MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
NILSA WAHLA
od 29. svibnja 2013.(1)
Predmet C‑101/12
Herbert Schaible
protiv
Land Baden‑Württemberg
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Verwaltungsgericht Stuttgart (Njemačka))
„Poljoprivreda – Uredba (EZ) br. 21/2004 – Označivanje i registracija ovaca i koza – Članak 16. Povelje Europske unije o temeljnim pravima – Članak 20. Povelje – Proporcionalnost – Jednakost”
1. Suzbijanje epizootskih bolesti predstavlja legitiman cilj zakonodavca Europske unije (u daljnjem tekstu: Unija). Međutim, novi sustav pojedinačnog elektroničkog označivanja ovaca i koza, uveden Uredbom Vijeća (EZ) br. 21/2004 od 17. prosinca 2003. o uspostavi sustava za označivanje i registraciju ovaca i koza i izmjeni Uredbe (EZ) br. 1782/2003 i direktiva 92/102/EEZ i 64/432/EEZ(2), neprikladan je za ostvarenje tog cilja, nepotrebno je opterećujući i skup, kao i diskriminirajuć. Kao takva, ta uredba povređuje slobodu poduzetništva posjednika životinja, koja je predviđena člankom 16. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), i načelo jednakosti iz članka 20. Povelje, te je, stoga, nevaljana.
2. To je, u biti, glavni argument koji Herbert Schaible (u daljnjem tekstu: H. Schaible), njemački posjednik ovaca među kojima je 450 rasplodnih ženki, iznosi u postupku koji je pred Verwaltungsgerichtom Stuttgart (Upravni sud u Stuttgartu, Njemačka) pokrenuo protiv Landa Baden‑Württemberg (savezna zemlja Baden‑Württemberg) kako bi ga se oslobodilo od nekoliko obveza predviđenih Uredbom br. 21/2004.
3. U ovom ću mišljenju nastojati pokazati zašto smatram da pravni argumenti H. Schaiblea nisu osnovani. U skladu s tim, predložit ću Sudu da u odgovoru nacionalnom sudu navede da razmatranje prethodnih pitanja nije otkrilo nijedan čimbenik koji bi doveo u pitanje valjanost spornih odredbi. Naposljetku, ako moja analiza pokaže da praktična primjena te uredbe može potencijalno predstavljati prepreku punom ostvarenju njezina glavnog cilja i općoj pravičnosti sustava, ukratko ću iznijeti neka razmatranja de lege ferenda.
I – Pravni okvir
4. U uvodnim izjavama 1., 3. i 11. u preambuli Uredbe br. 21/2004 navedeno je:
„(1) Sukladno članku 3. stavku 1. točki (c) Direktive Vijeća 90/425/EEZ od 26. lipnja 1990. o veterinarskim i zootehničkim kontrolama koje se primjenjuju u trgovini određenim živim životinjama i proizvodima unutar Zajednice s ciljem uspostave unutarnjeg tržišta, životinje namijenjene trgovini unutar Zajednice moraju biti označene u skladu s pravilima Zajednice i moraju biti označene tako da se može utvrditi izvorno ili provozno gospodarstvo, centar ili organizacija. […]
[…]
(3) Pravila o označivanju i registraciji ovaca i koza posebno su utvrđena u Direktivi 92/102/EEZ. U slučaju ovaca i koza iskustvo je pokazalo, a posebno kriza prilikom izbijanja bolesti slinavke i šapa, da provedba Direktive 92/102/EEZ nije zadovoljavajuća i da ju je potrebno unaprijediti. Stoga je potrebno utvrditi stroža i posebna pravila […]
[…]
(11) U državama članicama s relativno malim brojem ovaca i koza uvođenje elektroničkog sustava označivanja možda nije opravdano; stoga se preporučuje da se takvim državama članicama dopusti da same odluče hoće li uvesti takav sustav. […]”
5. U članku 1. stavku 1. Uredbe br. 21/2004 predviđeno je:
„1. Svaka država članica uspostavlja sustav za označivanje i registraciju ovaca i koza, u skladu s odredbama ove Uredbe.”
6. U skladu s člankom 3. stavkom 1. Uredbe br. 21/2004, sustav za označivanje i registraciju životinja mora obuhvaćati sljedeće elemente: „(a) sredstva za označivanje kojima se označava svaka životinja; (b) ažurni registri koji se vode na svakom gospodarstvu; (c) putni listovi; (d) središnji registar ili računalna baza podataka.”
7. U dijelu članka 4. Uredbe br. 21/2004 koji je relevantan za ovo mišljenje predviđeno je:
„1. Sve životinje na gospodarstvu koje su rođene nakon 9. srpnja 2005. označavaju se u skladu sa stavkom 2. u roku koji određuje država članica, a u svakom slučaju prije odlaska životinje s gospodarstva na kojem je rođena. […]
2. (a) Životinje se označuju prvim sredstvom za označivanje koje zadovoljava uvjete iz odjeljka A.1 do A.3 Priloga, i,
(b) drugim sredstvom za označivanje koja su odobrila nadležna tijela i koja su u skladu s tehničkim karakteristikama navedenim u odjeljku A.4 Priloga.”
8. U članku 5. stavku 1. Uredbe br. 21/2004 predviđeno je:
„1. Svaki posjednik životinja, osim prijevoznika, mora voditi ažuran registar koji sadržava barem podatke navedene u odjeljku B Priloga.”
9. U članku 9. stavku 3. Uredbe br. 21/2004 navedeno je:
„3. Od 1. siječnja 2008. za sve je životinje obvezno elektroničko označivanje u skladu sa smjernicama iz stavka 1. i u skladu s odgovarajućim odredbama iz odjeljka A Priloga.
Međutim, države članice u kojima je ukupan broj ovaca i koza 600 000 ili manje mogu takvo elektroničko označivanje učiniti neobveznim za [ovce i] koze koje nisu uključene u trgovinu unutar Zajednice.
Države članice u kojima je ukupan broj koza 160 000 ili manje, elektroničko označivanje također mogu učiniti neobveznim za [koze] koje nisu uključene u trgovinu unutar Zajednice.”
II – Činjenično stanje, postupak i prethodna pitanja
10. Glavni postupak odnosi se na tužbu H. Schaiblea kojom od Verwaltungsgerichta Stuttgart zahtijeva da utvrdi da se na njega nisu primjenjivale obveze pojedinačnog označivanja, pojedinačnog elektroničkog označivanja kao ni obveza vođenja registra gospodarstva koje su predviđene Uredbom br. 21/2004.
11. Budući da nije bio siguran u pogledu valjanosti nekoliko odredbi Uredbe br. 21/2004, Verwaltungsgericht Stuttgart odlučio je prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeća prethodna pitanja, pitajući jesu li:
„(a) tužiteljeva obveza pojedinačnog označivanja životinja iz članka 3. stavka 1. i članka 4. stavka 2. Uredbe br. 21/2004,
(b) tužiteljeva obveza pojedinačnog elektroničkog označivanja životinja iz članka 9. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 21/2004 […], i
(c) tužiteljeva obveza vođenja registra gospodarstva C iz članka 5. stavka 1., u vezi s odjeljkom B.2 Priloga Uredbi br. 21/2004,
sukladne hijerarhijski višim propisima Europske unije te, stoga, valjane” (u daljnjem tekstu: prethodna pitanja).
12. Pisana očitovanja u predmetnom postupku podnijeli su H. Schaible, Land Baden‑Württemberg, francuska, nizozemska i poljska vlada, Vijeće i Komisija. H. Schaible, francuska vlada, Vijeće i Komisija iznijeli su usmena očitovanja na raspravi održanoj 7. ožujka 2013.
III – Analiza
A – Prethodna pitanja
13. Svojim pitanjima, sud koji je uputio zahtjev traži smjernice o valjanosti određenih odredbi Uredbe br. 21/2004 kojima se posjednicima ovaca i koza nameću tri posebne obveze, odnosno: (i.) obveza pojedinačnog označivanja životinja (članak 3. stavak 1. i članak 4. stavak 2.); (ii.) obveza pojedinačnog elektroničkog označivanja životinja (članak 9. stavak 3. prvi podstavak); i (iii.) obveza vođenja ažurnog registra životinja (članak 5. stavak 1. i odjeljak B.2 Priloga) (zajedničkog naziva, u daljnjem tekstu: sporne obveze).
14. Iako je Verwaltungsgericht Stuttgart precizno odredio sporne obveze, u smislu njihova sadržaja i pravnih osnova, bio je manje precizan u pogledu odredbi primarnog prava Unije kojima bi takve obveze mogle biti protivne.
15. Naime, sud koji je uputio zahtjev samo pita jesu li sporne obveze „sukladne hijerarhijski višim propisima Europske unije i stoga valjane”.
16. Općenita i neprecizna formulacija pitanja stvorila bi Sudu osobito težak problem da ostatak odluke kojom je upućeno prethodno pitanje, kao i očitovanja koje su podnijeli H. Schaible i druge stranke, nisu donekle razjasnili taj temeljni aspekt(3).
17. Kako Verwaltungsgericht Stuttgart objašnjava, H. Schaible tvrdi da sporne obveze nisu u skladu s njegovom slobodom obavljanja zanimanja, kako je određena u članku 15. Povelje. Međutim, nacionalni sud ističe da se pitanja iz glavnog postupka trebaju razmotriti s obzirom na članak 16., koji se odnosi na slobodu poduzetništva: slobodu koja je „relevantnija” u predmetnim okolnostima. Nacionalni sud također izražava sumnje u pogledu zakonitosti spornih obveza s obzirom na načelo jednakog postupanja.
18. Valja istaknuti da su se pravni argumenti koje je H. Schaible iznio u svojim očitovanjima temeljili na članku 16. Povelje, a ne na članku 15. U drugim očitovanjima (osim onih poljske vlade), naglasak je pak ili isključivo na slobodi poduzetništva (francuska vlada i Vijeće) ili na objema slobodama promatranima zajedno s obzirom na to da su te slobode uvelike sadržajno istovjetne (nizozemska vlada i Komisija). Sve ostale stranke u postupku pred Sudom (uključujući poljsku vladu) dodale su posebne argumente u pogledu načela jednakog postupanja iz članka 20. Povelje.
19. S obzirom na navedeno, smatram da je prikladno prvo pojasniti ključne pravne probleme koji se javljaju te, potom, predložiti Sudu na koji se način, po mojemu mišljenju, mogu najučinkovitije razmotriti tri pitanja upućena Verwaltungsgerichtu Stuttgart.
20. U biti, iz tih pitanja proizlaze dva pravna problema. Prvi se odnosi na moguću povredu članka 15. i/ili članka 16. Povelje, zbog navodno neproporcionalnog zadiranja u prava posjednika životinja, a drugi se odnosi na moguću povredu načela jednakog postupanja. Dok se prvi problem tiče svih spornih obveza jer je s njima, kako je sam H. Schaible više puta naveo, neraskidivo povezan, drugi se tiče samo jedne sporne obveze, odnosno obveze posjednika životinja iz članka 9. stavka 3. Uredbe br. 21/2004 da vrše pojedinačno elektroničko označivanje životinja, a tiče se i, konkretno, odstupanja koja su u pogledu te obveze dopuštena na temelju drugog i trećeg podstavka te odredbe.
21. S obzirom na navedeno te vodeći računa o načelu ekonomičnosti postupka, čini mi se prikladnijim tri prethodna pitanja razmotriti iz perspektive tih dvaju problema nego ih redom zasebno analizirati. Zato ću prvo razmotriti valjanost spornih obveza iz perspektive proporcionalnosti. Potom ću ocijeniti valjanost argumenata koji se odnose na navodnu diskriminirajuću narav obveze o kojoj se govori u drugom pitanju koje je uputio Verwaltungsgericht Stuttgart.
B – Povreda načela proporcionalnosti
1. Sloboda poduzetništva
22. Prvi pravni problem koji proizlazi iz prethodnih pitanja odnosi se na proporcionalnost spornih obveza.
23. Kako sam već gore spomenuo, nacionalni sud smatra da sloboda poduzetništva, kako je priznata člankom 16. Povelje, predstavlja mjerilo zakonitosti u ovom predmetu, dok neke stranke koje su podnijele očitovanja upućuju i na članak 15. Povelje.
24. Iz teksta tih odredbi proizlazi da dok je članak 16. usredotočen na zaštitu poslovnih sloboda poduzetnika, članak 15. se više odnosi na prava radnika. Takvom tumačenju u prilog idu „Objašnjenja koja se odnose na čitav tekst Povelje”, u kojima je navedeno da se članak 15. stavak 1. Povelje također temelji na članku 1. stavku 2. Europske socijalne povelje te na točki 4. Povelje Zajednice o temeljnim socijalnim pravima radnika(4).
25. Unatoč tomu, čini mi se da se te dvije slobode uvelike preklapaju jer se obje odnose na prava građana Unije da obavljaju gospodarsku djelatnost.
26. Smatram da sudska praksa Suda potvrđuje to preklapanje. Čak i prije nego što je Ugovorom iz Lisabona Povelja postala obvezujućom u čitavoj Uniji, Sud je oba načela priznao kao opća načela prava Unije, čije poštovanje mora osigurati(5). Sud je u nekim svojim odlukama izričito istaknuo da se sloboda obavljanja zanimanja i sloboda poduzetništva mogu međusobno „podudarati”(6). Osim toga, u nekoliko drugih predmeta, Sud je općenito govorio o „slobodi obavljanja profesionalne djelatnosti”(7) ili o „slobodi obavljanja gospodarske djelatnosti”(8), za koje se može reći da imaju zajedničke aspekte.
27. Stoga se u ovom predmetu čini nepotrebnim ograničavati područje primjene članaka 15. i 16. Povelje.
28. Budući da nacionalni sud smatra da je članak 16. relevantniji za predmet koji se pred njim vodi te budući da je H. Schaible neovisni gospodarski subjekt, svoju ću analizu temeljiti na toj odredbi Povelje. Unatoč tomu, zaključci do kojih ću doći vrijedit će, mutatis mutandis, i u pogledu članka 15. Povelje(9) jer navedene odredbe imaju zajedničke ciljeve.
29. U skladu s člankom 16. Povelje, „[s]loboda poduzetništva priznaje se u skladu s pravom Unije te nacionalnim zakonodavstvima i praksom.”
30. Dakle, u primarnom pravu Unije priznaje se temeljna vrijednost te slobode, ali se također ističe da njezino ostvarenje nije apsolutno pravo. U biti, način na koji je Povelja sročena dosljedan je ustaljenoj sudskoj praksi Suda, u skladu s kojom se načela kao što su sloboda obavljanja gospodarske djelatnosti ili pravo na vlasništvo „moraju promatrati s obzirom na njihovu društvenu funkciju”(10).
31. To je odraženo u članku 52. stavku 1. Povelje u kojem su određena pravila o ograničenjima koja se mogu nametnuti na prava i slobode priznate Poveljom, kao što je sloboda poduzetništva. U toj se odredbi navodi da su takva ograničenja moguća ako su predviđena zakonom, poštuju bit tih prava i sloboda te ako su, u skladu s načelom proporcionalnosti, potrebna i zaista odgovaraju ciljevima od općeg interesa koje priznaje Unija ili potrebi zaštite prava i sloboda drugih osoba(11).
2. Načelo proporcionalnosti
32. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, načelo proporcionalnosti je opće načelo prava Unije te zahtijeva da mjere koje se temelje na tom pravu „budu prikladne za ostvarenje legitimnih ciljeva dotične mjere te da ne prekoračuju ono što je nužno za njihovo ostvarenje ”(12).
33. Za potrebe sudskog nadzora ispunjenja tih uvjeta, Sud je prihvatio da zakonodavac Unije, kada vrši ovlasti koje su mu dodijeljene, ima široku marginu prosudbe u područjima u kojima njegovo djelovanje uključuje donošenje političkih, gospodarskih i socijalnih odluka te u kojima mora provesti složene ocjene i analize(13).
34. To osobito vrijedi za zajedničku poljoprivrednu politiku, područje u kojem zakonodavac Unije ima široku marginu prosudbe, koja odgovara političkim odgovornostima koje su mu dodijeljene člancima 40. i 43. UFEU‑a(14). U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, zakonitost mjere usvojene u tom području može biti dovedena u pitanje samo ako je ta mjera očito neprikladna s obzirom na cilj koji nadležna institucija želi ostvariti(15). Stoga, kriterij koji se u tom kontekstu mora primijeniti „nije pitanje je li mjera koju je zakonodavac Unije usvojio bila jedina ili najbolja moguća, nego pitanje je li bila očito neprikladna”(16).
35. Istina, izraz „očito neprikladna” iz te sudske prakse Suda može se kritizirati u dva pogleda. Kao prvo, čini se da taj izraz podrazumijeva da Sud ne može poništiti mjere čije pravne manjkavosti nisu apsolutno očite te koje se mogu utvrditi samo na temelju dublje pravne analize. Kao drugo, čini se da nadzor od strane Suda ograničava na prvu fazu tradicionalne ocjene proporcionalnosti (prikladnost mjere za ostvarenje utvrđenog cilja), čime onemogućava cjelovitu analizu.
36. Međutim, takvo tumačenje sudske prakse bilo bi pogrešno.
37. Što se tiče prve moguće kritike, smatram da se uporabom izraza „očito neprikladna” samo želi naglasiti da se zakonodavcu, kada mora voditi računa o raznim (potencijalno suprotstavljenim) interesima, nužno mora omogućiti određena margina prosudbe. Donošenje odluka o politici neizbježno zahtijeva odvagivanje i balansiranje različitih ciljeva javne politike koje se ne može sve istovremeno te u jednakoj mjeri nastojati postići. Samo je zakonodavac Unije ovlašten vršiti tu zadaću te donositi odluke koje mogu nejednako utjecati na socijalne i gospodarske sektore društva, ali za koje se u danom trenutku smatra da su u najboljem interesu društva kao cjeline. Zato je Sud izričito istaknuo da važnost ciljeva koje zakonodavac želi postići može opravdati ograničenja koja imaju štetne posljedice – čak i vrlo štetne posljedice – za određene gospodarske subjekte(17).
38. Međutim, taj ograničeni standard nadzora ne znači da Sud ne može sporne mjere strogo preispitati kako bi provjerio njihovu proporcionalnost. Doista, Sud može utvrditi, među ostalim, je li zakonodavac Unije svoj izbor mjere temeljio na objektivnim kriterijima(18), uzimajući u obzir sve relevantne činjenice kao i tehničke i znanstvene podatke koji su bili dostupni u vrijeme usvajanja dotične mjere(19) te mogu li te činjenice i podaci potkrijepiti donesene zaključke(20). Sud također mora osigurati da je relevantna institucija Unije u cijelosti uzela u obzir sve uključene interese, pored glavnog cilja koji se nastoji postići(21), te da je, u tom kontekstu, odgovarajuća pozornost obraćena interesima pojedinaca na koje mjera negativno utječe(22).
39. Nasuprot tomu, Sud prilikom nadzora primjene zakonodavnih ovlasti, kada se radi o odlukama o politici, ne može ocjenu zakonodavca Unije zamijeniti svojom(23). Sudovima Unije ustavom nije dodijeljena uloga provedbe složenih ocjena u pitanjima u kojima politički, gospodarski i socijalni elementi igraju važnu ulogu – pri čemu su sudski postupci u svakom slučaju očito neprikladni za takvu vrstu analize(24). Uloga Suda nije ni da provodi ex post ocjene učinkovitosti ili prikladnosti mjera koje je usvojio zakonodavac Unije. U tom pogledu, Sud je više puta zaključio da zakonitost mjere Unije ne može ovisiti o retrospektivnoj ocjeni njezine učinkovitosti. Ako zakonodavac Unije mora ocijeniti buduće učinke pravila koja se namjeravaju usvojiti, a ti se učinci ne mogu točno predvidjeti, njegova je ocjena podložna kritici samo ako se čini da je bila očito netočna s obzirom na informacije koje su zakonodavcu bile dostupne u vrijeme usvajanja dotičnih pravila(25).
40. Što se tiče druge moguće kritike navedene u gornjoj točki 38., samo bih uputio Sud na nedavno mišljenje nezavisne odvjetnice J. Kokott u predmetu Kokopelli, u kojem je istaknula da izraz „očito neprikladna” ni u kojem slučaju ne znači da je nadzor od strane Suda ograničen na ocjenu prikladnosti mjere s obzirom na njezin cilj. Slažem se da nadležnost Suda u pogledu nadzora zakonitosti obuhvaća sve faze ocjene proporcionalnosti, kako bi mogao provjeriti je li dotična mjera prikladna i nužna za ostvarenje željenog cilja te je li proporcionalna stricto sensu u smislu da postiže pravičnu ravnotežu između interesa osoba na koje se odnosi(26).
41. U biti, Sud je, također u predmetima koji su se odnosili na mjere usvojene u području zajedničke poljoprivredne politike, opetovano potvrđivao svoju sudsku praksu ističući da načelo proporcionalnosti zahtijeva da, „ako je moguće birati između nekoliko prikladnih mjera, izabrati se mora ona koja je najmanje ograničavajuća; a uzrokovane nepovoljnosti ne smiju biti neproporcionalne ciljevima koji se nastoje postići”(27).
3. Ocjena
42. Argumenti kojima se navodi nevaljanost spornih obveza moraju se razmotriti upravo s obzirom na navedena načela.
43. Radi boljeg razumijevanja tih argumenata, korisno je prvo iznijeti kratak pregled ključnih aspekata starog sustava označivanja i registracije životinja, kao i sustava koji je kasnije uveden Uredbom br. 21/2004.
44. U početku, pravila o označivanju i registraciji stoke, uključujući ovaca i koza, nalazila su se u Direktivi Vijeća 92/102/EEZ(28). U središtu starog sustava bila je mogućnost označivanja životinja po gospodarstvu (u daljnjem tekstu: skupno označivanje). U skladu s člankom 4. stavkom 1. točkom (b) te direktive, svi posjednici životinja morali su voditi registar u kojem je bio naveden ukupan broj ovaca i koza koje su se svake godine nalazile na gospodarstvu. U registru su također morali biti zabilježeni, među ostalim, određeni podaci o kretanju ovaca i koza koje ulaze u gospodarstvo ili iz njega odlaze. Člankom 5. stavkom 3. direktive od posjednika se zahtijevalo da svoje životinje obilježe ušnom markicom ili tetovažom, kako bi odmah bilo očito s kojeg gospodarstva potječu.
45. Nasuprot tomu, sustav uveden Uredbom br. 21/2004 usredotočuje se na pojedinačno označivanje svake životinje dvama znacima raspoznavanja. Osim određenih iznimki, ta dva znaka raspoznavanja su (tradicionalna) ušna markica i elektronički uređaj u obliku elektroničke ušne markice, bolus transpondera, transpondera koji se umeće u životinju ili elektroničkog znaka na gležnju, koje posebni elektronički čitači mogu očitati. Identitet svih životinja također se mora zabilježiti u registru. Nadalje, kada životinje napuste gospodarstvo, njihovo kretanje mora se zabilježiti u dokumentu koji prati životinju. Osim toga, svaka država članica obvezna je uspostaviti središnji registar ili računalnu bazu podataka u kojima su zabilježena sva gospodarstva na njezinu državnom području te se, u redovnim vremenskim razmacima, moraju zapisati životinje koje se nalaze na tim gospodarstvima.
46. S obzirom na navedeno, sada ću pokušati pokazati zašto argumenti koje H. Schaible iznosi protiv spornih obveza nisu uvjerljivi.
a) Prikladnost spornih obveza
47. Prvo ću razmotriti jesu li sporne obveze prikladne za ostvarenje ciljeva Uredbe br. 21/2004.
48. U skladu s uvodnom izjavom 1. u preambuli te uredbe, Uredba br. 21/2004 usvojena je s ciljem uspostave unutarnjeg tržišta u trgovini određenim živim životinjama i proizvodima životinjskog podrijetla. Potreba za koordiniranim i učinkovitim sustavom označivanja i registracije životinja javila se kada je zakonodavac Unije odlučio, Direktivom 90/425/EEZ, ukinuti zootehničke i veterinarske kontrole na državnim granicama kako bi osigurao slobodan optjecaj životinja unutar Europske ekonomske zajednice(29). Stoga je člankom 3. stavkom 1. točkom (c) Direktive 90/425 bilo predviđeno da se živim životinjama može trgovati samo ako su, primjerice, označene i registrirane na način da se mogu utvrditi njihova izvorna i provozna gospodarstva.
49. Stoga, regulatorni sustav označivanja i registracije životinja predstavlja nužnu posljedicu jedinstvenog tržišta životinjama i proizvodima životinjskog podrijetla. Takav sustav ima osobitu vrijednost u kontroli širenja zaraznih bolesti životinja koje su predmet prekogranične trgovine. U biti, Uredba br. 21/2004 usvojena je nakon krize prilikom pojave bolesti slinavke i šapa iz 2001., kako je izričito navedeno u uvodnoj izjavi 3. u preambuli te uredbe.
50. H. Schaible ne poriče da je glavni cilj Uredbe 21/2004 – suzbijanje širenja epizootskih bolesti – legitiman. Također, ne osporava činjenicu da je učinkovit sustav praćenja životinja potreban u tom kontekstu. Međutim, tvrdi da su sporne obveze neprikladne za ostvarenje cilja da se kontroliraju epizootske bolesti. Osobito tvrdi da je sustav neučinkovit jer broj transpondera koji se s vremenom izgube ili pokvare nije beznačajan. U tom kontekstu, H. Schaible upućuje na istraživanje koje je u Njemačkoj proveo Bayerische Landesanstalt für Landwirtschaft (Bavarski istraživački centar za poljoprivredu) u kojem je utvrđeno da je približno 5 % transpondera izgubljeno, ili nije ispravno radilo, nedugo nakon što su stavljeni na životinje.
51. Ne mogu se složiti s tom tvrdnjom.
52. Kao prvo, sporne obveze mi se čine izrazito prikladnima za suzbijanje širenja epizootskih bolesti te, kao takve, učinkovito doprinose uspostavi unutarnjeg tržišta u tom sektoru gospodarstva.
53. Obveza pojedinačnog označivanja svih ovaca i koza izabrana je kao pouzdana metoda koja i posjednicima životinja i veterinarskim upravnim tijelima omogućuje praćenje podrijetla i lokacije svake životinje. Čini mi se važnim omogućiti sustavno praćenje svih mjesta na kojima je životinja bila i na kojima je mogla biti u kontaktu s drugim životinjama. Ne sumnjam da takvi podaci omogućuju nadležnim tijelima da poduzmu mjere koje su potrebne za sprečavanje ili ograničavanje zaraznih bolesti.
54. Osim toga, čini mi se razumnim zahtijevati elektroničko sredstvo označivanja jer bi to trebalo osigurati veću pouzdanost i brzinu u izvještavanju podataka, čime suzbijanje zaraznih bolesti postaje učinkovitije. To osobito vrijedi za životinje kao što su ovce i koze, koje su tijekom svojih života obično predmet višestrukih transakcija te se često premještaju u velikim skupinama, ponekad na tržnicama stokom ili u sabirnim centrima gdje se sastav stada lako može promijeniti(30). U tim okolnostima, bilo bi vrlo teško pratiti kretanje svake životinje bez ikakvog sredstva pojedinačnog označivanja i bilježenja.
55. Naposljetku, što se tiče obveze vođenja registra za svako gospodarstvo, slažem se s francuskom vladom da sustav pojedinačnog elektroničkog označivanja automatski stvara potrebu za takvim registrima. Jasno, podaci koje znakovi raspoznavanja zabilježe moraju se unijeti u dokument koji se može brzo ažurirati te kojem nadležna tijela mogu na zahtjev lako pristupiti. Stoga, kako bi se osiguralo neodgođeno usvajanje potrebnih mjera, nužno je da se određeni podaci o životinjama (kao što su pasmina, datumi rođenja i smrti i kretanje) kojima raspolažu posjednici životinja mogu nadležnim tijelima pružiti brzo i u standardiziranom obliku(31). Primjerice, tijela mogu samo usporedbom informacija iz dvaju ili više gospodarstva utvrditi jesu li se putovi pojedinih životinja križali te, ako jesu, kada i gdje se to točno dogodilo.
56. Sada ću se osvrnuti na navode H. Schaiblea u pogledu tehničkih manjkavosti sustava označivanja. Nije iznenađujuće ako je radikalna sustavna promjena, poput one uvedene Uredbom br. 21/2004, daleko od savršene u svojim početnim fazama. Smatram da je određeni postotak grešaka i manjkavosti neizbježan kada se pokreće novi projekt takve vrste, osobito kada se znatno oslanja na uporabu nove tehnologije. Međutim, takve neispravnosti same po sebi ne znače da je sustav u cijelosti neprikladan, osim ako očito ugrožavaju cilj koji se želi postići.
57. To ovdje nije slučaj.
58. Naime, Komisija je naručila nekoliko istraživanja o izvedivosti i pouzdanosti sustava koji se temelje na elektroničkom označivanju životinja. Prvim istraživačkim projektom (projekt „FEOGA”), koji su 1993. i 1994. provela tri tima u različitim državama članicama fokusirajući se na, među ostalim, ukupno 5000 ovaca i 2000 koza, utvrđeno je da je sustav dovoljno razvijen da se dodatno testira u većem opsegu i na terenu(32). Drugi projekt (projekt „AIR 2304”) – proveden između 1995. i 1998. – uključivao je deset istraživačkih timova u šest različitih država članica. Cilj je bio utvrditi hoće li se postotak ukupnih gubitaka elektroničkih znakova raspoznavanja povećati tijekom duljeg vremenskog razdoblja (četiri godine). Konačni zaključci tog istraživanja pokazali su da su elektroničkim sustavima označivanja (elektroničke ušne markice, transponderi koji se umeću u tijelo životinje, bolus transponderi) postignute više stope očuvanja uređaja i veća kvaliteta očitavanja nego konvencionalnim sustavima označivanja stoke (ušne markice, tetovaže itd.)(33).
59. Kasniji projekt, projekt IDEA („Identification électronique des animaux”), odnosio se na provedbu sustava u punom opsegu, uključujući primjenu elektroničkih znakova raspoznavanja pod širokim spektrom uvjeta (kao što su različite vrste životinja, različite metode razmnožavanja, različite metode prijevoza i klanja te različiti okolišni uvjeti). Ukupno je više od 500 000 ovaca i gotovo 30 000 koza testirano između ožujka 1998. i prosinca 2001.(34). Cilj tog istraživanja je bio da se izrazito detaljno ocijeni izvedba (kvaliteta očitavanja, ispravno funkcioniranje, stopa gubitaka uređaja, stopa vraćanja u funkciju itd.) elektroničkih znakova raspoznavanja s obzirom na nekoliko kriterija (vrsta uređaja, vrsta životinje, dob životinje itd.). Među zaključcima koji su izneseni u završnom izvješću od 30. travnja 2002. treba istaknuti sljedeće: projekt je „polučio vrlo pozitivne rezultate u pogledu izvedivosti uporabe elektroničkog označivanja”; „označivanje životinja uporabom transponderske tehnologije je dobro razvijeno, tržišno dostupno te se rutinski primjenjuje u mnogim industrijskim područjima”; te „industrija je u mogućnosti u kratkim vremenskim razdobljima proizvesti velik broj elektroničkih znakova raspoznavanja i pripadajućih čitača za označivanje stoke”(35).
60. Naposljetku, Komisija je 2007., tijekom postupne provedbe Uredbe br. 21/2004, ocijenila informacije koje su joj dostavile države članice koje su dobrovoljno uvele elektroničko označivanje kao pilot projekt prije nego što je taj sustav postao obvezan u čitavoj Uniji. Komisija je navela da su ti podaci općenito potvrđivali da „elektroničko označivanje ovaca i koza funkcionira u širokom spektru proizvodnih uvjeta”(36).
61. Stoga sam uvjeren da je zakonodavac Unije, kada je odlučio usvojiti Uredbu br. 21/2004, imao na raspolaganju opširne i detaljne tehničke i znanstvene podatke koji su podupirali ideju da je sustav koji se temelji na pojedinačnom i elektroničkom označivanju životinja bio i izvediv i prikladan za ostvarenje cilja da se suzbiju epizootske bolesti. Osim toga, te su informacije, što je osobito relevantno za predmetni postupak, ukazivale da bi takav sustav, unatoč nekim praktičnim problemima, bio pouzdaniji i učinkovitiji od sustava koji se tada primjenjivao u skladu s Direktivom 92/102. U svakom slučaju, tradicionalne ušne markice i dalje su obvezne tako da se, u slučaju neispravnih transpondera, identifikacija životinja može vršiti vizualnim kontrolama, kako se radilo u okviru prošlog sustava.
62. Ni u jednom od dokumenata na koje je H. Schaible uputio, uključujući istraživanje koje je proveo Bayerische Landesanstalt für Landwirtschaft, nema ničega što demantira te zaključke.
63. S obzirom na navedeno, smatram da sporne obveze doista jesu prikladne za ostvarenje ciljeva Uredbe br. 21/2004. Osim toga, čine se osobito prikladnima za suzbijanje zaraznih bolesti ovaca i koza.
b) Nužnost spornih obveza
64. U drugoj fazi, potrebno je razmotriti prelaze li sporne obveze granice onoga što je nužno za ostvarenje željenih ciljeva.
65. Jedna od glavnih kritika koje je H. Schaible u pogledu spornih obveza uputio odnosi se na sam raison d’être Uredbe 21/2004: H. Schaible tvrdi da se stari sustav označivanja ovaca i koza pokazao primjerenim za kontrolu širenja zaraznih bolesti. H. Schaible tvrdi da je do izbijanja bolesti slinavke i šapa 2001., koja je potaknula usvajanje Uredbe br. 21/2004, došlo samo zato što se pravila koja su tada bila na snazi nisu pravilno provodila, a ne zbog manjkavosti u sustavu kao takvom. Stoga, nije bilo potrebno da zakonodavac potpuno mijenja sustav, jer bi pravilna provedba i primjena manje strogih pravila iz Direktive 92/102 bila dostatna kako bi se osiguralo ostvarenje ciljeva.
66. Argumenti H. Schaiblea o primjerenosti starog sustava nisu mi uvjerljivi.
67. Kako je navedeno u gornjoj točki 49., novi sustav je uspostavljen jer su iskustvo – a osobito, kriza prilikom izbijanja bolesti slinavke i šapa iz 2001. – pokazali da se pravila o označivanju i registraciji ovaca i koza predviđena Direktivom 92/102 ne provode na zadovoljavajući način te da ih treba poboljšati. Dakle, iako je priznao da se stara pravila nisu pravilno provodila, zakonodavac Unije je također zaključio da se ta pravila trebaju izmijeniti.
68. Bolest slinavke i šapa je teška i vrlo zarazna virusna bolest koja, iako se ne može lako prenijeti na ljude, može pogoditi nekoliko vrsta životinja, uključujući ovce i koze(37). Nije potrebno naglašavati gospodarske i društvene posljedice koje je u Ujedinjenoj Kraljevini imala epidemija iz 2001. U tom je kontekstu dovoljno podsjetiti da je ta bolest pogodila više od 2000 farmi u toj državi članici, prouzročivši štetu u procijenjenom iznosu od nekoliko milijardi eura(38). Moralo se poduzeti više hitnih mjera, i na nacionalnoj razini i na razini Unije, koje su se osobito sastojale u masovnom klanju zaraženih stada (čak i onih životinja za koje se samo sumnjalo da su zaražene)(39) i u raznim izvoznim ograničenjima unutar Unije, kao i u globalnoj zabrani izvoza stoke, mesa i proizvoda životinjskog podrijetla iz Ujedinjene Kraljevine(40). Unatoč tim mjerama, virus se proširio na druge države članice (Francusku, Irsku i Nizozemsku), iako je ukupno tamo prijavljeno tek nekoliko slučajeva.
69. U tim okolnostima, za razliku od H. Schaiblea, smatram razumnim da je zakonodavac Unije tada odlučio u cijelosti preispitati sustav označivanja i registracije životinja, umjesto da samo prilagodi okvir čija su ograničenja postala očita. Čini mi se ne samo zakonitim, nego i razboritim, da je Europska unija nakon katastrofe takvih razmjera poduzela tako temeljit projekt, kako po opsegu tako i po naravi.
70. Osim toga, opsežni projekt u vezi s označivanjem i registracijom životinja (projekt IDEA, gore naveden), koji je koordinirao Zajednički istraživački centar EU‑a (JRC), već je bio u tijeku 2001.(41). Stoga je bilo sasvim pametno da zakonodavac Unije, kada je konačno izvješće o tom projektu dovršeno 30. travnja 2002., posveti značajnu pozornost rezultatima tog istraživanja i prijedloga koji su u okviru istog upućeni.
71. Jedan od zaključaka u Završnom izvješću projekta IDEA bio je da su ozbiljne pojave bolesti stoke u Europskoj uniji otkrile da sustavi označivanja stoke koji su se tada primjenjivali „nisu bili dovoljno učinkoviti i pouzdani da omoguće pravilno praćenje i veterinarski nadzor vrsta stoke”. Naime, identifikacija životinja vršila se ručno i vizualnom provjerom postojećih ušnih markica, što se smatralo metodom koja je „podložna greškama i prijevari”. Stoga se preciznija kontrola pojedinih životinja i njihovih kretanja smatrala „ključnim pitanjem za […] sanitarni nadzor i nadzor bolesti”. S tim ciljem, procijenjeno je da je mogućnost praćenja kretanja svake pojedine životinje u bilo koje vrijeme nužno za „učinkovito i pouzdano upravljanje stokom u Uniji”. U skladu s tim, kako bi nadzor pojedinih životinja bio učinkovitiji, u Završnom izvješću projekta IDEA predlagalo se pojedinačno označivanje svake životinje tijekom čitavog njezina života, primjenom elektroničkog znaka raspoznavanja”(42).
72. Nakon krize iz 2001., Završno izvješće projekta IDEA nipošto nije bilo jedino stručno izvješće kojim se predlagala dublja izmjena regulatornog okvira za označivanje životinja. Primjerice, u Završnom izvješću Međunarodne konferencije o nadzoru i sprečavanju bolesti slinavke i šapa, koja je 12. i 13. prosinca 2001. održana u Bruxellesu, preporučalo se da se „sva kretanja [životinja] trebaju registrirati i pratiti”, kako bi se spriječilo širenje virusa slinavke i šapa između različitih gospodarstava(43). U tom istom smislu, u izvješću Anderson, koje je naručio UK House of Commons (donji dom parlamenta Ujedinjene Kraljevine) uslijed krize iz 2001., preporučao se razvoj „sveobuhvatnog sustava praćenja uporabom elektroničkih ušnih markica koji bi obuhvaćao goveda, ovce i svinje”(44).
73. Zakonodavac Unije je Uredbom br. 21/2004 odgovorio i na zahtjeve koji su pristizali iz institucijskog okvira EU‑a. Primjerice, u posebnom izvješću Revizorskog suda su se, uz navod da stari sustav označivanja i registracije životinja nije bio adekvatno proveden, također naglasila ograničenja svojstvena tom sustavu. U tom je izvješću bilo navedeno, među ostalim: „[č]injenica da propisi Unije nisu zahtijevali pojedinačno označivanje životinja, te da su postojale i manjkavosti u sustavu skupnog označivanja, otežavala je praćenje životinja za koje se sumnjalo da su zaražene te se time odgađalo njihovo klanje. […]”(45).
74. Dakle, postojali su razni pokazatelji da je problem sa starim sustavom označivanja i registracije životinja proizlazio iz samog sustava, a ne samo iz načina njegove provedbe.
75. Uzimajući u obzir uvjete u kojima se ovcama i kozama često trguje(46) te način na koji se epizootske bolesti prenose(47), ne smatram nerazumnim to što je zakonodavac Unije odlučio da se treba omogućiti pojedinačno praćenje životinja. Također je razumno da nadležna tijela moraju imati brz pristup podacima koji su, zahvaljujući elektroničkim znakovima raspoznavanja i registrima gospodarstava, dostupni i relevantni za usvajanje mjera koje su potrebne za sprečavanje ili ograničavanje širenja zaraznih bolesti.
76. Alternativne mjere označivanja i registracije na koje H. Schaible upućuje – u biti one predviđene Direktivom 92/102 – vjerojatno manje zadiru u slobodu poduzetništva posjednika životinja nego sporne obveze. Unatoč tomu, kako gore navedena istraživanja nedvojbeno pokazuju, njihov je doseg ograničeniji te su, stoga, mnogo manje učinkovita.
77. S obzirom na to, zaključujem da sporne obveze ne prelaze granice onoga što je nužno za ostvarenje cilja Uredbe br. 21/2004.
c) Proporcionalnost stricto sensu
78. U posljednjoj fazi, mora se provesti ocjena proporcionalnosti stricto sensu spornih obveza. U tu svrhu ću razmotriti je li zakonodavac počinio ikakve pogreške prilikom odvagivanja različitih interesa na koje te obveze mogu utjecati.
79. U tom pogledu, kritika koju H. Schaible upućuje zapravo je dvostruka. S jedne strane, navodi da sporne obveze nisu spojive s temeljnim načelima o dobrobiti životinja jer stavljanje transpondera nanosi ozljede brojnim životinjama. S druge strane, tvrdi da su te obveze previše opterećujuće i skupe za posjednike životinja, ne samo zbog dodatnog materijala koji moraju kupiti (transponderi, čitači itd.), nego i zbog znatnih ulaganja u rad koja iziskuje uporaba tog materijala (stavljanje transpondera, unos kodova u registar gospodarstva, održavanje čitača, češće korištenje specijaliziranog osoblja kao što su informatički stručnjaci i veterinari, itd.).
80. Smatram da ni te tvrdnje nisu osnovane.
81. Nasuprot tvrdnjama H. Schaiblea, utjecaj elektroničkog označivanja na dobrobit ovaca i koza pozorno se razmatrala u okviru istraživačkih projekata koji su provedeni prije usvajanja Uredbe br. 21/2004. Primjerice, u projektu IDEA proučeni su glavni uzroci „ozljeda i smrti nakon stavljanja elektroničkih znakova raspoznavanja” te su zakonodavcu pružene korisne informacije o načinu na koji različite vrste uređaja mogu utjecati na zdravlje životinja(48). Osim toga, pitanja u pogledu dobrobiti životinja uzeta su u obzir i u fazi provedbe(49).
82. Iako je točno da elektroničke ušne markice mogu ponekad ozlijediti uši životinja, isto vrijedi i za tradicionalne ušne markice, poput onih koje su predviđene Direktivom 92/102. Istina, čini se da podaci koji su dostupni u pogledu elektroničkih ušnih markica ukazuju da se taj problem kod njih češće javlja jer su teže. Međutim, razlika između tih dviju vrsta uređaja na koju se H. Schaible poziva ne čini se toliko značajnom da bi utjecala na ukupnu ocjenu sustava iz perspektive dobrobiti životinja(50). Uostalom, prednosti sustava u pogledu povećane sigurnosti čitavog društva značajne su. Osim toga, može se očekivati da će se situacija neizbježno popraviti zbog tehnoloških napredaka kojima će se smanjiti veličina i težina transpondera kao i zbog većeg iskustva poljoprivrednih radnika u stavljanju i uporabi tih uređaja.
83. Naposljetku, novi sustav – time što omogućuje preciznije označivanje životinja koje su bile u međusobnom kontaktu tijekom pojava bolesti – neizbježno ograničava širenje bolesti te time omogućuje da se izbjegne posljedična patnja zaraženih životinja. Iz te perspektive se čini da sporne obveze pozitivno doprinose zaštiti dobrobiti životinja.
84. Osim toga, argumenti H. Schaiblea u pogledu prevelikih troškova i rada koje sporne obveze stvaraju za posjednike životinja nisu veoma uvjerljivi.
85. Kako su i Vijeće i Komisija naglasili u svojim očitovanjima, ti su aspekti bili predmet detaljnih istraživanja te se o njima naširoko raspravljalo s državama članicama i zainteresiranim subjektima. Primjerice, JRC je 2009. objavio izvješće s naslovom „Ekonomska analiza elektroničkog označivanja malih preživača u državama članicama”. U tom su istraživanju analizirani svi troškovi povezani s raznim elektroničkim uređajima dostupnima na tržištu, kako u pogledu nabave opreme tako i u pogledu njezine svakodnevne uporabe (kao što su troškovi označivanja i očitavanja ili troškovi osposobljavanja osoblja). Proučeno je nekoliko mogućih načina provedbe pojedinačnog elektroničkog označivanja životinja. Za svaku su mogućnost uspoređene uštede i prednosti, s ciljem pronalaska razumnih kompromisa(51).
86. Navedeni aspekti bili su predmet istraživanja koje je 2010. proveo Stalni odbor za prehrambeni lanac i zdravlje životinja(52), za čije su potrebe države članice pružile podatke o troškovima.
87. Stoga mi se čini da je zakonodavac Unije temeljito razmotrio sve relevantne informacije o tim aspektima, provevši i ocjenu raznih mogućih opcija, te je u skladu s tim donio konačnu odluku potpuno svjestan različitih uključenih interesa. Smatram da se zakonodavac Unije ne može kritizirati jer je odlučio, u tom kontekstu, da zaštita javnog zdravlja ima prednost pred gospodarskim interesima(53).
88. Osim toga, tri dodatna razmatranja podupiru moj zaključak u vezi s tim pitanjem.
89. Kao prvo, osim ostvarenja glavnog cilja, borbe protiv epizootskih bolesti, zakonodavac Unije uzeo je u obzir i činjenicu da sporne obveze mogu društvu pružiti razne gospodarske i negospodarske koristi; primjerice, u pogledu upravljanja farmama, razmnožavanja životinja, službenih kontrola i sigurnosti hrane(54). Kako je navedeno u Izvješću JRC‑a iz 2009., novi sustav označivanja i registracije životinja „ne treba se promatrati samo kao troškovni čimbenik, jer njegova višenamjenska uporaba pruža i koristi, ne samo za farme, nego i za službene kontrole te u daljnjem proizvodnom lancu, primjerice, za tržnice stokom, klaonice, a možebitno i za potrošače. […] [K]ada se u cijelosti provede, mogla bi [također] smanjiti […] troškove mjera za iskorjenjivanje bolesti”(55).
90. Kao drugo, zakonodavac Unije je istovremeno usvojio nekoliko mjera s ciljem ublažavanja tereta koje posjednicima životinja nameću sporne obveze.
91. Za početak, Uredbom br. 21/2004 predviđeno je da se novi sustav uvede postupno i progresivno. Stoga je nekoliko mjera propisanih tom uredbom podvrgnuto prijelaznom razdoblju, kako bi se posjednicima životinja (kao i tijelima država članica) dalo dovoljno vremena za prilagodbu novim zahtjevima te kako bi mogli unaprijed isplanirati potrebna ulaganja. Treba istaknuti da je krajnji datum za obvezno uvođenje općeg elektroničkog označivanja na razini Unije, za što je prvotno određen 1. siječnja 2008., kasnije pomaknut na 31. prosinca 2009.(56). Također, obveze posjednika životinja da vode registar gospodarstva(57) i dostavljaju putne listove(58) nisu se u potpunosti počele primjenjivati do 9. srpnja 2005.
92. Nadalje, Uredba br. 21/2004 dopušta odstupanja kada se utjecaj novih mjera čini neproporcionalnim ili se dodatni rizici smatraju zanemarivima. Ta se odstupanja osobito odnose na sve sporne obveze: obvezu pojedinačnog označivanja životinja(59), obvezu uporabe elektroničkih znakova raspoznavanja(60) i obvezu vođenja registra gospodarstva(61).
93. Kao treće, zakonodavac Unije ublažio je dodatne troškove posjednika životinja dopustivši državama članicama i regijama da im dodijele, ako je to prikladno, financijske potpore iz fondova Unije. U skladu s tim, Uredba Vijeća (EZ) br. 1257/99 od 17. svibnja 1999. o potpori Europskog fonda za smjernice i jamstva u poljoprivredi (EFSJP) ruralnom razvoju kojom se izmjenjuju i stavljaju izvan snage određene uredbe(62) izmijenjena je netom prije usvajanja novih pravila o označivanju životinja(63). Osobito, u novouvedenom članku 21.b stavku 1. te uredbe predviđeno je da se „[p]rivremena pomoć čija je svrha djelomično doprinijeti nastalim troškovima i prijašnjim prihodima može […] odobriti poljoprivrednicima koji moraju primijeniti zahtjevne norme temeljene na zakonodavstvu Zajednice i novouvedene u nacionalno zakonodavstvo”. Ta se odredba primjenjuje, među ostalim, na posjednike životinja kojima su nametnute sporne obveze. Važno je istaknuti da je bit te odredbe sačuvan u članku 31. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 od 20. rujna 2005. o potporama ruralnom razvoju Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR)(64), kojom je stavljena izvan snage Uredba br. 1257/99 te koja se trenutno primjenjuje. Nadalje, člankom 20. točkom (a) Uredbe br. 1698/2005 dopuštene su raznolike mjere potpore kojima je cilj potaknuti konkurentnost poljoprivrednog sektora, uključujući mjere za „promicanje znanja i poboljšanje ljudskog potencijala putem […] stručne izobrazbe i akcija informiranja uključujući širenje stručnih znanja i inovativnih praksi”.
94. S obzirom na ta razmatranja, smatram da je zakonodavac Unije propisno uzeo u obzir sve interese na koje utječu sporne obveze, uključujući interese koji se odnose na dobrobit životinja i financijske interese relevantne pojedincima kao što su posjednici životinja koji moraju snositi dodatne troškove kako bi poštovali nova pravila. Stoga, ne smatram da je zakonodavac Unije počinio ikakvu pogrešku prilikom međusobnog odvagivanja tih interesa i postizanja pravične ravnoteže među njima.
4. Zaključak o navodnoj povredi proporcionalnosti
95. Za zaključak o pitanju proporcionalnosti, smatram da sporne obveze ne povređuju načelo proporcionalnosti. One su i prikladne za predviđeni cilj i ne prelaze granice onoga što je nužno za njegovo ostvarenje. Nadalje, ništa ne upućuje na to da je zakonodavac Unije počinio ikakvu pogrešku, a kamoli očitu pogrešku, kada je razmatrao prednosti i nepovoljnosti spornih obveza za uključene interese.
96. Zbog tih razloga, smatram da su sporne obveze opravdane te da, posljedično, ne predstavljaju povredu slobode poduzetništva posjednika životinja.
C – Povreda načela jednakosti
97. Drugi glavni pravni problem koji se javlja u predmetnom postupku odnosi se na pitanje jesu li sporne obveze u skladu s načelom jednakosti.
98. Za početak, čini se korisnim podsjetiti da načelo jednakosti –opće načelo prava Unije koje je sada izričito predviđeno člankom 20. Povelje – zahtijeva da se s usporedivim situacijama ne smije različito postupati i da se s različitim situacijama ne smije jednako postupati, osim ako je takvo postupanje objektivno opravdano(65). U tom pogledu, Sud je istaknuo da je različito postupanje opravdano ako se temelji na objektivnom i razumnom kriteriju(66).
99. U dijelu u kojem H. Schaible od Suda traži da preispita izvršavanje diskrecijske ovlasti zakonodavca Unije u području koje uključuje donošenje političkih i gospodarskih odluka, nadležnost Suda u pogledu nadzora zakonitosti nužno je ograničena, kako je gore prikazano. Sud je pojasnio da u takvom slučaju Sud ne može ocjenu zakonodavca Unije zamijeniti svojom te se, posljedično, mora ograničiti na razmatranje sadržava li ocjena zakonodavca Unije očitu pogrešku ili predstavlja zlouporabu ovlasti ili je zakonodavac Unije očito prekoračio granice svojih zakonodavnih diskrecijskih ovlasti(67).
100. Upravo ću s obzirom na ta načela razmotriti argumente H. Schaiblea u pogledu načela jednakog postupanja. U biti, iznesena su dva različita argumenta. Kao prvo, H. Schaible naglašava da obveza pojedinačnog elektroničkog označivanja nije nametnuta posjednicima goveda i svinja, unatoč činjenici da su i te životinje također izložene velikom broju zaraznih bolesti. Kao drugo, H. Schaible kritizira odstupanje predviđeno člankom 9. stavkom 3. Uredbe br. 21/2004 (u daljnjem tekstu: sporno odstupanje) kojim se državama članicama s manjim populacijama ovaca i koza dopušta da sustav elektroničkog označivanja učine neobveznim. Tvrdi da to potencijalno pruža posjednicima životinja iz 14 država članica konkurentsku prednost u odnosu na one iz država članica s većim populacijama ovaca i koza.
101. Iz drugih razloga, i poljska vlada smatra da je članak 9. stavak 3. Uredbe br. 21/2004 nevaljan. Ta vlada tvrdi da nema opravdanja za ograničavanje primjene spornog odstupanja samo na životinje koje „nisu uključene u trgovinu unutar Zajednice”.
102. Ne mogu se složiti ni s jednim od tih argumenata.
103. Što se tiče prvog argumenta H. Schaiblea, smatram da se nikakav smislen zaključak ne može dobiti na temelju usporedbe s pravilima koja se odnose na goveda i svinje.
104. Po mojemu mišljenju, nesporno je da se razmnožavanje, prijevoz i trgovina tim različitim vrstama životinja odvija pod uvjetima koji nisu u svakom pogledu usporedivi: uz svaku od tih vrsta životinja veže se nekoliko posebnosti(68). Osim toga, te su životinje obično podložne različitim vrstama bolesti te se i utvrđeni rizici za različite vrste životinja mogu razlikovati(69).
105. Te razlike opravdavaju drugačiji regulatorni okvir za svaku vrstu životinja(70). Stoga se činjenica da je zakonodavac Unije svoj izbor temeljio na objektivnom i razumnom kriteriju ne može dovesti u pitanje.
106. U svakom slučaju, kako je Vijeće ispravno istaknulo, Sud je više puta zaključio da zakonodavac Unije, kada mora restrukturirati i uspostaviti složen sustav, može koristiti postupni pristup(71) te svoje daljnje djelovanje temeljiti na stečenom iskustvu(72).
107. Čini mi se da je ta sudska praksa iznimno relevantna za ovaj predmet. Međutim, to ne znači da se od zakonodavca Unije ne očekuje određena razina dosljednosti i ujednačenosti u postupanju kada, tijekom određenog vremenskog razdoblja, usvaja mjere koje su namijenjene uređivanju situacija s određenim zajedničkim značajkama, što može biti slučaj s označivanjem različitih domaćih životinja.
108. Naposljetku, također nisam uvjeren da su posjednici životinja iz država članica s većim populacijama ovaca i koza izloženi diskriminaciji. S obzirom na argumente H. Schaiblea, potrebno je utvrditi dovodi li sporno odstupanje neke gospodarske subjekte u nepovoljan položaj u odnosu na druge, a da pritom to različito postupanje nije opravdano postojanjem znatnih objektivnih razlika(73).
109. Jasno je da sporno odstupanje dovodi do različitog pravnog postupanja prema posjednicima životinja ovisno o državi članici u kojoj se nalaze. Međutim, smatram da to ne predstavlja nedopuštenu diskriminaciju. Tu tvrdnju temeljim na dvama razlozima: kriterij na kojem se temelji sporno odstupanje nije moguće kritizirati kao neobjektivan ili nerazuman; također, to odstupanje ne stavlja neke posjednike životinja u znatno nepovoljan konkurentski položaj u odnosu na neke njihove konkurente.
110. Što se tiče prvog razloga, nesporno je da je kriterij na kojem se temelji sporno odstupanje – ukupna populacija životinja u određenoj zemlji – u potpunosti objektivan. Države članice taj kriterij mogu ispunjavati ili ne ispunjavati, neovisno o njihovoj apsolutnoj veličini. Osim toga, stanje u nekim državama članicama može se mijenjati tijekom vremena jer je njihova populacija životinja nužno podložna promjenama. Stoga, države članice na koje se sporno odstupanje načelno primjenjuje u danom trenutku svejedno mogu u budućnosti postati obvezne uvesti elektroničko označivanje ako se relevantne okolnosti promijene.
111. Taj se kriterij ne čini ni nerazumnim. Iako je nesretna okolnost to što u Uredbi br. 21/2004 nije objašnjeno zašto uvođenje sustava elektroničkog označivanja „možda nije opravdano” u državama članicama s relativno malim populacijama ovaca i koza(74), pojašnjenja koja su tijekom ovog postupka pružili francuska i poljska vlada te Vijeće čine mi se uvjerljivima.
112. Kako je H. Schaible istaknuo, uspostava potpuno operativnog sustava elektroničkog označivanja iziskuje znatna ulaganja i od strane posjednika životinja i od strane nacionalnih uprava. U državama članicama u kojima je populacija životinja niska te pojedini posjednici životinja uglavnom drže mali broj životinja, takvo ulaganje može biti pretjerano. To osobito vrijedi ako se promatra u kontekstu analize troškova i koristi. U slučaju pojave bolesti u takvoj državi članici, troškovi iskorjenjivanja bolesti (putem, primjerice, masovnog klanja ili cijepljenja) te, po potrebi, troškovi naknade štete oštećenim gospodarskim subjektima vjerojatno će biti manji od ulaganja potrebnog za uspostavu sustava. U takvom slučaju, možda je razumnije zadržati status quo, ili barem predvidjeti uravnoteženije i postepenije uvođenje novih pravila.
113. Također, ako su gospodarstva uglavnom malena te imaju malen broj životinja, jasno je da se podaci, unatoč nedostatku sustava elektroničkog označivanja, mogu relativno lako i pouzdano prikupiti radi odgovora na hitne zahtjeve nadležnih tijela. Činjenica da se kodovi svake pojedine životinje moraju vizualno očitati te potom ručno upisati u relevantne dokumente vjerojatno neće uzrokovati nikakva pretjerana kašnjenja. Međutim, to ne bi bio slučaj ako bi te radnje morao obaviti znatan broj gospodarstava s velikom populacijom životinja.
114. U tim okolnostima, ne smatram nerazumnim da je državama članicama koje ispunjavaju potrebne uvjete omogućeno da same izaberu je li im prikladnije da uvedu novi sustav elektroničkog označivanja ovaca i koza ili da primijene sporno odstupanje.
115. Očito, taj se pristup može primijeniti samo ako izuzimanje nekih država članica ne uzrokuje povećan rizik na unutarnjem tržištu. Međutim, smatram da to ovdje nije slučaj. U biti, sporno odstupanje omogućuje državama članicama da elektroničko označivanje učine neobveznim samo u pogledu životinja koje „nisu uključene u trgovinu unutar Zajednice”. Stoga, sve životinje koje prelaze državne granice te koje mogu doći u kontakt sa životinjama u drugim državama članicama nužno se moraju elektronički označiti, neovisno o tome je li njihova zemlja podrijetla odlučila primijeniti sporno odstupanje.
116. Na taj se način eventualni povećani rizik od zaraze obično ograničava unutar granica države članice koja je odlučila primijeniti sporno odstupanje. Te države članice (i posjednici životinja u tim državama) prihvaćaju mogućnost da će morati snositi veće ekonomske posljedice u slučaju pojave bolesti.
117. Kriterij na kojem se temelji sporno odstupanje također osigurava – a time dolazim do drugog aspekta navedenog u gornjoj točki 112. – da ne dođe do znatnog narušavanja tržišnog natjecanja između posjednika životinja iz različitih država članica. U biti, svi posjednici životinja koji svoje ovce i koze žele prodati izvan državnog područja zemalja svojeg porijekla moraju ispunjavati iste uvjete. To znači da se ne narušava tržišno natjecanje između posjednika životinja koji sudjeluju u trgovini unutar Zajednice. Osim toga, posjednik životinja iz države članice koja je primijenila sporno odstupanje ne može na temelju svoje možebitne prednosti u pogledu troškova poboljšati svoj položaj ni u jednoj drugoj državi članici.
118. Jedini scenarij u kojem mogu zamisliti postojanje konkurentske prednosti je kada posjednici životinja iz država članica koje ne primjenjuju sporno odstupanje izvoze stoku u države članice koje ga primjenjuju. Točno je da, u takvom slučaju, lokalni posjednici životinja mogu u pogledu troškova biti u prednosti u odnosu na svoje konkurente iz države izvoznice. Kada su o tome upitani na raspravi, ni Vijeće ni Komisija nisu osporavali tu činjenicu. Unatoč tomu, s obzirom na to da gospodarstva u državama članicama koje primjenjuju sporno odstupanje obično imaju manja stada te da su izvoznici obično veći gospodarski subjekti kojima u prilog ide ekonomija razmjera, svako eventualno narušavanje tržišnog natjecanja vjerojatno će biti zanemarivo. U svakom slučaju, to ograničeno različito postupanje čini mi se opravdanim zbog gore navedenih objektivnih razlika.
119. Naposljetku, osvrćem se na argument poljske vlade koji se odnosi na područje primjene članka 9. stavka 3. Uredbe br. 21/2004. Dovoljno je reći da je sporno odstupanje ključno kako bi se osiguralo i da se ukupan rizik za javno zdravlje u Europskoj uniji nepotrebno ne poveća i da se tržišno natjecanje na unutarnjem tržištu znatno ne naruši. Stoga je kritika koju je u tom pogledu uputila poljska vlada očito neosnovana.
120. Da zaključim, smatram da se sporno odstupanje primjenjuje u situacijama koje su objektivno različite od onih na koje se primjenjuje opće pravilo. Stoga se argumenti kojima se navodi povreda načela jednakog postupanja moraju odbiti.
D – Završne napomene de lege ferenda
121. Iako moja pravna analiza nije otkrila nijedan razlog koji bi potkrijepio zaključak da su sporne obveze nezakonite, ipak je pokazala da praktična primjena spornog odstupanja može predstavljati prepreku punom ostvarenju glavnog cilja direktive kao i osiguravanju ukupne pravičnosti sustava.
122. Što se tiče ostvarenja glavnog cilja uredbe, ponovno moram istaknuti da je Uredba br. 21/2004 usvojena radi suzbijanja epizootskih bolesti kako bi se omogućila uspostava unutarnjeg tržišta u tom sektoru gospodarstva. Međutim, zbog spornog odstupanja spriječen je slobodan optjecaj nekih životinja unutar Unije te je ujedno učinkovitost novog sustava označivanja i registracije životinja ograničena u državama članicama koje primjenjuju sporno odstupanje. Osim toga, ne može se isključiti mogućnost da bi se određeni učinci mogli osjetiti i u ostatku Unije.
123. Kako H. Schaible ispravno ističe, rizik od nekontroliranog širenja epizootske bolesti u državama članicama s niskim populacijama životinja nije nužno niži nego u državama članicama s velikim populacijama životinja. Budući da se bolesti uglavnom šire putem kontakta među životinjama, čini mi se da šanse za ozbiljnu i brzu zarazu ovise o raznim čimbenicima, kao što su broj transakcija i kretanja; prodaju li se životinje u malim ili velikim skupinama; te miješaju li se skupine životinja ili se u biti ne mijenjaju. Još važnije, s obzirom na različitu geografsku konfiguraciju pojedinih država članica Unije, bitna je zapravo gustoća populacije životinja u određenoj državi, a ne njezina apsolutna veličina.
124. Iako je razlog zbog kojeg se sporno odstupanje uvjetovalo uključenošću u trgovinu unutar Zajednice taj da se osigura da se povećani rizik koji proizlazi iz optjecaja životinja koje nisu elektronički označene ograniči na njihova domaća tržišta, ne može se isključiti da to u iznimnim okolnostima možda neće biti dovoljno da se uspostavi nepropusan sustav. Naime, činjenica da su za elektronički označene životinje dostupne različite vrste podataka u odnosu na vrste podataka za životinje označene tradicionalnim ušnim markicama može, u slučaju pojave bolesti, odgoditi ili otežati praćenje i uspoređivanje koje tijela vrše kako bi otkrila sva rizična prekogranična kretanja životinja.
125. Osim toga, zbog prijevare ili jednostavno greške, uvijek će postojati određen rizik kada se nekim životinjama trguje preko granice iako nisu elektronički označene. Uostalom, ovce i koze se često prodaju u velikim stadima te nije uvijek lako jamčiti da su za sve životinje u stadu ispunjeni ti uvjeti.
126. Što se tiče opće pravičnosti sustava označivanja, zapravo moram priznati da sustav elektroničkog označivanja iz Uredbe br. 21/2004 ne predstavlja savršeno rješenje. Kako sam već istaknuo, neki posjednici životinja zbog spornog odstupanja mogu na svojim domaćim tržištima imati koristi od smanjenih troškova u odnosu na konkurente iz drugih država članica. Nadalje, moguće je da sporno odstupanje neizravno uzrokuje dodatne ekonomske nepovoljnosti posjednicima životinja koji moraju primjenjivati elektroničko označivanje. Naime, čak i ako ti posjednici životinja ne izvoze stoku u države članice u kojima se primjenjuje sporno odstupanje, moguće je da će se negdje u daljnjem proizvodnom lancu proizvodi dobiveni od njihovih životinja (kao što su meso, vuna ili mlijeko) morati natjecati s onima koji su proizvedeni u državama u kojima se primjenjuje sporno odstupanje. Moguće je pretpostaviti da će viši troškovi koje moraju snositi posjednici životinja u državama članicama s većim populacijama životinja u određenoj mjeri utjecati na cijenu završnih proizvoda koji se stavljanju na tržište te da će te proizvode donekle učiniti manje konkurentnima.
127. Razlikovanje koje je posljedica spornog odstupanja možda je opravdano u trenutnoj situaciji, ali se to može u budućnosti promijeniti. U biti, kako je mnogo stranaka u predmetnom postupku istaknulo, tehnologija koju zahtijeva Uredba br. 21/2004 postaje sve ekonomičnija zbog brzog tehnološkog razvoja i ekonomije razmjera. Stoga bi ratio na kojem se temelji sporno odstupanje mogao postati sve manje očitim.
128. Ovdje je važno istaknuti da Uredba br. 21/2004 u biti sadržava odredbu koja omogućuje Komisiji da izmijeni demografske pragove za sporno odstupanje(75). Međutim, s obzirom na navedeno, naginjem stajalištu da će zakonodavac prije ili kasnije morati razmisliti o mogućnosti potpunog ukidanja spornog odstupanja. Smatram da bi to dodatno pospješilo borbu protiv epizootskih bolesti, unaprijedilo slobodan optjecaj ovaca i koza u Europskoj uniji te osiguralo ravnopravne uvjete svim posjednicima životinja u Uniji neovisno o okolnostima.
IV – Zaključak
129. Kao zaključak, predlažem da Sud na sljedeći način odgovori na prethodna pitanja koja je uputio Verwaltungsgericht Stuttgart (Njemačka):
Razmatranje prethodnog pitanja nije otkrilo ništa što bi dovelo u pitanje valjanost
– obveze posjednika životinja da označe pojedine životinje u skladu s člankom 3. stavkom 1. i člankom 4. stavkom 2. Uredbe Vijeća (EZ) br. 21/2004 od 17. prosinca 2003. o uspostavi sustava za označivanje i registraciju ovaca i koza i izmjeni Uredbe (EZ) br. 1782/2003 i direktiva 92/102/EEZ i 64/432/EEZ,
– obveze posjednika životinja da elektronički označe pojedine životinje u skladu s člankom 9. stavkom 3. prvim podstavkom Uredbe br. 21/2004, ili
– obveze posjednika životinja da vode registar gospodarstva C u skladu s člankom 5. stavkom 1. Uredbe (EZ) br. 21/2004 u vezi s odjeljkom B.2 Priloga toj uredbi.