členov štátom uznanej medziodborovej organizácie, „týka“ štátnej pomoci.
I – Právny rámec
A – Právo Únie
3. Zmluva FEÚ v zásade zakazuje poskytovanie pomoci podnikom zo strany členských štátov. Článok 107 ods. 1 ZFEÚ tak stanovuje:
„Ak nie je zmluvami ustanovené inak, pomoc poskytovaná členským štátom alebo akoukoľvek formou zo štátnych prostriedkov, ktorá narúša hospodársku súťaž alebo hrozí narušením hospodárskej súťaže tým, že zvýhodňuje určitých podnikateľov alebo výrobu určitých druhov tovaru, je nezlučiteľná s vnútorným trhom, pokiaľ ovplyvňuje obchod medzi členskými štátmi.“
4. Článok 108 ZFEÚ s cieľom zabezpečiť uplatňovanie týchto ustanovení stanovuje postup kontroly a predchádzajúceho schvaľovania štátnej pomoci. Podľa odseku 3 tohto ustanovenia sú členské štáty najmä povinné oznámiť Komisii všetky svoje zámery v súvislosti s poskytnutím alebo upravením pomoci a nesmú vykonať navrhované opatrenia, pokiaľ o nich Európska komisia nerozhodla.
B – Francúzske právo
5. Vo francúzskom práve sú medziodborové organizácie tvorené najreprezentatívnejšími profesijnými organizáciami poľnohospodárskej výroby, jej spracovania, uvádzania na trh a distribúcie.
6. Zásady platné pre medziodborové organizácie v oblasti poľnohospodárstva sú všeobecne upravené v zákone č. 75‑600 z 10. júla 1975 o medziodborovej organizácii v oblasti poľnohospodárstva, ktorý bol následne kodifikovaný v knihe VI legislatívnej časti Code rural a de la pêche maritime (zákonník poľnohospodárstva a morského rybolovu, ďalej len „poľnohospodársky zákonník“).
7. Chcem poukázať na to, že niektoré ustanovenia relevantné pre prejednávanú vec boli zmenené a doplnené zákonom č. 2010‑874 z 27. júla 2010 o modernizácii poľnohospodárstva a rybolovu. Keďže však bol tento zákon prijatý po podaní žaloby, ktorá viedla k predloženiu návrhu na začatie prejudiciálneho konania v prejednávanej veci, domnievam sa, že je potrebné riadiť sa v tom čase platnými ustanoveniami poľnohospodárskeho zákonníka.
8. Článok L. 611‑1 poľnohospodárskeho zákonníka stanovuje:
„Conseil supérieur d’orientation a de coordination de l’économie agricole a alimentaire (Vyššia rada pre orientáciu a koordináciu poľnohospodárskej a potravinárskej ekonomiky) zložená zo zástupcov dotknutých ministrov, poľnohospodárskej výroby, spracovania poľnohospodárskych výrobkov a ich uvádzania na trh, remeselnej výroby a nezávislého obchodu v potravinárstve, spotrebiteľov a združení akreditovaných v oblasti ochrany životného prostredia, poľnohospodárskych vlastníkov, odborov zastupujúcich zamestnancov v odvetví poľnohospodárstva a potravinárstva sa podieľa na vymedzení, koordinácii, uplatňovaní a hodnotení politiky orientácie výroby a organizácie trhov.
…“
9. Článok L. 632‑1 poľnohospodárskeho zákonníka stanovuje:
„I. Zoskupenia iniciatívne vytvorené najreprezentatívnejšími profesijnými organizáciami poľnohospodárskej výroby, prípadne spracovania, uvádzania na trh a distribúcie, môžu byť po vydaní stanoviska Vyššej rady pre orientáciu a koordináciu poľnohospodárskej a potravinárskej ekonomiky uznané príslušným správnym orgánom ako medziodborové organizácie na celoštátnej úrovni alebo na úrovni výrobnej zóny pre konkrétny výrobok alebo pre skupinu výrobkov, pokiaľ je najmä prostredníctvom uzatvárania medziodborových dohôd ich cieľom:
– definovať a podporovať uzatváranie zmlúv medzi ich členmi,
– prispievať k riadeniu trhov prostredníctvom predvídavého sledovania trhov, prostredníctvom lepšieho prispôsobovania výrobkov kvantitatívnym a kvalitatívnym plánom a prostredníctvom podpory ich predaja,
– posilňovať potravinovú bezpečnosť predovšetkým pomocou sledovateľnosti výrobkov v záujme používateľov a spotrebiteľov.
Medziodborové organizácie môžu mať aj ďalšie ciele zamerané najmä na:
– podporu udržania a rozvoja hospodárskeho potenciálu odvetvia,
– podporu rozvoja nepotravinárskeho využitia výrobkov,
– účasť na medzinárodných rozvojových aktivitách,
– …
II. Medziodborovú organizáciu možno uznať len pre výrobok alebo skupinu výrobkov…
…“
10. Článok L. 632‑2‑I poľnohospodárskeho zákonníka stanovuje:
„…
Uznané medziodborové organizácie možno žiadať o stanovisko k smerovaniu a opatreniam príslušných odvetvových politík.
Podieľajú sa na vykonávaní vnútroštátnej hospodárskej politiky a hospodárskej politiky Spoločenstva a môžu mať prioritu pri prideľovaní štátnej pomoci.
…“
11. Článok L. 632‑2‑II poľnohospodárskeho zákonníka stanovuje:
„…
[Dohody uzatvárané v rámci uznaných medziodborových organizácií špecifických pre určitý výrobok] sú prijímané jednomyseľne profesiami, ktoré sú členmi medziodborovej organizácie, v súlade s ustanoveniami článku L 632‑4 ods. 1…
Uzatvorenie týchto dohôd je ešte pred začatím ich uplatňovania potrebné oznámiť ministrovi poľnohospodárstva, ministrovi hospodárstva a protimonopolnému úradu.
…“
12. Článok L. 632‑3 poľnohospodárskeho zákonníka stanovuje:
„Príslušný správny orgán môže na určitú dobu čiastočne alebo úplne rozšíriť uplatňovanie dohôd uzatvorených v rámci uznanej medziodborovej organizácie, pokiaľ je cieľom týchto dohôd podporovať prostredníctvom vzorových zmlúv, dohovorov o kampaniach a spoločných akcií alebo akcií zameraných na spoločný záujem, ktoré sú v súlade so všeobecným záujmom a zlučiteľné s pravidlami spoločnej poľnohospodárskej politiky, najmä:
1. zisťovanie ponuky a dopytu;
2. prispôsobovanie a upravovanie ponuky;
3. uplatňovanie pravidiel v oblasti uvádzania na trh, cenotvorby a platobných podmienok pod dohľadom štátu…;
4. kvalitu výrobkov…;
5. vzťahy medziodborových organizácií v príslušnom odvetví…;
6. informovanie o odvetviach a výrobkoch, ako aj ich podporu na vnútornom trhu a na zahraničných trhoch;
7. spoločný postup zameraný na boj proti hrozbám a rizikám spojeným s výrobou, spracovaním, uvádzaním na trh a distribúciou poľnohospodárskych a potravinárskych výrobkov;
8. boj proti škodcom v zmysle článku L 251‑3;
9. rozvoj nepotravinárskeho využitia výrobkov;
10. účasť na medzinárodných rozvojových aktivitách;
11. rozvoj zmluvných vzťahov medzi podnikateľmi v profesiách zastúpených v medziodborovej organizácii…“
13. Článok L. 632‑4 poľnohospodárskeho zákonníka stanovuje:
„Rozšírenie uplatňovania takých dohôd je možné za predpokladu, že ich ustanovenia boli prijaté jednomyseľným rozhodnutím profesií zastúpených v medziodborovej organizácii…
Ak sa rozhodne o rozšírení uplatňovania dohody, takto prijaté opatrenia sú v príslušnej výrobnej zóne záväzné pre všetkých podnikateľov v profesiách, ktoré tvoria túto medziodborovú organizáciu.
Príslušný orgán musí o požadovanom rozšírení rozhodnúť v lehote dvoch mesiacov od doručenia žiadosti podanej medziodborovou organizáciou. Ak v uvedenej lehote svoje rozhodnutie neoznámi, žiadosť sa považuje za schválenú.
V rozhodnutiach o zamietnutí rozšírenia sa uvedú dôvody, na ktorých sa rozhodnutia zakladajú.“
14. Článok L 632‑6 poľnohospodárskeho zákonníka stanovuje:
„Uznané medziodborové organizácie uvedené v článkoch L 632‑1 a L 632‑2 môžu od všetkých podnikateľov z profesií, ktoré ich tvoria, vyberať príspevky vyplývajúce z rozšírených dohôd v súlade s postupom upraveným v článkoch L 632‑3 a L 632‑4, ktoré bez ohľadu na svoju povinnú povahu zostávajú súkromnoprávnymi pohľadávkami.
…
Príspevky možno za podmienok upravených vyhláškou ďalej vyberať za dovážané výrobky. Na žiadosť medziodborových organizácií, ktoré sú ich príjemcami, možno uvedené príspevky na ich náklady vyberať na colnici. Tieto príspevky nevylučujú uplatnenie poplatkov nedaňového charakteru.“
15. Článok L 632‑8‑I poľnohospodárskeho zákonníka stanovuje:
„Uznané medziodborové organizácie každoročne informujú príslušné správne orgány o svojej činnosti a predkladajú im:
– účtovnú závierku,
– správu o činnosti a zápisnicu z valných zhromaždení,
– bilanciu uplatňovania jednotlivých rozšírených dohôd.
Príslušným správnym orgánom musia predložiť všetky podklady, ktoré si tieto orgány vyžiadajú na výkon svojich kontrolných právomocí.“
II – Skutkový rámec
A – Medziodborové organizácie
16. Vo Francúzsku v súčasnosti existuje takmer 60 medziodborových organizácií v oblasti poľnohospodárstva, ktoré boli uznané príslušným správnym orgánom. Ide o právnické osoby založené podľa súkromného práva, väčšinou o združenia upravené zákonom z 1. júla 1901 o zmluve o združení.
17. Comité interprofessionnel de la dinde française (Medziodborový výbor pre francúzsku morčaciu výrobu, ďalej len „CIDEF“) je práve jednou z týchto organizácií. CIDEF, ktorý je neziskovým združením, bol založený v roku 1974 profesijnými organizáciami zastupujúcimi jednotlivé odvetvia morčacej výroby. Združuje tak štyri skupiny profesií, a to „výrobu“, „liahne a dovoz násadových vajec a kmeňov“, „porážku a spracovanie“ a „krmivá“.
18. Správny orgán medziministerskou vyhláškou z 24. júna 1976 uznal CIDEF za medziodborovú organizáciu v odvetví poľnohospodárstva v súlade so zákonom č. 75‑600.
19. V článku 2 stanov CIDEF sú vymedzené ciele tohto združenia: združovať všetky profesijné iniciatívy zamerané na organizovanie a zosúlaďovanie trhu s morčacím mäsom; na tento účel zaviesť systém štatistických informácií, prostredníctvom ktorého budú podnikatelia neustále informovaní o stavoch hospodárskych zvierat, o porážkach, o zásobách, o zahraničnom obchode, o spotrebe domácností a samospráv; zosúlaďovať výrobu a trh s morčacím mäsom pomocou opatrení zameraných na objem ponuky a dopytu; zabezpečovať potrebné finančné prostriedky; stanoviť pre podnikateľov povinnosť uzatvárať písomné zmluvy o dodávke výrobkov a služieb; byť partnerom pre vnútroštátne orgány a orgány Spoločenstva, pokiaľ ide o všetky spoločné problémy skupín profesií súvisiace s morčacou výrobou; v rámci Európskeho hospodárskeho spoločenstva zaviesť čo najužšie rokovania s podnikateľmi v oblasti morčacej výroby v partnerských krajinách; prijať všetky iniciatívy, ktoré môžu pomôcť vyriešiť technické problémy, a zabezpečiť pre skupiny profesií odvetvia hydinovej výroby poskytovanie služieb v oblastiach spoločného záujmu.
20. Podľa článku 8 stanov sú zdroje CIDEF tvorené okrem iného príspevkami jeho členov, prípadnými dotáciami, ako aj akýmikoľvek inými zdrojmi, ktoré sú povolené zákonmi a inými právnymi predpismi.
B – Spor vo veci samej
21. Medziodborovou dohodou z 18. októbra 2007 uzatvorili profesijné organizácie, ktoré sú členmi CIDEF, na tri roky medziodborovú dohodu týkajúcu sa predovšetkým činnosti CIDEF a zavedenia medziodborového príspevku. V dodatku prijatom v ten istý deň bola výška uvedeného príspevku na rok 2008 stanovená na 14 EUR za 1 000 mláďat morky. Ministre de l’Économie, des Finances et de l’Emploi (minister hospodárstva, financií a zamestnanosti) a Ministre de l’Agriculture et de la Pêche (minister poľnohospodárstva a rybného hospodárstva) (ďalej len „príslušný orgán“) dvoma vyhláškami prijatými 13. marca 2008 rozšírili uplatňovanie medziodborovej dohody na tri roky a uplatňovanie dodatku na jeden rok. Novým dodatkom k uvedenej medziodborovej dohode uzatvoreným 5. novembra 2008 CIDEF rozhodol o zachovaní rovnakej výšky medziodborového príspevku na rok 2009. V súlade s článkom L. 632‑4 ods. 4 poľnohospodárskeho zákonníka bolo uplatňovanie tohto dodatku rozšírené implicitným súhlasným rozhodnutím príslušného orgánu z 29. augusta 2009 (ďalej len „rozhodnutie z roku 2009“). Ministère de l’alimentation, de l’agriculture et de la pêche (ministerstvo potravín, poľnohospodárstva a rybného hospodárstva) v súlade s platnými právnymi predpismi vydalo k uvedenému rozhodnutiu stanovisko, ktoré bolo uverejnené v JORF z 30. septembra 2009.
22. Žalobkyne v spore vo veci samej, spoločnosť Doux Élevage SNC a poľnohospodárske družstvo UKL‑ARREE, sú dva podniky pôsobiace v odvetví morčacej výroby, na ktoré sa rovnako ako na ďalších podnikateľov v tomto odvetví vzťahovala úhrada medziodborového príspevku zavedeného týmto dodatkom na rok 2009. Návrhom z 30. novembra 2009 podali na Conseil d’État žalobu pre zneužitie právomoci, v ktorej navrhli jednak zrušenie konkludentného rozhodnutia, ktorým sa rozšírilo uplatňovanie dodatku z 5. novembra 2008, a jednak zrušenie stanoviska ministerstva z 30. septembra 2009.
23. Tvrdia, že medziodborový príspevok zavedený dodatkom z 5. novembra 2008, ktorý bol sporným rozhodnutím rozšírený na všetkých podnikateľov z medziodborovej organizácie a stal sa pre nich povinným, predstavoval štátnu pomoc, v dôsledku čoho malo byť uvedené rozhodnutie vopred oznámené Európskej komisii v súlade s článkom 108 ods. 3 ZFEÚ.
24. Preto sa Conseil d’État rozhodla prerušiť konanie a predložiť Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:
„Má sa článok 107 Zmluvy o fungovaní Európskej únie vykladaný v duchu rozsudku z 15. júla 2004, Pearle a i. (C‑345/02), vykladať v tom zmysle, že rozhodnutie vnútroštátneho orgánu rozširujúce na všetkých podnikateľov určitého odvetvia uplatňovanie dohody, ktorá tak ako dohoda uzatvorená v rámci Comité interprofessionnel de la dinde française (CIDEF) zavádza príspevok v rámci medziodborovej organizácie uznanej vnútroštátnym orgánom a robí ho tým povinným, aby umožnila vykonávanie činností komunikácie, podpory vonkajších vzťahov, zabezpečenia kvality, výskumu, obrany záujmov odvetvia, ako aj obstarávania štúdií a spotrebiteľských panelov, sa vzhľadom na povahu predmetných činností, spôsoby ich financovania a podmienky ich uplatňovania týka štátnej pomoci?“
C – Súvislosti
25. Podľa dokumentov, ktoré sú súčasťou spisu, mali francúzske súdy, najmä Conseil d’État, už v iných veciach príležitosť posúdiť, či sa na príspevky zavedené uznanými medziodborovými organizáciami, bežne nazývané „povinné dobrovoľné príspevky“ (ďalej len „PDP“), ako aj na správne akty, ktoré tieto príspevky robia povinnými pre všetkých podnikateľov predmetného odvetvia, vzťahuje pojem štátna pomoc.
26. Conseil d’État v týchto veciach zakaždým usúdila, že to tak nie je. Vnútroštátny súd totiž s prihliadnutím na rozsudok Pearle a i. vylúčil, že by sa PDP mohli považovať za štátne zdroje, lebo pre štát neznamenajú nijaké dodatočné výdavky ani zníženie príjmov.(3) Na základe pripomienok Cour des comptes (Účtovný dvor) sa však francúzska vláda v roku 2008 rozhodla oznámiť Komisii rámcový program potenciálnych aktivít medziodborových organizácií, ku ktorému pripojila desať dohôd uzatvorených najvýznamnejšími medziodborovými organizáciami. Francúzska vláda, ktorá bola naďalej presvedčená o tom, že tento rámcový program nemá v sebe nijaký prvok štátnej pomoci, uviedla, že k tomuto oznámeniu pristupuje len na účely právnej istoty.
27. Komisia však v rozhodnutí z 10. decembra 2008 uviedla, že na predmetné opatrenia sa vzťahuje pojem štátna pomoc. Komisia následne konštatovala, že s týmito opatreniami nie je spojené riziko ovplyvnenia podmienok obchodu v rozpore so spoločným záujmom, z čoho vyvodila, že sa na ne môže vzťahovať výnimka stanovená v článku 107 ods. 3 písm. c) ZFEÚ.(4) Komisia k tomuto záveru dospela aj v dvoch neskorších rozhodnutiach z 29. júna(5) a 13. júla 2011(6). Všetky tieto rozhodnutia boli predmetom žalôb pre neplatnosť, ktoré na Všeobecný súd podala Francúzska republika, ako aj niektoré dotknuté medziodborové organizácie, ktoré – okrem iných tvrdení – namietali voči označeniu uvedených opatrení za štátnu pomoc.(7)
III – Analýza
A – Úvod
28. Vnútroštátny súd v podstate požiadal o objasnenie otázky, či sa rozhodnutie príslušného správneho orgánu o rozšírení uplatňovania povinných dobrovoľných príspevkov (PDP) zavedených medziodborovou organizáciou na všetkých podnikateľov určitého odvetvia týka štátnej pomoci v tom zmysle, že táto pomoc predstavuje spôsob financovania takého opatrenia.
29. Na rozdiel od väčšiny konaní, v ktorých ide o otázky kontroly štátnej pomoci, sa tak otázka položená v prejednávanej veci zo strany Conseil d’État týka – ak môžem použiť výraz, ktorý použil generálny advokát Jacobs –, „nie ,výdavkovej‘ časti systému [zavedeného štátom], ale jeho časti ,financovanie‘“.(8) Osobitosť otázky vyplýva zo špecifických okolností sporu vo veci samej. Žalobkyne v spore vo veci samej totiž nenamietajú voči domnelej pomoci v tom zmysle, že by boli konkurentmi príjemcov pomoci alebo – vo väčšine prípadov – podnikmi poškodenými takým opatrením. Naopak, mali by figurovať medzi príjemcami údajnej pomoci. Podľa všetkého sa však domnievajú, že príspevky, ktoré sú povinné platiť na financovanie predmetných opatrení, sú významnejšie než akákoľvek výhoda, ktorú môžu z týchto opatrení získať.(9)
30. Z tohto dôvodu žalobkyne v spore vo veci samej podali voči príslušným správnym orgánom žaloby, v ktorých navrhli svoje oslobodenie od povinnosti uhrádzať uvedené príspevky. Aby spochybnili platnosť rozhodnutia z roku 2009, uviedli tvrdenia založené na pravidlách Únie v oblasti štátnej pomoci.
31. Z ustálenej judikatúry totiž vyplýva, že skúmanie pomoci sa nedá oddeliť od účinkov spôsobu jej financovania. Pri skúmaní opatrenia predstavujúceho pomoc je nutné zohľadniť aj spôsob financovania pomoci, ak je neoddeliteľnou súčasťou daného opatrenia. Spôsob financovania pomoci tak môže spôsobiť nezlučiteľnosť celého takto financovaného systému pomoci s vnútorným trhom. Aby sa teda zabezpečil potrebný účinok oznamovacej povinnosti, ako aj náležité a úplné preskúmanie štátnej pomoci Komisiou, členský štát musí s cieľom splniť si uvedenú povinnosť oznámiť nielen samotnú navrhovanú pomoc, ale aj spôsob financovania pomoci vzhľadom na to, že tento spôsob je neoddeliteľnou súčasťou plánovaného opatrenia.(10)
32. Znamená to, že pokiaľ by Súdny dvor konštatoval, že PDP sú určené na financovanie opatrení štátnej pomoci, rozhodnutie z roku 2009 malo byť oznámené Komisii v súlade s článkom 108 ods. 3 ZFEÚ.
33. Z toho vyplýva, že vzhľadom na skutočnosť, že toto rozhodnutie Komisii nebolo oznámené, žalobkyne v spore vo veci samej by pravdepodobne mohli pred vnútroštátnymi súdmi úspešne napadnúť jeho platnosť na základe ustálenej judikatúry, podľa ktorej sú súdy povinné „zabezpečiť, aby podľa ich vnútroštátneho práva došlo k vyvodeniu všetkých dôsledkov porušenia článku [108 ods. 3 poslednej vety ZFEÚ] v súvislosti jednak s platnosťou vykonávacích aktov opatrení pomoci, ako aj s vymáhaním finančných podpôr poskytnutých v rozpore s týmto ustanovením“.(11)
34. Zdá sa, že pred podrobnejším preskúmaním otázok položených vnútroštátnym súdom je užitočné pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry je na posúdenie toho, či opatrenie predstavuje štátnu pomoc, potrebné overiť, či sú splnené všetky štyri nasledujúce podmienky. Po prvé musí ísť o intervenciu zo strany štátu alebo zo štátnych zdrojov. Po druhé táto intervencia musí byť spôsobilá ovplyvniť obchod medzi členskými štátmi. Po tretie musí priniesť výhodu tomu, v prospech koho bola vykonaná. Po štvrté musí narúšať hospodársku súťaž alebo hroziť jej narušením.(12)
35. Je jasné, že v prejednávanej veci sa treba sústrediť na prvú z týchto štyroch podmienok.
36. Z ustálenej judikatúry Súdneho dvora v tomto smere vyplýva, že článok 107 ods. 1 ZFEÚ sa vzťahuje na každú pomoc poskytnutú štátom alebo zo štátnych zdrojov bez ohľadu na to, či je pomoc poskytnutá priamo štátom alebo verejnými či súkromnými orgánmi, ktoré štát zriaďuje alebo určuje na účely riadenia pomoci.(13) Súdny dvor tiež uviedol, že „opatrenie verejného orgánu zvýhodňujúce určité podniky alebo určité výrobky nestráca povahu bezplatnej výhody tým, že je čiastočne alebo úplne financované z príspevkov stanovených verejným orgánom a vybratých od dotknutých podnikov“.(14)
37. Súdny dvor spresnil rozsah pôsobnosti a význam výrazu pomoc „poskytnutá štátom alebo prostredníctvom štátnych zdrojov“ vo svojich rozhodnutiach vydaných vo veciach PreussenElektra(15) a Stardust marine(16), v ktorých sa pokúsil o systematizáciu svojej predchádzajúcej judikatúry a o objasnenie nezodpovedaných otázok. V prvej z uvedených vecí Súdny dvor zdôraznil, že financovanie prostredníctvom štátnych zdrojov je základnou zložkou pojmu štátna pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ. Štátne opatrenie tak musí znamenať záťaž pre verejné financie buď v podobe výdavku, alebo v podobe zníženia príjmu.(17) V druhej veci súdny orgán Únie konštatoval, že ak sa má opatrenie klasifikovať ako „štátna pomoc“, musí byť pripísateľné štátu a túto pripísateľnosť nemožno vyvodiť len z toho, že uvedené opatrenie bolo prijaté verejným subjektom. Treba tiež preskúmať, či možno vychádzať z toho, že sa verejné orgány nejakým spôsobom podieľali na prijatí tohto opatrenia.(18)
38. Tieto dve veci sú dobre známe a ja sa domnievam, že nie je potrebné ďalej ilustrovať judikatúru Súdneho dvora. Som však presvedčený, že bude užitočné v krátkosti pripomenúť rozsudok Súdneho dvora vo veci Pearle a i., už citovanej, na ktorý Conseil d’État výslovne odkazuje v prejudiciálnej otázke.
B – Vec Pearle a i.
39. V tejto veci síce Súdny dvor nezmenil zásady svojej judikatúry, no rozvinul ju v súvislosti s pojmami „štátne zdroje“ a „pripísateľnosť štátu“. V tomto ohľade nesúhlasím s tvrdením Komisie, podľa ktorého rozsudok vo veci Pearle a i. predstavuje v súčasnosti jedinú výnimku zo zásad, ktoré Súdny dvor stanovil vo svojej judikatúre. Naopak vec Pearle a i. je podľa môjho názoru prirodzeným a logickým uplatnením predchádzajúcej judikatúry týkajúcej sa štátnych zdrojov a pripísateľnosti štátu.
40. V tejto veci išlo o zákonnosť poplatkov na účely financovania kolektívnej reklamnej kampane v prospech podnikov v odvetví optiky, ktoré verejný orgán, Hoofdbedrijfschap Ambachten (holandské medziodborové zoskupenie v oblasti remeselnej výroby, ďalej len „HBA“), uložil svojim členom. Holandský zákonodarca udelil takým orgánom, akým je HBA, právomoci potrebné na plnenie ich úloh, medzi ktoré patrí úloha prijímať predpisy zavádzajúce výber poplatkov od podnikov v určitom odvetví, pomocou ktorých majú pokrývať svoje náklady.
41. Žalobcovia v spore vo veci samej, podniky pôsobiace v oblasti obchodu s optickým vybavením, napadli poplatky, ktoré HBA zaviedol na žiadosť súkromného združenia optík [Nederlandse Unie van Opticiens (NUVO)]. Žalobcovia v tomto ohľade tvrdili, že služby poskytované v rámci reklamnej kampane predstavujú opatrenia pomoci v zmysle Zmluvy a že predpisy HBA zavádzajúce poplatky určené na financovanie takej pomoci sú nezákonné vzhľadom na to, že neboli vopred oznámené Komisii.
42. Súdny dvor vo svojom rozsudku tieto tvrdenia zamietol najmä na základe analýzy uvedeného opatrenia, ktorú vykonal generálny advokát Ruiz‑Jarabo Colomer.(19) Súdny dvor na úvod konštatoval, že prostriedky, ktoré HBA použil na účely financovania predmetnej reklamnej kampane, boli vybraté od jeho členov, ktorí z kampane mali prospech, a síce prostredníctvom príspevkov, ktoré boli na organizáciu tejto reklamnej kampane účelovo vyčlenené. Keďže náklady verejného orgánu na uvedenú kampaň boli plne hradené prostredníctvom poplatkov uložených podnikom, ktoré z nej mali prospech, HBA svojou činnosťou nesledoval zvýhodnenie, ktoré by predstavovalo dodatočné zaťaženie pre štát alebo pre tento orgán.(20)
43. Súdny dvor po druhé konštatoval, že iniciatíva organizovať a uskutočniť predmetnú reklamnú kampaň pochádza od NUVO, súkromného združenia optikov, a nie od HBA. HBA slúžil iba ako nástroj na výber a použitie prostriedkov vytvorených na čisto obchodný účel, ktorý vopred stanovili členovia príslušného profesijného odvetvia a ktorý v nijakom prípade nebol súčasťou politiky definovanej holandskými orgánmi.(21)
44. Súdny dvor tak uvedenú vec odlíšil od veci, v ktorej bol vydaný rozsudok Steinike & Weinlig, už citovaný. Na jednej strane totiž bol fond, o ktorý išlo v poslednej uvedenej veci, financovaný tak prostredníctvom priamych dotácií štátu, ako aj z príspevkov združených podnikov, ktorých sadzbu a základ pre uloženie poplatku stanovoval zákon o zriadení fondu. Na druhej strane predmetný fond slúžil ako nástroj na realizáciu štátom stanovenej politiky, a síce na podporu vnútroštátneho poľnohospodárstva, lesného hospodárstva a potravinárstva.(22)
45. Súdny dvor z toho vyvodil záver, že podmienka týkajúca sa štátnych zdrojov uvedená v súčasnom článku 107 ods. 1 ZFEÚ v predmetnej veci nebola splnená.
C – Opatrenie v spore vo veci samej
46. Podľa môjho názoru treba opatrenia, ktoré sú predmetom sporu vo veci samej, preskúmať z hľadiska týchto zásad vyplývajúcich z uvedenej judikatúry.
47. Žalobkyne v spore vo veci samej a Komisia na základe veľmi podobných tvrdení uvádzajú, že opatrenia, na ktoré odkazuje Conseil d’État, predstavujú štátnu pomoc v tom zmysle, že spĺňajú všetky podmienky stanovené v článku 107 ods. 1 ZFEÚ. Žalobkyne v spore vo veci samej i Komisia sa domnievajú, že prejednávaná vec sa v dvoch ohľadoch líši od veci, v ktorej bol vydaný už citovaný rozsudok Pearle a i.
48. Na jednej strane sa domnievajú, že štát je schopný zaručiť, aby medziodborové organizácie konali v súlade s jeho hospodárskou politikou. V tomto smere vychádzajú zo skutočnosti, že články L. 632‑1 a L. 632‑2 poľnohospodárskeho zákonníka vo všeobecnosti stanovujú ciele, ktoré majú medziodborové organizácie plniť, pokiaľ chcú byť uznané štátom, a osobitne v prípade, že požadujú rozšírenie uplatňovania svojich dohôd.
49. Na druhej strane sa odvolávajú na kontrolné právomoci, ktoré môžu verejné orgány vykonávať vo vzťahu k medziodborovým organizáciám v rôznych okamihoch existencie týchto združení, najmä keď požadujú uznanie štátom alebo rozšírenie uplatňovania svojich dohôd na všetkých dotknutých podnikateľov. Okrem toho existuje aj kontrola ex post v tom zmysle, že medziodborové organizácie musia verejným orgánom každoročne predložiť určité dokumenty a informácie v súlade s článkom L 632‑8‑I poľnohospodárskeho zákonníka.
50. Na úvod chcem uviesť, že nesúhlasím s tézou, ktorú uvádzajú žalobkyne v spore vo veci samej a Komisia. Nie som totiž presvedčený o tom, že uvádzané rozdiely medzi prejednávanou vecou a už citovanou vecou Pearle a i. sú rozhodujúce. Naopak, rovnako ako francúzska vláda a CIDEF poukazujem na významné podobnosti týchto dvoch vecí, prinajmenšom pokiaľ ide o aspekty dôležité na vyriešenie právnych otázok položených vnútroštátnym súdom.
51. Predovšetkým sa domnievam, že rovnako ako v už citovanej veci Pearle a i. nemožno predmetné opatrenia označiť za štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ vzhľadom na to, že nie sú splnené dve podmienky, a to podmienka štátnych zdrojov a podmienka pripísateľnosti opatrení štátu.
D – Štátne zdroje a pripísateľnosť štátu
52. Podľa môjho názoru treba prejednávanú vec analyzovať v troch etapách. Najprv je potrebné odpovedať na otázku, či sú medziodborové organizácie verejnými subjektmi v zmysle subjektov, ktoré sú súčasťou verejnej správy. Ak nie, predstavujú prostriedky, ktoré tieto organizácie používajú na financovanie svojej činnosti, „verejné zdroje“ v tom zmysle, že by priamo alebo nepriamo pochádzali od štátu alebo od iných verejných orgánov? Ak nie, dali by sa tieto prostriedky označiť za „verejné zdroje“ a považovať za pripísateľné štátu, lebo napriek tomu, že pochádzajú od súkromných podnikov, podliehajú činnosti, ktoré financujú, účinnej kontrole zo strany verejnej moci?
1. Verejný subjekt
53. Pokiaľ ide o prvú etapu, je podľa môjho názoru nepochybné, že také medziodborové organizácie, akými sú organizácie v spore vo veci samej, nemožno považovať za súčasť verejnej správy: ide o združenia založené podľa súkromného práva a vytvorené z iniciatívy svojich členov, ktoré sami rozhodujú o svojej činnosti. Pokiaľ viem, nijaký zástupca verejnej správy nie je členom správnych rád týchto organizácií ani v nich nemá výkonné či riadiace právomoci.
2. Verejné zdroje
54. V druhej etape musím poukázať na základnú premisu, z ktorej vychádzajú moje úvahy. Ako som už zdôraznil, žaloby podané žalobkyňami v spore vo veci samej sú zamerané na zásah štátu, v dôsledku ktorého sú PDP zavedené medziodborovými organizáciami povinné pre všetkých podnikateľov v určitom odvetví. Vnútroštátny súd uvádza tieto príspevky ako zdroj financovania činností „komunikácie, propagácie, vonkajších vzťahov, zabezpečenia kvality, výskumu, obrany záujmov odvetvia, ako aj obstarávania štúdií a spotrebiteľských panelov“ vykonávaných medziodborovými organizáciami. V dôsledku toho preskúmam, či má táto intervencia štátu prípadnú povahu štátnej pomoci, na základe predpokladu, že uvedené činnosti sú financované výlučne z PDP.
55. Moja analýza by mohla viesť k iným záverom, keby boli tieto činnosti úplne alebo čiastočne financované prostredníctvom verejných zdrojov. V tomto ohľade poukazujem na to, že podľa článku L 632‑2‑I poľnohospodárskeho zákonníka „uznané medziodborové organizácie… môžu mať prioritu pri prideľovaní štátnej pomoci“. V článku 8 stanov CIDEF sú rovnako medzi zdrojmi združenia uvedené „prípadn[é] dotáci[e]“.
56. Je úplne jednoznačné, že podmienka týkajúca sa štátnych zdrojov v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ by bola splnená, keby boli predmetné opatrenia financované alebo spolufinancované verejnými dotáciami, hoci by mohlo byť zložité rozlišovať medzi činnosťami financovanými výhradne z PDP a činnosťami financovanými prostredníctvom verejných dotácií v prípade, akým je prejednávaná vec, keď medziodborové organizácie nevedú oddelené účtovníctvo.(23)
57. Súkromné zdroje používané medziodborovými organizáciami sa však nestávajú „verejnými zdrojmi“ len preto, že sa využívajú spoločne s prostriedkami pochádzajúcimi z verejného rozpočtu. Inými slovami, verejná povaha určitých prostriedkov sa automaticky nerozširuje na ďalšie zdroje financovania, ktoré v zásade nespĺňajú podmienky stanovené v článku 107 ods. 1 ZFEÚ.
58. Presný vzťah medzi verejnými a súkromnými zdrojmi v rozpočte a v činnosti medziodborových organizácií je v každom prípade prvkom, ktorého posúdenie prináleží vnútroštátnemu súdu (alebo Komisii v rámci konania v zmysle článku 108 ZFEÚ).
59. Ďalej pripomínam, že Conseil d’État v prejednávanej veci kladie Súdnemu dvoru otázku len v súvislosti so vzťahom medzi pojmom štátna pomoc a rozhodnutím štátu rozšíriť na celé odvetvie uplatňovanie rozhodnutia medziodborovej organizácie, ktorým sa zavádza príspevok umožňujúci uskutočňovanie činností propagácie uvedeného odvetvia. Na účely zodpovedania otázky Conseil d’État budem teda skúmať z hľadiska článku 107 ods. 1 ZFEÚ len povahu PDP.
60. V tomto ohľade sa domnievam, že PDP nepredstavujú štátne zdroje v tom zmysle, že nevytvárajú dodatočné výdavky štátu ani inému verejnému subjektu. PDP totiž pochádzajú priamo od hospodárskych subjektov pôsobiacich na trhoch, s ktorými medziodborové organizácie súvisia.
61. PDP okrem toho nie sú zdrojmi, ktoré by za normálnych okolností mali byť poukázané do štátneho rozpočtu, ako je to v prípade oslobodenia od dane. Štát nemá nijaké právo požadovať tieto sumy. Medziodborové organizácie sa musia dokonca obrátiť na súd, pokiaľ podnikateľ z určitej profesie v odvetví odmietne platiť PDP. Štát sa na tomto súdnom konaní nijako nezúčastňuje.
62. Poľnohospodársky zákonník potvrdzuje tento výklad v svojom článku L 623‑6, podľa ktorého PDP „bez ohľadu na svoju povinnú povahu zostávajú súkromnoprávnymi pohľadávkami“ a tieto príspevky „nevylučujú uplatnenie poplatkov nedaňového charakteru“. Voči tomu nenamieta Komisia ani žalobkyne v spore vo veci samej. Súkromnú povahu PDP okrem toho nedávno potvrdila francúzska Conseil constitutionnel (Ústavná rada), ktorá vo svojom rozhodnutí zo 17. februára 2012 vylúčila, že by tieto príspevky mohli predstavovať „akékoľvek zdanenie“ v zmysle článku 34 francúzskej ústavy.(24)
3. Kontrola zo strany verejných orgánov a pripísateľnosť štátu
63. Zostáva tretia etapa: nie sú sumy vyberané medziodborovými organizáciami napokon prostriedkami, ktoré sú k dispozícii verejnej moci, v tom zmysle, že orgány by v určitom okamihu mohli v súvislosti s týmito zdrojmi vykonávať kontrolnú právomoc?(25) Zúčastňujú sa uvedené verejné orgány nejakým spôsobom na prijímaní opatrení financovaných týmito prostriedkami?
64. V prejednávanej veci to tak podľa môjho názoru nie je, lebo z vnútroštátnych predpisov, na ktoré sa účastníci konania odvolávajú, nijako nevyplýva, že by verejné orgány mohli vykonávať skutočnú kontrolu PDP a činností, ktoré sa nimi financujú.
65. Naopak, rozhodnutie o zavedení PDP, ako aj určenie ich základu, sadzieb a spôsobu financovania plne vyplývajú z voľnej úvahy medziodborových organizácií. Zásah štátu zameraný na rozšírenie uplatňovania PDP na všetkých podnikateľov pôsobiacich v odvetví je jednoznačne určený na to, aby sa zabránilo existencii „free riders“, čiže podnikov, ktoré by mali úžitok z opatrení prijatých medziodborovými organizáciami, no neprispievali by na ne. Keďže tieto činnosti sú naozaj v záujme celého odvetvia a za predpokladu, z nich môžu mať nejakým spôsobom prospech všetky podniky pôsobiace v tomto odvetví, sa domnievam, že intervencia štátu má za úlohu jednoducho zabezpečiť „level playing field“ (čiže zaistiť, že podniky budú medzi sebou súťažiť rovnakými zbraňami).
66. Zdá sa, že systém zavedený poľnohospodárskym zákonníkom je „uzavretý“ v tom zmysle, že predmetné prostriedky sú neustále spravované a kontrolované súkromnými subjektmi: platia ich podnikatelia z jednotlivých odvetví medziodborovým organizáciám, ktoré ich využívajú na financovanie činností, ktoré by mali priniesť výhody tým istým podnikateľom. Tieto prostriedky v nijakom okamihu nepatria pod verejnú kontrolu.
67. Okrem toho chcem poukázať na to, že na rozdiel od už citovanej judikatúry Steinike & Weinlig a Pearle a i. nie sú PDP v prejednávanej veci ani len vyberané subjektom, ktorý by bol súčasťou verejnej správy.
68. Ďalej nesúhlasím s tézou žalobkýň v spore vo veci samej a Komisie, podľa ktorej treba vychádzať z toho, že PDP sú pod verejnou kontrolou, lebo štát môže vždy odmietnuť rozšírenie ich uplatňovania napriek tomu, že medziodborové organizácie oň požiadajú, alebo rozhodnúť len o čiastočnom rozšírení uplatňovania dohody či o rozšírení jej uplatňovania na obmedzenú dobu. Domnievam sa, že pokiaľ má štát len možnosť povedať medziodborovým organizáciám „nie“, neznamená to automaticky taký druh kontroly, aký Súdny dvor považuje vo svojej judikatúre za relevantný.(26) Pojem „kontrola“ treba podľa môjho názoru v zmysle tejto judikatúry chápať ako právomoc riadiť alebo prinajmenšom ovplyvniť čas alebo spôsob použitia dotknutých zdrojov.
69. Môj záver by bol odlišný, keby francúzska vláda svoju kladnú odpoveď podmienila tým, že prostriedky sa použijú na činnosti, ktoré určí verejná správa. V takom prípade by štát mohol uskutočňovať vlastnú politiku prostredníctvom využitia zdrojov vyzbieraných medziodborovými organizáciami.
70. Zdá sa mi, že v prejednávanej veci to tak nie je. Relevantné ustanovenia poľnohospodárskeho zákonníka stanovujú len to, že štát môže rozšíriť uplatniteľnosť dohôd zavádzajúcich PDP a že „v rozhodnutiach o zamietnutí rozšírenia sa uvedú dôvody, na ktorých sa rozhodnutia zakladajú“.(27) Nijaké ustanovenie nedáva príslušnému orgánu právomoc riadiť alebo ovplyvňovať spravovanie týchto prostriedkov.
71. Conseil d’État napokon v dvoch nedávnych rozsudkoch uviedla, že ustanovenia poľnohospodárskeho zákonníka neoprávňujú verejné orgány na to, aby vo vzťahu k PDP vykonávali „inú kontrolu než kontrolu ich správnosti a zákonnosti“.(28) Podľa môjho názoru sa tým vylučuje akákoľvek kontrola politickej vhodnosti alebo súladu s politikou verejných orgánov.(29) Tento záver potvrdzujú informácie, ktoré francúzska vláda poskytla Súdnemu dvoru počas pojednávania.(30)
72. Chcem tiež poukázať na to, že vzhľadom na pravidlo stanovené v článku L. 632‑4 poľnohospodárskeho zákonníka, podľa ktorého môže byť rozšírené uplatňovanie len tých dohôd, ktoré boli uzatvorené jednomyseľne jednotlivými skupinami profesií v medziodborových organizáciách, by bolo pre štát zložité mať skutočný vplyv na obsah uvedených dohôd. Stačilo by totiž, aby jedna skupina profesií v rámci medziodborovej organizácie nesúhlasila s prípadným návrhom zo strany verejných orgánov, a dohody by boli nemožné, a teda aj rozšírenie ich uplatňovania.
73. Skutočnosť, že podľa článku L 632‑8‑I poľnohospodárskeho zákonníka má štát právomoc získavať od medziodborových organizácií informácie o spôsobe použitia PDP, podľa všetkého nie je v rozpore s uvedeným konštatovaním. Zdá sa, že tieto právomoci kontroly a posteriori sú neoddeliteľne spojené s tým, že PDP sa stávajú povinnými na základe rozhodnutia štátu. Keďže rozšírenie uplatňovania týchto príspevkov povoľuje štát, zákon mu ukladá aj overiť, či jeho rozhodnutie nebolo vykonané nesprávne alebo nezákonne. Štát teda nemá v dôsledku týchto právomocí konkrétnu schopnosť ovplyvniť použitie prostriedkov, ale ich cieľom je len zabrániť podvodom a zneužívaniu.
74. Z týchto dôvodov považujem kontrolu a posteriori zo strany štátu nielen za legitímnu, ale dokonca za žiaducu. Dalo by sa povedať, že štát tak len koná zodpovedne vo vzťahu k podnikom, ktorým bolo uložené platenie PDP na základe jeho rozhodnutia o rozšírení uplatňovania dohody zavádzajúcej uvedené príspevky.
75. Okrem toho mi nie je známy nijaký článok francúzskeho zákona ani skutková okolnosť, z ktorej by vyplývalo, že štát mal skutočne rozhodujúci vplyv na činnosť medziodborových organizácií a najmä že verejné orgány sa nejakým spôsobom podieľali na prijatí opatrení, ktoré tieto organizácie zaviedli. Ani jeden z účastníkov konania okrem toho netvrdil, že štátne orgány sa o takýto vplyv pokúšali hoci aj neformálnymi prostriedkami.
76. Po prvé chcem pripomenúť, že poľnohospodársky zákonník stanovuje postup konkludentného súhlasu s rozšírením uplatňovania dohôd. Rozhodnutie z roku 2009 napadnuté žalobkyňami v spore vo veci samej je napokon výsledkom takého konania. Zdá sa mi, že sa to dá ťažko zosúladiť s predstavou, že verejná správa by chcela určiť smerovanie a kontrolovať činnosť medziodborových organizácií vo všeobecnosti a konkrétne použitie prostriedkov.
77. Po druhé chcem poukázať na to, že nemožno predpokladať ani to, že tieto organizácie musia „zohľadňovať smernice vydané“(31) verejnými orgánmi alebo že nemôžu prijímať rozhodnutia „bez zohľadnenia [ich] požiadaviek“(32).
78. Žalobkyne v spore vo veci samej a Komisia sa v tomto ohľade odvolávajú v prvom rade na článok L. 632‑1 poľnohospodárskeho zákonníka, podľa ktorého môžu byť medziodborové organizácie uznané štátom len v prípade, že medzi ich úlohami figurujú ciele uvedené v tomto ustanovení. Ďalej poukazujú na podmienky vymenované v článku L. 632‑3 poľnohospodárskeho zákonníka stanovujúci podmienky, ktoré musia byť splnené na to, aby štát mohol rozšíriť uplatňovanie dohôd na celú medziodborovú organizáciu.
79. V tomto ohľade treba konštatovať, že ciele, ktoré medziodborové organizácie musia(33) alebo môžu(34) plniť podľa článku L. 632‑1 poľnohospodárskeho zákonníka, ak chcú byť uznané, sú v tomto ustanovení opísané veľmi všeobecne a sú zamerané na rôzne druhy činností typických pre združenia zoskupujúce podnikateľov v určitom odvetví hospodárstva. Za všetkými cieľmi uvedenými v tomto ustanovení možno vždy nájsť priamy obchodný záujem členov združenia. Z uvedeného ustanovenia nijakým spôsobom nevyplýva, že by tieto združenia boli povinné zachovávať rovnováhu medzi vlastnými záujmami a záujmami celej spoločnosti alebo uskutočňovať činnosti, ktoré ich členom neprinášajú nijaký úžitok, hoci viaceré ciele (ako napríklad potravinová bezpečnosť) môžu byť vo verejnom a zároveň v súkromnom záujme.
80. To isté možno konštatovať v súvislosti s cieľmi, ktoré musia byť podľa článku L. 632‑3 poľnohospodárskeho zákonníka splnené v dohodách uzatvorených medziodborovými organizáciami, aby mohol príslušný orgán rozšíriť ich uplatňovanie.
81. V prvom rade je zoznam týchto cieľov na jednej strane dosť dlhý a rôznorodý a na druhej strane nie je vyčerpávajúci („najmä“).
82. Ďalej je síce pravda, ako tvrdí Komisia, že tieto ciele sa môžu často prekrývať s cieľmi vlastnými všeobecnej politike štátu, no zároveň je pravda, že uvedené ciele zodpovedajú v prvom rade a predovšetkým spoločným záujmom všetkých členov medziodborových organizácií. Vyplýva to zo samotného znenia poľnohospodárskeho zákonníka, ktorý hovorí o „spoločných akci[ách] alebo akci[ách] zameraných na spoločný záujem“, ktoré sú zároveň „v súlade so všeobecným záujmom a zlučiteľné s pravidlami spoločnej poľnohospodárskej politiky“. Bolo by napokon prekvapivé, keby sa všeobecné obchodné záujmy podnikateľov v určitom odvetví obchodu len zriedkavo prekrývali so všeobecným záujmom štátu v uvedenom odvetví. V ktoromkoľvek odvetví hospodárstva je cieľom štátu aj posilnenie a podpora podnikov pôsobiacich na trhu.
83. Napokon – a to je podľa môjho názoru najdôležitejšie – skutočnosť, že verejné orgány a medziodborové organizácie môžu mať určité záujmy spoločné, neznamená, že činnosti propagácie a obrany týchto záujmov uskutočňované uvedenými organizáciami musia nevyhnutne zohľadňovať želania a požiadavky orgánov alebo uplatňovať nimi vymedzené politické línie.
84. Z týchto dôvodov na rozdiel od Komisie nie som presvedčený, že PDP sú nástrojom politiky štátu, keďže nimi financované činnosti nesledujú „čisto súkromné obchodné ciele“. V tomto smere stačí poukázať na to, že opatrenie, ktoré bolo predmetom veci PreussenElektra, bolo jednoznačne prijaté na dosiahnutie cieľa vo verejnom záujme (zníženie emisií oxidu uhličitého).(35) Podobne holandský zákon upravujúci činnosť HBA, ktorý bol predmetom už citovanej veci Pearle a i., ukladal tomuto orgánu povinnosť zohľadňovať všeobecný záujem a súčasne záujmy podnikov z dotknutého odvetvia a ich pracovníkov.(36)
85. Po zvážení všetkých aspektov sa mi zdá, že keď Súdny dvor vo svojom rozhodnutí vo veci Pearle a i. odkázal na politiku stanovenú (alebo vymedzenú) štátom,(37) mal na mysli niečo konkrétnejšie a presnejšie než len uvedenie všeobecných cieľov, ktoré sa majú plniť. Podľa môjho názoru nemožno hovoriť o „štátnej politike“, keď sú len vymenované všeobecné ciele a nie sú vymedzené konkrétne opatrenia alebo činnosti, ktoré sa majú uskutočniť na dosiahnutie uvedených cieľov. Zdá sa mi, že tento posledný prvok v prejednávanej veci jednoznačne chýba.
86. Po tretie sa žalobkyne a Komisia odvolávajú aj na to, že podľa článku L. 632‑2‑I poľnohospodárskeho zákonníka „uznané medziodborové organizácie možno žiadať o stanovisko k smerovaniu a opatreniam príslušných odvetvových politík“ a že sa „podieľajú… na vykonávaní vnútroštátnej hospodárskej politiky a hospodárskej politiky Spoločenstva“.
87. Na rozdiel od žalobkýň v spore vo veci samej a Komisie a napriek odkazom na verejnú politiku v článku L. 632‑2‑I poľnohospodárskeho zákonníka vidím v tomto ustanovení len odraz skutočnosti, ktorá je spoločná pre mnohé krajiny (a pre samotnú Úniu): je bežné, že organizácie zastupujúce určité odvetvie hospodárstva alebo kategóriu trhových hráčov, ktorí majú rovnaké obchodné záujmy, sú partnermi verejných orgánov. Dialóg medzi správcami a spravovanými je typický pre mnohé moderné demokracie bez ohľadu na to, či sa uskutočňuje neformálnymi prostriedkami alebo vo formálnejšom kontexte. Inštitucionalizácia takého dialógu neznamená, že verejná moc môže týchto partnerov používať ako svoju longa manus alebo ako nástroje na vykonávanie svojej politiky.
88. Domnievam sa tiež, že odkaz v článku L. 632‑2‑I poľnohospodárskeho zákonníka na skutočnosť, že medziodborové organizácie sa „podieľajú… na vykonávaní vnútroštátnej hospodárskej politiky a hospodárskej politiky Spoločenstva“, nie je rozhodujúci. Toto ustanovenie totiž podľa môjho názoru obsahuje len axiómu: keďže medziodborové organizácie sledujú záujmy, ktoré sú naozaj spoločné pre všetkých podnikateľov v ich odvetví a ktoré sa často prekrývajú s niečím, čo by sa dalo vymedziť ako všeobecný verejný záujem, samozrejme pozitívne prispievajú k uskutočňovaniu vnútroštátnej hospodárskej politiky a hospodárskej politiky Únie v uvedenom odvetví.
89. Na záver chcem uviesť, že z ustanovení poľnohospodárskeho zákonníka, na ktoré sa žalobkyne v spore vo veci samej a Komisia odvolávajú, nevyplýva, že by medziodborové organizácie zohrávali skutočnú verejnú úlohu ani že by verejné orgány mali právomoc kontroly vo vzťahu k činnosti týchto organizácií.
90. V tejto súvislosti poukazujem na to, že rovnako ako v už citovanej veci Pearle a i. pochádza iniciatíva zavedenia PDP vždy zo samotného súkromného sektora. Verejné orgány sú teda len – aby som použil výraz použitý v rozsudku Pearle a i.(38) – „nástrojom“ na stanovenie záväznosti príspevkov zavedených medziodborovými organizáciami na dosiahnutie cieľov, ktoré si sami určia.
91. Samozrejme, dobre si uvedomujem skutočnosť, že mnohé opatrenia štátnej pomoci sú štátmi prijímané na žiadosť dotknutých podnikov. Je to dokonca charakteristické pre pomoc určenú na záchranu a reštrukturalizáciu podnikov, ktoré majú ťažkosti. Je teda pravda, že súkromná iniciatíva vo všetkých prípadoch nevylučuje pripísateľnosť opatrenia štátu. Okolnosti prejednávanej veci sú však veľmi odlišné vzhľadom na to, že iniciatíva na prijatie opatrení pochádza od podnikov, ktoré sú poskytovateľmi a zároveň príjemcami finančných prostriedkov.
92. Zo všetkých uvedených dôvodov v prejednávanej veci nevidím nijaký náznak toho, že by riadenie činnosti medziodborových organizácií a zodpovednosť za ňu mohli prináležať iným subjektom než samotným týmto organizáciám.
93. Z hľadiska predchádzajúcich úvah konštatujem, že PDP nepredstavujú štátne zdroje a rozhodnutia týkajúce sa ich použitia nie sú pripísateľné štátu.
E – Záverečné poznámky
94. Moja prvá poznámka sa týka toho, že vo Francúzsku (a napokon v celej Únii) existuje veľký počet medziodborových organizácií s veľmi rôznorodým právnym postavením. Uvádza to samotný CIDEF vo svojich písomných pripomienkach.
95. Závery, ku ktorým som dospel v prejednávanej veci, tak síce môžu byť platné vo veľkom počte prípadov, no nemusia byť platné vo všetkých prípadoch. Ako som totiž uviedol vyššie, v niektorých prípadoch môžu medziodborové organizácie získať verejné zdroje určené na financovanie alebo spolufinancovanie určitých činností, ktoré by mohli priniesť ekonomickú výhodu trhovým hráčom. Zároveň nemožno vylúčiť, že za určitých okolností by štát (napríklad prostredníctvom takých orgánov, akým je Vyššia rada pre orientáciu a koordináciu poľnohospodárskej a potravinárskej ekonomiky zriadená na základe článku L 611‑1 poľnohospodárskeho zákonníka) mohol byť schopný de iure alebo de facto reálne ovplyvniť použitie prostriedkov vyzbieraných medziodborovými organizáciami v podobe PDP.
96. Toto konštatovanie svedčí v prospech analýzy každého jednotlivého prípadu. Prejednávaná vec je však dôkazom toho, že nemožno predpokladať, že všetky opatrenia prijaté medziodborovými organizáciami a financované prostredníctvom PDP spĺňajú kritériá štátnych zdrojov a pripísateľnosti štátu.
97. Moja druhá poznámka je všeobecnejšia a týka sa samotného pojmu štátna pomoc. Chcel by som totiž podporiť stanovisko viacerých generálnych advokátov, ktorí v minulosti vystríhali pred prílišným rozšírením pojmu štátna pomoc.(39)
98. V tejto súvislosti poukazujem na to, že žalobkyne v spore vo veci samej a Komisia uvádzajú, že CIDEF prinajmenšom v minulosti viedol kampane na propagáciu francúzskeho mäsa. Na druhej strane chcem zdôrazniť, že podľa článku L. 632‑6 poľnohospodárskeho zákonníka PDP „možno za podmienok upravených vyhláškou ďalej vyberať za dovážané výrobky. Na žiadosť medziodborových organizácií, ktoré sú ich príjemcami, možno uvedené príspevky na ich náklady vyberať na colnici.“
99. V takých prípadoch, aké sú opísané v predchádzajúcom bode, podľa môjho názoru nie je dôvod rozšíriť pojem štátne zdroje, a teda štátna pomoc, za hranice stanovené v článku 107 ods. 1 ZFEÚ. Neexistencia štátnych zdrojov alebo skutočnosť, že štát nevykonáva nijakú kontrolnú právomoc v súvislosti s použitím určitých súkromných prostriedkov, totiž neznamená, že každá činnosť takých organizácií, akými sú medziodborové organizácie, je nevyhnutne zlučiteľná so všetkými pravidlami Únie.
100. Po prvé môžu byť opatrenia prijaté medziodborovými organizáciami naozaj v rozpore v pravidlami vnútorného trhu. Samotná skutočnosť, že štát nekontroluje také združenia, akým je CIDEF, nie je prekážkou uplatňovania ustanovení Zmlúv o vnútornom trhu. Napríklad pokiaľ ide o článok 56 ZFEÚ, z ustálenej judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že rešpektovanie tohto ustanovenia „sa vzťahuje aj na predpisy neverejnej povahy, ktoré upravujú kolektívnym spôsobom poskytovanie služieb. Zrušenie prekážok voľného pohybu osôb a slobodného poskytovania služieb medzi členskými štátmi by bolo narušené, keby zrušenie prekážok zo strany štátu mohlo byť neutralizované prekážkami vychádzajúcimi z právnej autonómie združení alebo orgánov, ktoré nie sú subjektmi verejného práva“.(40) Podobne Súdny dvor uvažoval, pokiaľ ide najmä o voľný pohyb osôb(41) a právo usadiť sa(42).
101. Predovšetkým ak štát rozhodne o rozšírení povinnej povahy príspevkov používaných na podporu propagačných alebo reklamných kampaní riadených medziodborovými organizáciami, ktorých cieľom je podpora vnútroštátnej výroby alebo vnútroštátnych výrobkov, mohlo by to tiež byť v rozpore s pravidlami vnútorného trhu bez ohľadu na pôvod použitých prostriedkov. Z ustálenej judikatúry napríklad vyplýva, že poplatok, ktorý zaťažuje vnútroštátne a dovážané výrobky podľa rovnakých kritérií, môže byť zakázaný, ak príjem z tohto poplatku je určený na financovanie činností, z ktorých majú osobitne prospech spoplatnené vnútroštátne výrobky. Pokiaľ tieto výhody plne kompenzujú poplatok, ktorým sú uvedené výrobky zaťažené, potom sa účinky poplatku prejavujú len na dovážaných výrobkoch a tento poplatok je poplatkom s rovnakým účinkom v zmysle článku 30 ZFEÚ. Naopak, pokiaľ uvedené výhody kompenzujú len sčasti zaťaženie, ktoré vnútroštátne výrobky znášajú, potom sporný poplatok je diskriminačným zdanením v zmysle článku 110 ZFEÚ a jeho vyberanie je zakázané v rozsahu, v akom z kompenzácie profitujú vnútroštátne výrobky.(43)
102. V slávnom rozsudku nazývanom „Buy Irish“ Súdny dvor okrem toho konštatoval porušenie článku 34 ZFEÚ v dôsledku toho, že írska vláda poskytla podporu súkromnému orgánu, ktorý viedol kampaň podporujúcu predaj a nákup domácich výrobkov zameranú na obmedzenie obchodu v rámci Spoločenstva.(44)
103. Po druhé by opatrenia prijaté medziodborovými organizáciami bez štátnej pomoci mohli byť diskriminačné vo vzťahu k výrobcom z ďalších členských štátov, a teda v rozpore s pravidlami spoločnej poľnohospodárskej politiky (článok 40 ods. 2 druhá veta ZFEÚ).
104. Rozhodnutie štátu rozširujúce uplatňovanie určitých dohôd uzatvorených medzi členmi medziodborových organizácií by tiež mohlo byť znemožnené článkom 101 ZFEÚ v spojení s článkom 4 ods. 3 Zmluvy EÚ v prípade, že by cieľom alebo účinkom týchto dohôd bolo zabrániť hospodárskej súťaži v rámci vnútorného trhu, obmedziť ju alebo narušiť. Z ustálenej judikatúry totiž vyplýva, že tieto ustanovenia ukladajú členským štátom povinnosť neprijímať ani nezachovávať v platnosti opatrenia, dokonca ani opatrenia majúce povahu zákona alebo iného právneho predpisu, ktoré sú spôsobilé vylúčiť potrebný účinok pravidiel hospodárskej súťaže uplatniteľných na podniky. O takýto prípad ide vtedy, keď členský štát v rozpore s článkom 101 ZFEÚ stanovuje, uľahčuje alebo zosilňuje účinky nedovolených kartelových dohôd alebo keď zbavuje vlastné predpisy štátnej povahy tým, že poveruje súkromné hospodárske subjekty zodpovednosťou za prijímanie rozhodnutí o intervenciách v hospodárskej oblasti.(45)
105. Ide tu len o niekoľko jednoznačných príkladov. Je zbytočné ďalej sa zaoberať týmito otázkami, lebo v prejednávanej veci nie sú bezprostredne relevantné. Umožňuje to však zdôrazniť, že pravidlá Únie v oblasti kontroly štátnej pomoci sú len jedným z nástrojov, ktorý možno použiť v prípade opatrení prijatých takými organizáciami, akými sú účastníci konania vo veci samej, ktoré by mohli narušiť správne fungovanie vnútorného trhu. Chcel by som tiež poukázať na to, že skutočnosť, že iné nástroje sa nedajú použiť, nemôže byť dôvodom na prílišné rozšírenie pojmu štátna pomoc.
IV – Návrh
106. Vzhľadom na predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na otázku Conseil d’État takto:
Článok 107 ZFEÚ sa má vykladať v tom zmysle, že rozhodnutie takého vnútroštátneho orgánu, na aké odkazuje vnútroštátny súd, ktoré rozširuje na všetkých podnikateľov určitého odvetvia uplatňovanie dohody zavádzajúcej príspevok v rámci medziodborovej organizácie uznanej vnútroštátnym orgánom a robí ho tým povinným, aby umožnilo vykonávanie činností komunikácie, propagácie, vonkajších vzťahov, zabezpečenia kvality, výskumu, obrany záujmov odvetvia, ako aj obstarávania štúdií a spotrebiteľských panelov, sa netýka štátnej pomoci.