WYROK TRYBUNAŁU (druga izba)
z dnia 20 września 2007 r.(*)
Układ stowarzyszeniowy EWG–Turcja – Artykuł 41 ust. 1 protokołu dodatkowego – Klauzula „standstill” − Zakres − Przepisy państwa członkowskiego wprowadzające, po wejściu w życie protokołu dodatkowego, nowe ograniczenia w zakresie wjazdu obywateli tureckich na terytorium tego państwa celem skorzystania ze swobody przedsiębiorczości
W sprawie C‑16/05
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 234 WE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez House of Lords (Zjednoczone Królestwo) postanowieniem z dnia 2 grudnia 2004 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 19 stycznia 2005 r., w postępowaniu:
The Queen, na wniosek:
Veli Tum,
Mehmet Dari,
przeciwko
Secretary of State for the Home Department,
TRYBUNAŁ (druga izba),
w składzie: C.W.A. Timmermans, prezes izby, R. Schintgen (sprawozdawca), J. Klučka, R. Silva de Lapuerta i L. Bay Larsen, sędziowie,
rzecznik generalny: L.A. Geelhoed,
sekretarz: K. Sztranc-Sławiczek, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 18 maja 2006 r.,
rozważywszy uwagi przedstawione:
– w imieniu V. Tuma oraz M. Dariego przez N. Rogers i J. Rothwell, barristers, oraz przez L. Baratt oraz M. Kuddusa, solicitors,
– w imieniu rządu Zjednoczonego Królestwa początkowo przez M. Bethella, a następnie przez E. O’Neill, działających w charakterze pełnomocników, wspieranych przez P. Sainiego, barrister,
– w imieniu rządu niderlandzkiego przez C.M. Wissels, działającą w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu rządu słowackiego przez R. Procházka, działającego w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez C. O’Reilly i M. Wilderspina, działających w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 12 września 2006 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego podpisanego w dniu 23 listopada 1970 r. w Brukseli oraz zawartego, zatwierdzonego i ratyfikowanego w imieniu Wspólnoty rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2760/72 z dnia 19 grudnia 1972 r. (Dz.U. L 293, str. 1, zwanego dalej „protokołem dodatkowym”).
2 Wniosek ten został przedstawiony w ramach dwóch sporów między obywatelami tureckimi V. Tumem i M. Darim a Secretary of State for the Home Department (ministrem spraw wewnętrznych, zwanym dalej „Secretary of State”) w przedmiocie decyzji odmawiających tym obywatelom tureckim zezwolenia na wjazd na terytorium Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej celem wykonywania tam działalności gospodarczej na własny rachunek i nakazujących ich wydalenie z terytorium tego państwa członkowskiego, w którym wcześniej zezwolono im na jedynie tymczasowy pobyt.
Ramy prawne
Stowarzyszenie EWG–Turcja
3 Zgodnie z 2 ust. 1 Układu ustanawiającego stowarzyszenie między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Turcją, który został podpisany w dniu 12 września 1963 r. w Ankarze przez Republikę Turcji z jednej strony oraz państwa członkowskie EWG i Wspólnotę z drugiej strony i który został zawarty, zatwierdzony i ratyfikowany w imieniu Wspólnoty decyzją Rady nr 64/732/EWG z dnia 23 grudnia 1963 r. (Dz.U. 1964, 217, str. 3685, zwanego dalej „układem stowarzyszeniowym”) jego celem jest promowanie stałego i zrównoważonego wzmacniania więzi handlowych i gospodarczych pomiędzy stronami, w tym także w zakresie stosunków pracy, poprzez stopniowe osiąganie swobody przepływu pracowników (art. 12 tego układu), jak również przez eliminację ograniczeń w swobodzie podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej (art. 13 układu) oraz w swobodnym świadczeniu usług (art. 14 układu) celem polepszenia poziomu życia narodu tureckiego i ułatwienia przystąpienia w późniejszym czasie Republiki Turcji do Wspólnoty (motyw czwarty preambuły i art. 28 układu).
4 Mając to na uwadze, układ stowarzyszeniowy obejmuje okres przygotowawczy, pozwalający Republice Turcji na wzmocnienie z pomocą Wspólnoty jej gospodarki (art. 3 układu), okres przejściowy, podczas którego zostaną zapewnione stopniowe ustanowienie unii celnej między Turcją a Wspólnotą oraz zbliżenie polityk gospodarczych (art. 4 układu) oraz okres ostateczny, opierający się na unii celnej i skutkujący wzmocnieniem koordynacji polityk gospodarczych umawiających się stron (art. 5 układu).
5 Artykuł 6 układu stowarzyszeniowego ma następujące brzmienie:
„Aby zapewnić zastosowanie i stopniowy rozwój stowarzyszenia, Umawiające się Strony zbierają się w Radzie Stowarzyszenia, która działa w granicach uprawnień przyznanych jej przez układ” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tego układu poniżej].
6 Zgodnie z art. 8 układu stowarzyszeniowego, zawartym w tytule II, zatytułowanym „Wprowadzenie w życie okresu przejściowego”:
„Aby realizować cele przedstawione w art. 4, Rada Stowarzyszenia ustala, przed rozpoczęciem okresu przejściowego i zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 1 protokołu tymczasowego, warunki, sposoby i etapy implementacji własnych postanowień w dziedzinach objętych Traktatem ustanawiającym Wspólnotę Europejską, które należy uwzględnić, w szczególności zawarte w niniejszym tytule, jak również wszelkie właściwe klauzule ochronne”.
7 Artykuły 12?14 układu stowarzyszeniowego są również zawarte w tytule II, w rozdziale 3, zatytułowanym „Inne przepisy dotyczące polityki gospodarczej”.
8 Artykuł 12 przewiduje:
„Umawiające się Strony uzgadniają, że uwzględnią artykuły [39 WE], [40 WE] i [41 WE], aby osiągnąć stopniowo swobodny przepływ pracowników”.
9 Artykuł 13 stanowi:
„Umawiające się Strony uzgadniają, że uwzględnią artykuły [43 WE]? [46 WE] oraz art. [48 WE], aby eliminować ograniczenia w swobodzie przedsiębiorczości”.
10 Artykuł 14 brzmi następująco:
„Umawiające się Strony uzgadniają, że uwzględnią artykuły [45 WE], [46 WE] i [48 WE]?[54 WE], aby eliminować ograniczenia w swobodnym świadczeniu usług”.
11 Zgodnie z art. 22 ust. 1 układu stowarzyszeniowego:
„W celu realizacji celów ustalonych układem i w przewidzianych przez Układ przypadkach Radzie Stowarzyszenia przysługują uprawnienia decyzyjne. Każda z dwóch stron jest zobowiązana do podejmowania działań, jakich wymaga wykonanie przyjętych decyzji […]”.
12 Protokół dodatkowy, który zgodnie z art. 62 stanowi integralną część układu stowarzyszeniowego, określa zgodnie z jego art. 1 warunki, środki i etapy realizacji okresu przejściowego określonego w art. 4 tego układu.
13 Protokół dodatkowy zawiera tytuł II, zatytułowany „Przepływ osób i usług”, którego rozdział I dotyczy „pracowników”, a rozdział II jest poświęcony „zakładaniu przedsiębiorstw, świadczeniu usług i transportowi”.
14 Artykuł 36 protokołu dodatkowego, należący do wyżej wspomnianego rozdziału I, przewiduje, że swobodny przepływ pracowników pomiędzy państwami członkowskimi Wspólnoty i Turcją będzie osiągany stopniowo, zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 12 układu stowarzyszeniowego, pomiędzy końcem dwunastego i dwudziestego drugiego roku po wejściu w życie tego układu, i że Rada Stowarzyszenia zadecyduje o środkach potrzebnych do osiągnięcia tego celu”.
15 Artykuł 41 protokołu dodatkowego, zawarty w rozdziale II tego tytułu II, ma następujące brzmienie:
„1. Umawiające się Strony nie będą wprowadzać żadnych nowych ograniczeń w swobodzie przedsiębiorczości i w swobodnym świadczeniu usług.
2. Rada Stowarzyszenia ustala, zgodnie z zasadami zawartymi w art. 13 i 14 układu stowarzyszeniowego, etapy i sposoby stopniowego uchylania między Umawiającymi się Stronami ograniczeń w swobodzie przedsiębiorczości i w swobodnym świadczeniu usług.
Rada Stowarzyszenia określa te etapy i sposoby w odniesieniu do różnych rodzajów działalności, uwzględniając analogiczne przepisy już przyjęte przez Wspólnotę w tych obszarach, jak również szczególną sytuację społeczno-gospodarczą w Turcji. Pierwszeństwo będą miały działania mające szczególny udział w rozwoju produkcji i wymiany handlowej” [tłumaczenie nieoficjalne].
16 Bezsporne jest, że do dnia dzisiejszego Rada Stowarzyszenia, utworzona na mocy układu stowarzyszeniowego i składająca się z członków rządów państw członkowskich, Rady Unii Europejskiej, jak również Komisji Wspólnot Europejskich z jednej strony oraz z członków rządu tureckiego z drugiej strony (zwana dalej „Radą Stowarzyszenia”), nie wydała żadnej decyzji w oparciu o art. 41 ust. 2 protokołu dodatkowego.
17 Natomiast Rada Stowarzyszenia przyjęła w dniu 19 września 1980 r. decyzję nr 1/80 w sprawie rozwoju stowarzyszenia (zwana dalej „decyzją nr 1/80”).
18 Artykuł 13 decyzji nr 1/80, zawarty w rozdziale II, zatytułowanym „Przepisy o charakterze socjalnym”, sekcja 1, odnoszący się do „kwestii dotyczących zatrudnienia i swobodnego przepływu pracowników”, ma następujące brzmienie:
„Państwa członkowskie Wspólnoty i Turcja nie mogą wprowadzać nowych ograniczeń dotyczących warunków dostępu do zatrudnienia pracowników i członków ich rodzin przebywających zgodnie z prawem na ich terytoriach odnośnie do pobytu i zatrudnienia” [tłumaczenie nieoficjalne].
Uregulowania krajowe
19 Artykuł 11 ust. 1 Immigration Act 1971 (ustawy o imigracji z 1971 r.) definiuje „wjazd do Zjednoczonego Królestwa” w następujący sposób:
„Dla celów niniejszej ustawy uważa się, że osoba przybywająca do Zjednoczonego Królestwa statkiem morskim lub powietrznym nie wjechała na jego terytorium do chwili zejścia z pokładu statku, a po zejściu z pokładu w porcie nadal uznaje się, że osoba taka nie wjechała na terytorium Zjednoczonego Królestwa tak długo, jak długo pozostaje ona w specjalnie wyznaczonym do tego celu przez urzędnika imigracyjnego obszarze (jeśli taki istnieje) w porcie; natomiast jeśli dana osoba nie wjechała w inny sposób do Zjednoczonego Królestwa, to uważa się, że nie wjechała na jego terytorium tak długo, jak długo jest zatrzymana, zezwolono jej jedynie na tymczasowy pobyt w Zjednoczonym Królestwie lub jest tymczasowo zwolniona z aresztu […]”.
20 W dniu 1 stycznia 1973 r., czyli w dniu, w którym postanowienia protokołu dodatkowego zaczęły wiązać Zjednoczone Królestwo, właściwe przepisy imigracyjne dotyczące tworzenia przedsiębiorstw i świadczenia usług zawarte były w Statement of Immigration Rules for Control on Entry (zbiorze przepisów imigracyjnych dla kontroli granicznej, House of Commons Paper 509, zwanym dalej „przepisami imigracyjnymi z 1973 r.”).
21 Pod nagłówkiem „Przedsiębiorcy”, pkt 30 przepisów imigracyjnych z 1973 r. stanowi:
„Pasażerowie, którzy nie mogą przedstawić zezwolenia na wjazd [w celu założenia przedsiębiorstwa], lecz pomimo to jest prawdopodobne, że będą w stanie spełnić wymogi jednego z dwóch następnych punktów, powinni zostać wpuszczeni na terytorium Zjednoczonego Królestwa na okres nieprzekraczający dwóch miesięcy, z zakazem podejmowania zatrudnienia, oraz wezwani do przedstawienia swojej sprawy przed Home Office”.
22 Punkt 31 tych przepisów nakłada na wnioskodawcę obowiązek posiadania funduszy wystarczających na poczynienie inwestycji w spółkę, jeśli została już założona, i na poniesienie udziału w jej stratach. Przewiduje w szczególności, że wnioskodawca powinien móc zapewnić środki do życia sobie i osobom pozostającym na jego utrzymaniu oraz musi być aktywnie zaangażowany w prowadzenie przedsiębiorstwa.
23 Punkt 32 tych przepisów stanowi:
„Jeśli wnioskodawca zamierza rozpocząć w Zjednoczonym Królestwie działalność gospodarczą na własny rachunek, będzie musiał wykazać, że wwozi do państwa wystarczające fundusze, aby rozpocząć działalność gospodarczą, co do której można zasadnie przypuszczać, że zapewni wnioskodawcy i osobom będącym na jego utrzymaniu środki do życia bez potrzeby uciekania się do podejmowania zatrudnienia wymagającego pozwolenia na pracę”.
24 Od tego czasu Zjednoczone Królestwo stopniowo wprowadzało coraz ostrzejsze przepisy imigracyjne odnośnie do osób, które chciałyby wjechać na jego terytorium celem założenia przedsiębiorstwa lub świadczenia usług.
25 W tym celu uchwalono szczegółowe zasady w pkt 201?205 przepisów imigracyjnych przyjętych przez Izbę Gmin w 1994 r. (United Kingdom Immigration Rules 1994, House of Commons Paper 395), obowiązujących od dnia 1 października 1994 r., a obecnie pozostających w mocy w brzmieniu zmienionym (dalej zwane „przepisami imigracyjnymi z 1994 r.”).
26 Bezsporne jest, że przepisy imigracyjne z 1994 r., pozostające obecnie w mocy w Zjednoczonym Królestwie, są bardziej restrykcyjne w kwestii rozpatrywania wniosków o zezwolenie na wjazd od osób pragnących wykonywać w tym państwie członkowskim działalność gospodarczą na własny rachunek niż odpowiadające im postanowienia przepisów imigracyjnych z 1973 r.
Postępowania przed sądem krajowym i pytanie prejudycjalne
27 Z postanowienia odsyłającego wynika, że V. Tum i M. Dari przybyli do Zjednoczonego Królestwa drogą morską, pierwszy z Niemiec w listopadzie 2001 r., a drugi z Francji w październiku 1998 r.
28 Ponieważ wnioski tych obywateli tureckich o udzielenie azylu w Zjednoczonym Królestwie zostały oddalone przez Secretary of State, wydano nakaz ich wydalenia ze Zjednoczonego Królestwa, zgodnie z Konwencją określającą państwo odpowiedzialne za rozpatrywanie wniosków o udzielenie azylu wniesionych w jednym z państw członkowskich Wspólnot Europejskich, podpisaną w Dublinie dnia 15 czerwca 1990 r. (Dz.U. 1997, C 254, str. 1), lecz środek w postaci wydalenia z terytorium nie został wykonany przez właściwe władze krajowe, a zainteresowani nadal przebywali na terytorium Zjednoczonego Królestwa.
29 Ze względu na to, że obaj otrzymali, zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o imigracji z 1971 r., wyłącznie tymczasowe zezwolenie na wjazd do Zjednoczonego Królestwa, któremu towarzyszył zakaz wykonywania pracy i które to tymczasowe zezwolenie nie było równoznaczne z formalnym zezwoleniem na wjazd do tego państwa członkowskiego w rozumieniu tej ustawy, V. Tum i M. Dari zaczęli ubiegać się o wizę wjazdową do tego państwa członkowskiego celem wykonywania działalności gospodarczej na własny rachunek.
30 Zainteresowani w swoich wnioskach oparli się na układzie stowarzyszeniowym, powołując się konkretnie na to, że zgodnie z art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego ich wnioski o wjazd do tego przyjmującego państwa członkowskiego powinny być rozpatrywane w świetle przepisów imigracyjnych obowiązujących w dniu wejścia w życie tego protokołu w Zjednoczonym Królestwie, tzn. w świetle uregulowań obowiązujących w dniu 1 stycznia 1973 r.
31 Secretary of State nie uwzględnił żądań V. Tuma i M. Dariego i zastosował krajowe przepisy imigracyjne obowiązujące w dniu złożenia wniosków.
32 V. Tum i M. Dari wnieśli do sądu skargi o uchylenie tych decyzji oddalających ich wnioski. Skargi te zostały rozpatrzone równocześnie przez High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) i uznane za zasadne orzeczeniem z dnia 19 listopada 2003 r. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy wyrokiem Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) z dnia 24 maja 2004 r. Z treści tych orzeczeń wynika, że sytuacja obu obywateli tureckich nie wykazuje cech nadużycia i nie kwestionuje ochrony uzasadnionego interesu państwa, takiego jak porządek publiczny, bezpieczeństwo publiczne i zdrowie publiczne. Ponadto sądy uznały, że zainteresowani są uprawnieni do powołania się na klauzulę „standstill” zawartą w art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego, a wobec tego do żądania, aby ich wnioski o zezwolenie na wjazd na terytorium Zjednoczonego Królestwa celem wykonywania tam działalności gospodarczej na własny rachunek rozpatrywane były w oparciu o przepisy imigracyjne z 1973 r.
33 Zezwolono, aby Secretary of State odwołał się od wyroków do House of Lords.
34 Zważywszy na to, że spór stron przed sądem krajowym dotyczy tego, czy klauzula „standstill” zawarta w art. 41 ust. 1 znajduje zastosowanie do uregulowań Zjednoczonego Królestwa w zakresie pierwszego wjazdu obywateli tureckich wnoszących o prawo skorzystania ze swobody podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w tym państwie członkowskim, House of Lords postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego […] należy interpretować w ten sposób, że od dnia jego wejścia w życie w danym państwie członkowskim zakazuje on temu państwu członkowskiemu wprowadzania nowych ograniczeń w odniesieniu do warunków i procedury wjazdu na jego terytorium obywatela tureckiego, który zamierza prowadzić działalność gospodarczą w tym państwie członkowskim?”.
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
Uwagi przedstawione przed Trybunałem
35 Według rządu Zjednoczonego Królestwa cudzoziemcom, takim jak V. Tum i M. Dari, którzy nigdy formalnie nie uzyskali zezwolenia na wjazd na terytorium państwa członkowskiego, nie przysługuje gwarancja wprowadzona klauzulą „standstill”, o której mowa w art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego. Zakres stosowania tego przepisu ogranicza się w istocie do cudzoziemców, którzy jak obywatel turecki w zakończonej wyrokiem Trybunału z dnia 11 maja 2000 r. sprawie C‑37/98 Savas, Rec. str. I‑2927, zgodnie z prawem wjechali na terytorium państwa członkowskiego i którzy następnie zamierzali rozpocząć działalność gospodarczą poprzez założenie spółki. Okoliczność, że V. Tum i M. Dari przedłożyli prawidłowy wniosek o wjazd do Zjednoczonego Królestwa, pozostaje bez znaczenia.
36 Rząd ten wywodzi z tego, że mógł on zgodnie z prawem zastosować względem dwóch obywateli tureckich w niniejszej sprawie toczącej się przed sądem krajowym, którzy nie „wjechali” do Zjednoczonego Królestwa w rozumieniu art. 11 ust. 1 ustawy o imigracji z 1971 r., obecnie wiążące przepisy imigracyjne z 1994 r., które są surowsze od przepisów imigracyjnych obowiązujących w dniu 1 stycznia 1973 r., gdyż nakładają nowy wymóg polegający na tym, że cudzoziemcy zamierzający korzystać ze swobody podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej na terytorium tego państwa członkowskiego są obowiązani przedstawić ważne zezwolenie na wjazd.
37 Na poparcie tej argumentacji rząd Zjednoczonego Królestwa powołuje się na wyżej przywołany wyrok w sprawie Savas i twierdzi, że z pkt 58?67 tego wyroku wynika, że należy uznać, że osobie, która nie wjechała zgodnie z prawem na terytorium państwa członkowskiego, nie przysługuje ochrona gwarantowana na mocy art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego, ponieważ przepis ten reguluje tylko warunki podjęcia działalności gospodarczej oraz w związku z tym pobytu. Istnieje poważna różnica pomiędzy decyzją o przyznaniu obywatelowi tureckiemu pierwszej wizy wjazdowej do Zjednoczonego Królestwa a decyzją o zezwoleniu takiemu obywatelowi, który legalnie wjechał na jego terytorium, na przebywanie w nim jako osobie prowadzącej działalność gospodarczą. Wspomniany wyrok w sprawie Savas ustalił jedynie, że od momentu gdy obywatel turecki wjechał zgodnie z prawem na terytorium państwa członkowskiego, może powoływać się na ochronę określoną w klauzuli „standstill”, o której mowa w art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego, i to nawet wtedy gdy w dniu, w którym zainteresowany powołuje się na ten przepis, nie przebywa on już legalnie w tym państwie. Natomiast wspomniana klauzula nie znajduje tak po prostu zastosowania, w przypadku gdy taki obywatel ubiega się właśnie o pierwsze zezwolenie na wjazd. W istocie w związku z tym że Republika Turcji nie jest państwem członkowskim Unii Europejskiej, kwestia ta pozostaje w wyłącznej właściwości każdego państwa członkowskiego (zob. podobnie w szczególności ww. wyrok w sprawie Savas, pkt 58).
38 Pomocniczo rząd Zjednoczonego Królestwa podnosi, że protokół dodatkowy nie ma na celu przyznania praw osobom ubiegającym się o azyl, których wnioski o udzielenie azylu zostały odrzucone i którzy podlegają wydaleniu do innego państwa członkowskiego na podstawie konwencji dublińskiej z dnia 15 czerwca 1990 r. W takich okolicznościach obywatele tureccy, tacy jak V. Tum i M. Dari, którym nie przyznano prawa azylu w Zjednoczonym Królestwie, nie mogą korzystać z przywilejów przewidzianych w protokole dodatkowym. Każda inna wykładnia mogłaby prowadzić do nadużycia prawa.
39 Podczas rozprawy rząd niderlandzki bronił zasadniczo tego samego stanowiska, które zaprezentował rząd Zjednoczonego Królestwa.
40 Natomiast V. Tum i M. Dari twierdzą, że klauzula „standstill”, o której mowa w art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego, jako taka nie przyznaje im prawa do prowadzenia działalności gospodarczej, prawa pobytu czy wjazdu na terytorium państwa członkowskiego i że spory dotyczące tych praw powinny zasadniczo być rozpatrywane wyłącznie w świetle przepisów prawa krajowego danego państwa członkowskiego. Twierdzą jednak, że zakres stosowania tej klauzuli obejmuje nie tylko wymogi dotyczące prowadzenia działalności gospodarczej i pobytu, lecz co logiczne, również wymogi bezpośrednio z nimi związane, takie jak wymogi związane z wjazdem obywateli tureckich na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego. Wywodzą z tego, że ich wnioski o wizę wjazdową celem wykonywania działalności gospodarczej na własny rachunek w Zjednoczonym Królestwie powinny być rozpatrywane w świetle przepisów imigracyjnych, które nie byłyby bardziej restrykcyjne od przepisów obowiązujących w dniu 1 stycznia 1973 r.
41 Na poparcie tej tezy V. Tum i M. Dari podnoszą w szczególności następujące argumenty:
– wyżej przywołana wykładnia jest zgodna z celem układu stowarzyszeniowego oraz protokołu dodatkowego, czyli stopniową eliminacją ograniczeń w swobodzie podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej;
– zgodnie z wykładnią swobody podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej dokonaną w prawie wspólnotowym przez Trybunał Sprawiedliwości dotyczy ona warunków zarówno wjazdu, jak i pobytu na terytorium państwa członkowskiego, jako nierozerwalnie związanych z wykonywaniem swobody podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej (zob. podobnie w szczególności wyroki z dnia 8 kwietnia 1976 r. w sprawie 48/75 Royer, Rec. str. 497, pkt 50; z dnia 12 grudnia 1990 r. w sprawie C‑100/89 i C-101/89 Kaefer i Procacci, Rec. str. I‑4647, pkt 15, jak również z dnia 27 września 2001 r. w sprawie C-257/99 Barkoci i Malik, Rec. str. I‑6557, pkt 44, 50, 58 i 83) i nie istnieje żaden powód, dla którego klauzula „standstill”, o której mowa w art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego, nie mogłaby być również podobnie rozumiana, w szczególności zważywszy na cel zdefiniowany w art. 13 układu stowarzyszeniowego;
– omawiana klauzula „standstill” byłaby pozbawiona treści oraz skuteczności (effet utile), gdyby państwa członkowskie mogły utrudnić obywatelom tureckim wjazd na swoje terytorium lub nawet go uniemożliwić, w ten sposób że gwarancja status quo odnośnie do warunków prowadzenia przez nich działalności gospodarczej lub pobytu byłaby pozbawiona praktycznego znaczenia;
– ani omawiana klauzula „standstill”, ani ogólniej przepisy dotyczące stowarzyszenia EWG–Turcja nie zawierają żadnej wskazówki mogącej pozwalać przypuszczać, że stosowanie tej klauzuli jest ograniczone do warunków pobytu i prowadzenia działalności gospodarczej, z wyłączeniem warunków wjazdu. Różnice w brzmieniu w klauzuli „standstill” zawartej w art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego i w klauzuli tego samego rodzaju zawartej w art. 13 decyzji nr 1/80, obowiązującej wobec pracowników najemnych, są w tym względzie znaczące. Ponadto orzecznictwo Trybunału w tej dziedzinie posiada ogólny charakter.
42 V. Tum i M. Dari podkreślają, że ich stanowisko potwierdzają tezy ww. wyroku w sprawie Savas, z którego wynika, że pierwsza z przywołanych klauzul „standstill” ma zastosowanie do osoby, która niezgodnie z prawem przebywała w Zjednoczonym Królestwie przez jedenaście lat, podczas gdy oni sami złożyli prawidłowe wnioski o zezwolenie na wjazd do Zjednoczonego Królestwa. Podnoszą, że skoro Trybunał uznał, że A. Savas mógł skutecznie powoływać się na tę klauzulę i że w rezultacie jego wniosek podlegał ocenie w świetle przepisów krajowych, które nie były bardziej restrykcyjne od przepisów pozostających w mocy w dniu 1 stycznia 1973 r., to również oni powinni móc korzystać z takiej wykładni.
43 Wreszcie oddalenie wniosków V. Tuma i M. Dariego o azyl pozostaje bez znaczenia w kontekście oceny, czy art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego znajduje zastosowanie do ich sytuacji.
44 Rząd słowacki, jak również Komisja Wspólnot Europejskich, wspierają w szerokim zakresie wykładnię proponowaną przez V. Tuma i M. Dariego.
Odpowiedź Trybunału
45 Aby odpowiedzieć na pytanie skierowane do Trybunału przez sąd krajowy, należy przypomnieć, jak podniesiono w pkt 29 niniejszego wyroku, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o imigracji z 1971 r. uznaje się, że V. Tum i M. Dari nie wjechali na terytorium Zjednoczonego Królestwa, a ich tymczasowy wjazd faktyczny, pomimo tego że nie posiadają zezwolenia na wjazd do tego państwa członkowskiego, nie jest równoznaczny z prawidłowym zezwoleniem na wjazd na podstawie właściwych przepisów krajowych.
46 W tym kontekście bezsporne jest, że art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego wywołuje skutek bezpośredni w państwach członkowskich, ponieważ na prawa, które przyznaje objętym zakresem swego stosowania obywatelom tureckim, można powoływać się przed sądami krajowymi celem odrzucenia stosowania sprzecznych z nim norm prawa krajowego. Przepis ten zawiera w istocie jednoznaczną klauzulę „standstill”, ujętą w sposób jasny, dokładny i bezwarunkowy, która obejmuje obowiązek przyjęty przez umawiające się strony, który prawnie sprowadza się do powstrzymania się od działań (zob. ww. wyrok w sprawie Savas, pkt 46?54 i pkt 71 tiret drugie, jak również wyrok z dnia 21 października 2003 r. w sprawie C‑317/01 i C‑369/01 Abatay i in., Rec. str. I‑12301, pkt 58, 59 i pkt 117 tiret pierwsze).
47 Ponadto bezsporne jest, że w przypadku gdyby art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego znajdował zastosowanie do pierwszego zezwolenia na wjazd do państwa członkowskiego obywateli tureckich zamierzających skorzystać tam ze swobody podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej na mocy układu stowarzyszeniowego, przepisy imigracyjne, które zastosował Secretary of State celem rozpoznania wniosków V. Tuma i M. Dariego stanowią „nowe ograniczenie” w rozumieniu tego postanowienia protokołu dodatkowego, ponieważ jak przyjęły strony w postępowaniu przed sądem krajowym, przepisy krajowe obowiązujące od dnia 1 października 1994 r. mają na celu – lub przynajmniej skutkują tym – że wjazd obywateli tureckich do Zjednoczonego Królestwa został poddany surowszym warunkom materialnym lub proceduralnym niż warunki obowiązujące w dniu rozpoczęcia obowiązywania tego protokołu w tym państwie członkowskim, czyli w dniu 1 stycznia 1973 r.
48 Celem określenia zakresu ratione materiae klauzuli „standstill” zawartej w tym art. 41 ust. 1 należy przypomnieć, że nawet zgodnie z samym jej brzmieniem postanowienie to zakazuje nowych ograniczeń, w szczególności „w swobodzie podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej”.
49 W tym względzie z orzecznictwa Trybunału wynika, że wspomniana klauzula „standstill” stanowi przeszkodę w przyjmowaniu przez państwo członkowskie nowych przepisów, których celem lub skutkiem byłoby poddanie prowadzenia działalności gospodarczej, lub w związku z tym pobytu obywatela tureckiego na swoim terytorium, bardziej restrykcyjnym warunkom niż warunki obowiązujące w dniu wejścia w życie protokołu dodatkowego w danym państwie członkowskim (zob. ww. wyroki w sprawie Savas, pkt 69, jak również w sprawie Abatay i in., pkt 66).
50 Orzecznictwo to nie dotyczy wyraźnie pierwszego zezwolenia na wjazd obywateli tureckich na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego.
51 Skądinąd w ww. wyrokach w sprawach Savas i Abatay i in. Trybunał nie rozpatrywał tej kwestii, zważywszy na to, że zarówno A. Savasowi, jak i kierowcom ciężarówek w sprawach rozpatrywanych w ww. wyroku w sprawie Abatay i in., zezwolono na wjazd do danych państw członkowskich na podstawie wiz wydanych zgodnie z właściwymi przepisami krajowymi.
52 Odnośnie do znaczenia klauzuli „standstill” zawartej w art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego z orzecznictwa wynika ponadto, że ani ta klauzula, ani postanowienie, które ją zawiera, nie mogą, same z siebie przyznawać obywatelowi tureckiemu prawa do prowadzenia działalności gospodarczej ani w związku z nim prawa pobytu bezpośrednio wywiedzionego z prawa wspólnotowego (zob. ww. wyroki w sprawie Savas, pkt 64 i pkt 71 tiret trzecie, oraz w sprawie Abatay i in., pkt 62). Ta sama uwaga odnosi się również do pierwszego wjazdu obywatela tureckiego na terytorium państwa członkowskiego.
53 Natomiast zgodnie z tym orzecznictwem taką klauzulę „standstill” należy rozumieć w ten sposób, że zakazuje ona wydawania jakichkolwiek nowych przepisów, których celem lub skutkiem byłoby poddanie obywateli tureckich w państwie członkowskim bardziej restrykcyjnym warunkom niż warunki wynikające z norm mających wobec nich zastosowanie w dniu wejścia w życie protokołu dodatkowego w danym państwie członkowskim (zob. ww. wyroki w sprawie Savas, pkt 69, 70 i pkt 71 tiret czwarte, oraz w sprawie Abatay i in., pkt 66 i pkt 117 tiret drugie).
54 Artykuł 41 ust. 1 protokołu dodatkowego nie przyznaje zatem obywatelom tureckim prawa wjazdu na terytorium państwa członkowskiego, ponieważ takie prawo pozytywne nie może być wywiedzione z obecnie obowiązujących uregulowań wspólnotowych, jest natomiast regulowane prawem krajowym.
55 Z tego wynika, że klauzula „standstill”, zapisana w art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego wywołuje skutek nie taki jak norma prawa materialnego, która zastępuje właściwe normy prawa materialnego i sprawia, że nie stosuje się ich, lecz jak norma quasi-proceduralna, która stanowi ratione temporis, w świetle jakich przepisów prawa państwa członkowskiego należy dokonywać oceny sytuacji obywatela tureckiego zamierzającego skorzystać ze swobody podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w państwie członkowskim.
56 W tych okolicznościach nie można uwzględnić argumentacji rządu Zjednoczonego Królestwa, że teza broniona przez skarżących w postępowaniu przed sądem krajowym oznaczałaby niedopuszczalne naruszenie zasady wyłącznych kompetencji państw członkowskich w dziedzinie imigracji, tak jak została ona zinterpretowana w utrwalonym orzecznictwie Trybunału.
57 O ile prawdą jest, że z tego orzecznictwa wynika, na obecnym etapie rozwoju prawa wspólnotowego, że zezwolenie na pierwszy wjazd obywatela tureckiego na terytorium państwa członkowskiego jest co do zasady wyłącznie regulowana prawem krajowym tego państwa (zob. w szczególności ww. wyroki w sprawie Savas, pkt 58 i 65, jak również w sprawie Abatay i in., pkt 63 i 65), o tyle Trybunał dokonał tego stwierdzenia jedynie celem udzielenia negatywnej odpowiedzi na pytanie, czy klauzula „standstill” zawarta w art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego może jako taka przyznawać obywatelowi tureckiemu pewne prawa pozytywne w dziedzinie swobody podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej (ww. wyroki w sprawie Savas, pkt 58?67, oraz w sprawie Abatay i in., pkt 62?65).
58 Wspomniana klauzula „standstill” nie podważa zasadniczej kompetencji państw członkowskich do prowadzenia polityki krajowej w dziedzinie imigracji. W istocie sama okoliczność, że taka klauzula od swego wejścia w życie nakłada na te państwa obowiązek powstrzymania się od działań skutkując ograniczeniem w pewnym zakresie ich swobody działania w danej dziedzinie, nie pozwala uważać, że narusza się w ten sposób samą istotę ich suwerennej kompetencji w dziedzinie polityki wobec cudzoziemców (zob. podobnie wyrok z dnia 16 maja 2006 r. w sprawie C‑372/04 Watts, Zb.Orz. str. I‑4325, pkt 121).
59 Nie można uwzględnić wykładni rządu Zjednoczonego Królestwa, że z ww. wyroku w sprawie Savas wynika, że obywatel turecki może powoływać się na tę klauzulę „standstill” tylko wtedy, gdy zgodnie z prawem wjechał na terytorium państwa członkowskiego, ponieważ to, czy w dniu złożenia wniosku o zgodę na prowadzenie działalności gospodarczej jego pobyt w przyjmującym państwie członkowskim był zgodny z prawem, pozostaje bez znaczenia, ponieważ ta klauzula nie znajduje zastosowania do warunków zezwolenia na pierwszy wjazd obywatela tureckiego na terytorium państwa członkowskiego.
60 W tym kontekście należy podnieść, że art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego dotyczy ogólnie nowych ograniczeń wprowadzonych w szczególności „w swobodzie podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej” i nie ogranicza swojego zakresu stosowania poprzez wyłączenie, na wzór art. 13 decyzji nr 1/80, pewnych szczególnych aspektów ze sfery ochrony przyznanych na podstawie pierwszego z tych dwu postanowień.
61 Należy dodać, że celem art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego jest stworzenie korzystnych warunków dla stopniowego osiągania swobody podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w związku z wystosowanym wobec władz krajowych absolutnym zakazem wprowadzania nowych przeszkód w wykonywaniu tej swobody, polegających na pogarszaniu warunków istniejących w danym momencie, tak aby nie utrudniać warunków stopniowej realizacji tej swobody w państwach członkowskich i Republice Turcji. Wspomniane postanowienie protokołu dodatkowego wydaje się zatem być nierozerwalnie związane z art. 13 układu stowarzyszeniowego i stanowi niezbędny warunek wstępny dla stopniowego znoszenia krajowych ograniczeń w swobodzie podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej (ww. wyrok w sprawie Abatay i in., pkt 68 i 72). Nawet jeśli początkowo, w perspektywie stopniowego wprowadzania tej swobody, wcześniej istniejące krajowe ograniczenia w dziedzinie prowadzenia działalności gospodarczej mogą być zachowane (zob. podobnie wyrok z dnia 23 marca 1983 r. w sprawie 77/82 Peskeloglou, Rec. str. 1085, pkt 13, jak również ww. wyrok w sprawie Abatay i in., pkt 81), to należy jednak nie dopuścić do wprowadzenia żadnej nowej przeszkody, aby tym bardziej nie zakłócać stopniowego osiągania swobody podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej.
62 Należy stwierdzić, że do dzisiaj Rada Stowarzyszenia nie przyjęła żadnego przepisu na podstawie art. 41 ust. 2 protokołu dodatkowego celem faktycznego uchylenia przez umawiające się strony istniejących ograniczeń w swobodzie podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, zgodnie z zasadami zawartymi w art. 13 układu stowarzyszeniowego. Ponadto z orzecznictwa Trybunału wynika, że ani jedno, ani drugie postanowienie nie wywołuje skutku bezpośredniego (ww. wyrok w sprawie Savas, pkt 45).
63 Z tych względów należy uznać, że klauzula „standstill” zawarta w art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego powinna stosować się również do uregulowań dotyczących zezwolenia na pierwszy wjazd obywateli tureckich do państwa członkowskiego, na którego terytorium zamierzają skorzystać ze swobody podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej na mocy układu stowarzyszeniowego.
64 Wreszcie odnośnie do pomocniczej argumentacji rządu Zjednoczonego Królestwa, zgodnie z którą osoby, którym odmówiono azylu, takie jak skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym, nie powinny móc powoływać się na art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego, ponieważ każda inna wykładnia prowadzi do wspierania nadużyć i nieuczciwych zachowań, to należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem nie można powoływać się na normy prawa wspólnotowego w celach nieuczciwych lub stanowiących nadużycie (wyrok z dnia 21 lutego 2006 r. w sprawie C‑255/02 Halifax i in., Zb.Orz. str. I‑1609, pkt 68) i że sądy krajowe mogą w każdym indywidualnym przypadku, opierając się na obiektywnych informacjach, uwzględnić nieuczciwe lub stanowiące nadużycie zachowanie danych osób, aby odmówić im, gdy zaistnieje taka potrzeba, korzyści płynących z przepisów prawa wspólnotowego (zob. w szczególności wyrok z dnia 9 marca 1999 r. w sprawie C-212/97 Centros, Rec. str. I‑1459, pkt 25).
65 Jednakże jak wynika z akt spraw przekazanych Trybunałowi przez sąd krajowy, sądy, po tym jak orzekły co do istoty sprawy w sporach obecnie zawisłych przed House of Lords, wyraźnie stwierdziły że V. Tumowi i M. Dariemu nie można zarzucić żadnego nadużycia i że nie jest kwestią również ochrona uzasadnionego interesu państwa, takiego jak porządek publiczny, bezpieczeństwo publiczne czy zdrowie publiczne (zob. pkt 32 niniejszego wyroku).
66 Ponadto Trybunałowi nie przedstawiono żadnego konkretnego dowodu na to, by móc uznać, że zastosowanie klauzuli „standstill” zawartej w art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego w sprawach w postępowaniu przed sądem krajowym zostało podniesione przez zainteresowanych wyłącznie celem nieuczciwego korzystania z przywilejów przewidzianych w prawie wspólnotowym.
67 W tym kontekście okoliczność, że V. Tum i M. Dari przedstawili ? przed złożeniem swoich wniosków o zezwolenie na wjazd do Zjednoczonego Królestwa w celu wykonywania swobody podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej ? wnioski o azyl, które zostały oddalone przez właściwe władze tego państwa członkowskiego, nie może być sama w sobie uznana za stanowiącą nadużycie lub nieuczciwe zachowanie.
68 Ponadto art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego nie zawiera żadnego ograniczenia odnośnie do zakresu swego stosowania w szczególności co do obywateli tureckich, którym te władze odmówiły statusu uchodźców, ponieważ oddalenie wniosków V. Tuma i M. Dartego o azyl pozostaje bez jakiegokolwiek znaczenia dla stwierdzenia, czy wspomniane postanowienie znajduje zastosowanie w sprawach przed sądem krajowym.
69 Biorąc pod uwagę powyższe, na skierowane do Trybunału pytanie prejudycjalne trzeba odpowiedzieć tak, że wykładni art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego należy dokonywać w ten sposób, że zakazuje on wprowadzania, począwszy od dnia wejścia w życie protokołu w danym państwie członkowskim, jakichkolwiek nowych ograniczeń w wykonywaniu swobody podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, w tym ograniczeń dotyczących wymogów materialnych lub proceduralnych w zakresie pierwszego zezwolenia na wjazd na terytorium tego państwa obywateli tureckich zamierzających wykonywać w nim działalność gospodarczą w charakterze osób prowadzących działalność na własny rachunek.
W przedmiocie kosztów
70 Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem; do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:
Wykładni art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego, podpisanego w dniu 23 listopada 1970 r. w Brukseli oraz zawartego, zatwierdzonego i ratyfikowanego w imieniu Wspólnoty rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2760/72 z dnia 19 grudnia 1972 r. należy dokonywać w ten sposób, że zakazuje on wprowadzania, począwszy od dnia wejścia w życie tego protokołu w danym państwie członkowskim, jakichkolwiek nowych ograniczeń w wykonywaniu swobody podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, w tym ograniczeń dotyczących wymogów materialnych lub proceduralnych w zakresie pierwszego zezwolenia na wjazd na terytorium tego państwa obywateli tureckich zamierzających wykonywać w nim działalność gospodarczą w charakterze osób prowadzących działalność na własny rachunek.
Podpisy