CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
PEDRO CRUZ VILLALÓN
prezentate la 27 octombrie 2011(1)
Cauza C‑72/10
Procedură penală
împotriva
Marcello Costa
[cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată de Corte Suprema di Cassazione (Italia)]
Cauza C‑77/10
Procedură penală
împotriva
Ugo Cifone
[cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată de Corte Suprema di Cassazione (Italia)]
„Libera prestare a serviciilor — Libertatea de stabilire — Activitatea de colectare de pariuri sportive — Condiția obținerii unei concesiuni și a unei autorizații a poliției — Politică de «extindere controlată» în sectorul jocurilor de noroc — Combaterea jocurilor nelegale — Distanțe minime între punctele de vânzare — Decădere din dreptul la concesiune ca urmare a desfășurării unor activități transfrontaliere — Decădere din dreptul la concesiune ca urmare a adoptării unor măsuri asigurătorii sau a unei decizii de trimitere în judecată”
I – Introducere
1. Evoluția legislației italiene privind jocurile de noroc a fost marcată de o serie de hotărâri ale Curții care constituie punctul de pornire pentru examinarea întrebării preliminare adresate de Corte Suprema di Cassazione.
2. Hotărârea din 21 octombrie 1999, Zenatti(2), Hotărârea din 6 noiembrie 2003, Gambelli și alții(3), și Hotărârea din 6 martie 2007, Placanica și alții(4), au abordat succesiv problema unei reglementări naționale care instituie un sistem de concesiuni numerus clausus și de autorizații ale poliției pentru desfășurarea de activități de jocuri de noroc, excluzând societățile de capitaluri de la acordarea acestora. În Hotărârea Placanica și alții, Curtea s‑a pronunțat în mod foarte direct cu privire la tipul de obiective urmărite de legiuitorul italian, lăsând astfel instanței naționale o marjă redusă de apreciere în ceea ce privește declararea compatibilității reglementării italiene menționate cu dreptul Uniunii. Acest grad de detaliere a răspunsului a fost impus de divergențele semnificative generate de aplicarea Hotărârii Gambelli și alții în cadrul jurisprudenței italiene(5). În pofida clarității Hotărârii Placanica și alții, instanțele italiene par a avea în continuare diferențe considerabile de opinie cu privire la compatibilitatea cu dreptul Uniunii a noii reglementări italiene privind jocurile de noroc, adoptată în contextul acestei hotărâri. Unele dintre aceste instanțe, astfel cum susțin în speță domnii Costa și Cifone, afirmă că această nouă reglementare a eliminat efectul util al Hotărârii Placanica și alții, creând noi discriminări. Altele, în conformitate cu poziția guvernului italian, susțin că restricțiile introduse pot fi justificate prin motive imperative de interes general.
3. Prezenta cauză oferă astfel Curții o nouă oportunitate de a clarifica deja ampla sa jurisprudență în materie de jocuri de noroc, într‑un context parțial cunoscut, sectorul jocurilor de noroc din Italia. Hotărârea Placanica și alții constituie un instrument indispensabil în acest scop, întrucât în aceasta sunt deja luate în considerare particularitățile contextului menționat, în special opțiunea clară a legiuitorului italian pentru o politică în mod categoric de extindere în sectorul jocurilor, deși este prezentată ca o „extindere controlată”. Această împrejurare condiționează, în opinia noastră, examinarea prezentei cauze, fără a determina punerea în discuție a jurisprudenței deja consacrate care atribuie statelor membre o marjă largă de manevră în sectorul jocurilor de noroc.
II – Cadrul juridic: reglementarea italiană
A – Reglementarea administrativă: regimul de concesionare și de autorizare
4. Reglementarea italiană prevede că desfășurarea activităților de colectare și de gestionare a pariurilor este condiționată de obținerea unei concesiuni în urma unei proceduri de cerere de ofertă și, ulterior, a unei autorizații administrative din partea poliției.
1. Regimul de concesionare
5. În iulie 2006, prin intermediul așa‑numitului „Decret Bersani” (Decretul‑lege nr. 223 din 4 iulie 2006, aprobat prin Legea nr. 248 din 4 august 2006(6)), în Italia a fost realizată o reformă a sectorului jocurilor de noroc care viza continuarea adaptării acestui sector la dreptul comunitar, anticipând astfel rezultatul Hotărârii Placanica și alții.
6. Articolul 38 („Măsuri de combatere a jocurilor nelegale”) prevede la alineatul 1 că, până la 31 decembrie 2006, trebuiau adoptate o serie de măsuri vizând „combaterea proliferării jocurilor neregulamentare și nelegale, prevenirea evaziunii și a fraudei fiscale în sectorul jocurilor de noroc și garantarea protecției jucătorilor”.
7. La alineatul 2(7) sunt prevăzute „noile norme referitoare la distribuirea jocurilor de noroc aferente unor evenimente, altele decât cursele hipice”, dintre care pot fi evidențiate următoarele:
— este prevăzută deschiderea a cel puțin 7 000 de noi puncte de vânzare (articolul 287 litera d), cu stabilirea unui număr maxim pentru fiecare localitate (litera e);
— noile puncte de vânzare trebuie să respecte o distanță minimă față de cele deja existente (literele f și g);
— în sfârșit, dispoziția definește „măsurile de protecție a titularilor de concesiuni care colectează pariuri în cotă fixă aferente unor evenimente, altele decât competiții hipice, reglementate de [regulamentul menționat în] Decreto del Ministro dellʼeconomia e delle finanze nr. 111 din 1 martie 2006” (litera l).
8. Alineatul 4 al articolului 38(8) conține dispoziții similare privind pariurile pentru cursele hipice.
a) Autorizațiile poliției
9. Acest sistem de concesionare în domeniul jocurilor de noroc este legat de un mecanism de autorizații ale poliției reglementat de Decretul regal nr. 773 din 18 iunie 1931(9), potrivit căruia autorizația pentru a desfășura activitatea de colectare și de gestionare a pariurilor este emisă exclusiv în favoarea titularilor de concesiuni sau a persoanelor delegate de aceștia.
B – Reglementarea penală
10. În Italia, organizarea de jocuri de noroc, inclusiv pe cale telematică sau telefonică, fără a fi titularul unei concesiuni sau al unei autorizații, care sunt obligatorii potrivit legii, constituie infracțiune, sancționată cu pedeapsa închisorii de până la trei ani (articolul 4 din Legea nr. 401 din 13 decembrie 1989(10)).
III – Acțiunile principale și întrebarea preliminară
A – Societatea Stanley International Betting Ltd și situația acesteia în Italia după Decretul Bersani și procedurile de cerere de ofertă din 2006
11. Stanley International Betting Ltd (denumită în continuare „Stanley”) este o societate de drept englez autorizată să desfășoare activitatea de colectare de pariuri în Regatul Unit în temeiul unei licențe emise de autoritățile din Liverpool.
12. Stanley operează în Italia prin intermediul a peste 200 de agenții, denumite în general „centre de transmitere a datelor” (denumite în continuare „CTD”). Acestea din urmă își oferă serviciile în spații deschise publicului, în care pun la dispoziția participanților la pariuri un sistem telematic care le permite accesul la serverul aparținând Stanley, situat în Regatul Unit. Participanții la pariuri pot în acest mod, pe cale telematică, să adreseze către Stanley propuneri de pariuri sportive alese în cadrul programelor de evenimente și de cote furnizate de către Stanley, precum și să primească acceptarea acestor propuneri, să plătească mizele și, eventual, să încaseze câștigurile.
13. CTD‑urile sunt gestionate de operatori independenți care au raporturi contractuale cu Stanley. Domnii Costa și Cifone sunt administratori ai unor CTD‑uri ale Stanley în Italia.
14. În anul 1999, autoritățile italiene au lansat o procedură de cerere de ofertă pentru atribuirea a 1 000 de concesiuni pentru comercializarea de pariuri privind competiții sportive pentru o perioadă de șase ani, cu posibilitatea prelungirii pentru încă șase ani. În conformitate cu dispozițiile referitoare la transparența acționariatului aflate în vigoare la acea dată, operatorii constituiți sub formă de societăți cotate pe piețele reglementate, precum Stanley, au fost excluși de la procedura menționată.
15. După ce Curtea a cenzurat aceste dispoziții în Hotărârile Zenatti și Gambelli și alții, legiuitorul italian a permis tuturor societăților de capitaluri, indiferent de forma juridică a acestora, să participe la procedurile de cerere de oferă pentru atribuirea concesiunilor pentru jocuri (articolul 22 alineatul 11 din Legea nr. 289 din 27 decembrie 2002(11)) și a eliminat interdicția impusă concesionarilor de a opera prin intermediul unor terți delegați în acest scop (articolul 14 ter din Decretul‑lege nr. 35 din 14 martie 2005, devenit Legea nr. 80 din 14 mai 2005)(12).
16. Aceste modificări au fost urmate de reforma realizată prin Decretul Bersani, citat anterior, în temeiul căruia Administrația Autonomă a Monopolurilor de Stat (denumită în continuare „AAMS”) a publicat două anunțuri de cerere de ofertă în vederea atribuirii a peste 16 000 de concesiuni noi pentru comercializarea de pariuri privind evenimente sportive, inclusiv cursele hipice. Procedurile s‑au finalizat în decembrie 2006, cu atribuirea a 14 000 de concesiuni noi în favoarea a diferiți operatori naționali și străini.
17. Stanley s‑a arătat, față de autoritățile italiene, interesată să participe la aceste noi proceduri de cerere de ofertă din 2006, solicitând AAMS diferite explicații cu privire la condițiile procedurii de cerere de ofertă. În special, Stanley a solicitat clarificări cu privire la articolul 23 din proiectul de convenție dintre AAMS și viitorii ofertanți câștigători ai noilor concesiuni, care prevedea decăderea din dreptul la concesiune, printre alte cauze,
— atunci când „concesionarul sau reprezentantul legal ori administratorii acestuia fac obiectul unor măsuri asigurătorii sau al unor decizii de trimitere în judecată la instanța competentă pentru ca aceasta să se pronunțe cu privire la posibila săvârșire a unor infracțiuni prevăzute de Legea nr. 55 din 19 martie 1990, precum și a altor posibile infracțiuni susceptibile să aducă atingere raporturilor de încredere cu AAMS, sau în cazul unor încălcări grave și repetate ale normelor în vigoare care reglementează jocurile publice, inclusiv nerespectarea reglementării în vigoare de către terții cărora concesionarul le‑a încredințat prestarea de servicii accesorii organizării de jocuri sportive la distanță” (alineatul 2),
— precum și atunci „când concesionarul comercializează, personal sau prin intermediul unei societăți legate de acesta – indiferent care este natura acestei legături – pe teritoriul italian sau prin intermediul unor site‑uri telematice aflate în afara teritoriului național, jocuri asimilabile jocurilor publice sau altor jocuri gestionate de AAMS sau jocuri interzise în Italia” (alineatul 3).
18. În conformitate cu articolul 23 alineatul 6 din proiectul de convenție menționat (destinat reglementării concesiunii din punct de vedere contractual), decăderea sau revocarea concesiunii determină pierderea în favoarea AAMS a garanției constituite de concesionar, „fără a aduce atingere dreptului de a solicita repararea prejudiciului ulterior”.
19. În urma explicațiilor furnizate de AAMS, Stanley a renunțat să participe la procedura de cerere de ofertă. Cu toate acestea, domnii Costa și Cifone au solicitat autorizația poliției necesară pentru desfășurarea activității lor de intermediari de pariuri.
20. La 27 noiembrie 2006, Stanley a formulat la Tribunale amministrativo regionale del Lazio o acțiune împotriva a diverse acte ale procedurii de cerere de ofertă, care este încă pendinte(13).
B – Cauza C‑72/10, Costa
21. La 20 octombrie 2008, Ministerul Public a solicitat Tribunale di Roma să îl condamne pe domnul Costa pentru „infracțiunea prevăzută la articolul 4 alineatul 4 bis și alineatul 1 primul paragraf din Legea nr. 401/89”, pentru fapta de a fi exercitat în mod nelegal, fără a fi titularul unei concesiuni și al unei autorizații a poliției, obligatorii potrivit legii, o activitate organizată de acceptare și de colectare de pariuri sportive pe seama unei societăți străine, cu transmiterea de date către aceasta pe cale telematică, desfășurând astfel rolul de intermediar pentru societatea străină menționată, care accepta pariuri fără a fi titulara unei concesiuni, obligatorie potrivit legii.
22. În decizia din 27 ianuarie 2007, Giudice delle indagini preliminari del Tribunale di Roma a considerat că aplicarea reglementării interne trebuia înlăturată, întrucât Corte Suprema di Cassazione declarase, în aplicarea principiilor stabilite de Curte, că legislația italiană din acest domeniu era contrară principiilor cuprinse în Tratatul CE. În consecință, instanța a decis încetarea procesului penal declanșat împotriva domnului Costa, „pentru motivul că faptele nu mai constituie infracțiuni”.
23. Ministerul Public a formulat recurs împotriva acestei decizii la Corte Suprema di Cassazione, susținând, pe de o parte, că noua reglementare națională cuprinsă în Decretul Bersani este conformă cu dreptul Uniunii și, pe de altă parte, că Stanley nu a participat la procedurile de cerere de ofertă organizate în conformitate cu acest nou cadru juridic. În lipsa unei decizii a autorităților italiene de refuz al acordării unei concesiuni în favoarea Stanley care să poată fi contestată la instanța administrativă, domnul Costa nu putea invoca în mod legitim o presupusă neregularitate săvârșită de autoritățile italiene din sectorul jocurilor și nici nu putea solicita neaplicarea unei reglementări de la aplicarea căreia s‑a sustras cu intenție.
C – Cauza C‑77/10, Cifone
24. La 26 mai 2009, la cererea Ministerului Public, Giudice delle indagini preliminari del Tribunale di Trani a pronunțat împotriva domnului Cifone o ordonanță de punere sub sechestru a spațiului comercial și a echipamentelor acestuia pentru încălcarea articolului 4 alineatele 4 bis și 4 ter din Legea nr. 401/89, precum și a articolului 106 și a articolului 132 alineatul 1 din Decretul legislativ nr. 385 din 1983.
25. Domnul Cifone a formulat apel împotriva acestei ordonanțe la Tribunale del Riesame di Bari, care, prin ordonanța din 10 iulie 2008, a confirmat sechestrul numai prin raportare la infracțiunea prevăzută la articolul 4 din Legea nr. 401/89, mai precis, pentru faptul că domnul Cifone ar fi desfășurat activitatea de colectare de pariuri fără a fi titularul unei concesiuni sau al unei autorizații a AAMS și fără autorizația poliției impusă de lege.
26. La 9 septembrie 2008, domnul Cifone a formulat recurs împotriva ordonanței menționate, solicitând anularea acesteia și neaplicarea reglementării naționale. Acesta a susținut, în această privință, că reglementarea menționată, în măsura în care confirmă validitatea vechilor concesiuni, prevede limite privind localizarea noilor puncte de vânzare și stabilește situații de decădere din dreptul la concesiune care prezintă un grav caracter discriminatoriu, este contrară dreptului Uniunii. Acesta solicită, în consecință, Corte Suprema di Cassazione să adreseze Curții o întrebare preliminară.
D – Întrebarea preliminară
27. Considerând, în lumina noii reglementări privind jocurile de noroc, că subzistă îndoieli cu privire la interpretarea conținutului libertății de stabilire și al liberei prestări a serviciilor reglementate la articolele 43 CE și 49 CE și că, prin urmare, este necesar să fie clarificat aspectul dacă aceste libertăți pot fi limitate de un sistem național precum cel italian, Corte Suprema di Cassazione a suspendat judecarea celor două proceduri pendinte, formulând în ambele cazuri următoarea întrebare preliminară:
„Care este interpretarea care trebuie dată articolelor 43 CE și 49 CE, privind libertatea de stabilire și libera prestare a serviciilor, în sectorul pariurilor privind evenimente sportive pentru a stabili dacă dispozițiile menționate ale tratatului autorizează sau nu autorizează o reglementare națională care instituie un regim de monopol în favoarea statului și un sistem de concesiuni și de autorizații care, în cadrul unui număr determinat de concesiuni, se caracterizează prin: a) existența unei tendințe generale de protecție a titularilor unor concesiuni atribuite anterior în baza unei proceduri care a exclus în mod nelegal o parte a operatorilor; b) prezența unor dispoziții care garantează în fapt menținerea pozițiilor comerciale dobândite în baza unei proceduri care a exclus în mod nelegal o parte a operatorilor (ca, de exemplu, interdicția impusă noilor concesionari de a instala ghișee la mai puțin de o anumită distanță față de cele deja existente); c) stabilirea unor cazuri de decădere din dreptul la concesiune și de reținere a unor garanții constituite într‑un cuantum foarte ridicat, cazuri printre care se numără cel în care concesionarul desfășoară direct sau indirect activități transfrontaliere de jocuri asimilabile celor care fac obiectul concesiunii?”
IV – Procedura în fața Curții
28. Cererile de pronunțare a unei hotărâri preliminare au fost înregistrate la grefa Curții la 9 februarie 2010.
29. Au depus observații scrise Spania, Belgia, Portugalia, Italia, Comisia și domnii Costa și Cifone.
30. În ședința care s‑a desfășurat la 29 iunie 2011 s‑au prezentat pentru a formula observații orale reprezentanții domnilor Costa și Cifone, Comisia, Republica Italiană, Belgia, Malta și Portugalia.
V – Cu privire la admisibilitatea întrebării preliminare
31. Guvernul italian a formulat diferite obiecții cu privire la admisibilitatea întrebării preliminare.
32. În primul rând, acesta afirmă că întrebarea adresată este ipotetică. În opinia sa, o eventuală constatare a incompatibilității noii reglementării italiene cu dreptul Uniunii nu ar afecta inculpații din acțiunile principale, deoarece Stanley a decis în mod voluntar să nu participe la procedurile de cerere de ofertă din 2006 aflate sub incidența noii reglementări. Acesta lasă să se înțeleagă că, în definitiv, caracteristicile unui regim de concesionare la care Stanley nu a participat nu pot influența situația penală a domnilor Costa și Cifone.
33. Aceștia din urmă susțin, dimpotrivă, că restricțiile introduse de noua reglementare au condiționat decizia Stanley de a nu solicita o concesiune, motiv pentru care o eventuală nelegalitate a sistemului ar putea afecta, în conformitate cu jurisprudența Placanica, procedurile penale în curs. Aceeași idee pare a sta la baza cererii de pronunțare a unei hotărâri preliminare, care, potrivit unei jurisprudențe constante, beneficiază de o prezumție de pertinență care pledează în favoarea admisibilității acesteia(14).
34. În al doilea rând, guvernul italian consideră că întrebarea preliminară este inadmisibilă întrucât este excesiv de generală. Totuși, în opinia noastră, ordonanțele de trimitere ale Corte Suprema di Cassazione cuprind o definiție a contextului de fapt și a celui normativ în care se încadrează întrebarea preliminară adresată, oferind elementele indispensabile Curții pentru a furniza un răspuns util(15).
35. Din cele de mai sus rezultă că întrebarea preliminară trebuie declarată admisibilă.
VI – Analiza întrebării preliminare
A – Cu privire la existența unor restricții privind libertatea de stabilire și libera prestare a serviciilor, precum și cu privire la posibilele justificări ale acestora
36. Potrivit unei jurisprudențe constante, dispozițiile la care face referire întrebarea preliminară (o presupusă protecție specială a concesionarilor anteriori, regimul de distanțe minime care protejează situația acestora și anumite situații de decădere din dreptul la concesiune) constituie restricții privind libertatea de stabilire (articolul 49 TFUE) și libera prestare a serviciilor (articolul 56 TFUE), în măsura în care condiționează exercitarea acestora și o pot împiedica sau face mai puțin atractivă(16).
37. Astfel de restricții pot fi justificate prin motive imperative de interes general, cu condiția să se aplice în mod nediscriminatoriu, să fie apte să permită atingerea obiectivului de interes general invocat (principiul coerenței sau al caracterului adecvat) și să nu depășească ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia (principiul proporționalității)(17).
38. În paralel cu aceste cerințe stricte, începând cu Hotărârea Schindler(18), deschizătoare de drumuri în acest domeniu, Curtea a recunoscut că analiza acestui sector „nu poate face abstracție de considerațiile de ordin moral, religios sau cultural asociate atât loteriilor, cât și celorlalte jocuri pe bani în toate statele membre” și nici de faptul că jocurile implică „riscuri ridicate de delict și de fraudă” și favorizează o „incitare la cheltuială care poate avea consecințe individuale și sociale prejudiciabile”. Toate aceste particularități, potrivit unei jurisprudențe constante, „justifică faptul că autoritățile naționale dispun de o putere de apreciere suficientă pentru a stabili cerințele pe care le presupune protecția jucătorilor și, mai general, ținând seama de particularitățile socioculturale ale fiecărui stat membru, protecția ordinii sociale”(19). Statele membre sunt, prin urmare, „libere să fixeze obiectivele politicii lor în materie de jocuri de noroc și, eventual, să definească cu precizie nivelul de protecție urmărit”(20).
B – Cu privire la obiectivul de interes general urmărit de dispozițiile în litigiu: limitarea acestuia în cazul Italiei
39. Fiind constatată existența unor restricții privind libertățile, primul pas al procesului logic de examinare a eventualei lor justificări ar fi identificarea obiectivului, a „motivului imperativ de interes general” urmărit de dispozițiile în litigiu, în raport cu care va trebui efectuat ulterior dublul test al coerenței și proporționalității.
40. În cadrul marjei largi de manevră care, astfel cum am precizat, este recunoscută statelor membre în acest domeniu, jurisprudența admite, printre motivele imperative de interes general, obiectivele de „protecție a consumatorilor, de prevenire a fraudei și a incitării cetățenilor la o cheltuială excesivă legată de joc, precum și de prevenire a tulburărilor ordinii sociale în general”(21).
41. Or, Curtea a arătat deja în Hotărârea Placanica și alții că „legiuitorul italian urmează o politică de deschidere în sectorul jocurilor de noroc, în scopul sporirii încasărilor fiscale”, astfel încât „nicio justificare a legislației italiene nu ar putea fi întemeiată pe obiectivul limitării înclinației spre joc a consumatorilor sau al limitării ofertei de jocuri”(22). Această afirmație categorică pare a rămâne valabilă, dacă nu reafirmată, în contextul actual, după decizia autorităților italiene de a atribui, în 2006, 14 000 de concesiuni noi pentru organizarea de jocuri(23).
42. În definitiv, dacă legiuitorul italian ar fi urmărit să dezvolte o politică de restrângere a posibilităților de joc, ar fi optat pentru soluția alternativă oferită de Hotărârea Placanica și alții: revocarea și reatribuirea concesiunilor din 1999, fără a spori numărul acestora. În schimb, acesta a procedat la o extindere extraordinară a sectorului din punct de vedere cantitativ și calitativ, oferind jucătorilor italieni posibilități de joc în același timp mai numeroase și mai diversificate. Nu pare excesiv să se afirme aici că politica italiană în acest domeniu a banalizat jocul, făcându‑l din ce în ce mai accesibil. În pofida numeroaselor controale și limitări care, astfel cum se va vedea, sunt impuse în continuare concesionarilor, multiplicarea acestora a fost atât de importantă, încât practic se poate vorbi despre un sector „liberalizat”, deși supus unei reglementări. Prin urmare, combaterea dependenței de jocurile de noroc și limitarea posibilităților de joc nu sunt încă obiective credibile ale regimului italian privind jocurile, în special după reformele din 2006.
43. Este adevărat că, în Hotărârea Placanica și alții, Curtea a precizat de asemenea că „o politică de extindere controlată în sectorul jocurilor de noroc poate fi întru totul compatibilă cu obiectivul care vizează atragerea jucătorilor care desfășoară activități de jocuri și de pariuri clandestine interzise ca atare către activități autorizate și reglementate”. Un obiectiv acceptabil în acest context ar fi, prin urmare, cel care vizează „prevenirea exploatării activităților de jocuri de noroc în scopuri infracționale sau frauduloase, canalizându‑le în circuite controlabile”(24).
44. În conformitate cu cerințele Hotărârii Placanica și alții, și într‑un anumit mod anticipându‑le, Decretul Bersani a menționat în mod expres ca obiective ale noii reglementări „combaterea proliferării jocurilor neregulamentare și nelegale, prevenirea evaziunii sau a fraudei fiscale în sectorul jocurilor de noroc și garantarea protecției jucătorilor”.
45. Considerațiile precedente cu privire la obiectivul de interes general urmărit sunt, astfel cum se va putea observa, extraordinar de importante, în măsura în care condiționează întreaga apreciere a măsurilor în litigiu.
C – Cu privire la posibila justificare a restricțiilor: cerințele de nediscriminare, caracterul adecvat și proporționalitatea
46. Odată stabilit obiectivul, trebuie să se examineze dacă fiecare dintre restricțiile naționale respectă – separat(25) – cerințele care decurg din jurisprudența Curții: caracterul nediscriminatoriu, caracterul adecvat sau coerența și proporționalitatea.
1. Sistemul de monopol cu concesiuni numerus clausus
47. Potrivit instanței de trimitere, reglementarea italiană „instituie un regim de monopol în favoarea statului” și un sistem de concesiuni și de autorizații.
48. Jurisprudența a afirmat în repetate rânduri, în special în ceea ce privește cazul Italiei, că o reglementare națională care „interzice – sancționând din punct de vedere penal – exercitarea de activități în sectorul jocurilor de noroc în lipsa unei concesiuni sau a unei autorizații eliberate de către stat, [implică] restricții la libertatea de stabilire, precum și la libera prestare a serviciilor”(26). Totuși, aceste restricții pot fi justificate de obiectivul prevenirii exploatării activităților din sectorul menționat în scopuri infracționale sau frauduloase(27).
49. Este suficient să arătăm, cu privire la acest aspect, că revine instanței de trimitere sarcina de a verifica dacă reglementarea națională continuă să fie conformă cu obiectivul menționat și dacă respectă cerința de proporționalitate impusă de jurisprudență, ținând seama, în special, de sporirea numărului de concesiuni care a avut loc în 2006.
2. Presupusa „tendință generală de protecție” a titularilor de concesiuni atribuite anterior
50. Corte Suprema di Cassazione face referire, în continuare, la existența unei „tendințe generale de protecție a titularilor de concesiuni atribuite anterior în baza unei proceduri de cerere de ofertă care a exclus în mod nelegal o parte a operatorilor” (concesiunile din 1999).
51. Un sistem specific de protecție a concesionarilor anteriori ar constitui, desigur, o restricție privind libertatea de stabilire și libera prestare a serviciilor(28) dificil justificabilă, în măsura în care ar urmări un obiectiv clar economic (să evite ca noul sistem să producă o „presiune concurențială” excesivă – pentru a utiliza expresia guvernului italian însuși – asupra operatorilor deja stabiliți)(29).
52. Totuși, nu se poate ajunge la o concluzie atât de generală fără date concrete cu privire la existența acestei protecții eventual nelegale, aspect în privința căruia întrebarea preliminară nu oferă suficiente clarificări. Desigur, această idee nu este exprimată de Corte Suprema di Cassazione în mod izolat. Domnul Costa citează în observațiile scrise o lungă serie de hotărâri formulate în termeni asemănători. Cu toate acestea, instanța de trimitere nu furnizează nicio explicație concretă pentru a‑și fundamenta afirmația cu privire la existența acestei „tendințe generale de protecție”.
53. Comisia consideră că, prin această afirmație, întrebarea preliminară se referă pur și simplu la menținerea în vigoare a concesiunilor din 1999. În măsura în care aceste concesiuni au fost atribuite potrivit unei proceduri declarate ulterior incompatibilă cu dreptul Uniunii, subzistența acestora ar putea fi considerată excepțională. Or, este cert că, după procedurile de cerere de ofertă din 2006, concesionarii anteriori împart piața pariurilor sportive cu titularii celor 14 000 de concesiuni noi, opțiune care a fost admisă în mod expres în Hotărârea Placanica și alții(30). Prin urmare, într‑un mod general, soluția adoptată de legiuitorul italian ar fi conformă cu dispozițiile acestei hotărâri, cu condiția ca instanțele italiene să considere că numărul noilor concesiuni atribuite (14 000) este „adecvat” pentru a elimina efectele nelegale ale procedurii de cerere de ofertă din 1999.
54. În opinia noastră, numărul de 14 000 de concesiuni noi ar putea fi considerat, în principiu, „adecvat” în sensul Hotărârii Placanica și alții, sau chiar suficient pentru a face față cererilor operatorilor excluși în mod nelegal în 1999. Este suficient să arătăm că în cadrul procedurilor de cerere de ofertă din 2006 au fost oferite 16 000 de concesiuni, deși în final au fost atribuite numai 14 000. Toate aceste împrejurări lasă impresia că Hotărârea Placanica și alții a acceptat de asemenea prelungirea, până în 2012, a validității concesiunilor anterioare, decisă în 2006, în paralel cu noile proceduri de cerere de ofertă. Prin urmare, din această perspectivă, „protecția” constând în menținerea în vigoare a concesiunilor anterioare nu ar fi în sine contrară dreptului Uniunii.
55. Cu toate acestea, nu trebuie uitat faptul că, în orice caz, soluția adoptată de dreptul național pentru a restabili drepturile operatorilor excluși în mod nelegal nu trebuie să „facă imposibilă în practică sau excesiv de dificilă exercitarea drepturilor conferite de ordinea juridică comunitară (principiul efectivității(31))”. Acest principiu al efectivității impune, astfel, ca soluția adoptată de legiuitorul italian (atribuirea de concesiuni noi, care se adaugă celor deja existente) să nu producă același efect de excludere nelegală a anumitor operatori.
56. Or, domnii Costa și Cifone au susținut că noile norme care reglementează procedurile de cerere de ofertă din 2006, în loc să faciliteze participarea Stanley (permițându‑i „exercitarea drepturilor conferite de ordinea juridică comunitară”), în practică au împiedicat‑o. Acest lucru s‑ar datora introducerii unor norme care, pe de o parte, protejează excesiv avantajul concurențial al concesionarilor anteriori (în special prin stabilirea unor distanțe minime care trebuie respectate în raport cu punctele de vânzare ale acestora) și, pe de altă parte, face inutilă participarea societății (care risca decăderea automată din dreptul la concesiune).
57. Sistemul de distanțe minime și cazurile de decădere din dreptul la concesiune prevăzute de reglementarea în litigiu ar fi, în opinia domnilor Costa și Cifone, cele mai clare manifestări ale acestei „tendințe generale de protecție” a concesionarilor anteriori la care face referire întrebarea preliminară, tendință exprimată de asemenea, în opinia acestora, la articolul 38 alineatele 2 și 4 litera l) din Decretul Bersani, care prevede în mod expres definirea „măsurilor de protecție a concesionarilor”.
58. Pentru a rezuma, trebuie arătat, prin urmare, că o reglementare națională care consacră în mod expres și efectiv o „tendință generală de protecție a titularilor unor concesiuni atribuite anterior în baza unei proceduri de cerere de ofertă care a exclus în mod nelegal o parte a operatorilor” ar putea constitui o restricție nejustificată privind libertățile consacrate în tratat. În cazul Italiei, în special, dispoziția la care se face referire [articolul 38 alineatele 2 și 4 litera l) din Decretul Bersani] este formulată într‑un mod oarecum criptic. Stabilirea domeniului de aplicare al acesteia intră în competența exclusivă a instanței italiene, singura competentă să se pronunțe cu privire la dreptul național.
59. Pe de altă parte, în absența unor informații suplimentare din partea instanței de trimitere, în prezenta cauză trebuie analizat în mod individual sistemul distanțelor minime și cazurile de decădere din dreptul la concesiune, care ar putea fi manifestări concrete ale acestei presupuse „tendințe generale de protecție”.
3. Sistemul de distanțe minime impus noilor concesionari
60. Corte Suprema di Cassazione pune de asemenea în discuție compatibilitatea cu dreptul Uniunii a „dispozițiilor care garantează în fapt menținerea pozițiilor comerciale dobândite” „în baza unei proceduri de cerere de ofertă care a exclus în mod nelegal o parte a operatorilor”, menționând, cu titlu de exemplu, „interdicția impusă noilor concesionari de a instala ghișee la mai puțin de o anumită distanță față de cele deja existente”.
61. Astfel, Decretul Bersani a impus un sistem de distanțe minime între punctele de vânzare de jocuri și pariuri, care a fost abrogat prin Decretul‑lege nr. 149 din 25 septembrie 2008(32). În conformitate cu articolul 38 alineatul 2 literele f) și g) din Decretul Bersani, localizarea punctelor de vânzare a jocurilor publice trebuie să respecte o distanță minimă față de „cele pentru care a fost atribuită deja o concesiune”(33). În cazul punctelor de vânzare în care comercializarea pariurilor ar fi o activitate secundară, dispoziția menționată a adăugat că aceste distanțe trebuie respectate „fără a aduce atingere punctelor de vânzare în care, la 30 iunie 2006, se organizau concursuri de pronosticuri sportive”(34).
62. Pentru a justifica această măsură, guvernul italian susține că este vorba despre asigurarea unei distribuiri uniforme pe teritoriul național a punctelor de vânzare a pariurilor, pentru a evita rezultatul prejudiciabil, sub două aspecte, pentru consumatori pe care îl poate avea acumularea de agenții de pariuri în anumite locuri: pentru cei care locuiesc în apropierea acestor locuri, expunerea la un exces al ofertei, iar pentru cei care locuiesc în zone geografice mai „dezavantajate”, riscul de a opta pentru jocuri clandestine. Astfel, se face aluzie în mod indirect la un dublu obiectiv de interes general: în primul rând, îngrădirea dependenței de jocuri și, pe de altă parte, combaterea criminalității și a fraudei în acest sector.
63. În ceea ce privește îngrădirea dependenței de jocuri, invocarea acesteia nu este convingătoare, astfel cum s‑a arătat deja, în contextul italian, caracterizat printr‑o „politică de deschidere în sectorul jocurilor de noroc”(35). În opinia noastră, trebuie exclusă posibilitatea de a aplica, prin analogie, motivarea Hotărârii Gomez Blanco Pérez și Chao Gómez(36), în care Curtea a considerat conform cu articolul 49 TFUE un anumit sistem de distanțe minime între farmacii, justificat de imperative legate de sănătatea publică(37). Deși argumentația guvernului italian pare a fi inspirată din unele părți ale acestei hotărâri(38), în prezenta cauză nu pot fi invocate, pentru motivele deja menționate, motive imperative de interes general legate de sănătatea publică (în special limitarea dependenței de jocuri).
64. Ar rămâne justificarea întemeiată pe combaterea activităților infracționale și frauduloase în sectorul jocurilor de noroc, care constituie de asemenea, astfel cum am menționat, un obiectiv de interes general de natură să justifice restricțiile privind libertățile consacrate de tratat. Totuși, în opinia noastră, sistemul de distanțe minime între agențiile de jocuri de noroc nu are foarte mare legătură cu acest obiectiv.
65. Deși existența unei oferte suficient de mari, atractive și mediatizate de jocuri legale poate contribui la combaterea activităților infracționale în acest sector, o repartizare uniformă a acesteia pe teritoriul național nu pare a constitui un mecanism indispensabil, din punctul de vedere al proporționalității, pentru a preveni frauda și acțiunile nelegale în acest domeniu.
66. Deși este adevărat că, în absența unui sistem de distanțe minime obligatoriu, există riscul ca o parte semnificativă a punctelor de vânzare să se concentreze în zone ale teritoriului național mai populate sau mai active din punct de vedere comercial, poate fi privit cu un anumit scepticism faptul că această împrejurare ar face ca o parte semnificativă a jucătorilor care locuiesc în zonele cu o ofertă mai redusă, sau chiar inexistentă, să opteze pentru operatorii nelegali. În schimb, se pare că o repartizare uniformă, din punct de vedere teritorial, a ofertei legale de jocuri nu este un mijloc suficient pentru a evita ca unii jucători să recurgă la operatorii nelegali.
67. Pe de altă parte, trebuie amintit că reglementarea privind distanțele minime a fost impusă exclusiv noilor concesionari în raport cu cei deja stabiliți, ceea ce pare să confirme ideea, reflectată în întrebarea preliminară, potrivit căreia regimul de distanțe minime ar putea fi orientat spre menținerea „pozițiilor comerciale” ale concesionarilor anteriori, garantându‑le, în practică, acestora un anumit avantaj concurențial în raport cu cei care nu au avut acces la piață până la procedurile de cerere de oferte din 2006, care s‑ar fi putut vedea obligați să se stabilească în locuri mai puțin interesante din punct de vedere comercial decât cele pe care le ocupau titularii anteriori de concesiuni. Acest lucru pune sub semnul întrebării coerența măsurii în raport cu obiectivul de combatere a activităților infracționale invocat de guvernul italian.
68. După cum s‑a arătat în Hotărârea din 11 martie 2010, Attanasio Group(39), referitoare la sistemul italian privind distanțele minime între instalațiile de distribuție de carburanți, întrucât împiedică accesul pe piață al noilor operatori, o asemenea reglementare „pare mai degrabă să favorizeze poziția operatorilor deja prezenți pe teritoriul italian, fără ca din aceasta consumatorii să obțină avantaje reale”. În definitiv, măsura vizează aparent un obiectiv de natură pur economică, motiv care, astfel cum a fost indicat deja, nu poate constitui în niciun caz un motiv imperativ de interes general în sensul jurisprudenței(40).
69. Pe scurt, articolele 49 TFUE și 53 TFUE se opun unei reglementări naționale care garantează în fapt menținerea pozițiilor comerciale dobândite în baza unei proceduri care a exclus în mod nelegal o parte a operatorilor; în special, acestea se opun interdicției impuse noilor concesionari de a instala puncte de vânzare la mai puțin de o anumită distanță față de cele existente.
4. Regimul de decădere din dreptul la concesiune
a) Decăderea din dreptul la concesiune ca urmare a comercializării „pe teritoriul italian sau prin intermediul site‑urilor telematice aflate în afara teritoriului național” a unor jocuri asimilate celor publice sau interzise (articolul 23 alineatul 3 din proiectul de convenție cu concesionarii)
70. În sfârșit, Corte Suprema di Cassazione solicită Curții să se pronunțe cu privire la legitimitatea regimului italian de decădere din dreptul la concesiunea de jocuri (care determină, în plus, pierderea garanției), făcând referire specifică la „cazul în care concesionarul desfășoară direct sau indirect activități transfrontaliere de jocuri asimilabile celor care fac obiectul concesiunii”.
71. Se poate considera că instanța italiană face trimitere, astfel, la cauza de decădere prevăzută la articolul 23 alineatul 3 menționat din proiectul de convenție care reglementează concesiunile viitoare. În conformitate cu această clauză, decăderea din dreptul la concesiune se produce „atunci când concesionarul comercializează, personal sau prin intermediul unei societăți legate de acesta – indiferent de natura acestei legături –, pe teritoriul italian sau prin intermediul unor site‑uri telematice aflate în afara teritoriului național, jocuri asimilabile jocurilor publice sau altor jocuri gestionate de AAMS ori jocuri interzise de ordinea juridică italiană”.
72. Deși, potrivit jurisprudenței, revine exclusiv instanței de trimitere sarcina de a stabili, în cauzele cu care este sesizată, interpretarea corectă a dreptului național(41), lacunele pe care le prezintă atât textul dispoziției în litigiu, cât și, cu privire la acest aspect, întrebarea preliminară însăși ne obligă să analizăm două ipoteze posibile de interpretare a articolului 23 alineatul 3(42).
i) Prima ipoteză: decăderea ca urmare a desfășurării unei activități transfrontaliere
73. O primă ipoteză ar fi aceea că dispoziția în discuție, făcând referire la comercializarea anumitor jocuri „prin intermediul site‑urilor telematice aflate în afara teritoriului național”, urmărește să împiedice orice activitate transfrontalieră de jocuri, în special cea desfășurată de Stanley prin intermediul CTD‑urilor sale.
74. Aceasta este interpretarea pe care par să o susțină domnii Costa și Cifone, precum și Corte Suprema de Cassazione însăși, și care se regăsește într‑o lungă serie de hotărâri ale instanțelor naționale(43). Aceasta ar fi de asemenea confirmată de corespondența dintre AAMS și Stanley cu ocazia lansării procedurilor de cerere de ofertă din 2006.
75. Astfel, la întrebarea adresată de Stanley privind aspectul dacă „activitatea exercitată de Stanley, direct sau indirect, prin intermediul CTD‑urilor afiliate, [era] considerată de această administrație o încălcare a principiilor și a dispozițiilor cuprinse în documentația referitoare la procedura de cerere de oferte (în special articolul 23 din proiectul de convenție)”, AAMS a răspuns, prin scrisoarea din 6 octombrie 2006, că participarea la procedura de cerere de ofertă este condiționată, în Italia, de renunțarea la desfășurarea de activități transfrontaliere, afirmând în special că noul sistem ar permite ofertanților să „creeze rețele de puncte de vânzare care, în funcție de o apreciere autonomă, pot avea de asemenea caracter național” și adăugând că „în condiții normale, astfel de rețele tind să înlocuiască eventualele rețele vechi și, în acest context, dispozițiile articolului 23 din modelul de convenție constituie o protecție adecvată a investițiilor realizate de acești concesionari”.
76. Dincolo de caracterul extrem de vag al acestui răspuns, impresia că modul de operare al Stanley (care implică o activitate transfrontalieră pe cale telematică) sau, cel puțin, rețeaua sa de distribuție existentă era incompatibilă cu atribuirea uneia dintre noile concesiuni a avut ca efect să descurajeze această societate să participe la procedura de cerere de oferte.
77. În cazul în care Corte Suprema di Cassazione ar considera că articolul 23 alineatul 3 din acest proiect de convenție prevede decăderea automată din dreptul la concesiune în măsura în care există o organizare transfrontalieră a jocurilor în cauză, ar trebui să se concluzioneze că măsura constituie o restricție privind libertatea de stabilire și libera prestare a serviciilor, adăugându‑se că justificarea acesteia în temeiul obiectivului de combatere a fraudei și a activităților infracționale în acest sector pare a fi extrem de forțată.
78. Este adevărat că, în Hotărârea Liga Portuguesa, citată anterior, Curtea a recunoscut statelor membre o marjă largă de apreciere în ceea ce privește jocurile de noroc oferite pe internet(44). Cu toate acestea, această argumentație nu poate fi transpusă în prezenta cauză, în care, dacă este confirmată ipoteza analizată, ceea ce ar putea fi în discuție nu este controlul activității de jocuri pe internet, ci interzicerea oricărei activități transfrontaliere în acest sector. În situația care face obiectul acțiunii principale, în special, reglementarea în litigiu ar putea constitui un obstacol în calea unei activități care, deși are caracter transfrontalier, nu constituie un caz de jocuri pe internet în sine, întrucât implică și prezența fizică a unui reprezentant al companiei pe teritoriul italian.
79. Prin urmare, activitatea în discuție nu prezintă, în principiu, caracteristica principală a jocurilor pe internet, pornind de la care Curtea și‑a construit întreaga argumentație din Hotărârea Liga Portuguesa, citată anterior: „lipsa contactului direct între consumator și operator”. „Activitatea transfrontalieră” nu împiedică în mod necesar existența unui astfel de contact; în măsura în care poate fi garantat accesul fizic și direct la un intermediar sau la un reprezentant al societății, aceste riscuri specifice jocurilor pe internet nu există și nu pot justifica, prin urmare, măsura în discuție.
80. Pe de altă parte, nu trebuie pierdut din vedere că, în Hotărârea Liga Portuguesa, toată această argumentație viza să pună capăt cerinței de recunoaștere reciprocă a licențelor în domeniul jocurilor(45). Recunoașterea reciprocă este astfel exclusă, în ceea ce privește domeniul de aplicare al jocurilor pe internet, în Hotărârea Liga Portuguesa și, în mod deosebit de clar și cu caracter general, pentru întregul sector al jocurilor, în Hotărârea Stoß și alții, citată anterior(46).
81. Totuși, în prezenta cauză, dacă s‑ar accepta această primă posibilitate de interpretare, restricția impusă ar merge mult mai departe decât de a cere operatorilor străini să se supună controlului autorităților naționale pentru a desfășura o activitate în domeniul jocurilor. Pur și simplu, acestora nu li s‑ar permite să participe la această piață pentru unicul motiv că sediul principal al societății este stabilit într‑un alt stat membru și că contractul încheiat cu clienții are caracter transfrontalier, în pofida posibilității efectuării unui control al poliției cu privire la reprezentanții eventual prezenți permanent pe teritoriul național.
82. Pe scurt, considerăm că o reglementare națională care împiedică în fapt orice activitate transfrontalieră în sectorul jocurilor, indiferent de modalitatea în care este desfășurată activitatea respectivă, și în special în cazurile în care este posibil contactul direct între consumator și operator și controlul fizic al poliției cu privire la intermediarii societății de pe teritoriul național, ar fi contrară articolelor 49 TFUE și 56 TFUE.
ii) A doua ipoteză: decăderea din dreptul la concesiune ca urmare a comercializării de jocuri neautorizate
83. O a doua posibilitate de interpretare a articolului 23 alineatul 3 din proiectul de convenție ar duce la concluzia că această dispoziție vizează în primul rând interzicerea proliferării jocurilor de noroc, indiferent dacă acestea sunt oferite în formă transfrontalieră („prin intermediul site‑urilor telematice aflate în afara teritoriului național”) sau în mod direct „pe teritoriul italian”. Mai precis, în conformitate cu această clauză, ceea ce ar duce la decăderea din dreptul la concesiune ar fi comercializarea de „jocuri asimilabile jocurilor publice sau altora gestionate de AAMS ori de jocuri interzise în Italia”. În primul rând, trebuie constatată considerabila lipsă de precizie a acestei formulări, care contrastează cu gravitatea consecințelor sale.
84. Comisia și domnul Costa însuși au furnizat o informație care ar putea face puțină lumină cu privire la acest aspect. Ambii au făcut referire la existența unui catalog sau a unei liste de jocuri elaborate și actualizate săptămânal de AAMS, care ar delimita domeniul operațional al concesiunilor, astfel încât concesionarii pot comercializa doar jocurile incluse în acea listă, iar comercializarea de jocuri neincluse determină decăderea din dreptul la concesiune(47). Vom încerca, astfel, să răspundem la întrebarea instanței de trimitere luând în considerare această informație.
85. În Hotărârea Stoβ și alții, citată anterior, Curtea recunoaște că, având în vedere diferențele semnificative pe care le pot prezenta diferitele tipuri de jocuri de noroc, o reglementare națională care stabilește un regim mai strict sau care interzice chiar anumite tipuri de jocuri și autorizează altele poate fi compatibilă cu tratatul(48). În orice caz, este în mod evident necesar ca măsura în discuție să nu fie discriminatorie și să contribuie în mod coerent, sistematic și proporțional la realizarea obiectivului de interes general pentru care a fost instituită: în acest caz, combaterea fraudei și a proliferării jocurilor de noroc nelegale.
86. În ceea ce privește situația în litigiu, trebuie să amintim că lista este, în principiu, adaptabilă la nevoile operatorilor. Astfel, concesionarii pot solicita AAMS să includă în listă anumite jocuri, însă se pare că aceasta este o decizie discreționară a administrației.
87. Această decizie administrativă de a include un anumit joc în listă ar îndeplini, astfel, un rol de netăgăduit de „autorizare administrativă prealabilă” care restrânge libertățile consacrate de tratat, dar care, potrivit jurisprudenței, poate fi justificată în cazul în care se întemeiază pe criterii obiective, nediscriminatorii și care pot fi supuse unei căi de atac jurisdicționale(49). Părțile au admis în ședință că există posibilitatea de a contesta decizia AAMS, însă probele furnizate nu permit să se concluzioneze în mod clar dacă decizia AAMS privind lista jocurilor autorizate este întemeiată efectiv pe criterii obiective și cunoscute în prealabil de persoanele interesate.
88. La cele de mai sus se adaugă o altă împrejurare, care pare a se deduce din studiul probelor administrate de părți și pe care, în orice caz, instanța de trimitere are sarcina de a o verifica, la fel ca în cazul tuturor celorlalte aspecte de fapt. Ne referim la faptul că jocurile excluse din lista AAMS ar putea fi în majoritate oferite de operatori străini, constituind probabil cea mai „interesantă” parte din oferta lor, cea care ar diferenția‑o de oferta operatorilor naționali. În cazul în care veridicitatea acestor afirmații ar fi confirmată, s‑ar putea constata în prezenta cauză existența unei discriminări indirecte care ar fi dificil de justificat în lumina obiectivelor invocate.
89. Pe scurt, considerăm că un sistem care permite doar oferirea tipurilor de jocuri menționate într‑un catalog sau într‑o listă și care sancționează cu decăderea din dreptul la concesiune comercializarea oricăror alte jocuri poate fi justificat numai în măsura în care sistemul menționat se întemeiază pe criterii obiective, nediscriminatorii și cunoscute în prealabil, iar deciziile administrative referitoare la elaborarea listei pot fi supuse unei căi de atac jurisdicționale.
b) Decăderea din dreptul la concesiune ca urmare a adoptării unor măsuri asigurătorii sau a trimiterii în judecată a concesionarilor sau a reprezentanților ori a administratorilor acestora (articolul 23 alineatul 2 din proiectul de convenție cu concesionarii)
90. Deși acest aspect nu este evocat în mod expres în întrebarea preliminară(50), domnii Costa și Cifone au făcut referire, în observațiile prezentate, la un alt caz de decădere din dreptul la concesiune, prevăzut de asemenea în proiectul de convenție, mai precis la articolul 23 alineatul 2 din acesta. În conformitate cu această clauză, AAMS decide decăderea din dreptul la concesiune atunci când „concesionarul sau reprezentantul legal ori administratorii acestuia fac obiectul unor măsuri asigurătorii sau al unor decizii de trimitere în judecată la instanța competentă pentru ca aceasta să se pronunțe cu privire la posibila săvârșire a unor infracțiuni prevăzute de Legea nr. 55 din 19 martie 1990, precum și a altor posibile infracțiuni susceptibile să aducă atingere raporturilor de încredere cu AAMS, sau în cazul unor încălcări grave și repetate ale normelor în vigoare care reglementează jocurile publice, inclusiv nerespectarea reglementării în vigoare de către terții cărora concesionarul le‑a încredințat prestarea de servicii accesorii colectării de pariuri sportive la distanță”.
91. Domnii Costa și Cifone au susținut că introducerea acestui caz de decădere a împiedicat în practică participarea Stanley la procedurile de cerere de ofertă din 2006, având în vedere situația procesuală în care se aflau mulți dintre reprezentanții italieni ai societății de la acel moment anterior Hotărârii Placanica și alții, citată anterior, și, prin urmare, anterior deciziilor de încetare a proceselor penale aflate atunci în desfășurare împotriva acestora.
92. Având în vedere considerațiile de mai sus, părțile interesate consideră că respectiva clauză de decădere (care implică pierderea garanției) constituie o restricție privind libera prestare a serviciilor și libertatea de stabilire contrară tratatului(51).
93. O măsură destinată să prevină exploatarea acestui tip de activități de către persoane a căror probitate poate fi pusă la îndoială pare a fi, în principiu, un instrument adecvat pentru realizarea obiectivului de combatere a fraudei și a jocurilor de noroc nelegale, iar faptul că articolul 23 alineatul 6 din același proiect de convenție prevede dreptul persoanei afectate de a solicita repararea prejudiciului ulterior în cazul în care decăderea din dreptul la concesiune s‑ar dovedi nefondată constituie un element de proporționalitate deloc neglijabil(52). Independent de aceasta, acest caz de decădere din dreptul la concesiune (care, surprinzător, provine dintr‑un instrument de natură contractuală) ar putea ridica unele probleme din perspectiva proporționalității.
94. Prima dintre acestea constă în caracterul aparent prematur al deciziei privind decăderea, care ar avea loc la începutul unei eventuale proceduri penale, așadar, în lipsa unei decizii de condamnare. Astfel, articolul 23 alineatul 2 din proiectul de convenție face referire la adoptarea unor „măsuri preventive” și la decizia de „trimitere în judecată”(53) ca împrejurări care determină decăderea din dreptul la concesiune. În această privință, considerăm că faptul că decizia privind decăderea este adoptată înainte de existența unui hotărâri judecătorești de condamnare nu constituie un element care determină nelegalitatea măsurii, care ar putea fi considerată proporțională în măsura în care adoptarea măsurilor provizorii și inițierea procedurii penale reprezintă, în sistemul juridic italian, decizii întemeiate pe dovezi care pot da naștere unei îndoieli rezonabile cu privire la probitatea persoanelor în cauză. De asemenea, trebuie avut în vedere că articolul 23 alineatul 6 prevede posibilitatea unei reparații.
95. A doua obiecție, referitoare la definiția excesiv de largă pe care articolul 23 alineatul 2 din proiectul de convenție o dă tipurilor de infracțiuni în raport cu care trebuie adoptate deciziile care stabilesc decăderea, trebuie de asemenea examinată. Clauza menționată face referire, în primul rând, la „infracțiunile prevăzute de Legea nr. 55 din 19 martie 1990”(54), ipoteză suficient de delimitată și de justificată având în vedere gravitatea infracțiunilor la care face referire (este vorba despre infracțiuni legate în principal de activitățile mafiote). Totuși, în continuare aceasta face referire, într‑o formă mult mai generică, la „infracțiuni susceptibile să aducă atingere raporturilor de încredere cu AAMS”. Cu excepția cazului în care instanța de trimitere consideră că această din urmă precizare constituie o descriere suficient de clară a tipului de infracțiuni la care face referire dispoziția menționată, clauza citată ar putea fi afectată, în ceea ce privește acest aspect concret, de o posibilă lipsă de proporționalitate, în măsura în care aceasta ar putea permite autorităților publice italiene să adopte o decizie cu consecințe atât de grave precum decăderea din dreptul la concesiune, în situații complet străine de activitatea de gestionare a jocurilor și a pariurilor.
96. Rezumând, considerăm că o clauză care prevede decăderea din dreptul la concesiunea de jocuri atunci când concesionarul sau reprezentantul legal ori administratorii acestuia fac obiectul unor măsuri asigurătorii sau al unor decizii de trimitere în judecată nu este contrară articolelor 49 TFUE și 56 TFUE, cu condiția ca această situație să fie definită prin raportare la tipuri de infracțiuni legate de activitatea de jocuri și definite în mod clar.
VII – Concluzie
97. În consecință, propunem Curții să răspundă la întrebarea preliminară adresată de Corte Suprema di Cassazione după cum urmează:
„Articolele 49 TFUE și 56 TFUE privind libertatea de stabilire și libera prestare a serviciilor trebuie interpretate, în sectorul pariurilor privind evenimente sportive, în sensul că, în cadrul unui regim de monopol în favoarea statului și al unui sistem de concesiuni și de autorizații:
a) se opun unei reglementări naționale care consacră în mod expres și efectiv o protecție clară a titularilor unor concesiuni atribuite anterior în baza unei proceduri care a exclus în mod nelegal o parte a operatorilor. Revine instanței naționale sarcina de a stabili dacă reglementarea națională cuprinde o dispoziție având acest sens și acest conținut;
b) se opun unei reglementări naționale care garantează în fapt menținerea pozițiilor comerciale dobândite în baza unei proceduri care a exclus în mod nelegal o parte a operatorilor; în special, acestea se opun interdicției impuse noilor concesionari de a instala puncte de vânzare la mai puțin de o anumită distanță față de cele deja existente;
c) se opun unei reglementări naționale care prevede decăderea din dreptul la concesiune în cazul în care concesionarul desfășoară o activitate transfrontalieră în sectorul jocurilor, indiferent de forma în care este realizată activitatea menționată și chiar dacă este posibil un contact direct între consumator și operator și controlul fizic al poliției cu privire la intermediarii societății prezenți pe teritoriul național;
d) nu se opun unei reglementări naționale care permite doar oferirea tipurilor de jocuri menționate într‑un catalog sau într‑o listă și care sancționează cu decăderea din dreptul la concesiune comercializarea oricăror alte jocuri, cu condiția ca deciziile administrative referitoare la elaborarea listei să se întemeieze pe criterii obiective, nediscriminatorii și cunoscute în prealabil și să poată fi supuse unei căi de atac jurisdicționale;
e) nu se opun unei reglementări naționale care stabilește decăderea din dreptul la concesiune atunci când concesionarul sau reprezentantul legal ori administratorii acestuia fac obiectul, în cadrul unei proceduri penale determinate, al unor măsuri asigurătorii sau al unor decizii de trimitere în judecată, cu condiția ca această situație să fie definită prin raportare la tipuri de infracțiuni legate de activitatea de jocuri și definite în mod clar.”