JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
ELEANOR SHARPSTON
16 päivänä maaliskuuta 2017 (1)
Asia C‑98/15
María Begoña Espadas Recio
vastaan
Servicio Público de Empleo Estatal (SPEE)
(Ennakkoratkaisupyyntö – Juzgado de lo Social no 33 de Barcelona (Barcelonan työtuomioistuin nro 33, Espanja))
Direktiivi 79/7/ETY – 4 artiklan 1 kohta – Mies- ja naispuolisten työntekijöiden tasa-arvoinen kohtelu – Direktiivi 97/81/EY – Osa-aikatyötä koskeva puitesopimus – Työttömyysetuuden keston laskentaa koskeva kansallinen lainsäädäntö – Päivien, joina ei ole työskennelty, jättäminen huomiotta – Syrjintä
1. Tällä ennakkoratkaisupyynnöllä Juzgado de lo Social no 33 de Barcelona (Barcelonan työtuomioistuin nro 33, Espanja) pyytää ohjeita miesten ja naisten tasa-arvoisen kohtelun periaatteen asteittaisesta toteuttamisesta sosiaaliturvaa koskevissa kysymyksissä annetun direktiivin 79/7/ETY(2) ja Euroopan teollisuuden ja työnantajain keskusjärjestön (UNICE), julkisten yritysten Euroopan keskuksen (CEEP) ja Euroopan ammatillisen yhteisjärjestön (EAY) tekemästä osa-aikatyötä koskevasta puitesopimuksesta annetun direktiivin 97/81/EY tulkinnasta.(3) Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensinnäkin, kuuluuko työttömyysetuus, joka rahoitetaan työntekijän ja hänen työnantajansa suorittamilla vakuutusmaksuilla, puitesopimuksen soveltamisalaan. Se pyrkii myös selvittämään, että jos osa-aikaisella työntekijällä on työnantajiensa kanssa ”vertikaalinen työjärjestely” (jossa hän esimerkiksi työskentelee 50 prosenttia vastaavan kokoaikaisen työntekijän työajasta maanantaisin, tiistaisin ja keskiviikkoisin eikä työskentele lainkaan torstaisin ja perjantaisin), onko kansallinen lainsäädäntö, jossa päiviä, joina ei ole työskennelty, ei oteta huomioon määritettäessä sitä kokonaisajanjaksoa, jolta työttömyysetuus olisi maksettava, yhteensopiva puitesopimuksen ja/tai direktiivin 79/7 kanssa.
Unionin lainsäädäntö
Direktiivi 79/7
2. Direktiivin 79/7 johdanto-osan toisen perustelukappaleen mukaan tasa-arvoisen kohtelun periaate sosiaaliturvaa koskevissa kysymyksissä on ensiksi toteutettava niissä lakisääteisissä järjestelmissä, jotka antavat turvaa muun muassa työttömyyden varalta.
3. Direktiivin 79/7 2 artiklan mukaan direktiiviä sovelletaan muun muassa sellaisiin työntekijöihin, joiden työnteko on keskeytynyt muunlaisen kuin vapaaehtoisen työttömyyden vuoksi. Direktiiviä sovelletaan esimerkiksi lakisääteisiin järjestelmiin, jotka antavat turvaa työttömyyden varalta, kuten 3 artiklassa säädetään.
4. Direktiivin 4 artiklan 1 kohdan mukaan tasa-arvoisen kohtelun periaatteella tarkoitetaan, että
”minkäänlaista sukupuoleen perustuvaa syrjintää ei saa esiintyä välittömästi eikä välillisesti etenkään siviilisäädyn tai perheaseman perusteella eikä varsinkaan, kun on kysymyksessä:
– järjestelmien soveltamisala ja niiden piiriin pääsemisen edellytykset;
– velvollisuus osallistua rahoitukseen ja maksuosuuksien laskentaperusteet;
– etuuksien, aviopuolisosta ja huollettavista johtuvat lisät mukaan lukien, laskentaperusteet sekä etuuksiin olevan oikeuden kestoa ja jatkumista koskevat edellytykset”.
Direktiivi 97/81
5. Toimialaltaan yleiset työmarkkinakeskusjärjestöt (Euroopan teollisuuden ja työnantajain keskusjärjestö (UNICE), julkisten yritysten Euroopan keskus (CEEP) ja Euroopan ammatillinen yhteisjärjestö (EAY)) tekivät 6.6.1997 osa-aikatyötä koskevan puitesopimuksen (jäljempänä puitesopimus), jolla pyritään muun muassa poistamaan osa-aikatyöntekijöiden syrjintä.(4)
6. Puitesopimus sisällytettiin asianmukaisesti unionin lainsäädäntöön direktiivillä 97/81. Direktiivin 1 artiklan mukaan sen tarkoituksena on panna täytäntöön puitesopimus. Direktiivin 2 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on saatettava direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan viimeistään 20.1.2000 tai varmistettava viimeistään kyseisenä päivänä, että työmarkkinaosapuolet ovat panneet tarvittavat säännökset täytäntöön sopimusteitse. Puitesopimuksen teksti on direktiivin liitteenä.(5)
7. Puitesopimuksen johdanto-osan kolmannessa perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Sopimus koskee osa-aikatyöntekijöiden työehtoja samalla kun siinä tunnustetaan, että lakisääteinen sosiaaliturva kuuluu jäsenvaltioiden päätettäväksi.”
8. Puitesopimuksen 1 lausekkeen a kohdan mukaan puitesopimuksen tarkoituksena on ”osa-aikatyöntekijöihin kohdistuvan syrjinnän poistaminen ja osa-aikatyön laadun parantaminen”.
9. Puitesopimusta sovelletaan sen 2 lausekkeen 1 kohdan mukaan ”osa-aikatyöntekijöihin, joilla on laissa, työehtosopimuksessa tai kussakin jäsenvaltiossa voimassa olevissa käytännöissä määritelty työsopimus tai työsuhde”.
10. Puitesopimuksen 3 lausekkeen 1 kohtaan sisältyvän määritelmän mukaan osa-aikatyöntekijällä tarkoitetaan ”palkattua työntekijää, jonka säännöllinen työaika viikkotyöaikana tai keskimääräisenä työaikana enintään vuoden pituisena ajanjaksona laskettuna on lyhyempi kuin vastaavan kokoaikaisen työntekijän säännöllinen työaika”.
11. Puitesopimuksen 4 lausekkeen otsikko on ”Syrjimättömyyden periaate”. Sen 1 kohdassa määrätään seuraavaa: ”Osa-aikatyöntekijöihin ei pelkästään osa-aikaisuuden perusteella saa soveltaa epäedullisempia työehtoja kuin vastaaviin kokoaikaisiin työntekijöihin, ellei erilainen kohtelu ole perusteltua asiallisista syistä.”
Espanjan lainsäädäntö
12. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että Espanjan perustuslain 41 § muodostaa perustan kansalliselle sosiaaliturvajärjestelmälle, josta säädetään ensisijaisesti yleisessä sosiaaliturvalaissa (Ley General de la Seguridad Social, jäljempänä LGSS), sellaisena kuin se hyväksyttiin 20.6.1994 annetulla kuninkaan asetuksella (Real Decreto Legislativo) 1/94. LGSS:n 204 §:ssä säädetään kahdentyyppisestä työttömyysturvasta – maksuperusteisesta ja avustuksiin perustuvasta suojan tasosta. Järjestelmää hallinnoi valtio, ja työttömyysturva on pakollinen.
13. LGSS:n 210 §:n otsikko on ”Työttömyysetuuden kesto”. Sen ajan pituus, jolta etuutta maksetaan työttömälle työntekijälle (jäljempänä etuuden kesto), määritetään käyttämällä perusteena i) työntekijän oikeudellisen aseman muuttumista työntekijästä työttömäksi edeltävien kuuden vuoden työskentelykautta, jolta työntekijä on suorittanut vakuutusmaksut, tai ii) maksuvelvollisuuden lakkaamishetkeä. Säännökseen sisältyy taulukko, jossa esitetään maksukausi päivinä ja vastaava ajanjakso, jolta etuuksia maksetaan ja joka on ilmaistu samoin päivinä. Siten, jos esimerkiksi maksukausi on 360–539 päivää, etuuksia maksetaan 120 päivältä, jos maksukausi on 1 260–1 439 päivää, etuuksia maksetaan 420 päivältä, ja jos maksukausi ylittää 2 160 päivää, etuuksia maksetaan 720 päivältä (enimmäisajanjakso, jolta etuuksia voidaan maksaa).
14. LGSS:n 7. lisäsäännöksen, jossa vahvistetaan osa-aikaisiin työntekijöihin sovellettavat oikeussäännöt, 1 momentin 4 säännössä säädetään, että ”maksukausien määrittämiseksi ja työttömyysetuuksien laskentaperusteen laskemiseksi noudatetaan asiaa koskevassa erityislainsäädännössä annettuja asetuksia”. Tällainen asetus on työttömyysturvasta annettu kuninkaan asetus 625/1985 (Real Decreto 625/1985 de protección por desempleo, jäljempänä kuninkaan asetus 625/1985). Sen 3 §:ssä säädetään, miten työttömyysetuuden kesto lasketaan. Kyseisen pykälän 1 momentti koskee kokoaikaisia työntekijöitä. Siinä säädetään seuraavaa: ”Työttömyysetuuden kesto lasketaan laissa tarkoitettua työttömyystilannetta tai maksuvelvollisuuden lakkaamishetkeä edeltävien neljän vuoden aikana työskentelykausien, joilta vakuutusmaksut on suoritettu, perusteella.” Saman pykälän 4 momentissa säädetään osa-aikatyöntekijöistä seuraavaa: ”Kun hyväksytyt maksut liittyvät osa-aikatyöhön tai tosiasiallisesti tehtyyn työhön niissä tapauksissa, joissa työaikaa on lyhennetty, jokainen työpäivä lasketaan maksupäiväksi työajan pituudesta riippumatta.”
15. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että kansallisen oikeuskäytännön mukaan työttömäksi jääminen antaa oikeuden työttömyysetuuteen. Sen ajanjakson määrittämiseksi, jolta etuuksia maksetaan, on otettava huomioon ainoastaan päivät, joina työntekijä on tosiasiallisesti työskennellyt, vaikka vastaavia sosiaaliturvamaksuja työttömyyden varalta maksettiin vuoden jokaisen kuukauden jokaiselta päivältä.
Tosiseikat, oikeudenkäyntimenettely ja ennakkoratkaisukysymykset
16. María Begoña Espadas Recio (jäljempänä Espadas Recio) työskenteli siivoojana. Hän työskenteli 23.12.1999 lähtien keskeytyksittä peräjälkeen eri yrityksissä. Hänen työskentelynsä noudatti seuraavaa kaavaa: hän työskenteli 2,5 tuntia jokaisen viikon maanantaina, keskiviikkona ja torstaina sekä 4 tuntia jokaisen kuukauden ensimmäisenä perjantaina. Hänen työskentelynsä oli siten järjestetty vertikaalisesti – osa-aikatyötä tehtiin ainoastaan tiettyinä viikonpäivinä sen sijaan, että se olisi jaettu työviikon jokaiselle viidelle päivälle (horisontaalinen järjestely). Espadas Recion työsuhde päättyi 29.7.2013.
17. Servicio Público de Empleo Estatal (valtion työvoimavirasto, jäljempänä SPEE) hyväksyi 30.9.2013 hänen hakemuksensa työttömyysetuuden maksamiseksi. SPEE myönsi etuuden alun perin 120 päiväksi 10.9.2013 ja 9.1.2014 väliselle ajalle siten, että päiväkohtainen laskentaperuste olisi 6,10 euroa. Espadas Recion katsottiin maksaneen vakuutusmaksuja 452 päivältä. Espadas Recio teki päätöksestä oikaisuvaatimuksen ja katsoi olevansa oikeutettu etuuteen 720 päivältä (hän ei riitauttanut laskentaperustetta hänen saamansa päiväkohtaisen etuuden määrän suhteen).(6) SPEE hyväksyi oikaisuvaatimuksen osittain 9.12.2013 tekemällään päätöksellä. SPEE myönsi työttömyysetuuden 420 päivältä Espadas Recion työtuntien perusteella, joita oli sen laskelmien mukaan 8,5 tuntia viikossa.
18. SPEE tulkitsi LGSS:n 210 §:ää yhdessä kuninkaan asetuksen 625/1985 3 §:n 4 momentin kanssa ja katsoi, että sen ajanjakson kesto, jolta työttömyysetuutta olisi maksettava, lasketaan niiden päivien lukumäärän perusteella, joilta on suoritettu vakuutusmaksuja Espadas Recion aseman muuttumista työssä käyvästä työttömäksi edeltävien kuuden vuoden aikana. Osa-aikatyössä jokainen varsinainen työssäolopäivä lasketaan päiväksi, jolta on maksettu vakuutusmaksuja. Tästä seurasi, että työttömyyttä edeltävien kuuden vuoden aikana Espadas Recio oli osoittanut maksaneensa vakuutusmaksuja 1 387 päivältä. Työttömyysetuuden kestoksi laskettiin siten 420 päivää. SPEE ei ottanut huomioon muita sellaisia tähän kuuden vuoden ajanjaksoon sisältyviä päiviä, joilta Espadas Recio ja hänen entiset työnantajansa olivat maksaneet vakuutusmaksuja.
19. On kiistatonta, että jos Espadas Recio olisi työskennellyt horisontaalisen järjestelyn mukaisesti – 1,75 tuntia viitenä päivänä viikossa eli yhteensä 8,5 tuntia –, hän olisi ollut oikeutettu saamaan työttömyysetuuden 720 päivän enimmäisajanjaksolta.
20. Espadas Recio on nostanut ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa kanteen, jossa hän riitauttaa SPEE:n päätöksen hänelle myönnetyn työttömyysetuuden kestosta. Hän katsoo, että koska hän oli työskennellyt kuusi vuotta peräkkäin ja suorittanut vakuutusmaksut 30 tai 31 päivältä kuukaudessa (yhteensä 2 160 päivältä), hän on oikeutettu saamaan etuuden 720 päivältä eikä 420 päivältä, joilta etuus oli myönnetty. Espadas Recio väittää, että etuuden kestoa määritettäessä olisi otettava huomioon jokainen päivä, jolta vakuutusmaksuja maksettiin – eikä pelkästään päivät, joina on tosiasiallisesti työskennelty. Jos näin ei tehdä, kyseessä on paitsi häneen osa-aikatyöntekijänä kohdistuva epälooginen kaksinkertainen rangaistus, joka on suhteellisuusperiaatteen vastainen,(7) myös välitön tai välillinen sukupuoleen perustuva syrjintä.
21. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että unionin tuomioistuin tutki samankaltaista kysymystä tuomiossaan Bruno ym.(8) Tämä totesi mainitussa tuomiossa Alitalian matkustamohenkilökunnan vanhuuseläkkeistä, jotka kuuluivat Italian sosiaaliturvajärjestelmään, että puitesopimuksen 4 lauseke oli esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa ajanjaksoja, joiden kuluessa ei työskennellä, ei otettu huomioon laskettaessa tällaisen eläkkeen saamiseksi edellytettävää palvelusaikaa, koska tällaisessa lainsäädännössä syrjittiin osa-aikatyöntekijöitä, jollei erilainen kohtelu ollut perusteltua asiallisista syistä.
22. Ellei puitesopimusta sovelleta, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan kyseessä voi olla direktiivin 79/7 vastainen sukupuoleen perustuva syrjintä. Lyhyempi etuuden kesto, joka kyseessä olevalla kansallisella säännöksellä myönnetään ”vertikaalisille” osa-aikatyöntekijöille verrattuna ”horisontaalisiin” osa-aikatyöntekijöihin, merkitsee sukupuoleen perustuvaa välillistä syrjintää sen vuoksi, että sovelletut säännöt vaikuttavat kielteisesti koko naispuolisten työntekijöiden ryhmään. Vuosittaisten tilastojen mukaan valtaosa osa-aikatyöntekijöistä Espanjassa (noin 70–80 prosenttia) on naisia.
23. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää näin ollen ennakkoratkaisua seuraaviin kysymyksiin:
”1) Onko [puitesopimuksen] 4 lauseketta tulkittava [tuomiossa Bruno ym.] vahvistetun oikeuskäytännön perusteella siten, että kyseistä lauseketta on sovellettava [LGSS:n] 210 §:ssä säädetyn kaltaiseen maksuperusteiseen työttömyysetuuteen, joka rahoitetaan yksinomaan työntekijän ja hänet työllistäneiden yritysten suorittamilla vakuutusmaksuilla niiden työskentelykausien perusteella, joilta on suoritettu vakuutusmaksuja laissa tarkoitettua työttömyystilannetta edeltäneiden kuuden vuoden aikana?
2) Mikäli edellä esitettyyn vastataan myöntävästi, onko [em. tuomiossa Bruno ym.] vahvistetun oikeuskäytännön perusteella [puitesopimuksen] 4 lauseketta tulkittava siten, että se on esteenä [kuninkaan asetuksen 625/1985] 3 §:n 4 momentin, johon viitataan [LGSS:n] [7.] lisäsäännöksen 1 momentin 4 säännössä, kaltaiselle kansalliselle oikeussäännölle, jonka mukaan – tapauksissa, joissa työtä tehdään ’vertikaalisessa’ osa-aikatyössä (työskentely vain kolmena päivänä viikossa) – ei oteta työttömyysetuuden kestoa laskettaessa huomioon päiviä, joina ei ole työskennelty, siitä huolimatta, että niiltä on maksettu vakuutusmaksu, jolloin myönnetyn etuuden kesto lyhenee?
3) Onko direktiivin 79/7 4 artiklaan sisältyvää välittömän ja välillisen sukupuoleen perustuvan syrjinnän kieltoa tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle oikeussäännölle tai että tällainen oikeussääntö on sen vastainen, kun kyseisen oikeussäännön mukaan – kuten [kuninkaan asetuksen 625/1985] 3 §:n 4 momentissa – tapauksissa, joissa on kyseessä ’vertikaalinen’ osa-aikatyö (työskentely vain kolmena päivänä viikossa), ei oteta laskelmassa huomioon maksupäivinä päiviä, joiden aikana ei ole työskennelty, minkä seurauksena työttömyysetuuden kesto lyhenee?”
24. Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Espanjan hallitus ja Euroopan komissio, jotka molemmat esittivät suullisia huomautuksia 15.6.2016 pidetyssä istunnossa.
Asian tarkastelu
Alustavat huomautukset
25. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeudessa kunnioitetaan jäsenvaltioiden toimivaltaa järjestää sosiaaliturvajärjestelmänsä ja, koska alaa ei ole Euroopan unionin tasolla yhdenmukaistettu, kunkin jäsenvaltion lainsäädännössä on määritettävä sosiaaliturvaetuuksien myöntämisedellytykset. Jäsenvaltioiden on kuitenkin tätä toimivaltaansa käyttäessään noudatettava unionin oikeutta.(9)
26. Espanjalla on siten lähtökohtaisesti oikeus säätää, että sen sosiaaliturvajärjestelmän mukaisten maksuperusteisten työttömyysetuuksien (jotka työntekijä ja työnantaja rahoittavat yhdessä) saatavuus ja laajuus määräytyvät kyseiseen työttömään työntekijään sovellettavan, LGSS:n 210 §:ssä ja kuninkaan asetuksen 625/1985 3 §:ssä määritetyn maksukauden perusteella. Näiden kansallisten säännösten on kuitenkin toimittava tavalla, joka on sovellettavan unionin oikeuden mukainen.
27. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että Espadas Recio työskenteli 8,5 tuntia viikossa. Hänen työtuntinsa täyttyivät kolmen päivän aikana, ja työaikajärjestelyä kuvataan vertikaaliseksi. Jos hän olisi työskennellyt saman tuntimäärän horisontaalisesti, hän olisi työskennellyt 1,75 tuntia päivässä viitenä päivänä viikossa. Sovelletaanko puitesopimuksen 4 lausekkeeseen sisältyvää syrjintäkieltoa Espadas Recion tilanteeseen?
Ensimmäinen ja toinen ennakkoratkaisukysymys
28. Ensimmäisellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, sovelletaanko puitesopimuksen 4 lauseketta pääasiassa kyseessä olevan kaltaiseen maksuperusteiseen työttömyysetuuteen. Jos tähän kysymykseen vastataan myöntävästi, on selvitettävä, onko puitesopimus esteenä kyseisille kansallisille oikeussäännöille. Mainittujen sääntöjen mukaan laskettaessa ajanjaksoa, jolta työttömyysetuutta maksetaan, otetaan huomioon ainoastaan päivät, joina työtön työntekijä on tosiasiallisesti työskennellyt, vaikka vakuutusmaksuja maksetaan kuukauden jokaiselta päivältä. Tästä seuraa, että ajanjakso, jolta työttömyysetuutta maksetaan, on lyhyempi verrattuna joko horisontaalisiin osa-aikatyöntekijöihin tai kokoaikaisiin työntekijöihin.
29. Nämä kaksi kysymystä liittyvät toisiinsa läheisesti, joten tarkastelen niitä yhdessä.
30. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että Espadas Recion asemalla vertikaalisena osa-aikatyöntekijänä on kaksi seurausta. Ensinnäkin hänelle maksetaan pienempää etuutta kuin vastaaville kokoaikaisille työntekijöille, koska osa-aikatyöntekijänä hänen viikkotuntimääränsä oli pienempi. Toiseksi määritettäessä etuuden kestoa ei oteta huomioon kaikkia päiviä, joilta hän ja hänen entiset työnantajansa ovat tosiasiassa maksaneet vakuutusmaksuja. Oikeus pääasiassa kyseessä olevaan etuuteen riippuu siitä, oliko Espadas Recio työsuhteessa entisiin työnantajiinsa, ja työttömyysetuusjärjestelmä rahoitetaan hänen ja kyseisten työnantajien maksamilla vakuutusmaksuilla. Tässä järjestelmässä sosiaalipoliittiset näkökohdat otetaan huomioon sosiaaliavustuksiin perustuvalla tasolla myönnettävällä (jäljempänä maksuihin perustumattomalla) etuudella, jonka rahoittaa yksinomaan valtio. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo näin ollen, että maksuperusteinen työttömyysetuus määräytyy ensisijaisesti työsuhteen perusteella ja ainoastaan vähäisemmässä määrin sosiaalipoliittisten näkökohtien perusteella. Se katsookin, että unionin tuomioistuimen tuomiota Bruno ym.(10) sovelletaan analogisesti Espanjan maksuperusteiseen työttömyysetuuteen.
31. Komissio ja Espanja sitä vastoin katsovat, ettei Espanjan järjestelmään sisältyvä maksuperusteinen työttömyysetuus kuulu puitesopimuksen 4 lausekkeen 1 kohdassa tarkoitetun työehtojen käsitteen piiriin.
32. Olen tästä samaa mieltä.
33. Puitesopimus koskee yksinomaan ”osa-aikatyöntekijöiden työehtoja”.(11) Unionin tuomioistuin on todennut, että käsitteeseen ”työehdot” kuuluvat eläkkeet, jotka perustuvat työntekijän ja työnantajan väliseen työsuhteeseen, mutteivät lakisääteiseen sosiaaliturvajärjestelmään kuuluvat eläkkeet, jotka perustuvat enemmän sosiaalipoliittisiin syihin kuin tällaiseen työsuhteeseen.(12) Sosiaaliturvaetuuksia, jotka eivät ole SEUT 157 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua palkkaa, koskevat asiat kuuluvat jäsenvaltioille. Ne eivät siten kuulu puitesopimuksen 4 lausekkeen 1 kohdassa vahvistetun syrjintäkiellon periaatteen soveltamisalaan (vaikka ne voivat tietysti kuulua muiden unionin oikeuden säännösten ja määräysten soveltamisalaan). Kyseessä olevan maksuperusteisen työttömyysetuuden luokittelu riippuu siten palkan käsitteen merkityksestä unionin oikeudessa.
34. SEUT 157 artiklan 2 kohdan mukaan palkalla tarkoitetaan ”tavallista perus- tai vähimmäispalkkaa ja muuta korvausta, jonka työntekijä suoraan tai välillisesti saa työnantajaltaan työstä tai tehtävästä rahana tai luontoisetuna”. Pitkäaikaisen oikeuskäytännön mukaan palkan käsitteeseen sisältyy ”mikä tahansa heti tai myöhemmin suoritettava korvaus, jota työntekijä saa työnantajaltaan vaikka vain välillisesti työstä tai tehtävästä”.(13) Unionin tuomioistuin on tässä yhteydessä täsmentänyt, että näiden korvausten oikeudellisella luonteella ei ole merkitystä SEUT 157 artiklan soveltamisen kannalta, koska ne maksetaan työsuhteen perusteella.(14) Se on myös korostanut, että ”vaikka lukuisat työnantajan maksamat edut perustuvat myös sosiaalipoliittisiin syihin, etuuden palkan kaltainen luonne on selvä, jos työntekijällä on oikeus saada työnantajaltaan kyseinen etuus työsuhteen perusteella”.(15) Vaikka sosiaaliturvaetuuksien kaltaiset edut voisivat periaatteessa olla palkkaa, tähän käsitteeseen ei voida kuitenkaan sisällyttää sellaisia sosiaaliturvajärjestelmiä tai ‑etuuksia, joista säädetään välittömästi laissa eli jotka eivät edellytä minkäänlaisia neuvotteluja yrityksen tai kyseisen ammattialan sisällä sekä joiden soveltaminen yleisesti määriteltyihin työntekijäryhmiin on pakollista.(16)
35. Siitä, että työnantaja maksaa vakuutusmaksuja järjestelmään, jolla rahoitetaan työttömyysetuus, ei nähdäkseni välttämättä seuraa, että palkan käsitteeseen sisältyy järjestelmästä maksettava etuus. Myöskään se, että valtio maksaa etuuden työttömille työntekijöille, ei tarkoita, että tällaisia maksuja on automaattisesti pidettävä sosiaaliturvamaksuina. Arvioinnissa on aina otettava huomioon yksittäistapauksen olosuhteet. Tässä yhteydessä työsuhdetta koskeva arviointiperuste ei voi olla yksinomainen.(17) Tuomiossa Bruno ym. unionin tuomioistuin totesikin siinä tarkastellusta eläkejärjestelmästä, että ”– – sellaiset sosiaalipoliittiset, valtionhallintoon liittyvät tai eettiset näkökohdat tai edes budjettiin liittyvät perusteet, jotka ovat vaikuttaneet tai voineet vaikuttaa järjestelmään, kun kansallinen lainsäätäjä on siitä säätänyt, eivät voi olla ratkaisevia, jos eläke koskee ainoastaan erityistä työntekijäryhmää, jos se myönnetään suoraan palveluksessaoloajan perusteella ja jos sen suuruus lasketaan viimeisen palkan perusteella – –”.(18)
36. Näitä kolmea arviointiperustetta on sovellettava kumulatiivisesti, ja ne ovat merkityksellisiä käsiteltävässä asiassa. Vaikka kansallisen lainsäädännön tulkinta ja tosiseikkojen arviointi ovat viime kädessä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtäviä, unionin tuomioistuin voi kuitenkin esittää selvennyksiä ja ohjeita.
37. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että työttömyysetuus maksetaan tietylle työntekijäryhmälle – ”niille, jotka ovat laissa tarkoitetussa työttömyystilanteessa”. Toisaalla ennakkoratkaisupyynnössä kuitenkin huomautetaan, että Espanjan sosiaaliturvajärjestelmän perustana olevassa perustuslaissa säädetään kaikkia kansalaisia koskevasta sosiaaliturvajärjestelmästä, jolla taataan riittävä sosiaalituki ja riittävät sosiaalietuudet hätätilanteissa, erityisesti työttömyyden varalta.(19) On vaikea nähdä, miten ”kaikki kansalaiset” voisivat muodostaa tietyn työntekijäryhmän. Etuudensaajat kuuluvat pikemminkin ryhmään, jolla on kyseessä olevan etuuden saamiseksi tarvittava yleinen ominaisuus – he ovat laissa tarkoitetussa työttömyystilanteessa. Tämä eroaa merkittävästi unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä määritetyistä erityisten työntekijäryhmien esimerkeistä, kuten kansalliset virkamiehet ja teatterihenkilökunta.(20)
38. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että kyseessä olevan työttömyysetuuden ainoa rahoituslähde ovat työntekijän ja ‑antajan suorittamat maksut. Nämä maksut suoritetaan kuitenkin kansallisen lainsäädännön perusteella. Työnantajan ja ‑tekijän välinen sopimus ei koske niitä. Tämä viittaa siihen, että järjestely on lähempänä valtion hallinnoimaa sosiaaliturvajärjestelmää kuin etuutta, joka on osa työntekijän palkkaa, jonka maksaminen perustuu työnantajan kanssa tehtyyn tai työntekijän puolesta kollektiivisesti neuvoteltuun sopimukseen. Työehtojen käsitteeseen ”ei siten voida sisällyttää sellaisia – – sosiaaliturvajärjestelmiä tai ‑etuuksia, joita säännellään suoraan lailla eli jotka eivät edellytä minkäänlaisia neuvotteluja yrityksen tai kyseisen ammattialan sisällä sekä joiden soveltaminen yleisiin työntekijäryhmiin on pakollista”.(21) Lisään vielä, että kuninkaan asetus 625/1985 (jossa säädetään etuuden kestosta) on toimenpide, jonka Espanjan viranomaiset ovat ilmoittaneet komissiolle sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta annetun asetuksen (EY) N:o 883/2004 9 artiklan 1 kohdan mukaisesti.(22) Ilmoittaminen tarkoittaa, että Espanjan hallitus myöntää nimenomaisesti, että kyseessä on mainitussa asetuksessa tarkoitettu työttömyysetuus.(23)
39. Tästä seuraa nähdäkseni, ettei puitesopimuksen 4 lauseketta sovelleta pääasiassa kyseessä olevan kaltaiseen työttömyysetuuteen.
40. Ensimmäiseen kysymykseen esittämäni vastaus huomioon ottaen ei ole tarpeen tarkastella toista kysymystä (jonka sisällössä on joka tapauksessa päällekkäisyyksiä kolmannen kysymyksen kanssa, jota tarkastelen jäljempänä).
41. Katson näin ollen, että puitesopimusta on tulkittava siten, ettei sitä sovelleta Espanjan LGSS:n 210 §:ssä säädetyn kaltaiseen maksuperusteiseen työttömyysetuuteen, joka rahoitetaan yksinomaan työntekijän ja hänen entisten työnantajiensa suorittamilla vakuutusmaksuilla.
Kolmas ennakkoratkaisukysymys
42. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kolmannella kysymyksellään, onko direktiivin 79/7 4 artiklan 1 kohta esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa säädetään sen ajanjakson määrittämisestä, jolta etuuksia maksetaan (erityisesti kuninkaan asetuksen 625/1985 3 §), koska siinä syrjitään sukupuolen perusteella.
43. Pääasiassa kyseessä olevan kaltaiset työttömyysetuudet kuuluvat direktiivin 79/7 soveltamisalaan, koska tällaiset etuudet ovat osa lakisääteistä järjestelmää, jossa annetaan turvaa muun muassa työttömyyden varalta – yksi 3 artiklan 1 kohdan a alakohdassa luetelluista riskeistä. Direktiivin 79/7 4 artiklan 1 kohdassa kielletään kaikenlainen sukupuoleen perustuva syrjintä varsinkin, kun kysymyksessä ovat etuuksiin olevan oikeuden kestoa ja jatkumista koskevat edellytykset.
44. Kyseessä oleva kansallisen lainsäädännön säännös ei ole suoraan syrjivä siltä osin kuin sitä sovelletaan erotuksetta sekä mies- että naispuolisiin työntekijöihin. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kyseessä on kuitenkin direktiivin 79/7 4 artiklassa tarkoitettu välillinen syrjintä silloin, kun kansallisen toimenpiteen, joka tosin on sanamuodoltaan neutraali, soveltaminen on tosiasiassa epäedullinen huomattavasti suuremmalle määrälle naisia kuin miehiä.(24)
45. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa ennakkoratkaisupyynnössään, että kyseessä oleva kansallinen säännös – etuuden lyhyempi kesto vertikaalisten osa-aikatyöntekijöiden tapauksessa kokoaikaisiin työntekijöihin verrattuna – vaikuttaa kielteisesti useampiin naisiin kuin miehiin, koska noin 70–80 prosenttia osa-aikatyöntekijöistä on naisia.
46. Vaikka kyseessä olevassa kansallisessa lainsäädännössä ei erotella miehiä ja naisia, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämistä tilastoista ilmenee, että huomattavasti suurempi osuus naispuolisista työntekijöistä kuin miespuolisista työntekijöistä asetetaan sen vuoksi epäedullisempaan asemaan. Tämä lainsäädäntö on näin ollen välillisesti syrjivä direktiivin 79/7 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
47. Tällainen lainsäädäntö on selkeästi haitallinen Espadas Recion kaltaisille osa-aikatyöntekijöille. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa, että jos hän olisi työskennellyt kokoaikaisesti, hän olisi ollut oikeutettu 720 päivän etuuden enimmäiskestoon. Tässä laskelmassa olisi otettu huomioon se, että vakuutusmaksuja suoritettiin kuukauden jokaiselta työssäolopäivältä työttömyyttä edeltäneiden kuuden vuoden aikana.(25) Jos Espadas Recion työskentelymalli olisi ollut horisontaalinen (1,75 tuntia päivässä viitenä päivänä viikossa), hän olisi myös ollut oikeutettu saamaan etuuden tältä samalta enimmäisajalta. Muuttaako se, että kyseinen kansallinen lainsäädäntö vaikuttaa kielteisesti vain tiettyyn osa-aikatyöntekijöiden ryhmään – niihin, joilla on vertikaalinen työaikajärjestely – näkemystäni siitä, että kansallinen lainsäädäntö on välillisesti syrjivä?
48. Ei muuta.
49. On totta, että unionin tuomioistuin ei ole yhtynyt kansallisten tuomioistuinten arviointiin tietyissä tapauksissa, joissa kyseessä olleet kansalliset toimenpiteet koskivat ainoastaan tiettyä osa-aikatyöntekijöiden ryhmää. Unionin tuomioistuin on katsonut, etteivät tällaiset toimenpiteet johda välilliseen syrjintään, koska osa-aikatyöntekijöitä yleisesti koskevat tilastotiedot eivät osoita (täsmällisten tietojen puuttuessa), että naiset ovat valtaenemmistönä kansallisten tuomioistuinten näissä tapauksissa yksilöimässä osa-aikatyöntekijöiden ryhmässä.(26)
50. Tuomio Cachaldora Fernández(27) koski siten työkyvyttömyydestä maksettavan eläkkeen laskentaperustan määrittämistä. Kansallisen tuomioistuimen arviointi perustui siihen olettamaan, että kyseessä ollut kansallinen säännös koski osa-aikatyöntekijöiden ryhmää, josta valtaosa oli naisia, mutta sitä ei sovellettu kaikkiin osa-aikatyöntekijöihin. Kansallista säännöstä sovellettiin ainoastaan niihin työntekijöihin, joiden vakuutusmaksut olivat keskeytyneet vakuutustapahtuman ajankohtaa edeltäneen kahdeksan vuoden viiteajanjakson aikana, kun tällainen keskeytyminen seuraa osa-aikatyötä. Tiettyä niiden osa-aikatyöntekijöiden ryhmää, joihin säännös vaikutti, ei kuitenkaan pystytty yksilöimään selkeästi. Unionin tuomioistuimella ei ollut käytettävissään tilastotietoja, joista olisi ilmennyt, miten monen osa-aikatyöntekijän vakuutusmaksut ovat keskeytyneet tai koostuiko kyseinen ryhmä pääosin naisista. Asiassa myös todettiin, että jotkut osa-aikatyöntekijät saattoivat tosiasiallisesti hyötyä kyseessä olleesta kansallisesta säännöksestä.(28) Unionin tuomioistuin katsoi näin ollen, että tilastotiedot, joihin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on perustanut olettamansa, eivät mahdollista päätelmää, jonka mukaan työntekijäryhmä, joka on pääasiassa kyseessä olevan kansallisen säännöstön perusteella epäedullisessa asemassa, koostuu pääosin osa-aikatyöntekijöistä ja erityisesti naispuolisista työntekijöistä.
51. Espadas Recion tapauksessa tilanne on erilainen. Kyseessä oleva kansallinen toimenpide vaikuttaa kielteisesti kaikkiin vertikaalisiin osa-aikatyöntekijöihin, eikä ole mikään anna aihetta olettaa, että tietyt tähän ryhmään kuuluvat työntekijät olisivat edullisemmassa asemassa kokoaikaisiin työntekijöihin verrattuna.
52. Samaan tapaan määräyksessä Plaza Bravo(29) kyseessä ollutta kansallista toimenpidettä ei sovellettu kaikkiin osa-aikatyöntekijöihin. Asiakirja-aineiston perusteella ei ole selvää, käykö erityistä työntekijäryhmää, johon kyseessä oleva kansallinen säännös vaikuttaa, koskevista tilastotiedoista ilmi, että tämä säännös koskee huomattavasti suurempaa osaa naisia kuin miehiä. Lisäksi todettiin, että tämä säännöstö saattoi asettaa kokoaikaiset työntekijät yhtä epäedulliseen asemaan. Unionin tuomioistuin katsoi, että yleiset tilastotiedot, jotka koskevat osa-aikatyöntekijöiden ryhmää kokonaisuudessaan tarkasteltuna, eivät riitä osoittamaan, että kyseinen säännös kohdistuu paljon suurempaan määrään naisia kuin miehiä. Kyseistä toimenpidettä ei siten pidetty välillisesti syrjivänä.(30)
53. Espadas Recion tapauksessa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin selittää, että osa-aikatyötä koskevat tilastotiedot pätevät yhtä lailla horisontaalisiin kuin vertikaalisiin osa-aikatyöntekijöihin. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mainitsemista osa-aikatyöntekijöitä koskevista tiedoista ilmenee, että 70–80 prosenttia niistä, joiden työ on järjestetty vertikaalisesti, on naisia. Sama miesten ja naisten suhde pätee työntekijöihin, joilla on horisontaalisesti järjestetty osa-aikatyö. Näistä tiedoista voidaan perustellusti päätellä, että kyseessä oleva kansallinen toimenpide vaikuttaa kielteisesti suurempaan osaan naisista kuin miehistä. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei myöskään ole esittänyt, että kyseessä olevasta kansallisesta lainsäädännöstä voi toisinaan aiheutua samoja haittoja kokoaikaisille työntekijöille kuin osa-aikatyöntekijöille.
54. Tästä seuraa, että direktiivin 79/7 4 artiklan 1 kohta on esteenä kyseessä olevien kaltaisille kansallisille toimenpiteille, elleivät ne ole perusteltavissa seikoilla, jotka ovat objektiivisia ja joilla ei mitenkään syrjitä sukupuolen perusteella. Asia on näin, jos valitut toimenpiteet vastaavat sosiaalipolitiikan hyväksyttävää tavoitetta, jos toimenpiteet ovat soveliaita tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi ja jos ne ovat sitä varten tarpeellisia.(31)
55. Espanja ei ole esittänyt kirjallisia huomautuksia siitä, olisiko sukupuoleen perustuva syrjintä perusteltua. Espanjan hallitus kuitenkin vahvisti 15.6.2016 pidetyssä istunnossa, että sen huomautusten, jotka koskevat puitesopimuksen mukaisia syrjinnän oikeuttamisperusteita, on tulkittava pätevän myös sukupuoleen perustuvaan syrjintään. Sen mukaan sosiaaliturvajärjestelmän rahoittamista koskeva periaate on objektiivinen oikeuttamisperuste mille tahansa syrjinnälle. Koska oikeus työttömyysetuuksiin ja tämän etuuden kesto perustuvat yksinomaan ajanjaksoon, jonka aikana työntekijä on työskennellyt tai oli vakuutettuna sosiaaliturvajärjestelmässä, olisi suhteellisuusperiaatteen vastaista olla ottamatta huomioon päiviä, jolloin työntekijä on tosiasiallisesti työskennellyt.
56. En hyväksy tätä näkemystä.
57. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että maksuperusteisen työttömyysetuuden tavoitteena on antaa työntekijälle varoja, joilla kompensoidaan palkkaa, jota hän ei enää saa (LGSS:n 204 §).
58. Tämä tavoite on mielestäni mahdollista saavuttaa ottamalla huomioon i) ajanjakso, jonka aikana työntekijä ja hänen työnantajansa suorittavat vakuutusmaksuja, ii) näiden maksujen määrä ja iii) kyseisen työntekijän työtunnit (riippumatta siitä, onko työntekijä osa- vai kokoaikainen). Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen selityksen perusteella Espanjan järjestelmässä otetaan ilmeisesti huomioon juuri nämä tekijät kokoaikaisten työntekijöiden ja horisontaalisten osa-aikatyöntekijöiden tapauksessa. Kukin työntekijä (joka maksaa vakuutusmaksuja yhtä pitkän ajan) saisi työttömyysetuuksia yhtä kauan. Henkilö, joka työskentelee 50 prosenttia kokoaikaisen työntekijän työtunneista, saisi kuitenkin vastaavasti alennettua etuutta, joka kuvastaa osa-aikatyön pienemmän palkan perusteella suoritettuja alhaisempia maksuja. Tämä on täysin pro rata temporis ‑periaatteen mukaista.(32)
59. Vertikaalinen osa-aikatyöntekijä saisi kuitenkin etuutta lyhyemmän ajan kuin vastaava kokoaikainen työntekijä, vaikka hänkin suorittaa vakuutusmaksuja vuoden jokaisen kuukauden jokaiselta päivältä. Järjestelmässä kohdellaan näitä kahta työntekijäryhmää eri tavalla. Vertikaalisten osa-aikatyöntekijöiden tapauksessa siinä painotetaan päiviä, joina on tosiasiallisesti työskennelty, eikä ajanjaksoa, jona työntekijä työskentelee työviikon aikana.
60. Tästä syntyy epälooginen ja rankaiseva poikkeama, joka asettaa vertikaaliset osa-aikatyöntekijät epäedulliseen asemaan. Osa-aikatyöntekijöillä, jotka hoitavat verrattain matalapalkkaisia töitä, kuten siivousta, voi olla vähän valinnanvaraa työaikajärjestelyjensä suhteen. Heidän voi olla pakko suostua vertikaalisiin järjestelyihin, jotka sopivat heidän työnantajalleen, yksinkertaisesti varmistaakseen työnsä.
61. Katson näin ollen, että direktiivin 79/7 4 artiklaa on tulkittava siten, että se on esteenä jäsenvaltion lainsäädännölle, jonka mukaan tapauksissa, joissa on kyseessä vertikaalinen osa-aikatyö (työskentely vain tiettyinä viikonpäivinä), ei oteta laskelmassa huomioon maksupäivinä päiviä, joina ei ole työskennelty mutta joilta on maksettu vakuutusmaksuja, minkä seurauksena työttömyysetuuden kesto lyhenee, kun enemmistö vertikaalista osa-aikatyötä tekevistä työntekijöistä on naisia, joihin tällaiset kansalliset toimenpiteet vaikuttavat kielteisesti.
Ratkaisuehdotus
62. Katson näin ollen, että unionin tuomioistuimen olisi vastattava Juzgado de lo Social no 33 de Barcelonan esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1) Euroopan teollisuuden ja työnantajain keskusjärjestön (UNICE), julkisten yritysten Euroopan keskuksen (CEEP) ja Euroopan ammatillisen yhteisjärjestön (EAY) tekemästä osa-aikatyötä koskevasta puitesopimuksesta 15.12.1997 annetun neuvoston direktiivin 97/81/EY, sellaisena kuin se on muutettuna 7.4.1998 annetulla neuvoston direktiivillä 98/23/EY, liitteessä olevaa 6.6.1997 tehtyä osa-aikatyötä koskevaa puitesopimusta on tulkittava siten, ettei sitä sovelleta Espanjan yleisen sosiaaliturvalain 210 §:ssä säädetyn kaltaiseen maksuperusteiseen työttömyysetuuteen, joka rahoitetaan yksinomaan työntekijän ja hänen entisten työnantajiensa suorittamilla vakuutusmaksuilla.
2) Miesten ja naisten tasa-arvoisen kohtelun periaatteen asteittaisesta toteuttamisesta sosiaaliturvaa koskevissa kysymyksissä 19.12.1978 annetun neuvoston direktiivin 79/7/ETY 4 artiklaa on tulkittava siten, että se on esteenä jäsenvaltion lainsäädännölle, jonka mukaan tapauksissa, joissa on kyseessä vertikaalinen osa-aikatyö (työskentely vain tiettyinä viikonpäivinä), ei oteta laskelmassa huomioon maksupäivinä päiviä, joina ei ole työskennelty mutta joilta on maksettu vakuutusmaksuja, minkä seurauksena työttömyysetuuden kesto lyhenee, kun enemmistö vertikaalista osa-aikatyötä tekevistä työntekijöistä on naisia, joihin tällaiset kansalliset toimenpiteet vaikuttavat kielteisesti.