Věc T-151/07
Kone Oyj a další
v.
Evropská komise
„Hospodářská soutěž – Kartelové dohody – Trh instalace a údržby výtahů a eskalátorů – Rozhodnutí, kterým se konstatuje porušení článku 81 ES – Manipulace nabídkových řízení – Rozdělení trhů – Stanovení cen“
Shrnutí rozsudku
1. Hospodářská soutěž – Pokuty – Pokyny o metodě stanovování pokut – Právní povaha
(Sdělení Komise 98/C 9/03)
2. Hospodářská soutěž – Pokuty – Výše – Stanovení – Kritéria – Soudržnost mezi částkami uloženými více podnikům
(Čl. 81 ES; nařízení Rady č. 1/2003; sdělení Komise 98/C 9/03, bod 1 A)
3. Hospodářská soutěž – Pokuty – Výše – Stanovení – Kritéria – Závažnost protiprávního jednání – Povinnost zohlednit skutečný dopad na trh – Neexistence – Základní úloha kritéria vycházejícího z povahy protiprávního jednání
(Nařízení Rady č. 1/2003, čl. 23 odst. 2; sdělení Komise 98/C 9/03, bod 1 A)
4. Hospodářská soutěž – Pokuty – Výše – Určení – Použití oznámení o spolupráci – Posuzovací pravomoc Komise
(Nařízení Komise č. 1/2003, čl. 23 odst. 2; sdělení Komise 2002/C 45/03)
5. Hospodářská soutěž – Správní řízení – Vyšetřovací pravomoci Komise – Rozhodnutí nařizující šetření – Povinnost uvést odůvodnění – Dosah
(Čl. 81 ES; nařízení Rady č. 1/2003, čl. 20 odst. 4)
6. Hospodářská soutěž – Pokuty – Výše – Určení – Oznámení Komise o neuložení nebo snížení pokut za spolupráci obviněných podniků – Závaznost pro Komisi
(Nařízení Rady č. 1/2003, čl. 23 odst. 2; sdělení Komise 2002/C 45/03)
7. Hospodářská soutěž – Pokuty – Výše – Určení – Porušení zásady rovného zacházení – Podmínky – Srovnatelnost situací
(Nařízení č. 1/2003, čl. 23 odst. 2; sdělení Komise 2002/C 45/03)
8. Hospodářská soutěž – Správní řízení – Dodržování práva na obhajobu – Přístup ke spisu – Dosah – Nezpřístupnění dokumentu – Důsledky – Nezbytnost rozlišovat na úrovni důkazního břemene příslušejícího dotčenému podniku mezi dokumenty v neprospěch a ve prospěch
9. Hospodářská soutěž – Pokuty – Výše – Určení – Kritéria – Přístup podniku během správního řízení
(Čl. 81 ES; nařízení Rady č. 1/200 , čl. 18 odst. 1 a čl. 20 odst. 3)
10. Hospodářská soutěž – Pokuty – Výše – Určení – Kritéria – Neuložení nebo snížení pokuty za spolupráci obviněného podniku – Použití oznámení o spolupráci – Snížení v důsledku nezpochybnění mimo rámec uvedeného oznámení
(Nařízení Rady č. 1/2003, čl. 23 odst. 2; sdělení Komise 96/C 207/04 a 2002/C 45/03)
11. Hospodářská soutěž – Pokuty – Výše – Určení – Neuložení nebo snížení pokuty za spolupráci stíhaného podniku – Snížení na základě nezpochybnění skutkových zjištění – Podmínky
(Nařízení Rady č.1/2003, čl. 23 odst. 2; sdělení Komise 96/C 207/04, odrážka D bod 2)
12. Hospodářská soutěž – Pokuty – Výše – Určení – Kritéria – Přístup podniku během správního řízení – Protiprávnost snížení pokuty přiznaných podnikům, které výslovně neuznaly skutková zjištění Komise
(Nařízení Rady č. 1/2003, čl. 23)
1. Pokyny o metodě stanovování pokut uložených podle čl. 15 odst. 2 nařízení č. 17 a čl. 65 odst. 5 Smlouvy o ESUO sice nemohou být kvalifikovány jako právní pravidlo, které správa musí v každém případě dodržovat, představují však orientační pravidlo chování, podle něhož má být v praxi postupováno a od něhož se správa může v konkrétním případě odchýlit, pouze uvede-li důvody slučitelné se zásadou rovného zacházení. Komise se tím, že taková pravidla chování přijala a prostřednictvím jejich zveřejnění oznámila, že je napříště bude používat na případy jimi dotčené, omezuje při výkonu své posuzovací pravomoci a nemůže se od těchto pravidel odchýlit, aniž bude případně sankcionována z důvodu porušení obecných právních zásad, jako je zásada rovného zacházení nebo ochrana legitimního očekávání. Mimoto uvedené pokyny obecným a abstraktním způsobem stanoví metodu, kterou si Komise uložila za účelem stanovení výše pokut, a v důsledku toho zajišťují právní jistotu podniků.
(viz body 34–36)
2. I za předpokladu, že by Komise při zjištění několika velmi závažných protiprávních jednání v jediném rozhodnutí musela zachovat určitou proporcionalitu mezi obecnými výchozími částkami pokut a velikostmi různých dotčených trhů, nic neukazuje na to, že tato částka stanovená za kartelovou dohodu v členském státě je nepřiměřená vzhledem k obecným výchozím částkám stanoveným za kartelové dohody v jiných členských státech, jestliže Komise stanoví výchozí částky pokut v dotyčných členských státech rozumným a soudržným způsobem, aniž však použila přesný matematický vzorec, k čemuž v žádném případě není povinna.
(viz body 54–55)
3. Závažnost porušení unijního práva hospodářské soutěže musí být stanovena v závislosti na několika skutečnostech, jakými jsou zejména zvláštní okolnosti věci, její kontext a odrazující účinek pokut, a to aniž je sestaven závazný nebo taxativní výčet kritérií, ke kterým musí být povinně přihlédnuto. V topmto ohledu není velikost dotčeného trhu v zásadě povinným prvkem, ale pouze jednou z více relevantních skutečností při posouzení závažnosti protiprávního jednání, a Komise ostatně není povinna vymezit dotčený trh nebo posoudit jeho velikost, pokud má dotčené protiprávní jednání protisoutěžní cíl.
Pokyny o metodě stanovování pokut uložených podle čl. 15 odst. 2 nařízení č. 17 a čl. 65 odst. 5 SMlouvy o ESUO totiž nestanoví, že se výše pokut vypočte v závislosti na celkovém obratu nebo obratu, který podniky dosáhly na dotčeném trhu. Nebrání však ani tomu, aby takové obraty byly při stanovení výše pokuty zohledněny, aby byly dodrženy obecné zásady práva Unie a vyžadují-li to okolnosti.
V tomto kontextu, jestliže Komise nestanovila obecnou výchozí částku pokuty za protiprávní jednání týkající se určitého členského státu na základě velikosti dotčeného trhu, ale opřela své rozhodnutí o povahu tohoto protiprávního jednání a jeho zeměpisný rozsah, úvaha, podle které obecná výchozí částka pokuty stanovená za kartelovou dohodu v tomto členském státě musí odrážet údajně omezenou velikost dotčeného trhu, se zakládá na nesprávném předpokladu a rozhodnutí Komise neporušuje zásadu porporcionality.
Totéž platí pro nezohlednění dopadu protiprávního jednání na trh. V souladu s bodem 1 A prvním pododstavcem uvedených pokynů je totiž Komise povinna provést v rámci posouzení závažnosti protiprávního jednání přezkum skutečného dopadu na trh jen tehdy, pokud je zjevné, že tento dopad lze měřit. Komise má při posuzování tohoto dopadu vycházet z hospodářské soutěže, která by normálně existovala, kdyby k protiprávnímu jednání nedošlo. Nicméně jestliže má Komise za to, že není možné měřit přesné účinky protiprávního jednání na trhu, aniž by podnik prokázal opak, může opřít své rozhodnutí o závažnou povahu protiprávního jednání, jakož i jeho zeměpisný rozsah.
Účinek jednání narušujícího hospodářskou soutěž totiž není určujícím kritériem při posouzení závažnosti protiprávního jednání. Okolnosti týkající se úmyslu mohou být důležitější než ty, které se týkají účinků jednání, zejména jedná-li se o protiprávní jednání, které je skutečně závažné, jako je rozdělování trhů. Povaha protiprávního jednání tak hraje prvořadou roli zejména pro charakterizování „velmi závažných“ protiprávních jednání. Z popisu velmi závažných protiprávních jednání v uvedených pokynech vyplývá, že dohody nebo jednání ve vzájemné shodě, jejichž cílem je zejména rozdělení trhů, mohou být již na základě své vlastní povahy kvalifikovány jako „velmi závažné“, aniž je nezbytné, aby se taková jednání vyznačovala zvláštním dopadem nebo zeměpisným rozsahem. Tento závěr potvrzuje i skutečnost, že zatímco v popisu závažných protiprávních jednání se výslovně hovoří o dopadu na trh a o účincích v rozsáhlých oblastech společného trhu, v popisu velmi závažných protiprávních jednání naopak není zmínka o žádném požadavku ohledně skutečného dopadu na trh či vzniku účinků v určité zeměpisné oblasti.
Za těchto podmínek porušení uijních pravidel hospoářské soutěže zjištěná v rozhodnutí Komise patří již ze své podstaty mezi nejzávažnější porušení článku 81 ES, jelikož jejich předmětem je „tajná koluze mezi soutěžiteli s cílem rozdělení trhů nebo zmrazení tržních podílů rozdělením projektů prodeje a instalace nových výtahů nebo eskalátorů a s cílem nekonkurovat si, pokud jde o údržbu a modernizaci výtahů a eskalátorů “. Kromě toho, že tyto kartelové dohody vážně narušují hospodářskou soutěž tím, že zavazují strany dodržovat oddělené trhy často vymezené státními hranicemi, vedou k izolaci těchto trhů v rozporu s hlavním cílem Smlouvy, kterým je integrace trhu Společenství. Protiprávní jednání tohoto typu, zejména u horizontálních kartelových dohod, jsou tak kvalifikována jako „zvlášť závažná“ nebo „zjevná protiprávní jednání“.
(viz body 32, 46–47, 56, 61–62, 64, 67–69)
4. Oznámení o ochraně před pokutami a snížení pokut v případech kartelů představuje nástroj, který je při dodržování právních norem vyšší síly určený k upřesnění kritérií, jež Komise hodlá používat v rámci výkonu své posuzovací pravomoci při stanovení pokut ukládaných za porušení unijních pravidel hospodářské soutěže. Z toho vyplývá omezení této vlastní pravomoci samotnou Komisí, které však není neslučitelné se zachováním podstatného prostoru Komise pro uvážení.
Komise má tak široký prostor pro uvážení, když posuzuje, zda důkazy poskytnuté podnikem, který hodlá využít oznámení o spolupráci, představují významnou přidanou hodnotu ve smyslu bodu 21 uvedeného oznámení.
Stejně tak Komise poté, co konstatuje, že důkazy představují významnou přidanou hodnotu ve smyslu bodu 21 oznámení o spolupráci, disponuje prostorem pro uvážení, když stanoví přesný rozsah snížení pokuty pro dotčený podnik. Bod 23 písm. b) první pododstavec tohoto oznámení totiž stanoví rozpětí pro snížení výše pokuty pro jednotlivé kategorie dotčených podniků. S ohledem na uvedený prostor pro uvážení může soud Unie postihnout pouze jeho zjevné překročení.
Pro získání ochrany před pokutami na základě bodu 8 písm. b) oznámení o spolupráci je třeba, aby podnik byl prvním, kdo předloží důkaz, který podle názoru Komise může Komisi umožnit, aby zjistila protiprávní jednání podle článku 81 ES.
Kromě toho kvalita spolupráce podniku určuje, zda může mít prospěch z takové ochrany na základě tohoto ustanovení. Nestačí totiž, že takový podnik předložil informace a skutečnosti umožňující účinné stíhání protiprávního jednání. I když sice není nezbytné, aby poskytnuté důkazy byly dostatečné k prokázání celého protiprávního jednání nebo jeho každého sebemenšího detailu, musí být nicméně dostatečné co do své povahy, přesnosti a důkazní síly k tomu, aby Komisi umožnily konstatovat porušení článku 81 ES.
V tomto ohledu prohlášení vyhotovená z paměti vedoucími pracovníky dotyčného podniku, u nichž nemůže být vyloučeno, že obsahují nepřesnost, a jednostranná prohlášení nemohou stačit k prokázání protiprávního jednání, pokud nejsou podpořena přesnými a shodujícími se listinnými důkazy. Je totiž nezbytné, aby Komise za účelem odůvodnění pevného přesvědčení, že došlo k protiprávnímu jednání, ve svém rozhodnutí uvedla přesné a shodující se důkazy.
Za těchto podmínek Komise zjevně nepřekročila svůj prostor pro uvážení, když odmítla přiznat ochranu před pokutami podniku, který poskytl důkazy s omezenou důkazní hodnotou, které nebyly soudobé a část z nich nebyla datovaná. Okolnost, že tento podnik získal tuto ochranu před pokutami v souvislosti s protiprávním jednáním téhož typu spáchaným v jiných členských státech, nemá v tomto ohledu vliv, jelikož povaha a upřesnění informací poskytnutých v každém případě se lišila.
Komise navíc zjevně nepřekračuje svůj prostor pro uvážení, kterým disponuje při hodnocení spolupráce podniku za účelem snížení uložené pokuty, tím, že měla za to, že důkazy, které nejsou soudobé, které popírají protisoutěžní cíl kartelové dohody a které jsou nejednoznačné, nejsou dostatečně přesné, aby se jim přisoudila významná přidaná hodnota ve smyslu bodu 21 uvedeného oznámení o spolupráci. Jestliže totiž podnik, který v rámci své žádosti o shovívavost nepředá Komisi soudobé důkazy, Komisi informuje o skutečnostech, které jí nebyly předtím známy, může to být považováno za podstatné posílení schopnosti Komise prokázat kartelovou dohodu jen tehdy, pokud dotyčný podnik spojí tyto informace s existencí uvedené kartelové dohody, jelikož příspěvek podniku musí skutečně posílit schopnost Komise prokázat protiprávní jednání. Každé Komisí přiznané snížení pokuty tak musí odrážet skutečný příspěvek podniku k prokázání protiprávního jednání Komisí.
(viz body 80–81, 83–84, 91, 94, 97–99, 100, 102–103, 108, 111–113, 117–119, 122–124, 162, 165, 169, 174–176, 179)
5. V rozhodnutích nařizujících šetření musí Komise jasně uvést domněnky, jež zamýšlí ověřit. Není však nezbytné, aby rozhodnutí o šetření obsahovalo přesné vymezení relevantního trhu, přesnou právní kvalifikaci předpokládaných protiprávních jednání a určení období, během něhož k těmto protiprávním jednáním mělo docházet.
(viz bod 116)
6. Oznámení o ochraně před pokutami a snížení pokut v případech kartelů vyvolává legitimní očekávání, o které se mohou opírat podniky, které si přejí informovat Komisi o kartelové dohodě. S ohledem na legitimní očekávání, které z tohoto oznámení mohly vyvodit podniky, které si přejí spolupracovat s Komisí, je tedy Komise povinna dodržovat toto oznámení při posouzení spolupráce podniku v rámci stanovení částky pokuty, která je mu ukládaná. V tomto ohledu hospodářský subjekt v zásadě nemůže legitimně očekávat, že bude od pokut osvobozen na základě pouhého mlčení Komise.
(viz body 127, 130, 186)
7. Komise nemůže v rámci svého posouzení spolupráce účastníků kartelové dohody porušit zásadu rovného zacházení. O porušení uvedené zásady se nejedná, protože dvě situace nejsou srovnatelné, jestliže Komise zaprvé přizná ochranu před pokutami podniku, jehož informace umožnily zahájit první šetření a zadruhé jí odmítne přiznat jinému podniku, který poskytl informace poté, co Komise tato první šetření provedla.
(viz body 135, 137–138, 140)
8. Dodržování práva na obhajobu v jakémkoli řízení, které může vést k uložení sankcí, zejména pokut nebo penále, představuje základní zásadu unijního práva, která musí být dodržována, i když se jedná o řízení správní povahy.
Přístup ke spisu má ve věcech hospodářské soutěže za účel především umožnit osobám, jimž je určeno oznámení námitek, aby se seznámily s důkazy obsaženými ve spisu Komise a mohly se tak na základě těchto poznatků účinně vyjádřit k závěrům, k nimž Komise dospěla ve svém oznámení námitek. Přístup ke spisu je tedy součástí procesních záruk, jejichž účelem je chránit právo na obhajobu a zajistit zejména účinný výkon práva být vyslechnut.
Komise má tedy povinnost zpřístupnit podnikům, které se účastní řízení podle článku 81 odst. 1 ES, všechny dokumenty v neprospěch nebo ve prospěch, které během šetření získala, a tato povinnost se nevztahuje na obchodní tajemství jiných podniků, na interní dokumenty orgánu a na jiné důvěrné informace.
Kromě toho pouhé neoznámení dokumentu v neprospěch je porušením práva na obhajobu pouze tehdy, může-li dotyčný podnik prokázat, že Komise vycházela z tohoto dokumentu na podporu své námitky týkající se existence protiprávního jednání a že tuto námitku lze prokázat pouze odkazem na uvedený dokument.
Pokud jde naopak o nezpřístupnění dokumentu ve prospěch, dotčený podnik musí pouze prokázat, že jeho nezpřístupnění mohlo k jeho újmě ovlivnit průběh řízení a obsah rozhodnutí Komise. Postačí, když podnik prokáže, že uvedené dokumenty ve prospěch mohl použít ke své obhajobě v tom smyslu, že pokud by jej mohl uplatnit během správního řízení, mohl by se dovolávat skutečností, které se neshodují se závěry učiněnými v tomto stadiu Komisí, a mohl by tedy jakýmkoli způsobem ovlivnit závěry Komise učiněné v případném rozhodnutí, přinejmenším pokud jde o závažnost a dobu trvání vytýkaného jednání a tedy výši pokuty.
(viz body 143–147,151)
9. Při stanovení výše pokuty ukládané za porušení unijních pravidel hospodářské soutěže, je snížení pokuty z důvodu spolupráce ve správním řízení odůvodněno pouze pokud chování dotčeného podniku Komisi umožnilo shledat protiprávní jednání s menšími potížemi, a případně zajistit jeho ukončení. Mimoto z judikatury vyplývá, že podnik, který výslovně prohlásí, že nezpochybňuje skutková tvrzení, na kterých Komise založila své námitky, lze považovat za podnik, který přispěl k usnadnění úkolu Komise, který spočívá ve zjišťování a trestání protiprávních jednání, která jsou v rozporu s unijními pravidly hospodářské soutěže.
Kromě toho v souladu s čl. 18 odst. 1 a čl. 20 odst. 3 nařízení č. 1/2003 jsou podniky povinny odpovědět na žádosti o informace a podrobit se šetření. Přitom spolupráce při šetření, která nepřekročí rámec povinností podniku podle těchto ustanovení, neodůvodňuje snížení pokuty.
Dále údajná pružnost podniku v případě žádostí o důvěrné zacházení s informacemi, které sděluje Komisi, nemůže být považována za ulehčení úkolu Komise. V tomto ohledu rozumné žádosti o důvěrnost neztěžují šetření, a je v každém případě věcí dotyčného podniku požádat o důvěrné zacházení s údaji, které podle něj nesmějí být odhaleny třetím osobám.
Z toho vyplývá, že spolupráce držící se v takových mezích nemůže vyvolat legitimní očekávání ohledně snížení výše pokuty.
(viz body 204, 222)
10. Právo domáhat se ochrany legitimního očekávání se vztahuje na každého jednotlivce, který se nachází v situaci, ze které vyplývá, že unijní správa Unie tím, že mu poskytla konkrétní ujištění, u něj vyvolala podložené naděje Nikdo se naopak nemůže dovolávat porušení zásady ochrany legitimního očekávání, jestliže mu správa neposkytla konkrétní ujištění. Taková ujištění jsou tvořena přesnými, nepodmíněnými a shodujícími se informacemi z oprávněných a spolehlivých zdrojů.
V rámci stanovení výše pokuty za porušení unijních pravidel hospodářské soutěže nemůže údaj v oznámení námitek, že Komise zamýšlí přiznat snížení pokuty nad rámec oznámení o ochraně před pokutami a snížení pokut v případech kartelů, představovat konkrétní ujištění ohledně rozsahu nebo míry snížení, která by byla případně přiznána dotyčnému podniku. Takové tvrzení tedy v žádném případě nemohlo vyvolat jakékoliv legitimní očekávání.
Dřívější rozhodovací praxe Komise nemůže navíc vyvolat legitimní očekávání dotyčných podniků ohledně snížení pokuty.
V každém případě hospodářské subjekty nejsou oprávněny vkládat své legitimní očekávání do zachování stávajícího stavu, který může být v rámci posuzovací pravomoci orgánů změněn. Účinné použití unijních pravidel hospodářské soutěže tak vyžaduje, aby Komise měla možnost kdykoli přizpůsobit úroveň pokut potřebám této politiky.
(viz body 206–208, 210, 212)
11. Podnik musí Komisi za účelem dosažení snížení pokuty na základě nezpochybnění skutkových zjištění v souladu s hlavou D bodem 2 druhou odrážkou oznámení o ochraně před pokutami a snížení pokut v případech kartelů poté, co se seznámil s oznámením námitek, výslovně informovat o tom, že nemá v úmyslu zpochybnit věcnou správnost skutkových zjištění. V tomto ohledu obecné prohlášení, podle kterého dotyčný podnik nezpochybňuje, že se koluze v rozsahu, v němž je podpořena skutečnostmi obsaženými ve spise Komise, týkala jediného a pokračujícího protiprávního jednání, nelze považovat za prohlášení ulehčující úkol Komise spočívající ve zjišťování a trestání protiprávních jednání, která jsou v rozporu s unijními pravidly hospodářské soutěže. Totéž platí, jestliže nezpochybnění skutkových zjištění je čistě formální a nejednoznačné a nemělo žádný pozitivní vliv na prokázání skutečností, jelikož dotyčný podnik se omezil na popsání své účasti buď čistě hypoteticky nebo tak, že minimalizoval protisoutěžní účinky protprávních dohod.
(viz body 227, 230–231)
12. Při stanovení výše pokuty ukládané za porušení unijních pravidel hospodářské soutěže, Komise v rámci svého posouzení spolupráce účastníků kartelové dohody nemůže porušit zásadu rovného zacházení. Dodržování zásady rovného zacházení ovšem musí být v souladu s dodržováním zásady legality, podle níž nikdo nemůže ve svůj prospěch uplatňovat protiprávnost, k níž došlo ve prospěch jiné osoby.
V tomto ohledu podnik, který výslovně prohlásí, že nezpochybňuje skutková tvrzení, na kterých Komise založila své námitky, lze považovat za podnik, který přispěl k usnadnění úkolu Komise, který spočívá ve zjišťování a trestání protiprávních jednání, která jsou v rozporu s unijními pravidly hospodářské soutěže. V rozhodnutích, která konstatují porušení těchto pravidel, má Komise právo považovat takové chování za uznání skutkových tvrzení, a tedy za důkaz opodstatněnosti dotčených tvrzení. Takové chování proto může odůvodnit snížení výše pokuty.
Jinak tomu je, jestliže podnik zpochybňuje ve své odpovědi podstatu těchto tvrzení. Tím, že podnik přijme takový přístup při správním řízení, totiž nepřispívá k ulehčení úkolu Komise.
(viz body 234–235)