CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. KOKOTT
van 17 januari 2013(1)
Zaak C‑583/11 P
Inuit Tapiriit Kanatami e.a.
tegen
Europees Parlement
en
Raad van de Europese Unie
„Hogere voorziening – Verordening (EG) nr. 1007/2009 – Handel in zeehondenproducten – Verbod op het in de handel brengen in de Europese Unie – Uitzonderingen voor Inuit-gemeenschappen – Beroepsrecht van natuurlijke en rechtspersonen volgens artikel 263, vierde alinea, VWEU – Begrip ‚regelgevingshandeling’ en afbakening ten opzichte van ‚wetgevingshandeling’ – Ontbrekende rechtstreekse of individuele geraaktheid”
I – Inleiding
1. De mogelijkheden van particulieren om op te komen tegen handelingen van de Unie van algemene strekking behoren al geruime tijd tot de meest omstreden vraagstukken van het Europese recht. Vanaf het arrest Plaumann(2) heeft het Hof zich in zijn rechtspraak ten aanzien van eerst artikel 173 E(E)G-Verdrag en vervolgens artikel 230 EG-Verdrag voorstander getoond van een naar verhouding enge uitlegging van het rechtstreekse beroepsrecht van natuurlijke en rechtspersonen. Het Hof heeft ondanks kritiek van deze en gene zijde tot zeer recent vastgehouden aan die rechtspraak en deze met name in zijn arresten Unión de Pequeños Agricultores(3) en Jégo-Quéré(4) bekrachtigd.
2. Niet in de laatste plaats als reactie op die rechtspraak is het beroepsrecht van particulieren in het Verdrag van Lissabon op een nieuwe leest geschoeid en is sinds 1 december 2009 een nieuwe regeling van kracht. Thans biedt artikel 263, vierde alinea, VWEU natuurlijke en rechtspersonen ook de mogelijkheid om beroep tot nietigverklaring in te stellen „tegen regelgevingshandelingen die [hen] rechtstreeks raken en die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen”.
3. Tot op heden is echter fel omstreden in hoeverre het beroepsrecht van particulieren door die nieuwe regeling is uitgebreid. In de onderhavige hogere voorziening wordt het Hof verzocht zich over dit vraagstuk uit te spreken en met name zijn standpunt betreffende de uitlegging van het begrip „regelgevingshandeling” toe te lichten.(5) In dit verband gaat het vooral om de vraag of ook wetgevingshandelingen van de Unie tot de categorie regelgevingshandelingen kunnen worden gerekend.
4. Aanleiding tot het onderhavige geding is verordening (EG) nr. 1007/2009 betreffende de handel in zeehondenproducten, die het Europees Parlement en de Raad op 16 september 2009 gezamenlijk hebben vastgesteld.(6) Die verordening heeft een verbod op het in de handel brengen van zeehondenproducten op de Europese interne markt ingesteld, dat thans voor de rechters van de Unie wordt aangevochten door de Inuit Tapiriit Kanatami als organisatie die de belangen behartigt van de Canadese Inuit(7), en een aantal andere betrokkenen – vooral producenten van of handelaren in zeehondenproducten.
5. In eerste aanleg zijn de Inuit Tapiriit Kanatami en de andere verzoekers in het ongelijk gesteld. Hun beroep tot nietigverklaring is door het Gerecht van de Europese Unie niet-ontvankelijk verklaard bij beschikking van 6 september 2011(8) (hierna: „bestreden beschikking”). Het Gerecht stelde met name dat verordening nr. 1007/2009 een wetgevingshandeling is, die niet als regelgevingshandeling in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU kan worden beschouwd. Tegen die beschikking hebben de Inuit Tapiriit Kanatami en de overige verzoekers (hierna: „rekwiranten”) – op één na(9) – de onderhavige hogere voorziening ingesteld.
II – De Unierechtelijke bepalingen betreffende het in de handel brengen van zeehondenproducten
6. De Unierechtelijke bepalingen inzake het in de handel brengen van zeehondenproducten op de Europese interne markt zijn voor een deel neergelegd in een basisverordening van het Parlement en de Raad van 2009 (verordening nr. 1007/2009) en voor een deel in een uitvoeringsverordening van de Commissie van 2010 (verordening nr. 737/2010). In de onderhavige procedure gaat het alleen om de ontvankelijkheid van de Inuit Tapiriit Kanatami en de medeverzoekers in hun beroep tegen de basisverordening; de uitvoeringsverordening is aan de orde in een afzonderlijk, nog aanhangig beroep van die partijen bij het Gerecht.(10)
A – De basisverordening (verordening nr. 1007/2009)
7. De werkingssfeer van verordening nr. 1007/2009 wordt in artikel 1 ervan als volgt afgebakend:
„Deze verordening stelt geharmoniseerde voorschriften vast inzake het op de markt brengen van zeehondenproducten.”
8. Volgens artikel 3 van verordening nr. 1007/2009 gelden de volgende „voorwaarden voor het op de markt brengen” van zeehondenproducten:
„1. Uitsluitend zeehondenproducten die afkomstig zijn van door de Inuit- en andere inheemse gemeenschappen traditioneel voor hun levensonderhoud beoefende jacht mogen op de markt worden gebracht. Voor ingevoerde producten gelden deze voorwaarden op het tijdstip of op de plaats van invoer.
2. In afwijking van lid 1:
a) is de invoer van zeehondenproducten ook toegestaan indien deze occasioneel gebeurt en uitsluitend bestaat uit goederen voor persoonlijk gebruik van reizigers of hun familieleden. Aard en hoeveelheid van deze goederen zijn niet zodanig dat er aanwijzingen zijn dat zij ingevoerd worden voor commerciële redenen;
b) is het op de markt brengen van zeehondenproducten ook toegestaan indien deze afkomstig zijn uit bijproducten van overeenkomstig de nationale wetgeving gereguleerde jacht die uitsluitend wordt beoefend met het oog op duurzaam beheer van rijkdommen van de zee. Dit op de markt brengen is uitsluitend toegestaan indien het zonder winstoogmerk plaatsvindt. Aard en hoeveelheid van deze goederen mogen niet zodanig zijn dat er aanwijzingen zijn dat zij op de markt gebracht worden voor commerciële redenen.
De toepassing van dit lid mag de verwezenlijking van de doelstelling van onderhavige verordening niet ondergraven.
3. De Commissie publiceert overeenkomstig de [...] beheersprocedure technische richtsnoeren met een indicatieve lijst van de codes van de gecombineerde nomenclatuur die eventueel gelden voor de zeehondenproducten waarop onderhavig artikel van toepassing is.
4. Onverminderd het bepaalde in lid 3, worden maatregelen ter uitvoering van dit artikel, die beogen niet-essentiële onderdelen van deze verordening te wijzigen door haar aan te vullen, vastgesteld volgens de [...] regelgevingsprocedure met toetsing.”
9. Artikel 2, lid 4, van verordening nr. 1007/2009 bevat bovendien de volgende definitie van de term „Inuit”:
„‚Inuit’: inheemse bewoners van het Inuitgebied, d.w.z. de Arctische en subarctische gebieden waar de Inuit momenteel of traditioneel oorspronkelijke rechten en belangen hebben, die door de Inuit worden erkend als behorende tot hun volk, en Inupiat, Yupik (Alaska), Inuit, Inuvialuit (Canada), Kalaallit (Groenland) en Yupik (Rusland) omvat”.
B – De uitvoeringsverordening (verordening nr. 737/2010)
10. Op basis van artikel 3, lid 4, van verordening nr. 1007/2009 heeft de Commissie op 10 augustus 2010 bij verordening (EU) nr. 737/2010(11) (hierna ook: „uitvoeringsverordening”) uitvoeringsbepalingen betreffende de handel in zeehondenproducten vastgesteld.
11. Artikel 1 van verordening nr. 737/2010 bepaalt:
„Bij deze verordening worden de uitvoeringsbepalingen vastgesteld voor het op de markt brengen van zeehondenproducten overeenkomstig artikel 3 van verordening (EG) nr. 1007/2009.”
12. Artikel 3 van verordening nr. 737/2010 regelt de voorwaarden waaronder zeehondenproducten die afkomstig zijn van door Inuit- of andere inheemse gemeenschappen beoefende jacht op de markt mogen worden gebracht.
13. Artikel 4 van verordening nr. 737/2010 bepaalt onder welke voorwaarden zeehondenproducten voor persoonlijk gebruik van reizigers of hun familieleden mogen worden ingevoerd.
14. Artikel 5 van verordening nr. 737/2010 regelt ten slotte de voorwaarden waaronder zeehondenproducten die zijn voortgekomen uit het beheer van de rijkdommen van de zee, in de handel mogen worden gebracht.
III – Procedure voor het Hof
15. Bij verzoekschrift van 21 november 2011 hebben de Inuit Tapiriit Kanatami en de andere verzoekers de onderhavige hogere voorziening ingesteld. Zij verzoeken het Hof:
– de bestreden beschikking van het Gerecht te vernietigen en het beroep tot nietigverklaring ontvankelijk te verklaren indien het Hof over alle nodige gegevens meent te beschikken om te kunnen beslissen over de ontvankelijkheid van het beroep tot nietigverklaring van de bestreden verordening,
– subsidiair, de bestreden beschikking te vernietigen en de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht,
– het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie te verwijzen in de kosten van rekwiranten, en
– de Europese Commissie en het Koninkrijk der Nederlanden te verwijzen in hun eigen kosten.
16. Het Parlement verzoekt het Hof:
– de hogere voorziening af te wijzen en
– rekwiranten te verwijzen in de kosten.
17. De Raad verzoekt het Hof
– de hogere voorziening af te wijzen en
– rekwiranten hoofdelijk te verwijzen in de kosten.
18. Ook de Commissie, die reeds in eerste aanleg had geïntervenieerd ter ondersteuning van het Parlement en de Raad, verzoekt het Hof de hogere voorziening af te wijzen en rekwiranten te verwijzen in de kosten.
19. Het Koninkrijk der Nederlanden, dat in eerste aanleg eveneens had geïntervenieerd ter ondersteuning van het Parlement en de Raad, heeft daarentegen niet deelgenomen aan de procedure voor het Hof.
20. De hogere voorziening is voor het Hof schriftelijk en, op 20 november 2012, mondeling behandeld.
IV – Beoordeling
21. De uitlegging en toepassing van het beroepsrecht van natuurlijke en rechtspersonen overeenkomstig artikel 263, vierde alinea, VWEU is van cruciaal belang voor de verwezenlijking van een doeltreffende rechterlijke bescherming. Een en ander heeft echter ook aanzienlijke gevolgen voor de afbakening van de bevoegdheden en taken tussen de rechters van de Unie en de nationale rechters. Algemeen gezien is deze problematiek van niet te onderschatten belang voor het gehele systeem van rechtsbescherming zoals dat in de Europese Verdragen is verankerd.
22. Alle partijen in de onderhavige hogere voorziening zijn het erover eens dat het beroepsrecht van natuurlijke en rechtspersonen door artikel 263, vierde alinea, VWEU is uitgebreid. Over de omvang van die uitbreiding verschillen zij echter fundamenteel van mening. Het kan dan ook niet verbazen dat de opvattingen van partijen omtrent de juiste interpretatie van artikel 263, vierde alinea, VWEU ver uit elkaar liggen.
23. Terwijl de drie instellingen van de Unie – Parlement, Raad en Commissie – de bestreden beschikking van het Gerecht eensgezind en met vrijwel identieke argumenten verdedigen, stellen rekwiranten zich op een diametraal tegenovergesteld standpunt: zij zijn van mening dat het Gerecht artikel 263, vierde alinea, VWEU te eng heeft uitgelegd en daardoor voorbij is gegaan aan de vereisten van een doeltreffende rechterlijke bescherming.
24. Concreet komen rekwiranten met in totaal drie middelen op tegen de beschikking van het Gerecht. Het eerste heeft betrekking op artikel 263, vierde alinea, VWEU als zodanig (zie deel A, hieronder), het tweede op het grondrecht op een doeltreffende voorziening in rechte (zie deel B, hieronder) en het derde op de vraag of het Gerecht de argumentatie van rekwiranten in eerste aanleg juist heeft opgevat (zie deel C, hieronder).
A – Eerste middel
25. Het eerste middel vormt de kern van het onderhavige geding. In het kader ervan twisten partijen over de juiste uitlegging en toepassing van artikel 263, vierde alinea, VWEU, dat in zijn thans vigerende versie gebaseerd is op het Verdrag van Lissabon en als volgt luidt:
„Iedere natuurlijke of rechtspersoon kan onder de in de eerste en tweede alinea vastgestelde voorwaarden beroep instellen tegen handelingen die tot hem gericht zijn of die hem rechtstreeks en individueel raken, alsmede tegen regelgevingshandelingen die hem rechtstreeks raken en die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen.”
1. De uitdrukking „regelgevingshandelingen” (eerste onderdeel van het eerste middel)
26. Met het eerste onderdeel van hun eerste middel, dat gericht is tegen de punten 38 tot en met 56 van de bestreden beschikking, verwijten rekwiranten het Gerecht het begrip „regelgevingshandelingen” in de derde variant van artikel 263, vierde alinea, VWEU onjuist te hebben uitgelegd en toegepast.
27. De Inuit Tapiriit Kanatami en de andere rekwiranten bekritiseren dat het Gerecht in zijn beschikking wetgevingshandelingen in de zin van artikel 289, lid 3, VWEU(12), waartoe zijns inziens ook de litigieuze verordening nr. 1007/2009 behoort, niet beschouwt als regelgevingshandelingen. De door rekwiranten bestreden rechtsopvatting komt bijzonder goed tot uitdrukking in punt 56 van de bestreden beschikking, waarin het Gerecht concludeert
„dat onder ‚regelgevingshandeling’ in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU zijn te verstaan alle handelingen van algemene strekking, met uitzondering van wetgevingshandelingen. Een natuurlijke of rechtspersoon kan bijgevolg enkel beroep tot nietigverklaring instellen tegen een wetgevingshandeling indien die handeling hem rechtstreeks en individueel raakt.”
Rekwiranten zijn van mening dat de beroepsmogelijkheden voor particulieren daardoor buitensporig worden ingeperkt. In hun ogen is het onderscheid tussen wetgevings‑ en niet-wetgevingshandelingen overdreven formalistisch. De bij de procedure betrokken instellingen van de Unie – Parlement, Raad en Commissie – beschouwen de oplossing van het Gerecht daarentegen als juist en verdedigen deze met klem.
28. Ook in de rechtsleer wordt een uiterst controversiële discussie gevoerd over de uitlegging van de nieuwe derde variant van artikel 263, vierde alinea, VWEU. Naar mijn indruk kent de opvatting dat wetgevingshandelingen thuishoren in de categorie van de regelgevingshandelingen, ongeveer evenveel voor- als tegenstanders.(13)
29. Zoals ik hierna zal uiteenzetten, is de door het Gerecht gegeven uitlegging van de uitdrukking „regelgevingshandelingen” juist (zie deel a, hieronder), terwijl de door rekwiranten aangevoerde tegenargumenten geen hout snijden (zie deel b, hieronder).
a) De uitlegging van de uitdrukking „regelgevingshandelingen” door het Gerecht
30. In de Verdragen wordt de uitdrukking „regelgevingshandeling” nergens gedefinieerd. Het lijkt duidelijk dat dergelijke handelingen altijd een algemene strekking moeten hebben, zoals het Gerecht terecht benadrukt.(14) Dit betekent echter niet automatisch dat alle handelingen van Unierecht met een algemene strekking ook regelgevingshandelingen zijn.
31. Met name zou het prematuur zijn om aan te nemen dat alle verordeningen tegelijkertijd regelgevingshandelingen zijn, ongeacht of het al dan niet wetgevingshandelingen zijn. Nu kan niet worden ontkend dat er in sommige taalversies van de Verdragen een zekere gelijkenis bestaat tussen het begrip „verordening” in de zin van artikel 288, tweede alinea, VWEU en de uitdrukking „regelgevingshandeling” in artikel 263, vierde alinea, VWEU.(15) De uitdrukkingen „verordening” en „regelgevingshandeling” aan elkaar gelijkstellen op de selectieve grondslag van een aantal taalversies van het VWEU zou echter miskennen dat de Europese Verdragen in thans 23 verschillende talen gelijkelijk authentiek zijn (artikel 55, lid 1, VEU en artikel 358 VWEU). In tal van officiële talen van de Unie is er geen sprake van een etymologische verwantschap tussen de begrippen „verordening” en „regelgevingshandeling”.(16)
32. Tegen deze achtergrond moet ervan worden uitgegaan dat de uitdrukking „regelgevingshandeling” een Unierechtelijk begrip sui generis is, dat moet worden uitgelegd in het licht van de doelstelling van de betrokken verdragsbepaling, de context waarvan zij deel uitmaakt(17) en haar ontstaansgeschiedenis. De ontstaansgeschiedenis heeft tot dusver geen rol gespeeld bij de uitlegging van het primaire recht omdat de „travaux préparatoires” van de oprichtingsverdragen voor het merendeel niet beschikbaar waren. De nieuwe praktijk om verdragswijzigingen voor te bereiden door conventies en de mandaten van de intergouvernementele conferenties openbaar te maken heeft echter fundamentele veranderingen op dit vlak teweeggebracht. De grotere transparantie voorafgaand aan verdragswijzigingen biedt nieuwe mogelijkheden voor de uitlegging van de Verdragen. Deze mogen als aanvullend uitleggingsinstrument niet onbenut blijven wanneer – zoals in casu – de betekenis van een bepaling in het licht van de formulering, de context van de regeling en de nagestreefde doelstellingen alleen niet duidelijk kan worden vastgesteld.(18)
33. Het lijdt geen twijfel dat de actualisering van artikel 230, vierde alinea, EG door het vigerende artikel 263, vierde alinea, VWEU tot doel had de individuele rechtsbescherming te versterken door uitbreiding van de mogelijkheden van natuurlijke en rechtspersonen om beroep in te stellen tegen handelingen van de Unie met algemene strekking.(19) Op zich genomen pleit die doelstelling voor een ruime uitlegging van de uitdrukking „regelgevingshandelingen”.(20)
34. Er mag evenwel niet worden vergeten dat de opstellers van het Verdrag van Lissabon het doel van versterking van de individuele rechtsbescherming niet alleen hebben verwezenlijkt door uitbreiding van de rechtstreekse beroepsmogelijkheden voor natuurlijke en rechtspersonen met de derde variant van artikel 263, vierde alinea, VWEU. Ook bij de nationale rechter is die bescherming op de onder het Unierecht vallende gebieden vergroot – zie artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU.
35. Uit het feit dat artikel 263, vierde alinea, VWEU en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU naast elkaar bestaan kan worden afgeleid dat de rechtsbeschermingsmogelijkheden voor particulieren tegen handelingen van de Unie met algemene strekking niet per se altijd hoeven te bestaan in een rechtstreeks beroep bij een rechter van de Unie.
36. Dat er met name ten aanzien van de ontvankelijkheidsvoorwaarden van beroepen tot nietigverklaring verschillen bestaan naargelang een dergelijk beroep betrekking heeft op een wetgevingshandeling dan wel een regelgevingshandeling, volgt overigens uit het samenspel tussen de verschillende alinea’s van artikel 263 VWEU. Terwijl in de eerste alinea wordt gesproken van wetgevingshandelingen, wordt in de in casu relevante vierde alinea de uitdrukking „regelgevingshandelingen” gebruikt. Dit verschil in woordkeus is niet toevallig. Het geeft veeleer aan dat de verschillende categorieën verzoekers krachtens artikel 263 VWEU als steeds over rechtstreekse beroepsmogelijkheden van uiteenlopende omvang beschikken.
37. Terwijl geprivilegieerde partijen op grond van artikel 263, tweede alinea, VWEU en gedeeltelijk geprivilegieerde partijen op grond van artikel 263, derde alinea, VWEU kunnen opkomen tegen alle soorten handelingen van de Unie, waaronder wetgevingshandelingen, is het rechtstreekse beroepsrecht van natuurlijke en rechtspersonen uit hoofde van artikel 263, vierde alinea, VWEU vanouds beperkt tot bepaalde soorten handelingen van de Unie. De derde variant van artikel 263, vierde alinea, VWEU biedt hun alleen maar een versoepelde mogelijkheid om beroep in te stellen tegen regelgevingshandelingen, maar niet tegen wetgevingshandelingen. Het Gerecht benadrukt terecht dat particulieren nog steeds enkel bij uitzondering in het kader van de tweede variant van artikel 263, vierde alinea, VWEU rechtstreeks kunnen opkomen tegen een wetgevingshandeling, namelijk indien die handeling hen rechtstreeks en individueel raakt.(21)
38. Het ontbreken van versoepelde mogelijkheden voor particulieren om wetgevingshandelingen rechtstreeks aan te vechten, is vooral te verklaren door de bijzonder hoge democratische legitimering van de parlementaire wetgeving. Daarom kan het onderscheid tussen wetgevings‑ en niet-wetgevingshandelingen met het oog op de rechtsbescherming niet worden afgedaan als louter formalisme. Hieraan ligt veeleer een kwalitatief verschil ten grondslag. In veel nationale rechtstelsels beschikken particulieren over geen of alleen maar beperkte mogelijkheden om rechtstreeks op te komen tegen parlementaire wetten.
39. Dat particulieren ook binnen het stelsel van de Europese Verdragen nog steeds geen gefaciliteerde toegang tot rechtstreekse beroepen tegen wetgevingshandelingen hebben, volgt ook uit de ontstaansgeschiedenis van artikel 263, vierde alinea, VWEU. Deze bepaling, die is uitgewerkt in de Europese Conventie, zou oorspronkelijk als artikel III‑365, lid 4, worden opgenomen in het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa(22) (hierna: „Grondwettelijk Verdrag”).
40. Het Grondwettelijk Verdrag voorzag in zijn artikelen I‑33 tot en met I‑37 in een duidelijk onderscheid en een hiërarchie tussen wetgevingshandelingen en niet-wetgevingshandelingen, waarbij de „Europese verordening” als „handeling van algemene strekking, niet zijnde een wetgevingshandeling” uitsluitend in de laatste categorie werd ingedeeld (artikel I-33, lid 1, vierde alinea, eerste volzin). Waar artikel III-365, lid 4, van het Grondwettelijk Verdrag dus sprak van een beroepsmogelijkheid voor natuurlijke en rechtspersonen „tegen regelgevingshandelingen”, dan gold dit duidelijk alleen maar voor de niet-wetgevingshandelingen. Dit wordt ook bevestigd door de documentatie van de Europese Conventie betreffende artikel III-270, lid 4, van het ontwerp van Grondwettelijk Verdrag(23), de bepaling die later als artikel III‑365, lid 4, in het Grondwettelijk Verdrag werd opgenomen. Hieruit blijkt dat de formulering „algemene handeling” weliswaar is overwogen in de Conventie, maar dat uiteindelijk is gekozen voor de minder ruime uitdrukking „regelgevingshandelingen”, die het verschil tussen wetgevings‑ en niet-wetgevingshandelingen werd geacht tot uitdrukking te brengen.(24)
41. Aangezien in vrijwel alle taalversies(25) de inhoud van artikel III‑365, lid 4, van het Grondwettelijk Verdrag ongewijzigd is overgenomen in het Verdrag van Lissabon, ligt het voor de hand dat wanneer in het huidige artikel 263, vierde alinea, VWEU de uitdrukking regelgevingshandelingen wordt gebruikt, daarmee evenmin wetgevingshandelingen worden bedoeld. Dit komt bijzonder duidelijk tot uitdrukking in de vele taalversies van het VWEU waarin voor „regelgevingshandelingen” omschrijvingen worden gebruikt die minder doen denken aan normstelling door de wetgevende macht dan aan normstelling door de uitvoerende macht.(26)
42. Nu is het een feit dat het Verdrag van Lissabon geen systematisering en hiërarchisering van de handelingen van de Unie kent zoals het Grondwettelijk Verdrag. In het stelsel van het EU-Verdrag en het VWEU kunnen wetgevingshandelingen eveneens de vorm van verordeningen in de zin van artikel 288, tweede alinea, VWEU krijgen. Het onderscheid tussen wetgevings‑ en niet-wetgevingshandelingen is thans dan ook vooral in procedureel opzicht van belang, bijvoorbeeld in artikel 290, lid 1, VWEU en artikel 297 VWEU.
43. In het licht van die verschillen tussen het Grondwettelijk Verdrag en de thans vigerende verdragen zou het theoretisch denkbaar zijn aan het begrip „regelgevingshandelingen” in artikel 263, vierde alinea, VWEU – zoals door rekwiranten bepleit – een andere betekenis te geven en het ruimer te interpreteren dan in de bedoeling lag van de Europese Conventie en de opstellers van het Grondwettelijk Verdrag, zodat zelfs wetgevingshandelingen regelgevingshandelingen kunnen zijn.
44. Een zo ruime uitlegging van de uitdrukking „regelgevingshandelingen” zou echter slechts moeilijk verenigbaar zijn met het mandaat van de intergouvernementele conferentie (hierna: „IGC”) van 2007, die over het Verdrag van Lissabon heeft onderhandeld. De IGC had namelijk tot taak de aan het Grondwettelijk Verdrag ten grondslag liggende constitutionele idee los te laten(27), maar voor het overige niet te tornen aan hetgeen met de ondertekening van het Grondwettelijk Verdrag was bereikt.(28) Het „eindproduct” van de IGC diende dus op een aantal bijzonder symbolische punten na inhoudelijk zo veel mogelijk overeen te stemmen met het Grondwettelijk Verdrag, dat schipbreuk had geleden.(29)
45. Bijzonder relevant voor de onderhavige zaak is dat volgens het mandaat van de IGC 2007 „het onderscheid tussen wat wetgevend is en wat niet, alsmede de gevolgen daarvan, behouden” dienden te blijven.(30)
46. Tegen deze achtergrond is het uiterst onwaarschijnlijk, en er zijn ook generlei concrete aanwijzingen voor, dat de IGC in het bijzonder met artikel 263, vierde alinea, VWEU verder wilde gaan dan het Grondwettelijk Verdrag. Bovendien, als dat hun bedoeling was geweest, zou mogen worden verwacht dat de opstellers van het Verdrag van Lissabon een verruiming van het beroepsrecht van particulieren ten opzichte van artikel III-365, lid 4, van het Grondwettelijk Verdrag duidelijk hadden gemaakt in de tekst van alle taalversies van artikel 263, vierde alinea, VWEU(31), bijvoorbeeld door het in de Europese Conventie besproken, maar uiteindelijk verworpen begrip „handelingen van algemene strekking” te gebruiken.(32) Daarvoor pleit ook dat die formulering elders in het VWEU zonder meer wordt gebruikt (zie artikel 277 VWEU, artikel 288, tweede alinea, eerste volzin, VWEU en artikel 290, lid 1, VWEU).
47. Samenvattend stel ik vast dat het Gerecht de uitdrukking „regelgevingshandelingen” geheel terecht aldus heeft uitgelegd dat daaronder alle handelingen van de Unie van algemene strekking met uitzondering van wetgevingshandelingen moeten worden begrepen.
b) De tegenargumenten van rekwiranten
48. Anders dan rekwiranten menen, heeft de in het onderhavige geval door het Gerecht aan de derde variant van artikel 263, vierde alinea, VWEU gegeven uitlegging en toepassing geenszins tot gevolg dat het beroepsrecht van natuurlijke en rechtspersonen tegen regelgevingshandelingen wordt uitgehold en de door het Verdrag van Lissabon ingevoerde innovatie aldus van haar raison d’être wordt beroofd. Veeleer vertoont de argumentatie van rekwiranten zelf ernstige hiaten, die enerzijds te wijten zijn aan een verkeerde lezing van de litigieuze beschikking en anderzijds aan een fundamentele misvatting van de in de Verdragen vastgelegde handelingen en procedures.
– Niet alle verordeningen, richtlijnen en besluiten zijn wetgevingshandelingen
49. Om te beginnen stellen rekwiranten dat in de door het Gerecht gekozen uitlegging van artikel 263, vierde alinea, VWEU alleen de – toch al niet voor beroep vatbare – aanbevelingen en adviezen in de zin van artikel 288, vijfde alinea, VWEU onder het begrip regelgevingshandelingen vallen, aangezien de door het Parlement en de Raad vastgestelde verordeningen, richtlijnen en besluiten alle wetgevingshandelingen zijn.
50. Dat betoog snijdt geen hout. Vanzelfsprekend kunnen ook andere handelingen van de Unie dan aanbevelingen en adviezen regelgevingshandelingen zijn. Dit geldt met name voor tal van verordeningen in de zin van artikel 288, tweede alinea, VWEU en veel besluiten in de zin van artikel 288, vierde alinea, VWEU. In de praktijk gaat het hier zelfs, zoals de Raad en de Commissie terecht hebben opgemerkt, om de grote meerderheid van de gevallen.
51. Nu behoren verordeningen en besluiten naast richtlijnen tot het soort handelingen dat in een wetgevingsprocedure kan worden vastgesteld (artikel 289, leden 1 en 2, VWEU). Rekwiranten zien echter over het hoofd dat lang niet alle verordeningen, richtlijnen en besluiten van de Unie via een dergelijke wetgevingsprocedure tot stand komen. Ook niet-wetgevingshandelingen kunnen in de vorm van een verordening, richtlijn of besluit worden gegoten (artikel 297, lid 2, VWEU).
52. Met name verordeningen worden door de Raad of de Commissie vaak vastgesteld als uitvoeringsverordeningen bij wetgevingshandelingen of als verordeningen in een procedure sui generis.(33) Besluiten worden zelfs meestal volgens andere dan wetgevingsprocedures vastgesteld, gewoonlijk door de Raad of de Commissie, en kunnen dan eventueel eveneens als regelgevingshandelingen worden beschouwd, temeer wanneer zij niet tot bepaalde adressaten gericht zijn (artikel 288, vierde alinea, tweede volzin, VWEU e contrario).
– Niet alle niet-wetgevingshandelingen zijn gedelegeerde handelingen
53. Ten tweede betogen rekwiranten dat de opstellers van het Verdrag van Lissabon niet zouden hebben gesproken van „regelgevingshandelingen” maar van „gedelegeerde handelingen” in de zin van artikel 290 VWEU indien het in hun bedoeling had gelegen in artikel 263, vierde alinea, VWEU wetgevingshandelingen af te bakenen van niet-wetgevingshandelingen. Het gebruik van de uitdrukking „regelgevingshandelingen” duidt huns inziens erop dat iets anders wordt bedoeld dan niet-wetgevingshandelingen.
54. Ook dit argument is niet steekhoudend. Rekwiranten zien over het hoofd dat niet alle niet-wetgevingshandelingen per se gedelegeerde handelingen in de zin van artikel 290 VWEU moeten zijn. Niet-wetgevingshandelingen kunnen ook de vorm aannemen van uitvoeringshandelingen in de zin van artikel 291 VWEU of worden vastgesteld in een procedure sui generis.(34)
– Ook uitvoeringshandelingen kunnen regelgevingshandelingen zijn
55. Ten derde stellen rekwiranten dat in het door het Gerecht gemaakte onderscheid tussen wetgevings‑ en niet-wetgevingshandelingen uitvoeringshandelingen in de zin van artikel 291 VWEU in geen van die twee categorieën kunnen worden ingedeeld.
56. Ook die bewering snijdt geen hout. Uitvoeringshandelingen in de zin van artikel 291 VWEU kunnen, zoals ik zo-even heb uiteengezet(35), zonder problemen worden ingedeeld in de categorie niet-wetgevingshandelingen. Wanneer dergelijke handelingen een algemene strekking hebben, wat bij uitvoeringsverordeningen meestal en bij uitvoeringsbesluiten vaak het geval is, zijn zij te beschouwen als regelgevingshandelingen.
– De gevolgen van artikel 263, vierde alinea, VWEU in gevallen als Unión de Pequeños Agricultores en Jégo-Quéré
57. Ten slotte stellen rekwiranten dat de door het Gerecht bepleite uitlegging en toepassing van het beroepsrecht zich niet ertoe lenen de in de zaken Unión de Pequeños Agricultores(36) en Jégo-Quéré(37) vastgestelde „leemte” op het vlak van de rechterlijke bescherming aan te vullen.
58. Ook dit bezwaar kan niet worden aanvaard.
59. In de zaak Jégo-Quéré ging het om een beroep tot nietigverklaring van een uitvoeringsverordening van de Commissie op visserijgebied. Een dergelijke handeling zou thans, in de temporele werkingssfeer van artikel 263, vierde alinea, VWEU, moeten worden beschouwd als regelgevingshandeling die geen uitvoeringsmaatregelen met zich brengt.
60. De zaak Unión de Pequeños Agricultores had daarentegen betrekking op een gemeenschappelijke marktordening op het vlak van het landbouwbeleid. Een dergelijke verordening zou tegenwoordig moeten worden vastgesteld volgens de normale wetgevingsprocedure (artikel 43, lid 2, VWEU) en derhalve een wetgevingshandeling zijn (artikel 289, lid 3, VWEU). Hiertegen zouden natuurlijke en rechtspersonen ook volgens artikel 263, vierde alinea, VWEU geen rechtstreeks beroep bij een rechter van de Unie kunnen instellen, tenzij zij rechtstreeks en vooral individueel door die verordening worden geraakt (tweede variant van artikel 263, vierde alinea, VWEU). Dit betekent uiteraard niet dat er voor particulieren geen effectieve rechterlijke bescherming tegen bepalingen in gemeenschappelijke marktordeningen zou bestaan. Zij hebben veeleer de mogelijkheid een eventuele onrechtmatigheid van een gemeenschappelijke marktordening in een incident aan de orde te stellen door, al naargelang het geval, bij de rechters van de Unie beroep tot nietigverklaring in te stellen tegen uitvoeringsmaatregelen van de Commissie, dan wel bij de nationale rechter op te komen tegen uitvoeringsmaatregelen van nationale instanties.(38)
61. Terzijde wil ik erop wijzen dat ook in het onderhavige geval de Inuit Tapiriit Kanatami en de overige rekwiranten in de door het Gerecht gehanteerde uitlegging van het begrip „regelgevingshandelingen” in de derde variant van artikel 263, vierde alinea, VWEU niet verstoken blijven van rechterlijke bescherming. Zij kunnen de vermeende onrechtmatigheid van verordening nr. 1007/2009 immers nog steeds langs incidentele weg aanvoeren in het kader van gerechtelijke procedures tegen maatregelen tot uitvoering van die verordening. Dit hebben de meesten van hen ook gedaan bij het Gerecht van de Europese Unie in een nog aanhangig beroep tegen uitvoeringsverordening nr. 737/2010 van de Commissie.(39)
62. Al met al is het eerste onderdeel van het eerste middel dus ongegrond.
2. Rechtstreekse en individuele geraaktheid van de rekwiranten (tweede onderdeel van het eerste middel)
63. Aangezien het eerste onderdeel van het eerste middel volgens de door mij voorgestelde oplossing niet kan slagen, zal ik thans ingaan op het tweede, subsidiair aangevoerde onderdeel van dit middel. Hierin verwijten rekwiranten het Gerecht de ontvankelijkheidsvoorwaarde van de „rechtstreekse en individuele geraaktheid” onjuist te hebben uitgelegd en toegepast.
64. Het criterium van de rechtstreekse en individuele geraaktheid (tweede variant van artikel 263, vierde alinea, VWEU) heeft tot doel natuurlijke en rechtspersonen effectieve rechterlijke bescherming te bieden tegen niet tot hen gerichte handelingen van de Unie, zonder echter tegelijkertijd het toepassingsgebied van het beroep tot nietigverklaring uit te breiden tot een soort actio popularis.
65. Het Gerecht is in de punten 68 tot en met 93 van de bestreden beschikking ingegaan op voornoemd criterium, nadat het tot de conclusie was gekomen dat de Inuit Tapiriit Kanatami en de overige verzoekers op grond van het feit dat verordening nr. 1007/2009 een wetgevingshandeling is in de zin van artikel 289, lid 3, VWEU, hiertegen niet konden opkomen onder de versoepelde voorwaarden die gelden ten aanzien van regelgevingshandelingen (derde variant van artikel 263, vierde alinea, VWEU).
a) Rechtstreekse geraaktheid van de rekwiranten
66. Rekwiranten maken om te beginnen bezwaar tegen de opvatting van het Gerecht dat slechts vier van hen rechtstreeks door de litigieuze verordening worden geraakt, namelijk Ta Ma Su Seal Products, NuTan Furs, GC Rieber Skinn en de Canadian Seal Marketing Group.(40) Het gaat hierbij volgens de feitelijke vaststellingen van het Gerecht om drie ondernemingen en een ondernemersvereniging die onder meer op de Europese markt zeehondenproducten in de handel brengen.
67. Rekwiranten zijn van mening dat het Gerecht op deze wijze een te enge uitlegging heeft gegeven aan het criterium van de rechtstreekse geraaktheid. Huns inziens behoren tot de groep van door de litigieuze verordening rechtstreeks geraakte personen ook degenen onder hen die zich alleen bezighouden met activiteiten voorafgaande aan het in de handel brengen van zeehondenproducten op de interne markt, met name jagers en pelsjagers en hun belangenverenigingen, alsmede rekwirante Karliin Aariak, die zich bezighoudt met het ontwerpen en de verkoop van kleding gemaakt van zeehondenvel.
– Opmerkingen vooraf
68. Om te beginnen wil ik erop wijzen dat het criterium van de rechtstreekse geraaktheid van artikel 263, vierde alinea, VWEU niet strikter mag worden uitgelegd dan het identieke criterium in de vroegere bepalingen, dat wil zeggen artikel 173, vierde alinea, E(E)G-Verdrag en artikel 230, vierde alinea, EG.(41) Dit is door rekwiranten terecht onderstreept. Ook de in de procedure betrokken instellingen hebben dit niet betwijfeld.
69. Het begrip rechtstreekse geraaktheid in de tweede variant van artikel 263, vierde alinea, VWEU stemt overeen met dat in de derde variant. Het navolgende geldt derhalve eveneens voor het geval dat het Hof de litigieuze verordening, anders dan door mij bepleit, als regelgevingshandeling kwalificeert.(42)
70. Bij de definitie van de juridische voorwaarden die gelden met betrekking tot de rechtstreekse geraaktheid in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU heeft het Gerecht zich gebaseerd op een in de recente rechtspraak van de Unierechters vaak gebruikte formulering.(43) Deze houdt in dat aan de voorwaarde dat een natuurlijke of rechtspersoon door een handeling van de Unie rechtstreeks wordt geraakt, slechts is voldaan wanneer de bestreden handeling rechtstreeks gevolgen heeft voor de rechtspositie van die particulier en dat zij de adressaten van die handeling, die zijn belast met de uitvoering ervan, geen enkele beoordelingsbevoegdheid laat omdat die uitvoering zuiver automatisch is en alleen uit de Unieregeling voortvloeit zonder dat andere, intermediaire regelingen worden toegepast.(44)
71. Ik ben er niet helemaal van overtuigd dat deze formulering het criterium van de rechtstreekse geraaktheid in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU echt afdoende beschrijft. Enerzijds worden in de rechtspraak namelijk – geheel terecht – telkens weer beroepen tot nietigverklaring van particulieren tegen handelingen van de Unie ontvankelijk verklaard waarvan de gevolgen voor de verzoeker niet van juridische, maar slechts van feitelijke aard zijn, bijvoorbeeld omdat hij in zijn hoedanigheid van marktdeelnemer in de concurrentie met andere marktdeelnemers rechtstreeks wordt geraakt.(45) Anderzijds zijn er in de rechtspraak zaken bekend waarin de rechtstreekse geraaktheid van een persoon zelfs werd erkend terwijl de met de uitvoering van een handeling van de Unie belaste instantie een zekere beoordelingsbevoegdheid had, voor zover met voldoende waarschijnlijkheid viel te voorzien dat die beoordelingsbevoegdheid op een bepaalde wijze zou worden uitgeoefend.(46)
72. Voor de onderhavige zaak maken deze nuances in de formulering van het criterium rechtstreekse geraaktheid echter geen verschil. Want zelfs aangenomen dat in het kader van de tweede variant van artikel 263, vierde alinea, VWEU niet alleen rekening moet worden gehouden met de gevolgen van een handeling van de Unie voor de rechtspositie van een persoon, maar ook met de feitelijke gevolgen ervan voor hem, moeten die gevolgen toch van meer dan indirecte aard zijn. Dit dient in ieder individueel geval in het licht van de normatieve inhoud van de betrokken handeling van de Unie concreet te worden vastgesteld.
– Situatie van de personen die actief zijn in de fasen die voorafgaan aan het in de handel brengen
73. De in casu relevante verordening nr. 1007/2009 voorziet volgens artikel 1 ervan in „voorschriften inzake het op de markt brengen van zeehondenproducten” in de Europese Unie. Zij bevat daarentegen geen enkele regeling betreffende de jacht op zeehonden, de vervaardiging van zeehondenproducten of daarmee verband houdend onderzoek.(47)
74. Het Gerecht heeft derhalve terecht geconcludeerd dat alle partijen die actief zijn in een fase die voorafgaat aan het concrete in de handel brengen van zeehondenproducten in de Europese Unie, door de litigieuze verordening niet rechtstreeks worden geraakt. Dit geldt enerzijds voor jagers en pelsjagers en hun belangenverenigingen, en anderzijds voor alle personen en verenigingen die in de meest ruime zin betrokken zijn bij de verwerking van de van de zeehondenjacht afkomstige producten.
75. Aangezien al die personen niet zelf zeehondenproducten binnen de EU op de markt brengen, heeft de litigieuze verordening voor hen alleen maar indirecte en geen directe gevolgen. Het moge zo zijn dat ook die kring van personen de economische gevolgen van de bij de litigieuze verordening in het leven geroepen regeling te voelen krijgt. De in de procedure betrokken instellingen van de Unie hebben echter terecht benadrukt dat het criterium van de rechtstreekse geraaktheid zijn functie en contouren zou verliezen en de kring van potentiële verzoekers tot in het oneindige zou worden uitgebreid indien ook de in de fasen vóór de verhandeling actieve personen als rechtstreeks geraakt worden beschouwd.
– Situatie van Karliin Aariak
76. Minder duidelijk is de situatie van rekwirante Aariak, die volgens de vaststellingen van het Gerecht zelf tot de Inuit-gemeenschap behoort en zich bezighoudt met het ontwerpen en verkopen van kleding gemaakt van zeehondenvel. Het Gerecht heeft haar rechtstreekse geraaktheid ontkend „daar zij niet stelt andere producten op de markt te brengen dan producten die onder de betrokken [Inuit-]uitzondering vallen”.(48)
77. Om te beginnen wil ik erop wijzen dat uit de feitelijke vaststellingen van het Gerecht niet blijkt of Aariak de door haar ontworpen en gedistribueerde kleding van zeehondenvel zelf binnen de Unie in de handel brengt of dat zij die producten alleen maar aan tussenhandelaren verkoopt die ze daar dan in eigen naam en voor eigen rekening op de markt brengen. In dat laatste geval zou Aariak, net als de reeds genoemde jagers en pelsjagers, alleen maar actief zijn in een aan de verhandeling voorafgaande fase en dus niet kunnen worden beschouwd als rechtstreeks geraakt door verordening nr. 1007/2009.
78. Aangezien het Gerecht in dit opzicht niet alle vereiste vaststellingen heeft gedaan, heeft het in zijn beschikking op dit punt blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.
79. Maar verondersteld dat Aariak daadwerkelijk zelf zeehondenproducten binnen de Unie op de markt brengt(49), waarvan het Gerecht lijkt uit te gaan, valt moeilijk te ontkennen dat zij door de litigieuze verordening rechtstreeks wordt geraakt. De activiteiten van Aariak vallen dan namelijk rechtstreeks binnen de werkingssfeer van de door verordening nr. 1007/2009 ingevoerde regels voor het op de markt brengen van zeehondenproducten.
80. Het feit dat de Inuit-uitzondering die op Aariak van toepassing is, moet worden gepreciseerd door uitvoeringsbepalingen van de Commissie (zie artikel 3, lid 1, juncto leden 3 en 4, van verordening nr. 1007/2009) sluit de rechtstreekse geraaktheid van deze rekwirante in tegenstelling tot de opvatting van het Gerecht(50)niet uit.
81. Het is immers van tweeën een: ofwel de uitvoeringsbepalingen van de Commissie worden, met het Gerecht, zo wezenlijk geacht dat tot aan hun vaststelling de door de Uniewetgever geschapen Inuit-uitzondering in het geheel niet toepasbaar is. In dat geval geldt gedurende de overgangsperiode tot het tijdstip van vaststelling van die uitvoeringsbepalingen voor alle zeehondenproducten zonder uitzondering het algemene verbod op het in de handel brengen binnen de Unie, dat is vastgelegd in artikel 3, lid 1, van verordening nr. 1007/2009, en alle bij het in de handel brengen van zeehondenproducten betrokken personen, met inbegrip van Aariak, zouden er dan rechtstreeks door worden geraakt.
82. Ofwel de uitvoeringsbepalingen van de Commissie worden, anders dan het Gerecht meent, zo onwezenlijk geacht dat ook al vóór de vaststelling ervan de door de Uniewetgever ingevoerde Inuit-uitzondering toepasbaar is. In dat geval is en blijft het in de handel brengen van zeehondenproducten die afkomstig zijn van door de Inuit- en andere inheemse gemeenschappen traditioneel beoefende jacht in de zin van artikel 3, lid 1, van verordening nr. 1007/2009, binnen de Unie zonder meer toegestaan. Ook bij deze interpretatie zouden alle bij het in de handel brengen van zeehondenproducten in de Unie betrokken personen, met inbegrip van Aariak, rechtstreeks door de regeling worden geraakt.
83. In beide gevallen worden de personen die zeehondenproducten op de Europese interne markt brengen, rechtstreeks geraakt door de Unierechtelijke regeling voor het in de handel brengen van zeehondenproducten.(51) Van een schemergebied zoals dat waarin het Gerecht Aariak lijkt te zien, kan daarentegen geen sprake zijn.
84. Al met al geven de vaststellingen van het Gerecht op het stuk van de rechtstreekse geraaktheid van rekwirante Aariak dus blijk van een onjuiste rechtsopvatting. Op zich genomen impliceert deze onjuiste toepassing van het criterium rechtstreekse geraaktheid door het Gerecht echter nog niet dat de bestreden beschikking moet worden vernietigd. Veeleer moet nog worden onderzocht of ook is voldaan aan de fundamentele ontvankelijkheidsvoorwaarde van de individuele geraaktheid van de rekwiranten.(52)
b) Individuele geraaktheid van de rekwiranten
85. Geheel los van de vraag of sommige van de rekwiranten door de litigieuze verordening rechtstreeks worden geraakt, en zo ja, bij hoeveel van hen dit het geval is, moeten zij door de verordening bovendien individueel worden geraakt om uit hoofde van de tweede variant van artikel 263, vierde alinea, VWEU een ontvankelijk beroep tot nietigverklaring te kunnen instellen.
86. Volgens vaste rechtspraak, waarvoor de grondslag is gelegd in het arrest Plaumann, kunnen natuurlijke of rechtspersonen slechts stellen individueel te worden geraakt door een handeling van de instellingen van de Unie indien die handeling hen betreft uit hoofde van zekere bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie die hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert en hen derhalve individualiseert op soortgelijke wijze als een adressaat.(53)
87. Dergelijke gevolgen heeft verordening nr. 1007/2009 niet voor de Inuit Tapiriit Kanatami en de andere rekwiranten. Zoals het Gerecht terecht heeft benadrukt(54), is het daarin vastgelegde verbod op het op de markt brengen van zeehondenproducten algemeen geformuleerd en kan het toepassing vinden op om het even welke marktdeelnemer die onder de werkingssfeer van de bestreden verordening valt. De litigieuze verordening is van toepassing op objectief bepaalde situaties en heeft rechtsgevolgen voor algemeen en abstract omschreven categorieën personen. Geen van de rekwiranten wordt door die verordening op soortgelijke wijze als een adressaat van een beschikking geïndividualiseerd. De rekwiranten worden door de verordening integendeel op dezelfde wijze geraakt als iedere andere marktdeelnemer die zeehondenproducten vervaardigt of in de handel brengt.(55)
88. Rekwiranten betwisten dit niet, maar zijn niettemin van mening dat zij als individueel geraakt moeten worden beschouwd. In hun ogen is het in het licht van het Verdrag van Lissabon tijd dat het Hof de Plaumann-rechtspraak inzake de individuele geraaktheid loslaat.
89. Dit argument moet worden afgewezen. Anders dan rekwiranten menen, vereist de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon juist geen herziening van de rechtspraak van de Unierechters inzake de individuele geraaktheid. Veeleer pleit het feit dat de ontvankelijkheidsvoorwaarde van de (rechtstreekse en) individuele geraaktheid van de tweede variant van artikel 230, vierde alinea, EG ongewijzigd is overgenomen in de tweede variant van het vigerende artikel 263, vierde alinea, VWEU, vóór handhaving van de Plaumann-rechtspraak.
90. De opstellers van het Verdrag hebben namelijk, na in het kader van de Europese Conventie lang en breed te zijn ingegaan op de gehele problematiek, besloten met het oog op versterking van de rechterlijke bescherming van particulieren tegen handelingen van de Unie van algemene strekking niet het criterium individuele geraaktheid te hervormen, maar in plaats daarvan in artikel 263, vierde alinea, VWEU een geheel nieuwe, derde beroepsmogelijkheid in te voeren: het reeds eerder in deze conclusie(56) behandelde recht van natuurlijke en rechtspersonen om beroep in te stellen tegen regelgevingshandelingen die hen rechtstreeks raken en die geen uitvoeringsmaatregelen met zich brengen.(57)
91. Bijgevolg kan ook het tweede onderdeel van het eerste middel niet slagen.
3. Tussenconclusie
92. In het licht van het voorgaande stel ik vast dat het eerste middel in zijn geheel moet worden verworpen.
B – Tweede middel
93. Met hun tweede middel verwijten rekwiranten het Gerecht enerzijds zijn beschikking gebrekkig te hebben gemotiveerd en anderzijds te zijn voorbijgegaan aan de vereisten van een doeltreffende rechterlijke bescherming.
1. Vereisten inzake de motivering van de beschikking in eerste aanleg (eerste onderdeel van het tweede middel)
94. In het eerste onderdeel van het tweede middel stellen rekwiranten dat de litigieuze beschikking ontoereikend is gemotiveerd. Het gelaakte motiveringsgebrek bestaat er huns inziens in dat het Gerecht niet uitvoerig genoeg is ingegaan op de in eerste aanleg aangevoerde argumenten van de Inuit Tapiriit Kanatami en de andere verzoekers met betrekking tot artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie(58) en de artikelen 6 en 13 EVRM(59), waarbij rekwiranten met name benadrukken dat het Gerecht de artikelen 6 en 13 EVRM nog niet eens heeft vermeld.
95. Het is juist dat er sprake kan zijn van een motiveringsgebrek wanneer het Gerecht in zijn beslissing in eerste aanleg niet voldoende ingaat op de argumentatie van een partij.(60)
96. Volgens vaste rechtspraak houdt de motiveringsplicht echter niet in dat het Gerecht alle door partijen in het geding aangevoerde argumenten één voor één uitputtend dient te behandelen. De motivering kan derhalve impliciet zijn, mits de belanghebbenden eruit kunnen opmaken waarom het Gerecht hun argumentatie niet heeft gevolgd, en het Hof er voldoende aanknopingspunten in kan vinden om zijn toezicht uit te oefenen.(61)
97. Aan deze eisen heeft het Gerecht in casu voldaan.
98. De hier relevante argumentatie van de Inuit Tapiriit Kanatami en de andere verzoekers betreffende het grondrecht op effectieve rechterlijke bescherming was volgens hun zeggen te vinden in de punten 53 tot en met 57 van hun in eerste aanleg ingediende schriftelijke antwoord op de niet-ontvankelijkheidsexcepties van het Parlement en Raad. Vaststaat dat het Gerecht hierop in punt 51 van de bestreden beschikking is ingegaan. Het heeft erop gewezen dat de Unierechter de voorwaarden waaronder een particulier beroep kan instellen tegen een verordening niet zonder zijn bevoegdheid te overschrijden kan uitleggen op een wijze die afwijkt van de voorwaarden die uitdrukkelijk in het Verdrag zijn neergelegd, zelfs niet in het licht van het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming.
99. Dit antwoord kan enigszins summier voorkomen. Hoe uitvoerig het Gerecht in de motivering van een beslissing tot afronding van een procedure behoort in te gaan op de argumentatie van een partij, hangt echter in belangrijke mate ervan af hoe gesubstantieerd die argumentatie is en welk gewicht zij heeft in verhouding tot de andere grieven van die partij. Aangezien de stellingen van rekwiranten in eerste aanleg betreffende het grondrecht op effectieve rechterlijke bescherming beknopt en oppervlakkig waren(62), valt het Gerecht moeilijk te verwijten dat het in de bestreden beschikking niet dieper op deze problematiek is ingegaan.
100. Dit temeer daar het Gerecht zich in dit verband gesteund kon weten door de vaste rechtspraak van de Unierechters.(63) Uit de opmerkingen van het Gerecht in punt 51 van de bestreden beschikking in verbinding met de aangehaalde relevante rechtspraak(64) blijkt voldoende duidelijk waarom het Gerecht de argumenten van de Inuit Tapiriit Kanatami en de andere verzoekers betreffende de eisen van effectieve rechterlijke bescherming niet heeft gevolgd.
101. Het feit dat het Gerecht in punt 51 van de bestreden beschikking wel naar artikel 47 van het Handvest van de grondrechten maar niet naar de artikelen 6 en 13 EVRM verwijst, doet in dit verband niet ter zake. Het Gerecht is in dat punt namelijk in het algemeen ingegaan op de argumentatie van rekwiranten betreffende het recht op effectieve rechterlijke bescherming en heeft in dit verband artikel 47 van het Handvest alleen bij wijze van voorbeeld genoemd („in het bijzonder”).(65)
102. Daarnaast achten rekwiranten het tegenstrijdig dat het Gerecht in punt 51 van de bestreden beschikking met betrekking tot de grenzen van de mogelijkheden van particulieren om rechtstreeks beroep in stellen spreekt van een „uitdrukkelijk in het Verdrag” bepaalde ontvankelijkheidsvoorwaarde, terwijl het die voorwaarde volgens rekwiranten eerst met veel moeite door uitlegging eruit heeft moeten afleiden.
103. Dit argument kan mij evenmin overtuigen. Vanzelfsprekend moet de uitdrukking „regelgevingshandelingen” worden uitgelegd. Dit doet echter geen afbreuk aan het feit dat het daarbij gaat om een in artikel 263, vierde alinea, VWEU uitdrukkelijk bepaalde ontvankelijkheidsvoorwaarde voor beroepen tot nietigverklaring die worden ingesteld door natuurlijke en rechtspersonen.
104. Al met al heeft het Gerecht zijn overwegingen betreffende de problematiek van de effectieve rechterlijke bescherming dus voldoende duidelijk en ondubbelzinnig uiteengezet. Rekwiranten kunnen inhoudelijk een andere mening zijn toegedaan dan het Gerecht, maar dat betekent op zich nog niet dat de bestreden beschikking gebrekkig gemotiveerd is(66); hooguit kan er sprake zijn van een inhoudelijke onjuistheid op dit punt, hetgeen ik thans in het kader van het tweede onderdeel van het tweede middel zal onderzoeken.
2. Schending van het recht op effectieve rechterlijke bescherming (tweede onderdeel van het tweede middel)
105. Aangezien het eerste onderdeel van het tweede middel niet kan slagen, zal ik thans aandacht besteden aan het tweede, subsidiair aangevoerde onderdeel: volgens rekwiranten is de uitlegging van artikel 263, vierde alinea, VWEU, op basis waarvan het Gerecht het beroep in eerste aanleg niet-ontvankelijk heeft verklaard, in strijd met de eisen van effectieve rechterlijke bescherming in de zin van artikel 47 van het Handvest van de grondrechten en de artikelen 6 en 13 EVRM „als algemene beginselen van Unierecht”.
106. Het recht op effectieve rechterlijke bescherming is op het niveau van de Unie erkend als algemeen rechtsbeginsel(67) en geldt inmiddels krachtens artikel 47 van het Handvest van de grondrechten als grondbeginsel van het Unierecht.
107. Het lijdt geen twijfel dat dit grondrecht – of het nu voortvloeit uit het Handvest of uit de algemene rechtsbeginselen van de Unie – bij de uitlegging en toepassing van de ontvankelijkheidsvoorwaarden voor beroepen tot nietigverklaring die worden ingesteld door natuurlijke en rechtspersonen, naar behoren in aanmerking moet worden genomen(68), en wel bij alle drie de varianten van artikel 263, vierde alinea, VWEU.
108. Het Hof heeft echter reeds uitgemaakt dat het recht op effectieve rechterlijke bescherming geen uitbreiding noodzakelijk maakt van de mogelijkheden van natuurlijke en rechtspersonen om rechtstreeks op te komen tegen handelingen van de Unie van algemene strekking. In tegenstelling tot de opvatting van rekwiranten kan uit dit grondrecht namelijk niet simpelweg worden afgeleid dat natuurlijke en rechtspersonen noodzakelijkerwijs de mogelijkheid moeten hebben om wetgevingshandelingen van de Unie rechtstreeks aan te vechten voor de Unierechters.(69)
109. De inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009 heeft geen wezenlijke wijzigingen van de grondrechtelijke eisen op dit vlak met zich gebracht. Door dit Verdrag heeft het Handvest van de grondrechten thans de rang van verbindend primair recht van de Unie en dezelfde juridische waarde als de verdragen (artikel 6, lid 1, eerste alinea, VEU). De inhoud van het op het niveau van de Unie erkende grondrecht op effectieve rechterlijke bescherming is hierdoor echter niet gewijzigd. Dit volgt niet in de laatste plaats uit de toelichtingen(70) die zijn opgesteld als richtsnoer voor de uitlegging van het Handvest en die door de rechterlijke instanties van de Unie en de lidstaten terdege in acht dienen te worden genomen (artikel 6, lid 1, derde alinea, VEU juncto artikel 52, lid 7, van het Handvest).
110. Niets anders volgt uit de in artikel 52, lid 3, eerste volzin, van het Handvest verankerde homogeniteitsclausule, die volgens artikel 6, lid 1, derde alinea, VEU bij de uitlegging en toepassing van het grondrecht op effectieve rechterlijke bescherming in aanmerking moet worden genomen. Overeenkomstig die clausule hebben de grondrechten van het Handvest die corresponderen met die van het EVRM dezelfde inhoud en reikwijdte als er door dat Verdrag aan wordt toegekend. Daarom moeten in verband met het grondrecht van de Unie op effectieve rechterlijke bescherming de artikelen 6 en 13 EVRM, waarop artikel 47 van het Handvest zich oriënteert, in aanmerking worden genomen.(71) Anders dan rekwiranten menen, volgt uit die twee bepalingen van het EVRM volgens de huidige stand van de uitlegging door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens echter niet dat particulieren dwingend de mogelijkheid van rechtstreeks beroep tegen wetgevingshandelingen wordt geboden.(72)
111. Uiteraard bestaat volgens artikel 52, lid 3, tweede volzin, van het Handvest nog steeds de mogelijkheid dat het Unierecht een ruimere bescherming biedt dan het EVRM. Maar daarbij dient wel naar behoren rekening te worden gehouden met de wil van de verdragswetgever, die zich, zoals ik reeds heb uiteengezet(73), na diepgaand beraad in het kader van de Europese Conventie uiteindelijk heeft uitgesproken tegen een uitbreiding van de mogelijkheden van natuurlijke en rechtspersonen om rechtstreeks tegen wetgevingshandelingen op te komen.
112. De verdragswetgever heeft bovendien aangegeven dat de in de Verdragen vastgelegde bevoegdheden van de Unie op generlei wijze door de bepalingen van het Handvest worden verruimd (artikel 6, lid 1, tweede alinea, VEU). Tegen deze achtergrond kunnen grondrechten van het Handvest, met name het recht op een doeltreffende voorziening in rechte in de zin van artikel 47 ervan, niet als argument worden gebruikt om wetgevingshandelingen in te delen bij de categorie regelgevingshandelingen (derde variant van artikel 263, vierde alinea, VWEU) of om de eisen te versoepelen die gelden ten aanzien van de rechtstreekse en individuele geraaktheid van particulieren door wetgevingshandelingen (tweede variant van artikel 263, vierde alinea, VWEU). Een dergelijke uitlegging zou namelijk neerkomen op een met artikel 6, lid 1, tweede alinea, VEU niet verenigbare verruiming van de bevoegdheden van de Unie, meer precies een verruiming van de rechterlijke bevoegdheden van een instelling van de Unie, het Hof van Justitie (artikel 19, lid 1, eerste volzin, VEU).
113. Tot dezelfde conclusie leidt een blik op artikel 51, lid 2, van het Handvest, dat volgens artikel 6, lid 1, derde alinea, VEU bij de uitlegging en toepassing van de rechten, vrijheden en beginselen van het Handvest moet worden geëerbiedigd. Het Handvest, aldus de eerstgenoemde bepaling, schept geen nieuwe bevoegdheden of taken voor de Gemeenschap en voor de Unie noch wijzigt het de in de Verdragen neergelegde bevoegdheden en taken. Dat de lidstaten die bepaling van fundamenteel belang achten, blijkt niet in de laatste plaats uit het feit dat zij de tekst ervan in een gemeenschappelijke verklaring betreffende de Verdragen uitdrukkelijk hebben herhaald.(74)
114. Hieruit volgt dat het beroepsrecht dat natuurlijke en rechtspersonen in de derde variant van artikel 263, vierde alinea, VWEU wordt verleend, niet door de Unierechters door middel van uitlegging zodanig kan worden verruimd, dat het ook van toepassing is op wetgevingshandelingen; daarvoor is een wijziging van het Verdrag vereist.(75) Hetzelfde geldt voor een eventuele fundamentele wijziging van de in het kader van de tweede variant van artikel 263, vierde alinea, VWEU gestelde eisen van rechtstreekse en individuele geraaktheid van particulieren in verband met wetgevingshandelingen.
115. In tegenstelling tot de opvatting van rekwiranten behoeft desondanks niet te worden gevreesd dat de beroepsmogelijkheden van particulieren tegen wetgevingshandelingen van de Unie een leemte vertonen. De verdragen hebben een volledig stelsel van rechtsmiddelen en procedures in het leven geroepen dat particulieren ook bij ontbreken van een mogelijkheid van rechtstreeks beroep een doeltreffende rechterlijke bescherming tegen wetgevingshandelingen biedt in de vorm van de exceptie van onwettigheid.(76)
116. Bovendien blijkt uit artikel 19, lid 1, VEU dat het stelsel van rechterlijke bescherming van de Verdragen gebaseerd is op twee pijlers: de rechterlijke instanties van de Unie aan de ene, en die van de lidstaten aan de andere kant.(77)
117. Voor zover de betrokken handeling van de Unie uitvoering door instellingen van de Unie behoeft, kan de rechtmatigheid ervan volgens artikel 277 VWEU door de Unierechters incidenteel worden getoetst naar aanleiding van een beroep tot nietigverklaring van de uitvoeringshandeling. Indien de betrokken handeling van de Unie daarentegen – zoals gewoonlijk het geval is – door nationale instanties moet worden uitgevoerd, bestaat de mogelijkheid om de rechtmatigheid ervan in het kader van een prejudiciële procedure in de zin van artikel 19, lid 3, sub b, VEU juncto artikel 267, lid 1, sub b, VWEU door het Hof te laten toetsen(78); in bepaalde gevallen is een prejudiciële verwijzing zelfs verplicht.(79)
118. Nu wordt door sommigen geopperd dat een slechts incidenteel verrichte toetsing van de rechtmatigheid van een wetgevingshandeling geen adequate vervanging kan zijn voor de ontbrekende mogelijkheid van particulieren om die handeling rechtstreeks aan te vechten. In het bijzonder, zo wordt gesteld, mag een particulier niet in een situatie terechtkomen waarin hij zich gedwongen ziet een rechtstreeks geldend Unierechtelijk gebod of verbod te overtreden louter om een handhavingsmaatregel van de bevoegde autoriteit uit te lokken waartegen hij zich dan voor de rechter kan verdedigen.(80)
119. Inderdaad zou het door de Unie gegarandeerde grondrecht op effectieve rechterlijke bescherming tekort worden gedaan wanneer een natuurlijke of rechtspersoon eerst de wet moet overtreden en zich aldus zelfs blootstellen aan een eventuele sanctie, alleen maar om de betrokken Unierechtelijke bepaling door de bevoegde rechters te kunnen laten toetsen.(81) In het stelsel van de Europese Verdragen behoeft voor een dergelijke situatie echter niet te worden gevreesd in verband met wetgevingshandelingen van de Unie.
120. Normaliter – bijvoorbeeld bij het in casu relevante verbod op het in de handel brengen van zeehondenproducten – zal het toezicht op de naleving van een rechtstreeks geldend gebod of verbod van een wetgevingshandeling van de Unie een taak zijn van de nationale instanties. In dat geval staat het de particulier vrij om zich tot de bevoegde instantie te wenden – in het onderhavige geval bijvoorbeeld de bevoegde nationale invoer- of douanedienst – en deze verzoeken te bevestigen dat het betrokken gebod of verbod op hem niet van toepassing is.(82) Een negatieve beslissing van die nationale instantie moet om redenen van een effectieve rechterlijke bescherming vatbaar zijn voor toetsing door de nationale rechter, die van zijn kant het Hof om een prejudiciële beslissing over de ten grondslag liggende handeling van de Unie kan of zelfs moet verzoeken.(83)
121. Algemeen gesproken is het de taak van de lidstaten te voorzien in de nodige rechtsmiddelen om een daadwerkelijke rechterlijke bescherming op de onder het recht van de Unie vallende gebieden te verzekeren.(84) Die verplichting is sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon uitdrukkelijk verankerd in artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU. Zij betekent niet in de laatste plaats dat de ontvankelijkheidsvoorwaarden voor beroepen bij nationale rechters, ook waar het gaat om mogelijke preventieve declaratoire of stakingsvorderingen, niet bovenmatig restrictief mogen worden toegepast.(85)
122. Indien het toezicht op de naleving van een rechtstreeks geldend Unierechtelijk gebod of verbod bij uitzondering onder de bevoegdheid van een instelling, orgaan of andere instantie van de Unie valt, heeft de particulier de mogelijkheid zich tot die instantie te wenden met een verzoek te bevestigen dat het betrokken gebod of verbod op hem niet van toepassing is. Volgens het beginsel van goed bestuur is de betrokken instantie dan verplicht op dat verzoek te beslissen.(86) Een negatief antwoord van die instantie zou om redenen van effectieve rechterlijke bescherming moeten worden beschouwd als besluit in de zin van artikel 288, vierde alinea, VWEU, waartegen de adressaat overeenkomstig de eerste variant van artikel 263, vierde alinea, VWEU kan opkomen met een beroep tot nietigverklaring, waarin hij dan met een beroep op artikel 277 VWEU incidenteel de rechtmatigheid van de ten grondslag liggende wetgevingshandeling kan aanvechten.
123. In spoedeisende gevallen bestaat zowel bij de rechters van de Unie (artikelen 278 en 279 VWEU) als bij de nationale rechter(87) de mogelijkheid te verzoeken om een voorlopige voorziening. Hierop heeft de Raad ter terechtzitting voor het Hof terecht gewezen.
124. In het licht van het voorgaande stel ik vast dat de argumenten van rekwiranten betreffende de eisen van effectieve rechterlijke bescherming moeten worden afgewezen.
3. Tussenconclusie
125. Het tweede middel is dus in zijn geheel ongegrond.
C – Derde middel
126. Het derde middel klaagt over onjuiste opvatting van bewijs. Rekwiranten zijn van mening dat het Gerecht hun in eerste aanleg aangevoerde argumenten „onjuist heeft weergegeven en opgevat”.
127. Rekwiranten stellen enerzijds dat het Gerecht hun in punt 47 van de bestreden beschikking ten onrechte in de mond heeft gelegd dat het onderscheid tussen wetgevings‑ en regelgevingshandelingen erop neerkomt dat het begrip „handelingen” in de eerste twee alternatieven van artikel 263, vierde alinea, VWEU zou moeten worden begrepen als „wetgevingshandelingen”.(88) Het Gerecht zou aldus de argumenten van rekwiranten hebben verwisseld met die van het Parlement en de Raad.
128. Anderzijds suggereert het Gerecht volgens rekwiranten in punt 48 van de bestreden beschikking ten onrechte dat in hun visie de lidstaten de draagwijdte van deze bepaling hebben willen beperken tot handelingen van gedelegeerde regelgeving als bedoeld in artikel 290 VWEU.
1. Ontvankelijkheid
129. De in de procedure betrokken instellingen van de Unie achten dit middel reeds niet-ontvankelijk vanwege het simpele feit dat het hier niet om bewijs gaat dat onjuist had kunnen worden opgevat, maar hooguit om juridische argumenten.
130. Dit bezwaar kan niet worden aanvaard. Als hogerevoorzieningrechter is het Hof bevoegd te toetsen niet alleen of het Gerecht in zijn beslissing in eerste aanleg feiten of bewijs maar ook de argumenten van partijen verkeerd heeft voorgesteld.(89)
131. Rekwiranten hebben overigens voldoende nauwkeurig aangegeven in welk deel van de bestreden beschikking huns inziens sprake is van een onjuiste opvatting van bewijs en waaruit die zou bestaan.
132. Het derde middel is dan ook ontvankelijk.
2. Gegrondheid
133. Bij de beoordeling van de gegrondheid van dit middel kan de vaste rechtspraak inzake onjuiste opvatting van bewijs als uitgangspunt dienen. Hieruit volgt dat van een dergelijke onjuiste opvatting sprake is wanneer, zonder gebruik te maken van nieuw bewijs, de beoordeling van het bestaande bewijs kennelijk onjuist is.(90)
134. Dit betekent in casu dat de door rekwiranten in eerste aanleg aangevoerde argumenten door het Gerecht slechts dan onjuist zijn voorgesteld, indien het deze kennelijk verkeerd heeft begrepen of de strekking ervan verkeerd heeft weergegeven.(91) Of dit in de gelaakte punten 47 en 48 van de bestreden beschikking het geval is, zal ik thans onderzoeken.
a) Punt 47 van de bestreden beschikking
135. Achtergrond van punt 47 van de bestreden beschikking is de tussen partijen omstreden vraag of natuurlijke en rechtspersonen volgens een van de varianten van artikel 263, vierde alinea, VWEU de mogelijkheid hebben om op te komen tegen wetgevingshandelingen. Het Parlement en de Raad hebben in eerste aanleg bepleit dat dergelijke beroepen weliswaar niet volgens de derde variant van artikel 263, vierde alinea, VWEU, maar wel volgens de eerste en de tweede variant van die bepaling ontvankelijk kunnen zijn.(92) Vervolgens hebben de Inuit Tapiriit Kanatami en de overige verzoekers hun verweten het begrip „handelingen” in de eerste en de tweede variant van artikel 263, vierde alinea, VWEU te lezen als „wetgevingshandelingen”.(93)
136. Het is die voorstelling van de argumenten van het Parlement en de Raad door de Inuit Tapiriit Kanatami en de overige verzoekers die door het Gerecht in punt 47 van de bestreden beschikking wordt aangeduid als „het argument van verzoekers”. Het Gerecht suggereert in dat deel van zijn beschikking dus niet dat verzoekers zelf het begrip „handelingen” zouden lezen als „wetgevingshandelingen”, maar gaat alleen maar in op de vraag welke gevolgen de argumenten van het Parlement en de Raad in de ogen van verzoekers zouden hebben. Alleen die interpretatie van de argumenten van de tegenpartij door de Inuit Tapiriit Kanatami en de overige verzoekers wordt door het Gerecht in punt 47 van de bestreden beschikking verworpen.
137. Tegen deze achtergrond kan het Gerecht niet worden verweten dat het in punt 47 van de bestreden beschikking de argumenten van rekwiranten kennelijk onjuist heeft opgevat of de strekking ervan verkeerd heeft weergegeven. Integendeel, het zijn rekwiranten zelf die kennelijk uitgaan van een verkeerde lezing van de litigieuze passage van de bestreden beschikking.
b) Punt 48 van de bestreden beschikking
138. Dit geldt echter niet voor punt 48 van de bestreden beschikking, waarin het Gerecht stelt dat de lidstaten de draagwijdte van het laatste zinsdeel van artikel 263, vierde alinea, VWEU, „anders dan verzoekers stellen”, niet hebben willen beperken tot gedelegeerde handelingen in de zin van artikel 290 VWEU.
139. Het Gerecht suggereert dus in dit punt van zijn beschikking dat de Inuit Tapiriit Kanatami en de overige verzoekers in eerste aanleg zouden hebben gesteld dat de lidstaten de draagwijdte van het laatste zinsdeel van artikel 263, vierde alinea, VWEU wilden beperken tot handelingen in de zin van artikel 290 VWEU.
140. Die formulering van het Gerecht geeft de strekking van de argumentatie van rekwiranten in eerste aanleg kennelijk verkeerd weer. De Inuit Tapiriit Kanatami en de overige verzoekers hebben namelijk in de loop van de procedure nooit beweerd dat de bedoeling van de lidstaten was geweest alleen gedelegeerde handelingen in de zin van artikel 290 VWEU onder het laatste zinsdeel van artikel 263, vierde alinea, VWEU te laten vallen. Dit zou overigens ook diametraal indruisen tegen hun argumentatie in het onderhavige geding.
141. Rekwiranten hebben zich integendeel in beide instanties consequent op het standpunt gesteld dat in het Verdrag van Lissabon in plaats van de uitdrukking „regelgevingshandelingen” het begrip „gedelegeerde handelingen” in de zin van artikel 290 VWEU had moeten worden gebruikt indien het de bedoeling was de werkingssfeer van artikel 263, vierde alinea, VWEU te beperken tot niet-wetgevingshandelingen.(94)
142. Dit betekent dat het Gerecht de strekking van de argumenten van de Inuit Tapiriit Kanatami en de overige verzoekers in punt 48 van de bestreden beschikking onjuist heeft voorgesteld.
143. Een dergelijke verkeerde voorstelling heeft echter niet dwingend tot gevolg dat de beslissing van het Gerecht in eerste aanleg moet worden vernietigd.(95) Dit is door het Parlement terecht benadrukt.
144. Met name in het onderhavige geval lijkt vernietiging van de bestreden beschikking niet op zijn plaats, aangezien de verkeerde weergave van een enkel punt van de argumentatie van rekwiranten van geen enkele invloed was op de door het Gerecht gegeven beslissing. Het Gerecht is integendeel, net als alle partijen, ervan uitgegaan dat de uitdrukking „regelgevingshandelingen” ruimer is dan het begrip „gedelegeerde handelingen” in de zin van artikel 290 VWEU.
145. Dit komt niet in de laatste plaats tot uitdrukking in het litigieuze punt 48 van de bestreden beschikking, waarin het Gerecht onder verwijzing naar het laatste zinsdeel van artikel 263, vierde alinea, VWEU benadrukt dat „de lidstaten de draagwijdte van deze bepaling niet hebben willen beperken tot handelingen van gedelegeerde regelgeving als bedoeld in artikel 290 VWEU, maar meer in het algemeen tot regelgevingshandelingen”.
146. Dit betekent dat de tegen punt 48 van de bestreden beschikking gerichte grief van rekwiranten weliswaar inhoudelijk juist, maar ondeugdelijk is.(96)
3. Tussenconclusie
147. Gelet op het voorgaande stel ik vast dat ook het derde middel ongegrond is.
D – Samenvatting
148. Aangezien geen van de door rekwiranten aangevoerde middelen slaagt, dient de hogere voorziening in haar geheel te worden afgewezen.
V – Kosten
149. Wordt de hogere voorziening, zoals ik in overweging geef, afgewezen, dan beslist het Hof over de proceskosten (artikel 184, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering), zoals nader geregeld in de artikelen 137 tot met 146 juncto artikel 184, lid 1, van dit Reglement.(97)
150. Uit artikel 138, leden 1 en 2, juncto artikel 184, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering volgt dat de in het ongelijk gestelde partij in de kosten wordt verwezen voor zover dit is gevorderd; indien meerdere partijen in het ongelijk worden gesteld, beslist het Hof over de verdeling van de kosten. Aangezien rekwiranten in het ongelijk zijn gesteld, moeten zij overeenkomstig de vorderingen van het Parlement en de Raad worden verwezen in de kosten. Rekwiranten moeten hoofdelijk in de kosten worden verwezen, aangezien zij de hogere voorziening gezamenlijk hebben ingesteld.(98)
151. Los daarvan moet over de kosten van de Commissie worden beslist. Die instelling, die in eerste aanleg was geïntervenieerd ter ondersteuning van de conclusies van het Parlement en de Raad, heeft ook in hogere voorziening aan de schriftelijke en mondelinge behandeling deelgenomen. Een dergelijke partij kan door het Hof volgens artikel 184, lid 4, tweede volzin, van het Reglement voor de procesvoering in haar eigen kosten worden verwezen.
152. Laatstgenoemde bepaling sluit blijkens haar formulering („kan”) weliswaar niet uit dat het Hof in bepaalde gevallen ook een andere beslissing neemt en de in het ongelijk gestelde rekwirant verwijst in de kosten van de interveniënt aan de zijde van de tegenpartij in eerste aanleg wanneer deze – zoals de Commissie in casu – in hogere voorziening in het gelijk wordt gesteld.(99) In het onderhavige geval lijkt het mij echter adequaat de in artikel 184, lid 4, tweede volzin, van het Reglement voor de procesvoering bepaalde regel te volgen. In de hogere voorziening in casu ging het namelijk om opheldering van een principieel vraagstuk dat los van het concrete individuele geval voor de Commissie van groot institutioneel belang is. Het is dan ook niet meer dan rechtvaardig dat de Commissie haar eigen kosten draagt.
153. Het Koninkrijk der Nederlanden ten slotte, dat in eerste aanleg eveneens was geïntervenieerd ter ondersteuning van de conclusies van het Parlement en de Raad, kan in tegenstelling tot de vordering van rekwiranten niet in de kosten worden verwezen, aangezien het niet aan de hogere voorziening heeft deelgenomen (artikel 184, lid 4, eerste volzin, van het Reglement voor de procesvoering).
VI – Conclusie
154. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging te beslissen als volgt:
„1) De hogere voorziening wordt afgewezen.
2) De Europese Commissie draagt haar eigen kosten.
3) Voor het overige worden rekwiranten hoofdelijk verwezen in de kosten van de procedure.”