KOHTUJURISTI ETTEPANEK
ELEANOR SHARPSTON
esitatud 12. detsembril 2013(1)
Kohtuasi C‑456/12
O.
versus
Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel,
ja
Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel
versus
B.
Kohtuasi C‑457/12
S.
versus
Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel,
ja
Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel
versus
G.
(eelotsusetaotlused, mille on esitanud Raad van State (Madalmaad))
EL‑väliste riikide kodanike õigus elada nendega perekonnasidemetes oleva liidu kodaniku kodakondsus‑ ja elukohaliikmesriigis
1. Neli kolmandate riikide kodanikku (edaspidi „O”, „B”, „S” ja „G”) on igaüks perekondlikult seotud eri Madalmaade (ja seega liidu) kodanikega, kes taotlevad perekondade taasühinemist. Nad kõik soovivad seaduslikult elada Madalmaades, kus elavad nende perekondade taasühinemist taotlevad isikud. Igal mainitud üksikjuhul on perekonna taasühinemist taotlev isik töö eesmärgil või muudel põhjustel liikunud üle piiride teistesse liikmesriikidesse. Raad van State (riiginõukogu) (Madalmaad) küsib Euroopa Kohtult sisuliselt seda, kas niisugusest liikumisest piisab selleks, et tõendada liidu õiguse kohaldatavust ja et nendele kolmandate riikide kodanikele tekiks tuletatud elamisõigus Madalmaades.
2. O, B ja G on abielus vastavalt „O vastuvõtjaga”, „B vastuvõtjaga” ja „G vastuvõtjaga”. O vastuvõtja ja B vastuvõtja on varem olnud teistes liikmesriikides, kuid ei töötanud seal. G vastuvõtja töötab Belgia tööandja juures ja sõidab iga päev Belgiasse tööle. G‑l ja G vastuvõtjal on lapsed. S‑l on väimees (edaspidi „S vastuvõtja”), kes töötab Madalmaade tööandja juures, kuid ligikaudu 30% ajast valmistab ette ja teeb ärivisiite Belgiasse. S hoolitseb Madalmaades S vastuvõtja poja eest.
Õiguslik taust
Liidu õigus
Euroopa Liidu toimimise leping
3. ELTL artikli 20 lõikega 1 on kehtestatud liidu kodakondsus ja ette nähtud, et „[i]ga isik, kellel on mõne liikmesriigi kodakondsus, on liidu kodanik”. Vastavalt artikli 20 lõike 2 punktile a on liidu kodanikel „õigus vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil”.
4. ELTL artikli 21 lõikes 1 on lisatud, et see õigus kehtib juhul, „kui aluslepingutega ja nende rakendamiseks võetud meetmetega kehtestatud piirangutest ja tingimustest ei tulene teisiti”.
5. ELTL artikkel 45 tagab töötajate liikumisvabaduse, mis nõuab „igasuguse kodakondsusel põhineva liikmesriikide töötajate diskrimineerimise kaotamist nii töölevõtmisel, töö tasustamisel kui ka muude töötingimuste puhul”.
6. Vastavalt ELTL artikli 56 esimesele lõigule „keelatakse liidu piires teenuste osutamise vabaduse piirangud liikmesriikide kodanike suhtes, kes asuvad mõnes teises liikmesriigis kui see isik, kellele teenuseid pakutakse”.
Euroopa Liidu põhiõiguste harta
7. Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta”) artiklis 7 „Era‑ ja perekonnaelu austamine” on sätestatud, et „[i]gaühel on õigus sellele, et austataks tema era‑ ja perekonnaelu […]”.
8. Artiklis 51 on kindlaks määratud harta reguleerimisala:
„1. Harta sätted on […] ette nähtud […] liikmesriikidele üksnes liidu õiguse kohaldamise korral. Seepärast austavad nad õigusi, järgivad põhimõtteid ning edendavad nende kohaldamist oma asjaomase pädevuse kohaselt, võttes arvesse liidule aluslepingute muudes osades antud volituste piire.
[…]”
Direktiiv 2004/38/EÜ(2)
9. Direktiivi 2004/38 põhjendus 1 jäljendab ELTL artikli 21 lõike 1 tingimusi. Põhjenduses 3 on märgitud, et kui liikmesriikide kodanikud kasutavad oma vaba liikumise ja elamise õigust, „peaks nende põhistaatuseks olema liidu kodakondsus […]”.
10. Põhjenduse 5 kohaselt tuleks selleks, „[e]t kõikide liidu kodanike õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil saaks kasutada vabaduse ja väärikuse objektiivseid tingimusi täites, […] see õigus anda ka nende pereliikmetele, sõltumata nende kodakondsusest […]”.
11. Artikli 1 punktis a on ette nähtud, et direktiiviga sätestatakse muu hulgas „tingimused, mis reguleerivad liikmesriikide territooriumil vaba liikumise ja elamise õiguse kasutamist liidu kodanike ja nende pereliikmete poolt”.
12. Direktiivi 2004/38 kohaldamisel tähendab „liidu kodanik” „isik[ut], kellel on mõne liikmesriigi kodakondsus” (artikli 2 punkt 1) ning „pereliige” tähendab teiste seas ka „abikaasa[t]” (artikli 2 punkti 2 alapunkt a) ja „ülalpeetava[i]d üleneja[i]d lähisugulas[i] ja […] abikaasa […] vahetult üleneja[i]d sugulas[i]” (artikli 2 punkti 2 alapunkt d). „Vastuvõttev liikmesriik” on „liikmesriik, kuhu liidu kodanik oma vaba liikumise ja elamise õiguse kasutamiseks liigub” (artikli 2 punkt 3).
13. Artikli 3 lõikes 1 on sätestatud, et direktiivi 2004/38 kohaldatakse „kõikide liidu kodanike suhtes, kes liiguvad liikmesriiki või elavad liikmesriigis, mille kodanikud nad ei ole, ja nende artikli 2 punktis 2 määratletud pereliikmete suhtes, kes on nendega kaasas või ühinevad nendega”.
14. Muude pereliikmete kohta, kes vastavad artikli 3 lõike 2 punkti a tingimustele, ja partneri kohta, kellel on liidu kodanikuga püsiv ja nõuetekohaselt tõendatud suhe, on artikli 3 lõikes 2 sätestatud, et „[…] vastuvõttev liikmesriik [peab] hõlbustama [nende isikute] riiki sisenemist ja seal elamist”.
15. Artikli 6 lõikes 1 on ette nähtud, et liidu kodanikel on õigus elada teise liikmesriigi territooriumil kuni kolm kuud. Neil peab ainult olema kehtiv isikutunnistus või pass ning muid tingimusi või formaalsusi kohaldada ei tohi. Artikli 6 lõike 2 kohaselt kohaldatakse samu reegleid „ka nende liidu kodanikuga kaasas olevate või ühinevate pereliikmete suhtes, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, kuid kellel on kehtiv pass”.
16. Liidu kodanikul ja tema pereliikmetel (kes ei ole liikmesriigi kodanikud) on õigus elada vastuvõtvas liikmesriigis ka kauem kui kolm kuud, kui asjaomane liidu kodanik vastab artikli 7 lõike 1 punktis a, b või c sätestatud tingimustele, nimelt: a) ta tegutseb vastuvõtvas liikmesriigis töötajana või füüsilisest isikust ettevõtjana või b) tal on enda ja oma pereliikmete jaoks piisavalt vahendeid ja vastuvõtva liikmesriigi üldine ravikindlustus või c) ta on tudeng ja tal on piisavalt vahendeid ja üldine ravikindlustus.
17. Artikli 16 lõike 1 kohaselt on alalise elamisõiguse saamiseks vaja elada vastuvõtvas liikmesriigis seaduslikult ja pidevalt viis järjestikust aastat.
18. Artikli 35 kohaselt võivad liikmesriigid õiguste kuritarvitamise või pettuse korral lõpetada või kehtetuks tunnistada direktiivist 2004/38 tulenevaid õigusi või nende andmisest keelduda. Selleks vajalikud meetmed peavad olema proportsionaalsed ja austama artiklites 30 ja 31 sätestatud menetluslikke tagatisi.
Madalmaade õigus
19. Seaduses Vreemdelingenwet 2000 (2000. aasta välismaalaste seadus, edaspidi „Vw 2000”) tähendab mõiste „ühenduse kodanikud” liidu liikmesriikide kodanikke, kellel on (nüüdse) ELTL alusel õigus siseneda teise liikmesriiki ja seal elada, samuti nende pereliikmeid, kes on kolmanda riigi kodanikud ja kellel on nimetatud aluslepingut kohaldades tehtud otsuse alusel õigus liikmesriiki siseneda ja liikmesriigis elada. Sellised kolmandate riikide kodanikud saavad hankida Minister voor Immigratie, Integratie en Asielilt (immigratsiooni, integratsiooni ja varjupaigaküsimuste minister; edaspidi „minister”) kirjaliku dokumendi või kirjaliku tõendi, mis tõendab seaduslikku elamist riigis. Kui minister on tunnistanud kolmanda riigi kodaniku „ebasoovitavaks”, võib minister asjaomase isiku taotlusel selle otsuse kehtetuks tunnistada. Asjakohased tingimused on sätestatud otsuses Vreemdelingenbesluit (välismaalaste määrus), mis rakendab Vw 2000.
20. Tähtajaline elamisluba antakse tingimustel, mis on seotud elamisloa andmise eesmärgiga. Elamisloa andmisel võidakse määrata ka muid tingimusi.
Faktilised asjaolud
Kohtuasi C‑456/12: O
O juhtum
21. Oktoobris 2006 abiellus O, kes on Nigeeria kodanik, Prantsusmaal O vastuvõtjaga. Aastal 2007 asus ta elama Hispaaniasse. Alates augustist 2009 on O ja O vastuvõtja registreeritud seal kui koos elavad isikud. Kuni septembrini 2014 kehtiv elamisluba tõendab, et O elab Hispaanias liidu kodaniku pereliikmena.
22. Kaks kuud pärast Hispaaniasse saabumist pöördus O vastuvõtja tegelikult tagasi Madalmaadesse, sest ta ei leidnud Hispaanias tööd. Alates 2007. aastast kuni aprillini 2010 oli ta siiski korduvalt Hispaanias koos O‑ga ja kasutas nende külaskäikude ajal seal teenuseid. Alates 1. juulist 2010 on O registreeritud elukoht olnud Madalmaades O vastuvõtja aadressil.
23. Nagu näha, ei ole tõendeid selle kohta, nagu oleks O vastuvõtja kogu selle aja jooksul lõpetanud oma sissekirjutuse Madalmaades.
24. O taotles dokumenti, mis tõendaks seaduslikku elamist riigis. Minister jättis tema taotluse rahuldamata ja tunnistas selle otsuse peale esitatud vaide põhjendamatuks. O esitas kaebuse rechtbank ’s-Gravenhagesse (Haagi ringkonnakohus, edaspidi „rechtbank”), mis jättis 7. juulil 2011 kaebuse rahuldamata. Seejärel esitas O selle otsuse peale apellatsioonkaebuse eelotsusetaotluse esitanud kohtusse.
B juhtum
25. B on Maroko kodanik. Alates detsembrist 2002 elas ta koos B vastuvõtjaga mitu aastat Madalmaades. Sel ajal ei olnud nad abielus. Näib, et nad kohtusid sel ajal, kui B ootas otsust enda esitatud varjupaigataotluse kohta. See taotlus jäeti rahuldamata.
26. Pärast seda, kui B mõisteti valepassi kasutamise eest kaheks kuuks vangi, tunnistas minister B 15. oktoobril 2005 ebasoovitavaks välismaalaseks. Seejärel kolis B jaanuaris 2006 Retiesse (Belgias) ja elas seal kuni 2007. aasta maini korteris, mida üüris B vastuvõtja. Näib, et algul elas B vastuvõtja seal üksi ja et B tuli sinna pärast vanglast vabanemist. B vastuvõtja registreeritud elukoht oli Reties ja tema elamisluba kehtis kuni 18. maini 2011. Kuid ta ei leidnud Belgias tööd. Sellepärast hoidis ta enda Madalmaades asuva maja alles ja peatus nädala sees, kui ta Madalmaades tööl käis, seal, nädalavahetused aga veetis koos B‑ga Belgias. Nendel nädalavahetustel kasutas ta Belgias teenuseid. Kuigi neil oli olnud kavas abielluda Belgias, abiellusid nad tegelikult alles hiljem Marokos.
27. Aprillis 2007 kolis B Marokosse, sest ta ei saanud enam Belgias elada, pärast seda kui Belgia ametivõimud avastasid, et ta on Madalmaades ebasoovitavaks isikuks tunnistatud. B ja B vastuvõtja abiellusid 31. juulil 2007 Marokos.
28. B taotlusel tunnistas minister märtsis 2009 tema ebasoovitavaks isikuks tunnistamise otsuse kehtetuks. Juunis 2009 naasis B Madalmaadesse, et seal koos B vastuvõtjaga elama asuda.
29. B taotlus saada seaduslikku riigis elamist tõendav dokument jäeti 30. oktoobril 2009 rahuldamata. Märtsis 2010 tunnistas minister põhjendamatuks nii tema vaide selle otsuse peale kui ka tema vastuväite sellele, et tema passi lisati kleebis märkusega, et tal ei ole lubatud töötada.
30. B esitas mõlema otsuse peale kaebuse rechtbanki, mis tühistas need otsused ja kohustas ministrit tegema vaide suhtes uue otsuse. Detsembris 2010 tegi minister uue, eelmisega samasuguse otsuse ja pöördus eelotsusetaotluse esitanud kohtusse apellatsioonkaebusega rechtbanki otsuse peale.
Kohtuasi C‑457/12: S
S juhtum
31. S on Ukraina kodanik. Tema väimees, S vastuvõtja, on töötanud alates 2002. aastast Madalmaades asuva tööandja juures, kes on teatanud, et S vastuvõtja veedab 30% ajast ette valmistades ja tehes ärivisiite Belgiasse. S vastuvõtja käib seal vähemalt ühel päeval nädalas ning samuti külastab kliente ja osaleb konverentsidel teistes liikmesriikides. Peale selle märkis S, et ta hoolitseb S vastuvõtja poja (s.o tema enda lapselapse) eest.
32. S taotles dokumenti, mis tõendaks tema seaduslikku elamist riigis. Augustis 2009 jäeti tema taotlus rahuldamata. Minister jättis rahuldamata ka selle otsuse peale esitatud vaide. Juunis 2010 jättis rechtbank S kaebuse rahuldamata. Seejärel esitas S selle otsuse peale apellatsioonkaebuse eelotsusetaotluse esitanud kohtusse.
G juhtum
33. G on Peruu kodanik. Ta abiellus G vastuvõtjaga 2009. aastal Peruus. G vastuvõtja elab Madalmaades, kuid on alates 2003. aastast töötanud Belgia tööandja juures. Ta käib iga päev Belgiasse tööle.
34. G taotles seaduslikku riigis elamist tõendavat dokumenti, kuid tema taotlus lükati detsembris 2009 tagasi. Selle otsuse peale esitatud vaide jättis minister rahuldamata. Juunis 2011 rahuldas rechtbank G kaebuse, kohustades ministrit tegema vaide suhtes uue otsuse. Minister esitas rechtbanki otsuse peale apellatsioonkaebuse eelotsusetaotluse esitanud kohtule. Nimetatud kohtus märkis G, et temal ja tema abikaasal on laps (kes on Madalmaade kodanik) ning nende uude perekonda kuulub ka G laps, kes sündis enne G vastuvõtjaga abiellumist.
Menetlus ja eelotsuse küsimused
35. Kohtuasjas C‑456/12: O küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus:
„Kohtuasjades [mis käsitlevad B‑d ja O‑d]:
1. Kas […] direktiivi 2004/38 […] tuleb seoses liidu kodaniku kolmanda riigi kodanikest pereliikmete õigusega vabalt liikuda kohaldada analoogia alusel samamoodi nagu Euroopa Kohtu otsustes Singh (C‑370/90)[(3)] ja Eind (C‑291/05)[(4)], kui liidu kodanik, kes on [ELTL] artikli 21 lõike 1 raames ja teenustesaajana sama lepingu artikli 56 tähenduses elanud mõnes muus liikmesriigis, pöördub tagasi liikmesriiki, mille kodanik ta on?
2. Kui vastus on jaatav, siis kas liidu kodanik peab olema elanud muus liikmesriigis teatava minimaalse aja, et pärast liidu kodaniku tagasipöördumist liikmesriiki, mille kodanik ta on, oleks tema kolmanda riigi kodanikust pereliikmel õigus selles liikmesriigis elada?
3. Kui vastus on jaatav, siis kas seda tingimust on võimalik täita ka juhul, kui riigis ei elatud katkematult, vaid seal viibiti teatava sagedusega, näiteks igal nädalavahetusel, või käidi korrapäraselt külas?
Kohtuasjas [mis käsitleb B‑d]:
4. Kas juhul, kui ajavahemik, mis jääb selle aja vahele, mil liidu kodanik pöördus tagasi liikmesriiki, mille kodanik ta on, ja selle aja vahele, mil tema kolmanda riigi kodanikust pereliige temaga selles liikmesriigis ühines, on märkimisväärselt pikk, ei saa kolmanda riigi kodanikust pereliige konkreetse kohtuasja asjaoludel enam tugineda liidu õigusest tulenevale õigusele liikmesriigis elada?”
36. Kohtuasjas C‑457/12: S küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus:
„1. Kohtuasjas [mis käsitleb G‑d]:
Kas kolmanda riigi kodanikul, kes on sellise liidu kodaniku pereliige, kes elab selles liikmesriigis, mille kodanik ta on, kuid töötab teises liikmesriigis selles teises liikmesriigis asuva tööandja juures, on põhikohtuasja asjaoludel liidu õigusest tulenev õigus riigis elada?
2. Kohtuasjas [mis käsitleb S‑i]:
Kas kolmanda riigi kodanikul, kes on sellise liidu kodaniku pereliige, kes elab selles liikmesriigis, mille kodanik ta on, kuid kes selles liikmesriigis asuva tööandja heaks töötades sõidab regulaarselt teise liikmesriiki, on põhikohtuasja asjaoludel liidu õigusest tulenev õigus riigis elada?”
37. Oma kirjalikud seisukohad on esitanud O, B, G, Belgia, Tšehhi Vabariigi, Taani, Eesti, Saksamaa, Madalmaade ja Ühendkuningriigi valitsus ning Euroopa Komisjon. Mõlemas kohtuasjas 25. juunil 2013 peetud ühisel kohtuistungil esitasid suulisi seisukohti samad menetlusosalised, välja arvatud G, Belgia ja Eesti valitsus, ning peale nende S.
Hinnang
Sissejuhatavad märkused
38. Immigratsiooniõigus on põhimõtteliselt liikmesriigi pädevuses. Kui olukord ei ole selline, kus liikmesriigi kodanik (kes on selle kaudu ka liidu kodanik) on liikunud üle piiri teise liikmesriiki või tõenäoliselt teeb seda, ei kohaldu liidus vaba liikumise ja elamise õigus ning kohaldatakse üksnes siseriiklikke õigusnorme.(5)
39. Käesolevates asjades on iga perekonna taasühinemist taotlev liidu kodanik küll Madalmaade elanik, kuid tõepoolest niiviisi üle riigipiiri liikunud. Nad on teinud seda töötamise või vaba aja veetmise eesmärgil; nad on (eeldatavasti) teostanud „passiivset” õigust kasutada seal teenuseid; mõnel juhul on nad formaalselt registreerunud teise liikmesriigi elanikuks, säilitades teataval kujul elukoha oma kodakondsusliikmesriigis (edaspidi „koduliikmesriik”). Kas sel juhul on liidu õigusega vastuolus see, kui nende koduliikmesriik ei anna nende pereliikmetele (O, B, S ja G) elamisõigust? Ja kas on oluline, kui perekonna taasühinemist taotlev isik ja pereliige ei pöördu perekonna taasühinemist taotleva isiku koduliikmesriiki tagasi koos?
40. On selge, et perekondade taasühinemist taotlevatel isikutel endil on siseriiklikust õigusest tulenev tingimusteta õigus elada oma koduliikmesriigis.(6) Liikmesriik ei tohi „[saata] oma kodanik[k]u oma territooriumilt välja või keela[ta] tal oma territooriumil elada või s[iduda] se[da] mingite tingimustega”.(7) Kodanike sisenemine koduliikmesriiki ja seal elamine on siiski ka liidu õiguse kohaldamisalas, niivõrd kui seda on vaja, et tagada neile liidu õigusest tulenevate põhivabaduste – liikumis‑ ja elamisvabaduse – täielik kehtivus.(8)
41. Tuletatud elamisõigus, mis võib O‑l, B‑l, S‑l ja G‑l olla liidu õiguse kohaselt, ei oleks absoluutne, vaid selle suhtes kehtiksid liidu õiguses sätestatud tingimused ja piirangud. Sel põhjusel käsitlen eraldi elamisõigust ning seejärel selle teostamist reguleerivaid tingimusi ja piiranguid.
42. Euroopa Kohtule ei ole esitatud tõendeid selle kohta, kas O, B, S ja G võiksid nõuda elamisõigust siseriiklike õigusnormide, sealhulgas põhiõigusi kaitsvate siseriiklike õigusnormide või Euroopa inimõiguste konventsiooni (edaspidi „konventsioon”) alusel. Faktilised asjaolud ei viita sellele, nagu oleks ükski kõnealustest abieludest näilik, ega pettusele ega õiguste kuritarvitamisele. Mingite teiste asjaolude puhul oleks niisuguse kuritarvituse tuvastamise korral tarbetu edasi kaaluda, kas tuletatud elamisõiguse andmisest saaks õiguspäraselt keelduda. Pelgalt see, et O ja O vastuvõtja ning B ja B vastuvõtja liikusid teataval hetkel teise liikmesriiki, kus oli tagatud soodsam kohtlemine, ei ole siiski õiguste kuritarvitamine.(9)
43. Käesolevas ettepanekus keskendun ma sellele, kas kolmandate riikide kodanike nagu O, B, S ja G seaduslikust riigis elamise õigusest ilmajätmine piirab nende perekondade taasühinemist taotlevate isikute õigust vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil. Selline piirang võib teoreetiliselt olla õigustatud. Ent Euroopa Kohtul ei ole teavet, mis võimaldaks tal sellist õigustatust hinnata.
44. Lõpuks püüan käesolevas ettepanekus välja arendada järjepideva selgituse nende parameetrite kohta, mille piires tekivad kolmandatest riikidest pärit pereliikmetele tuletatud elamisõigused niisuguse liidu kodaniku koduliikmesriigis, kes on kasutanud õigust vabalt liikuda, kuid ei pruugi olla teostanud (täielikku) elamisõigust teises liikmesriigis. Üksikjuhuline lahendus, milles asjakohaseid parameetreid selgelt ei näidata, võib küll aidata siseriiklikku kohut nende nelja üksikjuhtumi lahendamisel, kuid tekitaks ohu, et õiguse alal töötajate ja riikide ametiasutuste hulgas suureneks veelgi ebakindlus küsimuses, kas liidu õigusele saab (või ei saa) tugineda; samuti kaasneks sellega juhtumite korduva lahendamise oht, kui siseriiklikud kohtud hakkaksid taotlema lisaselgitusi uutes eelotsusetaotlustes.
Miks tuletatud elamisõigus eksisteerib
45. ELTL artikli 20 lõike 2 punktiga a ja artikli 21 lõikega 1 on liidu kodanikele antud õigus vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil. Selle õiguse sisuks on vabadus valida, kas kolida teise liikmesriiki ja/või seal elada või mitte. Seda valikut piiravad meetmed, kui need ei ole õigustatud, on nimetatud sätetega vastuolus.
46. Arusaam, et niisuguste liidu kodanike pereliikmetel peaks olema tuletatud elamisõigus, kujunes välja seoses isikute, eriti võõrtöötajate majanduslike liikumisvabadustega. Töötajad on inimesed, mitte masinad. Nad ei peaks teises liikmesriigis võõrtöötajaks saamise eesmärgil maha jätma oma abikaasat ega teisi pereliikmeid, iseäranis ülalpeetavaid.(10) Kui nad ei saa peret endaga kaasa tuua, võib see heidutada neid vaba liikumise õigusi teostamast. Peale selle võib pere kohalolek aidata töötajat vastuvõtvas liikmesriigis integreerumisel ja seeläbi aidata kaasa edukale vabale liikumisele.(11)
47. Kui Maastrichti lepinguga seati sisse liidu kodakondsus, said liikmesriigi kodanikud õiguse vabalt liikuda ja elada teiste liikmesriikide territooriumil, olenemata majanduslikest liikumisvabadustest ja seega majandustegevusest.(12) Nagu võõrtöötajate puhul, nii võib ka liidu kodanike liikumis‑ ja elamisvabadus oleneda sellest, kas teatavatel pereliikmetel on liidu õigusnormidest tulenev õigus ühineda nendega või tulla nendega kaasa territooriumile, kuhu nad on kolinud või kus nad elavad. Nagu Euroopa Kohus hiljuti märkis, „seisneb nende tuletatud õiguste eesmärk ja põhjendatus tõdemuses, et nende õiguste tunnustamata jätmine võib liidu kodaniku liikumisvabadust riivata ja pärsib seetõttu tema õigust vastuvõtvasse liikmesriiki siseneda ja seal elada”.(13)
48. Direktiivi 2004/38 kohaselt ei ole tuletatud elamisõiguse tekkimiseks enam vaja tõendada, milline võib olla pereliikmetele elamisõiguse andmata jätmise mõju liidu kodanikule.(14) Tuletatud elamisõiguste andmise põhjendused aga kajastuvad selles, et niisugused õigused saavad automaatselt tekkida üksnes piiritletud rühmale pereliikmetele, kelle puhul seadusandja on eeldanud, et nende võime ühineda liidu kodanikuga või olla temaga kaasas mõjutab tema valikut ja seega tema liikumisõiguse teostamist. Perekonna tuumiku moodustavad liidu kodanik, tema abikaasa või registreeritud partner ning nende alla 21‑aastased alanejad lähisugulased. Nendel pereliikmetel on automaatne tuletatud elamisõigus. Liidu kodanike (või nende abikaasade või registreeritud partnerite) üle 21‑aastased alanejad lähisugulased ja ülenejad lähisugulased aga peavad tuletatud elamisõiguse taotlemiseks vastama ülalpeetavuse tingimusele. Mulle näib, et direktiivi 2004/38 kontekstis on ülalpeetavust tõlgendatud kitsalt, keskendudes sellele, kas liidu kodanik neid pereliikmeid materiaalselt toetab.(15) Kuigi niisugune ülalpeetavus võib kahtlemata suuresti näidata, mil määral elamisõiguse andmata jätmine riivab vaba liikumise õiguse ja elamisõiguse teostamist, on Euroopa Kohus – väljaspool direktiivi 2004/38 konteksti – märkinud, et ülalpeetavust saab mõõta ka õiguslike või emotsionaalsete sidemete kaudu või et võib olla oluline, et liidu kodanikku peab üleval pereliige, kes on kolmanda riigi kodanik („pöördülalpeetavus”).(16)
Millest tekivad tuletatud elamisõigused
49. Liidu õiguse praeguses olukorras tekivad tuletatud elamisõigused üksnes siis, kui neid on vaja tagamaks, et liidu kodanikud saaksid tõhusalt teostada vaba liikumise õigust ja elamisõigust. Nii seisneb esimene küsimus selles, kas teatav liidu kodanik on teostanud või teostab niisuguseid õigusi. Kui vastus on jaatav, seisneb teine küsimus selles, kas tema pereliikmetele elamisõiguse andmata jätmine piirab nende õiguste teostamist (piirangu puududes ei ole ka põhjust anda tuletatud elamisõigust). Seega küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt seda, kas enne nimetatud teise küsimuse juurde asumist on vaja arvestada, mislaadselt ja kui intensiivselt teostab liidu kodanik vaba liikumise õigust ja elamisõigust.
50. Euroopa Kohus on järjepidevalt märkinud, et liikumisvabadust käsitlevaid õigusnorme ei saa kohaldada juhtumitele, millel ei ole tegelikku seost liidu õiguse kohaldamisalasse kuuluvate olukordadega.(17) Vajaliku seose tõendamiseks ei piisa puhthüpoteetilisest võimalusest, et niisuguseid õigusi teostatakse või tõkestatakse.(18)
51. Käesolevates kohtuasjades on O vastuvõtja, B vastuvõtja, S vastuvõtja ja G vastuvõtja kõik teostanud vaba liikumise õigust ja/või elamise õigust ELTL artikli 21 tähenduses. Seega ei käsitle need kohtuasjad täiesti riigisiseseid olukordi, mis jäävad liidu õiguse kohaldamisalast välja. Sellest piisab, et liidu õigusnormid oleksid kohaldatavad; kuid see ei anna alust automaatselt järeldada, et O, B, S ja G saavad liidu õiguse alusel nõuda Madalmaades seadusliku elamise õigust.
52. Just seetõttu, et käesolevatel juhtudel on olnud tegu liikumisega üle piiride, eristuvad nende juhtumite faktilised asjaolud kohtuasjadest Ruiz Zambrano, McCarthy ja Dereci, kus Euroopa Kohus märkis, et erandkorras võivad seos liidu õigusega ja ELTL artiklist 20 tulenev tuletatud elamisõiguse alus olemas olla ka juhul, kui ei teostata õigust vabalt liikuda teise (vastuvõtvasse) liikmesriiki või seal elada, kui siseriiklik õigusakt kohustaks liidu kodanikke (nende seas selle liikmesriigi enda kodanikke) Euroopa Liidu territooriumilt lahkuma.(19) Kohtuasjas Iida, mis puudutas kaht Saksamaa kodanikku, kes olid kolinud Austriasse, ja Jaapani kodanikku, kes soovis Saksamaal elada, selgitas Euroopa Kohus, et nimetatud kriteerium ei piirdu olukordadega, mis muidu liigituksid üksnes riigisisesteks.(20)
53. Kohtuasjas Ruiz Zambrano nõustus Euroopa Kohus, et isale elamisõiguse andmata jätmine jätaks tema alaealised lapsed ilma võimaluseta „kasutada põhilisi õigusi, mida liidu kodaniku staatus neile annab”.(21) Muu hulgas oleksid nad pidanud seetõttu Euroopa Liidu territooriumilt lahkuma. (22)
54. Vastupidisele järeldusele jõuti kohtuasjas McCarthy seoses S. McCarthy Jamaica kodakondsusesse kuuluva abikaasaga. Ühendkuningriigi ja Iirimaa topeltkodakondsusega S. McCarthy oli kogu aeg elanud Ühendkuningriigis. Ta ei olnud kunagi Iirimaal käinud ega mujal Euroopa Liidus vaba liikumise õigusi teostanud ning ta taotles Iirimaa passi, milleks tal oli seaduslik õigus, alles pärast Ühendkuningriigis Jamaica kodanikuga abiellumist. Ta ei väitnud ka, et ta on töötaja, füüsilisest isikust ettevõtja või majanduslikult iseseisev isik. Tema abikaasale keelduti andmast Ühendkuningriigis elamise õigust kui liidu kodaniku abikaasale, kes ei ole Ühendkuningriigi kodanik.(23)
55. Kohtuasjas Dereci selgitas Euroopa Kohus, et liidu kodakondsusest tulenevate põhiliste õiguste kasutamise võimalusest ilmajäämise kriteerium seondub olukordadega, kus „liidu kodanik on tegelikult kohustatud lahkuma mitte ainuüksi selle liikmesriigi territooriumilt, mille kodanik ta on, vaid ka kogu liidu territooriumilt”.(24) Euroopa Kohus kirjeldas seda olukorda kui erandlikku.(25) Euroopa Kohus ei täpsustanud, millised asjaolud võiksid sundida liidu kodanikku Euroopa Liidu territooriumilt lahkuma, kuigi ta märkis, et „iseenesest sellest, et liikmesriigi kodanikule näib majanduslikust seisukohast või liidu territooriumil perekonnasidemete säilitamise eesmärgil soovitav,” et tema pereliikmetele antaks elamisõigused, ei piisa järelduseks, et liidu kodanik on sunnitud sellise õiguse andmisest keeldumise korral liidu territooriumilt lahkuma.(26) Niisugused tegurid ei tõenda, et elamisõiguse andmata jätmise tagajärjel kaotatakse liidu kodakondsusest tulenev õigus elada Euroopa Liidu territooriumil.
56. Jättes kõrvale ELTL artiklid 20 ja 21, ei välistanud Euroopa Kohus siiski võimalust, et siseriiklik kohus võib kohustada andma elamisõigust (liidu õiguse kohaldamisalasse kuuluvates olukordades) harta artikli 7 alusel või (muudes olukordades) konventsiooni artikli 8 lõike 1 alusel.(27) Niisiis, kui kolmanda riigi kodanik, kes on liidu kodaniku pereliige, ei saa elamisõigust liidu õigusnormide alusel, võib siseriiklik kohus ikkagi järeldada, et kui olukord kuulub liidu õiguse kohaldamisalasse, nõuab õigus austusele perekonnaelu vastu talle elamisõiguse andmist.
57. Pean seda lõiku hämmeldavaks, kuna seda võib tõlgendada nii, et Euroopa Kohus tunnustas kolme eraldiseisvat liidu õigusest tulenevat alust: õigust austusele era‑ ja perekonnaelu vastu (harta artikkel 7), õigust vabalt liikuda ja elada (ELTL artikli 21 lõige 1) ja liidu kodanikule antud põhiliste õiguste kasutamise võimalusest ilmajäämist (ELTL artikkel 20). Liidu õiguse kohaldamisalasse mitte kuuluvates olukordades võib veel üheks elamisõiguse aluseks olla konventsiooni artiklist 8 tulenev õigus austusele era‑ ja perekonnaelu vastu.
58. Kui see on see, mida Euroopa Kohus silmas pidas, tuleb tal alles lahendada küsimus, kas nii see, kas liidu õigus (ja seega harta) on kohaldatav, kui ka see, kas elamisõigusest ilma jättev õigusakt on vastuolus ELTL artikliga 20 või 21, tuvastatakse ühe ja sama kriteeriumi põhjal.(28)
59. Usun aga, et sellele küsimusele saab läheneda teisiti.
60. Hartat kohaldatakse üksnes juhul, kui kohaldub liidu õigus.(29) Seega ei ole harta kohaldatav riigisisesele olukorrale, nagu näiteks S. McCarthy oma, kus siseriiklik õigusakt ei takista liidu kodanikku liidu õigusest tulenevate vaba liikumise õiguste ja elamisõiguse teostamisel ega jäta teda ilma eraldiseisvast kodakondsusega seotud põhiõigusest elada liidu territooriumil. Sellistes olukordades on selge, et vähemalt praegu ei loo harta „iseseisvaid” põhiõigusi – s.o õigusi, millel ei ole puutepunkti liidu pädevuses olevaga –, mille põhjal saaks siseriiklikult kohtult taotleda, et ta jätaks kohaldamata siseriikliku meetme, mis toimib liidu kodaniku soovikohasel pereelu korraldamisel tema kahjuks.
61. Seega, kui ei ole võimalik kindlaks teha, milline liidu õigusnorm on asjakohane, ei saa harta kohalduda. Ehk pisut teistsuguste sõnadega: õiguslikku olukorda on vaja vaadata läbi harta prisma, kui – ent ainult juhul, kui – liidu õigusnorm seab liikmesriigile kohustuse midagi teha või tegemata jätta (olenemata sellest, kas see kohustus tuleneb aluslepingutest või liidu teisese õiguse aktidest).(30)
62. Kui ja niivõrd kui teatav liidu kodanikke puudutav olukord kuulub liidu õiguse kohaldamisalasse, peab sellisele liidu õigusnormile, mis loob nendele kodanikele õigusi (ja seega paneb liikmesriikidele kohustuse neid õigusi austada), antav tõlgendus olema kooskõlas asjakohaste hartast tulenevate õigustega,(31) sealhulgas harta artiklis 7 ette nähtud õigusega austusele era‑ ja perekonnaelu vastu. See tähendab, et niisugune säte nagu ELTL artikkel 20 või 21 ei ole pelgalt elamisõiguse alus, mis seisab harta artiklist 7 eraldi. Liidu kodakondsusõiguste sisus on hoopis olulisel kohal kaalutlused seoses sellega, kuidas teostub õigus pereelule. Nii tuleb ELTL artiklist 20 või 21 tulenevaid kodakondsusõigusi tõlgendada viisil, millega tagatakse nende materiaalõigusliku sisu „hartakohasus”. See menetlus seisab eraldi küsimusest, kas liidu kodakondsusõiguste – kui need kohalduvad – piiramise kohta esitatud põhjendus on hartaga kooskõlas.(32)
63. Niisugune lähenemisviis ei „laienda” liidu õiguse kohaldamisala ega riku seega liidu ja tema liikmesriikide pädevuse lahusust. See pelgalt austab alusprintsiipi, et õigusriigi põhimõttele rajatud Euroopa Liidus võetakse selles õiguskorras kehtestatud sätte tõlgendamisel arvesse kõiki asjakohaseid õigusnorme (sealhulgas loomulikult asjakohaseid esmase õiguse norme, mida sisaldab harta). Sellest lähtuvas käsitluses ei ole harta asjakohane arvessevõtmine sugugi rohkem „sekkuv” ega „liikmesriigi pädevust mitte austav” kui kaupade vaba liikumise õige tõlgendamine.
64. Liiati, kui harta on kohaldatav ja kui hartas ette nähtud õigused vastavad konventsioonis juba sätestatud õigustele, tuleb liidu õiguse tõlgendamisel arvesse võtta Euroopa Inimõiguste Kohtu (edaspidi „Strasbourgi kohtu”) praktikat.(33) Harta artikkel 7, mis kaitseb õigust pereelule, on niisugune artikkel; ning Strasbourgi kohtu praktikas on arvukalt otsuseid, kus on selgitatud sellele artiklile vastava konventsiooni sätte (s.o konventsiooni artikli 8) tähendust.
65. Sellest tulenevalt ei tohiks olla oluline, kas kaalutakse, kas teatava siseriikliku õigusakti kohaldamine kujutaks endast harta artikli 7 või konventsiooni artikli 8 rikkumist. Kohaldatav standard (olenemata sellest, kas seda kohaldab siseriiklik kohus, Euroopa Kohus või Strasbourgi kohus) on olemuslikult sama. Seetõttu peaks olema võimatu jõuda teistsugusele järeldusele olenevalt sellest, millele tuginetakse. (Jätan praegu kõrvale põhiõiguste kaitse allikate triloogia kolmanda osa, nimelt konstitutsiooniõiguse, mis võib muidugi mõista olla samuti asjakohane.)
66. Eelotsusetaotluse kontekstis on mõistagi vaja, et Euroopa Kohus annaks siseriiklikule kohtule selged suunised nende asjaolude kohta, mille puhul liidu õigused hartakohaselt tõlgendatuna kohalduvad. Samamoodi on siseriikliku kohtu – kes ainsana on pädev faktilisi asjaolusid hindama – ülesandeks vastavalt vajadusele neid faktilisi asjaolusid üksikasjalikult hinnata ja nende suuniste põhjal tuvastada, kas kõnealuse siseriikliku meetme kohaldamine on selliselt tõlgendatud liidu õigustega vastuolus. Seda tehes teeb siseriiklik kohus väite „muidu rikutaks minu põhiõigusi” suhtes sama, mida ta on harjunud tegema siis, kui ta hindab samasugust väidet konventsiooni kohaselt, arvestades Strasbourgi kohtu praktikat.
Direktiivi 2004/38 kohaldatavus
67. Direktiiviga 2004/38 on rakendatud ELTL artikli 21 lõige 1. Selle eesmärk on hõlbustada ja tugevdada individuaalset põhiõigust liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil.(34) Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei saa sellist teisese õiguse akti tõlgendada kitsalt(35) ega „mingil juhul kaotada tema kasulikku mõju”.(36)
68. Ainult direktiivi 2004/38 artikli 3 tähenduses soodustatud isik saab selle direktiivi alusel vaba liikumise ja elamise õiguse. Selline soodustatud isik võib olla liidu kodanik või pereliige, nagu on määratletud artikli 2 punktis 2.(37)
69. Ent kuigi direktiiv 2004/38 kohaldub liidu kodaniku teatavat liiki pereliikmete suhtes olenemata sellest, kas nad on juba seaduslikult teises liikmesriigis elanud(38) või üldse teises liikmesriigis elanud, (39) omandavad nad enda õigused selle kaudu, et nad on asjaomase liidu kodaniku pereliikmed.(40) Selles mõttes on need automaatsed.(41) Seega peab liidu kodanik, kellega neil on pereside, kuuluma selle direktiivi kohaldamisalasse.
70. Ei ole vaidlustatud, et O, B, S ja G on direktiivi 2004/38 artikli 2 punkti 2 alapunktide a ja d tähenduses pereliikmed. Sellest piisab: tõendamiseks, et kui direktiiv 2004/38 on kohaldatav, oleks neil tuletatud elamisõigus, ei ole vaja tõendada, et muidu oleksid liidu kodanike õigused vabalt liikuda ja elada piiratud.(42) Probleem on muus.
71. Artikli 3 lõige 1 on kohaldatav kõigile liidu kodanikele, „kes liiguvad liikmesriiki või elavad liikmesriigis”, mille kodanikud nad ei ole.(43) Selleks et ühes või teises liikmesriigis elada, peab liidu kodanik, kes ei ole selles liikmesriigis sündinud, harilikult sinna liikuma.(44) Seevastu liikmesriiki liikumine on võimalik ka seal elamata. Sel juhul teostab liidu kodanik üksnes õigust vabalt liikuda, mitte õigust seal elada. Siis kohaldatakse üksnes neid direktiivi 2004/38 sätteid, mis käsitlevad riigist lahkumist ja riiki sisenemist. Põhimõtteliselt ei saa kolmandate riikide kodanikud liidu õiguse alusel liikmesriigis elamisõigust, kui nende pereliige, kes on liidu kodanik, ei kasuta ise elamisõigust ega ela seal.(45) Seega on liidu kodaniku õiguste ja tema pereliikmete tuletatud õiguste vahel teatavad paralleelid.
72. Kolmandate riikide kodanikud saavad kasutada vastuvõtvas liikmesriigis sellist õigust üksnes siis, kui nad on kaasas või ühinevad liidu kodanikuga, kes teostab oma õigust elada sellel territooriumil vastavalt tingimustele direktiivi 2004/38 artikli 6 lõikes 1, artikli 7 lõikes 1 või artikli 16 lõikes 1.(46)
73. Artikli 3 lõige 1 ei tee eristusi selle põhjal, mis eesmärgil õigust vabalt liikuda ja elada kasutatakse, kuigi tingimused, mille kohaselt saab teostada õigust elada riigis üle kolme kuu, erinevad olenevalt sellest, kas liidu kodanik on või ei ole võõrtöötaja või füüsilisest isikust ettevõtja.(47) Tõepoolest oli direktiivi 2004/38 enda eesmärk teha korda varasem kildhaaval lähenemine nendele õigustele, säilitades teatavad eelised nendele liidu kodanikele, kelle majandustegevus on teises liikmesriigis.(48)
74. Artikli 3 lõike 1 sõnastus siiski piirab direktiivi 2004/38 kohaldamisala seoses suunaga, milles liidu kodanikud liiguvad: liikmesriiki, mille kodanikud nad ei ole.(49)
75. Seega ei saa liidu kodanikud, kes on alati elanud oma koduliikmesriigis ja ei ole kunagi teostanud õigust vabalt liikuda, põhimõtteliselt olla soodustatud isikud direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 1 tähenduses.(50) Seetõttu ei saa seda olla ka nende pereliikmed.
76. Käesolevates kohtuasjades ei ole ükski perekonna taasühinemist taotlev isik selles olukorras. Nad kõik on vähemalt mingil kujul teostanud õigust vabalt liikuda.
77. Üldiselt saavad liidu kodanikud Euroopa Liidu piires liikuda kolmes suunas: 1) kahe liikmesriigi vahel, mille kodanikud nad ei ole; 2) koduliikmesriigist teise liikmesriiki; ja 3) teisest liikmesriigist tagasi koduliikmesriiki. Muidugi võivad nad liikuda mitu korda ja eri suundadel.(51)
78. On selge, et direktiivi 2004/38 kohaldatakse liikumisele suundadel 1 ja 2. Nendel asjaoludel on kolmanda riigi kodanikul, kes on (emmal-kummal suunal liikunud) liidu kodaniku pereliige, õigus selle liidu kodanikuga kaasas olla või ühineda.(52)
79. Siiski ei kohaldata seda liikumisele suunal 3. Olen küll kindlalt seisukohal, et direktiiviga 2004/38 kaitstud liidu kodanik (ja võimalikud pereliikmed, kes on kolmanda riigi kodanikud) ei tohiks seda kaitset kaotada, kui nad teist korda liiguvad(53) – teistsugune järeldus direktiivi 2004/38 enda kohaldamisala kohta tähendaks sõnade „mille kodanikud nad ei ole” mahakriipsutamist artikli 3 lõikes 1.
80. Lisan, et kui seadusandja oleks soovinud hõlmata liikumist suunal 3, oleks tal olnud vaja koostada selle olukorra käsitlemiseks üksikasjalikud sätted. Neid ei ole.
81. Kohtuasjas McCarthy ütles Euroopa Kohus peaaegu sama palju, märkides et „liidu kodaniku suhtes, kellel on tingimusteta elamisõigus, [ei saa] kohaldada direktiivi 2004/38 […] asjaolu tõttu, et kõnealune isik elab liikmesriigis, mille kodanik ta on”.(54) Kohtuasjas Iida asus kohtujurist Trstenjak seisukohale, et direktiiv 2004/38 „ei hõlma üldse käesolevat kolmanda riigi kodaniku elamisõiguse juhtumit liidu kodaniku päritoluliikmesriigis”,(55) kuigi näib, et ta lausa ei välista võimalust, et teistsugustel asjaoludel võib vastus olla teistsugune.(56)
82. On tõsi, et kohtuasjas Singh(57) nõustus Euroopa Kohus, et tagasi pöörduva võõrtöötaja pereliikmetel on tuletatud elamisõigused EMÜ asutamislepingu artikli 52 (nüüd ELTL artikkel 59) ja direktiivi 73/418 (58) (mis on tunnistatud kehtetuks ja asendatud direktiiviga 2004/38 (59)) alusel. Nagu direktiiv 2004/38, nii ei käsitlenud ka direktiiv 73/148 isiku tagasipöördumist oma liikmesriiki; ja Euroopa Kohtu põhjendused näivad põhinevat eranditult asutamislepingu, mitte aga direktiivi sätetel. Olen seisukohal, et see otsus on ELTL artikli 21 analüüsimisel erilise tähtsusega.(60)
83. Kuna direktiiv 2004/38 ei ole kohaldatav, tuleb O, B, S ja G ning nende vastuvõtjate olukorda kaaluda aluslepingute alusel. Kui selle analüüsi tulemuseks on järeldus, et selleks, et liidu kodanikud saaksid tõhusalt kasutada ELTL artiklist 21 tulenevat õigust vabalt liikuda, on kolmandate riikide kodanikest pereliikmetele vaja tuletatud õigusi, on asjakohane kohaldada koduliikmesriigis minimaalset kohtlemist, mille direktiiv 2004/38 tagab vastuvõtvas liikmesriigis.(61)
ELTL artikkel 21
Tuletatud elamisõigused koduliikmesriigis
84. ELTL artikli 21 lõikest 1 tulenevalt (ja kooskõlas seda rakendavate aktidega) peavad liikmesriigid lubama liidu kodanikel, kes ei ole nende liikmesriikide kodanikud, liikuda ja elada nende territooriumil koos abikaasa ja teatavate teiste pereliikmetega, kes ei ole liidu kodanikud.
85. Käesolevates kohtuasjades Madalmaad sisuliselt keelduvad andmast liidu õiguse alusel elamisõigusi omaenda kodanike pereliikmetele, kes on kolmandate riikide kodanikud, olukorras, kus ta on liidu õiguse kohaselt kohustatud andma sellised õigused teiste liikmesriikide kodanikest liidu kodanike pereliikmetele, kes on kolmandate riikide kodanikud.
86. Miks peaks liikmesriik niiviisi soovima kohelda omaenda kodanikke vähem soodsalt kui teisi liidu kodanikke (kes võivad muudes küsimustes kui kodakondsus olla samasuguses või samalaadses olukorras), on kummaline. Seda on ka asjaolu, et elamisõigust andmata jättes võib liikmesriik de facto „välja saata” omaenda kodanikud, sundides neid kas liikuma teise liikmesriiki, kus nad saavad liidu õiguse kohaselt oma pereliikmetega koos elada, või vahest üldse Euroopa Liidust lahkuma. Niisugune samm ei sobi hästi kokku solidaarsusega, mis peaks eeldatavasti valitsema liikmesriigi ja tema enda kodanike vahel. Samuti on keeruline sobitada seda lojaalse koostöö põhimõttega, mis minu arvates kehtib liikmesriikide vahel samamoodi nagu liikmesriikide ja liidu vahel.(62)
87. Ometi nähtub käesolevates asjades esitatud kirjalikest ja suulistest seisukohtadest arvestatava arvu liikmesriikide seisukoht, et nad ei pea nimelt sellist käitumist liidu õigusega vastuolus olevaks.
88. Lihtne reaktsioon sellele argumendile oleks, et ELTL artikli 21 lõike 1 kohaselt ei tohi liikmesriigid piirata liidu kodanike õigust vabalt liikuda ja elada Euroopa Liidu territooriumil. Või nagu kohtujurist Jacobs väljendus, „ei tohi [selles artiklis] endas sätestatud piiranguid arvestades kehtestada põhjendamatut koormust”.(63)
89. Seesama põhimõte kehtib liikumisõigust teostavate liidu kodanike suhtes, kes soovivad abielluda kolmanda riigi kodanikuga. Sageli (ja nagu ehk ongi normaalne) võib selline paar soovida teostada oma õigust perekonnaelule teineteise füüsilises läheduses. Kui neid takistatakse koos elamast liikmesriigis, mille kodanik asjaomane liidu kodanik on (ja kuhu ta pöördub tagasi pärast teise liikmesriigi territooriumil viibimist või kust ta teostab vaba liikumise õigust), ei ela nad koos või on sunnitud kolima mujale. Nad võivad kolida väljapoole Euroopa Liitu riiki, mis lubab neil seaduslikult koos elada, või nad võivad kolida teise liikmesriiki ja tugineda direktiivile 2004/38. Esimesel juhul on liidu kodanik sisuliselt ilma jäetud liidu kodakondsusest, sest väljaspool Euroopa Liitu on sellisel staatusel kõigest piiratud tähtsus.(64) Teisel juhul võib öelda, et niisuguse meetme tulemuseks on rohkem liikumist. Ent ehkki vaba liikumise hõlbustamine võib olla ELTL artikli 21 lõike 1 eesmärk, ei ole vabale liikumisele sundimine seda mitte. Liidu kodanikele on hoopis tagatud õigus Euroopa Liidu piires vabalt liikuda ja elada. Kui meede tõenäoliselt mõjutab liidu kodaniku vaba valikut selle õiguse teostamisel, on tegu piiranguga, mis, kui see ei ole õigustatud, on ELTL artikli 21 lõikega 1 vastuolus.
90. Minu arvates kehtib sama põhjenduskäik ka siis, kui küsimus puudutab teisi, lähedasi pereliikmeid (nt ämma või äia, nagu S juhtumis), kui on tõendatud, et muidu kolib liidu kodanik oma perega (sealhulgas niisuguste pereliikmetega) mujale, et nendega koos elada, või lakkab teostamast õigust vabalt liikuda.
91. Euroopa Kohus on juba kohaldanud seda kriteeriumi olukorras, kus liidu kodanik, kes on teostanud õigust vabalt liikuda ja elada, asub uuesti elama koduliikmesriiki (kohtuasjad Singh ja Eind) või on koduliikmesriigis elades teostanud õigust vabalt liikuda (kohtuasi Carpenter,(65) milles otsus tehti pärast kohtuotsust Singh,(66) kuid enne kohtuotsust Eind(67)). Sisuliselt nähtub kahest esimesena nimetatud otsusest,(68) et kui liidu kodanik on liikunud teise liikmesriiki ja elanud teises liikmesriigis, võivad pereliikmed temaga kaasas olla või temaga ühineda tema koduliikmesriigis tingimustel, mis ei ole vähem soodsad kui need, mis on vastavalt liidu õigusele kohaldatavad vastuvõtvas liikmesriigis.
92. S. Singh ja R. N. G. Eind olid mõlemad võõrtöötajatena liikunud teise liikmesriiki ja elanud teises liikmesriigis, mille kodanikud nad ei olnud. Mõlemad pöördusid seejärel omaenda liikmesriiki tagasi. S. Singh hakkas füüsilisest isikust ettevõtjaks; R. N. G. Eind ei töötanud. Mõlemal oli kolmanda riigi kodanikust pereliige, kes oli elanud koos temaga vastuvõtvas liikmesriigis ja kes soovis elada koos temaga ka koduliikmesriigis.
93. Euroopa Kohus otsustas, et S. Singhi tuleb tema naasmisel koduliikmesriiki kohelda vähemalt samaväärselt sellega, kuidas teda oleks koheldud vastuvõtvas liikmesriigis, kust ta ära kolis.(69) Niisiis võis pereliige koos temaga koduliikmesriiki kaasa tulla tingimustel, mis olid sätestatud direktiivile 2004/38 eelnenud Euroopa Ühenduse õigusnormides.(70)
94. Euroopa Kohtu otsuses Singh leidis õigus austusele pereelu vastu vähe otsest käsitlemist, kuid Euroopa Kohtu põhjenduskäik oli selline, et kui liidu kodanik ei saa seda õigust teostada selle kaudu, et ta elab omaenda liikmesriiki tagasi pöördudes koos abikaasa ja lastega, võib see heidutada teda teostamast põhivabadusi, mis seisnevad teise liikmesriigi territooriumile sisenemise ja seal elamise vabaduses (nn jahutusefekt).(71) Kohtuasjas Eind oli Euroopa Kohus otsesõnalisem oma nõusolekus, et perekondade taasühinemise ees seisvad tõkked võivad põhjustada takistusi liidu kodanike vaba liikumise ees.(72) Erinevalt kohtuotsusest Singh (mis tehti 1992. aastal) on kohtuotsus Eind tehtud 2007. aastal, pärast liidu kodakondsuse sisseseadmist.
95. Seega saab liidu kodanik õiguse, et temaga võib vaba liikumise ja elamise õiguse teostamisel kaasas olla või ühineda teatav pereliikmete rühm. Teadmine, et see õigus koduliikmesriiki tagasipöördumisel kaob, tõenäoliselt üldse heidutab teda liikumast või seab piirid sellele, mida ta saab teha pärast niisugust esmakordselt liikumist. Selles suhtes ei muuda olukorda see, kui pereliikmel ei olnud enne esmakordselt liikumist koduliikmesriigis elamise õigust: direktiiv 2004/38 tagab, et liidu kodanikud võivad pärast teistkordselt liikumist elada koos pereliikmetega, kes elasid nendega koos pärast esmakordselt liikumist või kes ühinevad nendega väljastpoolt Euroopa Liitu või kes saavad pereliikmeteks pärast esmakordselt liikumist.(73) Sel põhjusel ei saa koduliikmesriik kohelda enda territooriumile elama naasvaid enda kodanikke vähem soodsalt sellest, kuidas neid kui liidu kodanikke koheldakse vastuvõtvas liikmesriigis. Oluline on see, millisele kohtlemisele oli liidu kodanikul õigus vastuvõtvas liikmesriigis. See, kuidas liidu kodanikku tegelikult koheldi, ei ole oluline.(74) Kuna pärast esmakordselt liikumist kinnistuvad liidu õigusnormidest tulenevad õigused ja jäävad liidu kodanikule ka siis, kui ta pöördub tagasi koduliikmesriiki, on direktiivis 2004/38 sätestatud tingimused ja piirangud kaudselt kohaldatavad ka oma koduliikmesriiki tagasi pöörduvate liidu kodanike suhtes.
Elukoha määratlemine
96. Kui liidu kodanik ei asunud elama teise liikmesriiki, on vähem ilmne, et tema pereliikmetele liidu õiguse alusel tema koduliikmesriigis elamise õiguse andmata jätmine kahjustab liidu kodaniku õigust vabale liikumisele. Ent mida tähendab teises liikmesriigis elamine? Sellest tulenevad teine ja kolmas küsimus kohtuasjas C‑456/12.
97. Direktiivis 2004/38 on sätestatud tingimused, mille kohaselt liidu kodanik võib teises liikmesriigis elada, kuid ei ole määratletud, mida tähendab „elukoht”. Samuti ei sisalda aluslepingud üldist sellekohast määratlust. Teatavates teisese õiguse aktides on määratletud „elukoht” vastava õigusakti piires, viidates sellistele mõistetele nagu „alaline elukoht” (75) või „harilik viibimiskoht”.(76)
98. Elukohal on liidu õiguses erinevaid funktsioone. Teatud kontekstides võidakse seda kasutada kui kohaldatava õiguse kindlaksmääramise kriteeriumi (nt maksuõiguses ja rahvusvahelises eraõiguses) ja selleks, et vältida nii-öelda soodustusturismi.(77) Mujal võib see olla õiguse sisu(78) või asjaolu, mille puudumine välistab võimaluse saada soodustust.(79) Teatavates kontekstides on see sõnaselgelt määratletud. Teistes mitte. Seega ei ole elukoht liidu õiguses ühetaoline mõiste.
99. Liidu kodakondsusõiguses kujutab teises liikmesriigis elamine, olles ka õigus, endast mõnikord tingimust selle staatusega seotud lisaõiguste teostamiseks (näiteks valimisõigus ja õigus kandideerida Euroopa Parlamendi ja kohalike omavalitsuste valimisel(80)), kuid see võib olla ka nõue, mis piirab teisi liidu õigusega tagatud vabadusi.
100. Kohtuasjas Swaddling märkis Euroopa Kohus, et mõiste „elamine” määratlus määruse nr 1408/71 (81) artikli 1 punktis h viitab „alalisele elukohale” ja et seetõttu on sellel mõistel üleliiduline tähendus.(82) Euroopa Kohus käsitas „[nende] elukohaliikmesriiki” kui kohta, „kus alaliselt paikneb nende huvide kese”, mis tuleks kindlaks määrata nii, et arvestatakse „töötaja perekondlikku seisu; põhjusi, miks ta on kolinud; tema elamise kestust ja jätkuvust; (vajadusel) seda, et tal on püsiv töökoht; ning tema kavatsusi, nagu need kõikidest asjaoludest ilmnevad”.(83) Seda märkides on Euroopa Kohus osutanud, et õige käsitus selle kohta, kas isiku elukoht on teatavas riigis või mitte, peab põhinema mitte ühel teguril, vaid asjaolude kogumil, mis koos võimaldavad hinnata isiku olukorda ja liigitada see riigis elamiseks või mujal elamiseks.
101. Teistes liidu õiguse valdkondades on Euroopa Kohus väljendanud samalaadset arusaama „elukoha” kohta: elukoht on seal, kus on alaliselt või tavaliselt isiku huvide kese, ning selle tuvastamisel tuleb arvestada vaidlusaluseid – nii objektiivseid kui ka subjektiivseid – faktilisi asjaolusid.(84)
102. Ma ei arva, et riigis elamine eeldab pidevat füüsilist viibimist üheainsa liikmesriigi territooriumil (kohtuasjas C‑456/12 esitatud kolmas küsimus). Muidu saaks isikut pidada liikmesriigi elanikuks ainult siis, kui ta ei ole kasutanud õigust liikuda (ja on selge, et enne liikumist on isik elanud kusagil mujal).(85) Mõistlikkuse seisukohast võib see siiski eeldada kohalviibimist suuremal määral kui äraolekut.
103. Samuti ei arva ma, et see, kas liidu kodanik on asunud elama teise liikmesriiki, oleneb sellest, kas see on tema ainus elukoht. Paljudel juhtudel kaasneb Euroopa Liidus vabalt elamise õiguse teostamisega see, et elukoht vaheldub liikmesriikide vahel, ilma et jääks alles mingit tähenduslikku seost eelmise elukohaga. Teistel juhtudel aga on eri põhjustel otstarbekas säilitada olulised sidemed.
104. Kui liidu kodanikud vastavad liikmesriiki elama asumise kriteeriumile, ei tohiks olla oluline, et nad võivad ka mujal säilitada mingil kujul elukoha.(86) Liidu õiguses ei ole üldist õigusnormi, mille kohaselt elukoht ühes liikmesriigis välistab samaaegse elukoha teises liikmesriigis.(87) Sellele näivad viitavat ka direktiivi 2004/38 sätted, millega on seatud kauem kui kolmekuuline riigis elamine sõltuvusse tingimusest, et liidu kodanik on kas töötaja või füüsilisest isikust ettevõtja või tal on piisavalt vahendeid, et mitte koormata vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi. Seevastu alaliste elanike suhtes peab valitsema täissolidaarsus (mille puhul „piisavate vahendite” tingimust enam ei kohaldata).(88)
105. Kuigi liidu kodanikel, kes ei ole vastuvõtvas liikmesriigis võõrtöötajad ega füüsilisest isikust ettevõtjad, võib olla vaja tõendada, et neil on piisavalt vahendeid, on direktiiv 2004/38 nende vahendite allika(te) suhtes neutraalne, nii et need võivad olla pärit mujal Euroopa Liidus või väljaspool seda paiknevast tegevusest või huvidest. Kui see nii ei oleks, oleks tegu jõhkra põhivabaduste piiramisega.
106. Kas on oluline, kas liidu kodanik liikus vastuvõtvasse liikmesriiki esialgu selleks, et teostada majanduslikku huvi, ja kas ta pöördus oma koduliikmesriiki tagasi selleks, et seal majandustegevuses olla?
107. Ma ei arva nii.
108. R. N. G. Eind liikus Madalmaadest Ühendkuningriiki, et seal majandustegevuses olla; pärast Madalmaadesse naasmist ta ei töötanud. Tema tütrel aga oli õigus asuda temaga koos elama Madalmaadesse, ehkki selle õiguse suhtes kehtisid määruse nr 1612/68 tingimused seoses võõrtöötaja alanejate sugulaste elamisõigusega.(89) R. N. G. Eindil oli Ühendkuningriigis õigus sellisele kohtlemisele ja Madalmaadesse tagasipöördumisel ei saanud ta seda õigust kaotada.
109. Niisiis saab liidu kodanik nõuda oma koduliikmesriigis kohtlemist, mis on vähemalt sama soodne kui see, millele tal oli õigus töötajana või füüsilisest isikust ettevõtjana vastuvõtvas liikmesriigis. See, et majandustegevust enam ei ole, ei muuda nimetatud õigust. Samuti ei muuda seda asjaolu, et liidu kodanikul ei olnud vastuvõtvas liikmesriigis töötaja ega füüsilisest isikust ettevõtja staatust, sest liidu kodaniku õigus vabalt liikuda ja elada ei olene nüüd enam majandustegevusest. Erinev aga võib olla see, millistel tingimustel võivad tema pereliikmed vastuvõtvas liikmesriigis elada.(90)
110. Mind ei veena argument, et liidu kodanik (olgu ta võõrtöötaja või füüsilisest isikust ettevõtja või mitte) peab olema elanud teises liikmesriigis katkematult vähemalt kolm kuud või teatava muu „kaaluka” aja, enne kui tema kolmanda riigi kodanikest pereliikmed saavad liidu õiguse alusel õiguse tema koduliikmesriigis elada (kohtuasjas C‑456/12 esitatud teise küsimuse ese). See argument eeldab, et sunnitud lahusolek pereliikmest, näiteks abikaasast, ei takista liidu kodanikku, kes soovib ajutiselt teise liikmesriiki elama asuda, teostamast õigust vabalt liikuda ja elada. Ma ei näe mingit alust väita, et niisugustel asjaoludel peaks liidu kodanik olema kohustatud ajutiselt ohverdama oma õiguse perekonnaelule (või pisut teiste sõnadega: et ta peaks olema valmis maksma selle hinna, et saada hiljem tugineda liidu õigusele omaenda kodakondsusliikmesriigi vastu). Direktiivi 2004/38 kohaselt on pereliikmetel tõepoolest õigus olla liidu kodanikuga kaasas kohe, kui ta vastuvõtvasse liikmesriiki läheb. Direktiiv 2004/38 ei muuda seda tuletatud õigust sõltuvaks liidu kodanikule esitatavast minimaalse elamise nõudest. Ülalpeetavate suhtes kohaldatavad tingimused hoopis varieeruvad vastavalt kõnealusel territooriumil elatud aja kestusele.
111. Liidu kodaniku teises liikmesriigis viibimise kestus on (ilmselgelt) asjakohane kvantitatiivne kriteerium. Olen siiski seisukohal, et seda ei saa kohaldada kui absoluutset künnist otsustamisel, kes on või ei ole elamisõigust teostanud ja kellega sellest tulenevalt saavad kaasas olla või ühineda(91) nende pereliikmed. See on üks kriteerium nende seas, mida tuleb arvesse võtta.
Vaba liikumine ilma riigis elamiseta
112. Mis saab siis, kui liidu kodanik liigub liikmesriiki, mille kodanik ta ei ole, kuid ei asu sinna elama? Kas tema kolmanda riigi kodanikest pereliikmetel on siis õigus temaga tema kodakondsus‑ ja elukohaliikmesriigis ühineda? See on kohtuasjas C‑457/12 esitatud esimese ja teise küsimuse sisu.
113. Kohtuotsustes Singh(92) ja Eind(93) esitatud põhjenduskäigud ei hõlma seda olukorda. Kohtuotsusest Carpenter(94) siiski nähtub juba, et tuletatud õigust elada kodakondsus‑ ja elukohaliikmesriigis võivad saada kasutada liidu kodanike kolmandate riikide kodanikest pereliikmed, kes ei teosta ühtse turu vabadusi (näiteks teenuste osutamise vabadust), kuid kes ka ei asu elama teise liikmesriiki.
114. Kohtuasjas Carpenter oli siseriiklik kohus leidnud, et laste hoidmine ja kodused tööd, mida Mary Carpenter tegi, võisid kaudselt aidata kaasa ja hõlbustada tema abikaasa õigust osutada teenuseid teises liikmesriigis. See tähendas, et Mary Carpenteri abikaasa Peter Carpenter sai kasutada rohkem aega majandustegevusele, suure osa sellest teistes liikmesriikides.(95) Euroopa Kohus märkis, et Mary Carpenterile elamisõiguse andmata jätmine ja seega abikaasade teineteisest eraldamine „kahjustaks nende perekonnaelu ning seetõttu mõjutaks ka tingimusi, milles Peter Carpenter teostab ühte põhivabadustest”.(96) Kohaldades kohtuotsuses Singh kasutatud põhjenduskäiku, järeldas Euroopa Kohus, et selle vabaduse täielik mõju ei saa avalduda, kui Peter Carpenteri päritoluriigis on seatud takistused tema abikaasa riiki sisenemisele ja seal elamisele.(97)
115. Uurides, kas see piirang võiks olla õigustatud, asus Euroopa Kohus seejärel seisukohale, et Mary Carpenteri väljasaatmise otsus kujutab endast sekkumist Peter Carpenteri õigusesse perekonnaelu austamisele Euroopa inimõiguste konventsiooni artikli 8 tähenduses.(98)
116. Vaadakem kohtuotsust Carpenter pisut lähemalt.
117. Euroopa Kohtu põhjenduskäik rajaneb eeldusel, et majandusliku vaba liikumise teostamine Peter Carpenteri poolt oli põhjuslikult seotud sellega, et tema filipiinlannast abikaasa elas Peter Carpenteri kodakondsus‑ ja elukohaliikmesriigis. Nimetatud majandustegevus andis tuge tema kolmanda riigi kodanikust abikaasale. Peter Carpenter omakorda sõltus oma abikaasast, kes hoidis tema lapsi, tegi koduseid töid ja seega aitas kaudselt kaasa tema edule.(99) Olukord, milles teostati õigust perekonnaelule, sai seetõttu mõjutada vaba liikumise õiguste teostamist. Mary Carpenterile Peter Carpenteri kodakondsus‑ ja elukohariigis elamise õiguse andmata jätmise tõttu oli Peter Carpenter tõenäoliselt sunnitud kas 1) liikuma teise liikmesriiki, et tema abikaasa saaks seal temaga ühineda (vastavalt direktiivis 2004/38 sätestatud tingimustele) või 2) nõustuma sellega, et tema perekonnaelu on piiratud, ja kaotama koduliikmesriigis oma abikaasa juuresoleku, mis mõjutas olukorda, milles ta kasutas vabadust osutada teenuseid teises liikmesriigis (ilma seal elamata). Kas see oleks ka tegelikult tinginud tema välismaise tegevuse lakkamise, ei ole selge ega ole osa Euroopa Kohtu põhjenduskäigust
118. Milline on selle analüüsi olulisus esiteks seoses liikumisõiguse aktiivse teostamisega, kui töötajana riiki elama ei asuta, ja teiseks seoses teenuste tarbimise vabaduse „passiivse” teostamisega?
Töötajana üle piiride liikumine elukohta muutmata
119. Liidu kodanikega, kes elukohta muutmata teostavad vaba liikumise õigust seoses tegevusega, mis aitab neil toetada pereliikmeid – või muudab nad nendest sõltuvaks –, võivad nende koduliikmesriigis sel põhjusel ühineda teatavad pereliikmed. Riigis elamise seos vaba liikumise õiguse teostamisega võib niisugustel juhtudel olla üsna selgelt näha ja lihtne tõendada. Näiteks kui piirialatöötaja pereliikmetele ei anta teises liikmesriigis elamise õigust, võib see heidutada teda seal töötamast või sundida teda elukohta muutma ja kolima perega muusse liikmesriiki. Sama kehtib liidu kodanike kohta, kes sõltuvad oma pereliikmest põhjusel, et ta hõlbustab või võimaldab nende vaba liikumise õiguse teostamist. See tuleneb otseselt sellest, mida Euroopa Kohus on oma otsuses Carpenter juba märkinud seoses „aktiivse” teenuste osutamisega teistes liikmesriigis elavatele klientidele.
120. Kas elamine liikmesriigis A, kuid töötamine liikmesriigis B asuva tööandja juures (nagu G vastuvõtja seda teeb) erineb sisuliselt elamisest liikmesriigis A ja töötamisest samuti liikmesriigis A asuva tööandja juures, ent teistes liikmesriikides käimist nõudva töö tegemisest (nagu seda teeb S vastuvõtja)? See küsimus tuleneb mõlema kohtuasjas C‑457/12 esitatud küsimuse sisust.
121. Ma ei arva nii. Mõlemal juhul nõuab tööandja, et töötaja ületaks töölepingu täitmiseks riigipiire. Ta ei saa ühtaegu säilitada oma töökohta ja jääda ainult koduliikmesriiki. Tekib küsimus, kas see, kui piiratakse kolmanda riigi kodanikust pereliikme viibimist vastuvõtvas liikmesriigis, takistab töötajat riigipiiri ületamisel, mille eesmärk on täita töölepingut, või muudab selle tema jaoks oluliselt keerulisemaks? Olukord võib olla niisugune, et faktiliste asjaolude põhjal otsustades ei muuda see vaba liikumise õiguse teostamist. Kui aga töötaja võime lepingut täita halveneks oluliselt, kui ta ei saa tuge, mida pakub kolmanda riigi kodanikust pereliige (või kui piiriülene töötamine muutuks tõepoolest võimatuks), dikteerib liidu kodaniku vaba liikumise õiguse tõhus teostamine selle, et tema kolmanda riigi kodanikust pereliikmele tuleb liidu õigusnormide alusel anda tuletatud õigus elada vastuvõtvas liikmesriigis.
122. See, kas kolmanda riigi kodanikust pereliige saab nõuda niisugust õigust liidu kodaniku koduliikmesriigis, oleneb nendestsamadest kolmest muutujast, millel esialgu põhines kolmandate riikide kodanike tuletatud õiguste teke liidu õiguses. Need on:
– perekonnaside liidu kodanikuga;
– liidu kodaniku vaba liikumise õiguste teostamine; ja
– põhjuslik seos kolmanda riigi kodaniku elamisõiguse ja liidu kodaniku vaba liikumise õiguste teostamise vahel.
123. Nende kriteeriumide hindamine ei vii automaatselt lihtsa jaatava või eitava vastuseni. Vaba liikumise õiguse piirangu suurusjärk võib oluliselt varieeruda olenevalt näiteks perekonnasideme tihedusest. Samal ajal võib suuresti varieeruda, ka selle sideme olulisus ja olenevus liidu kodaniku valikust, kas teostada vaba liikumise õigust või mitte. Selle valiku tegemine on piiratud, kui tõendatakse, et kolmanda riigi kodanikust pereliikmele elamisõiguse andmata jätmine võib usutavalt põhjustada selle, et liidu kodanik liigub teise riiki, lõpetab liikumise või tegelikult loobub liikumise väljavaatest.
„Passiivse” teenuste tarbimise vabaduse kasutamine teises liikmesriigis sinna kolimata
124. Sellele keskendub esimene küsimus kohtuasjas C‑456/12.
125. Liidu õiguse kohaldamisalas on igale liidu kodanikule tagatud üheväärsel tasemel põhivabaduste kaitse ja õigus perekonnaelule. Liidu kodanik, kes liigub teise liikmesriiki, et kasutada seal mis iganes teenust, kuulub liidu õiguse kohaldamisalasse.(100) Siiski ei tulene sellest, et igasugune vaba liikumise õiguse teostamine teenuste tarbimise eesmärgil igal juhul loob liidu kodaniku koduliikmesriigis tema kolmanda riigi kodanikest pereliikmetele tuletatud elamisõigused. Põhjus on selles, et elamisõiguse andmata jätmine ei kujuta endast iga kord niisugust perekonna taasühinemise takistust, mis piirab liidu kodaniku põhiõigust liikuda.(101)
126. Ühiskond või majandussüsteem, kus ei osutata teenuseid, on muutunud kujutlematuks.(102) Üha enam ületavad liidu kodanikud riigipiire, et tarbida teenuseid. Paljude jaoks võib see olla ainus vaba liikumise liik, mida nad üldse teostavad: nad sõidavad puhkusele, teevad ühepäevaseid reise, tellivad internetis raamatuid jne.
127. Siiski ei olene kõik need passiivse teenuste tarbimise vabaduse teostamise vormid sellest, kas liidu kodaniku pereliikmed, kes on kolmanda riigi kodanikud, elavad samas liikmesriigis kus tema.
128. Ehkki teenuse tarbimise eesmärgil teise liikmesriiki liikumine kujutab endast kahtlemata majandusliku vabaduse teostamist, ei ole see harilikult niisugune tegevus, mis võimaldab liidu kodanikul toetada oma pereliikmeid või mis muudab ta oma pereliikmest sõltuvaks (võimalik, et vaba liikumise õiguse teostamise alternatiivkulu tõttu). Nendel põhjustel mõjutavad perekonna taasühinemise ees seisvad takistused vähem tõenäoliselt niisuguseid kaalutlusi, millest lähtudes liidu kodanik liigub mujale ja/või elab mujal.
129. Enamikus olukordades ei ole liidu kodaniku pereliikmete tuletatud elamisõigusi (mis võiksid viia alalise elamise õiguseni) vaja selleks, et liidu kodanik saaks kasutada teenust, mis sisuliselt on ajutine, „arvestades mitte ainult teenuse osutamise kestust, vaid ka selle regulaarsust, perioodilisust või kestvust”,(103) ning mis sageli on tarbijateenus, mille eest liidu kodanik maksab, mitte tulunduslik tegevus.
130. Sellest üksi, et teenus võiks olla meeldivam, kui kasutada seda koos pereliikmega, ei piisa vaba liikumise piirangu tõendamiseks, sest see kaalutlus ei sisaldu põhjustes, mille pärast liidu kodanikud ületavad teenuse tarbimise (näiteks iseäranis meeldivas restoranis einestamise) eesmärgil riigipiire, selle asemel, et jääda oma kodakondsus‑ ja elukohaliikmesriiki ning teha seda seal.
131. Siiski ei välista ma võimalust, et kolmanda riigi kodanikust pereliikme tuletatud elamisõigust võib erandjuhtudel vaja olla. Muu hulgas oleks see nii juhul, kui liidu kodanik muutub pereliikmest sõltuvaks nendelsamadel asjaoludel, mille tõttu ta teises liikmesriigis teenuste tarbimiseks riigipiire ületab. Oletagem näiteks, et Saksamaal elav Saksamaa kodanik, kellel on Saksamaa elamisloata Hiina kodanikust abikaasa, jääb haigeks ja vajab pikaajalist ravi. Saksamaa kodanik otsustab meditsiinilistel põhjustel saada seda ravi Belgias. Ta ei soovi muuta oma elukohta ja sinna elama asuda. Siiski on tal vaja abi korrapäraselt Belgiasse reisimisel. Tal on vaja abi ka teistes asjades, mida ta ei saa enam ise teha. Ta hakkab sõltuma hoolitsejast. Mõistagi meeldiks talle, kui selleks hoolitsejaks oleks tema hiinlannast abikaasa. See otsus kuulub tema eraellu ja perekonnaellu; ent ühtaegu on see seotud oludega, milles ta teostab õigust vabalt liikuda.
Liikmesriikide vahel liikumine selleks, et kasutada õigust perekonnaelule
132. Mis saab siis, kui liidu kodanik liigub teise liikmesriiki üksnes selleks, et teostada oma õigust perekonnaelule koos pereliikmega, kes elab mujal Euroopa Liidus? Kas ta saab seejärel väita, et tema liikumisvabaduse teostamist on piiratud, kui sellel pereliikmel ei lubata liidu õiguse kohaselt asuda elama tema kodakondsus‑ ja elukohaliikmesriiki? Need küsimused on asjakohased seoses B ja O olukorraga (kohtuasjas C‑456/12), kes mõlemad on ületanud riigipiire selleks, et olla koos oma partneri või abikaasaga.
133. Võiks väita, et kui niisuguse piirava siseriikliku meetme tagajärjel asub liidu kodanik elama teise liikmesriiki, ongi see liidu kodakondsuse funktsioon ja näitab, kuidas tänu õigusele vabalt liikuda saab laiemalt teostada õigust perekonnaelule.
134. Küsimus aga ei ole selles, kas selline siseriiklik meede annab tulemuseks tegeliku vaba liikumise (või võimaldab seda). Oluline on vabadus valida, kas liikuda või mitte. Liikuma sundiv meede piirab seda valikut. Seetõttu on see vastuolus ELTL artikli 21 lõikega 1.(104)
Millised tingimused reguleerivad tuletatud elamisõiguse teostamist
135. Ehkki eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimused keskenduvad tuletatud elamisõiguse olemasolule, ei ole sellised õigused tingimusteta. Nende teostamist võivad reguleerida aluslepingud või rakendusaktid.
136. ELTL artikli 21 lõike 1 kohaselt on liidu kodanikel õigus vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil, „kui aluslepingutega ja nende rakendamiseks võetud meetmetega kehtestatud piirangutest ja tingimustest ei tulene teisiti”.
137. Liidu kodanikul, kes liigub liikmesriiki, mille kodanik ta ei ole, on õigus siseneda selle liikmesriigi territooriumile ja seal elada vastavalt direktiivis 2004/38 sätestatud tingimustele. Näiteks kuni kolmekuuliseks elamiseks on tal vaja ainult kehtivat ID‑kaarti või passi.(105) Sama kehtib kolmanda riigi kodanikest pereliikmete kohta, kes temaga kaasas on või ühinevad.(106) Rohkem kui kolmekuulise elamise ja alalise elamise suhtes kehtivad teised tingimused. Kui liidu kodanik seejärel koduliikmesriiki tagasi pöördub, peaks tal olema see õigus, et tema kolmanda riigi kodanikest pereliikmed temaga kaasa tulevad või ühinevad, vähemalt sama soodsatel tingimustel kui need, mida liidu õiguse alusel kohaldatakse vastuvõtvas liikmesriigis.
138. Oletagem, et liidu kodanik elas kaks kuud vastuvõtvas liikmesriigis, kus temaga ühines ta abikaasa, kes on kolmanda riigi kodanik. Olukorra (näiteks vanema tõsise haigestumise) tõttu pöördub ta tagasi oma koduliikmesriiki, kus ta kavatseb lähemas tulevikus koos abikaasaga elada. Ta saab seda teha, kui tema abikaasa vastab asjakohastele direktiivi 2004/38 tingimustele. See, et tema abikaasa on elanud vastuvõtvas liikmesriigis koos temaga kõigest kaks kuud, ei tähenda, et aeg, mil ta elab liidu kodaniku koduliikmesriigis, peab jääma sama lühidaks. Kui see nii oleks, võiks asjaomane liidu kodanik olla sunnitud kas hoiduma oma koduliikmesriiki tagasipöördumisest ja jääma koos abikaasaga elama mujale Euroopa Liitu või jätma koduliikmesriiki naastes abikaasa maha, sest abikaasal on tuletatud elamisõigus ainult kaheks kuuks, kuid liidu kodanikul on vaja olla kodus kauem. Kui nad oleksid jäänud vastuvõtvasse liikmesriiki ja kui asjakohased tingimused oleksid olnud täidetud, oleks tema abikaasa saanud viibida seal kauem kui kolm kuud ja vahest omandada alalise elamisõiguse.
139. Lõpuks, kas tuletatud elamisõigus aegub, kui pärast liidu kodaniku tagasipöördumist koduliikmesriiki tekib mingi (määratlemata) ajaline lünk enne seda, kui sinna saabub tema pereliige? Seda probleemi käsitleb kohtuasjas C‑456/12 esitatud neljas küsimus (mis puudutab B‑d).
140. Minu arvates oleneb vastus sellest, miks liidu kodanik ja tema pereliige või ‑liikmed ei liikunud koos.
141. Direktiivi 2004/38 kohaselt ei saa vastuvõttev riik keelduda kolmanda riigi kodanikule elamisõiguse andmisest seetõttu, et vahepeal on möödunud teatav aeg. Tal on õigus „[olla] kaasas või ühine[da]” liidu kodanikuga, kellega tal on asjakohane perekonnaside.(107) See sõnastus tähendab, et aja möödumine sellest, kui liidu kodanik on riiki sisenenud ja seal elama asunud, ei välista seda, et kolmanda riigi kodanik temaga hiljem „ühineb”. Euroopa Kohus on märkinud, et direktiiv 2004/38 ei nõua, et liidu kodaniku pereliikmed siseneksid vastuvõtvasse liikmesriiki ühel ajal asjaomase liidu kodanikuga, kelle staatuse alusel tekivad neile tuletatud õigused.(108)
142. Ma ei arva, et viivituse põhjus on oluline. Loeb see, et otsus kolida, et elada koos liidu kodanikuga, tehakse õigust perekonnaelule teostades. Liidu kodanikel on vabadus ise otsustada, kuidas teostada õigust perekonnaelule (kui neil seda vabadust poleks, ei oleks sellel õigusel erilist väärtust). Paljud eelistavad elada koos oma pereliikmetega; teistel võivad teataval ajal olla teistsugused prioriteedid (mis võivad ka aja jooksul muutuda) või nende kohese kooselu ees võib seista ka praktilisi takistusi. Seevastu siis, kui liidu kodanik ja tema kolmanda riigi kodanikust pereliige on otsustanud, et nad ei soovi enam paarina koos elada ega teostada õigust perekonnaelule, ei teki kolmanda riigi kodanikule tuletatud elamisõigust.
143. Sellest lähtudes käsitlen nüüd põgusalt seda, kuidas eelotsusetaotluse esitanud kohus peaks analüüsima O, B, S ja G olukordi.
Mis määrab kindlaks O, B, S ja G tuletatud elamisõigused
– O
144. O vastuvõtja kolis Madalmaadest ära, abiellus Prantsusmaal O‑ga ning liikus seejärel koos oma abikaasaga Hispaaniasse. Kui O elas Hispaanias koos O vastuvõtjaga seaduslikult kui liidu kodaniku pereliige, kes on kolmanda riigi kodanik, vastavalt direktiivile 2004/38, ei tohi O vastuvõtjat, kui ta asub uuesti tööle ja elama Madalmaades, kohelda vähem soodsalt kui siis, kui ta koliks Hispaaniasse ja asuks seal elama. Kui nimetatud faktilised asjaolud kinnitust leiavad (mis on muidugi siseriikliku kohtu pädevuses), tuleneb sellest, et O‑l oleks liidu õigusnormide kohaselt õigus Madalmaades seaduslikult elada. See õigus ei ole tingimusteta ega absoluutne. Selle suhtes kehtivad direktiivis 2004/38 sätestatud tingimused ja piirangud niisamuti kui tema varasema Hispaanias elamise õiguse suhtes.
– B
145. B vastuvõtja teostas vaba liikumise õigust ja võis asuda Belgiasse elama selleks, et elada seal koos oma (tolleaegse) partneri B‑ga. (See, kas B vastuvõtja otsis Belgias tööd või mitte, ei ole selge ning on siseriikliku kohtu tuvastada.) Pelgalt partnerina aga ei kuulunud B direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 2 kohaldamisalasse ja seetõttu ei olnud tal liidu õigusnormidest tulenevat õigust elada Belgias selle alusel, et B vastuvõtja seal viibis. Seega ei ole küsimus, kas B vastuvõtja asus Belgiasse elama või mitte, määrav seoses B taotlusega elada Madalmaades.
146. Samuti ei ole ELTL artikli 21 lõike 1 kohaldamisel oluline, et B vastuvõtja elas koos B‑ga Marokos või külastas teda seal pärast nende abiellumist, sest nimetatud säte tagab ainult Euroopa Liidus vabalt liikumise ja elamise õiguse.
147. Samuti ei paista see, et B‑le ei antud Madalmaades elamise õigust, olevat seotud sellega, et B vastuvõtja teostas ELTL artikli 21 lõikega 1 tagatud õigusi. Niisugused õigused teostati mis tahes vormis ajal, mil B ja B vastuvõtja vahel ei olnud perekonnasidet.
148. Siiski ei mõjuta pelgalt see, et B vastuvõtja Madalmaadesse tagasipöördumise ja B saabumise vahele jäi teatav ajavahemik, ühtegi B õigust taotleda tuletatud elamisõigust, kui otsus ühineda Madalmaades B vastuvõtjaga tehti teostades nende õigust perekonnaelule.(109)
– S
149. S vastuvõtja ei ole „liikmesriigi kodanik[, kes] sõltumata [oma] elukohast ja kodakondsusest […] kasutab töötajate vaba liikumise õigust ja […] töötab mõnes muus liikmesriigis kui elukohaliikmesriik”.(110) Ta töötab oma elukoha‑ ja kodakondsusliikmesriigis ning Belgiasse ja teistesse liikmesriikidesse liikudes ei sisene ta seal tööturule.(111) Ta ei ole lähetatud töötaja(112) ja ta ei ületa riigipiire selleks, et osutada Belgias teenuseid ELTL artikli 56 tähenduses. Eeldatavasti on hoopis tema tööandja see, kes osutab teistes liikmesriikides teenuseid S vastuvõtja kaasabil.
150. Siiski teostab S vastuvõtja vaba liikumise õigust seoses majandustegevusega (milleks on tema töösuhe Madalmaades), mille tulemused aitavad kaasa tema perekonna heaolule (see asjaolu on siseriikliku kohtu kontrollida). Sedalaadi töösuhte alustamise alternatiivkulu on tema vajadus otsida oma poja jaoks lapsehoidja. See, kas tal oleks vaja otsida lapsehoidjat ka Madalmaades töötades (ja kui oleks, siis kas samas ulatuses), on siseriikliku kohtu uurida.
151. Mida öelda eespool(113) näidatud kahe muutuja, nimelt perekonnasideme ja põhjusliku seose kohta?
152. S ja S vastuvõtja vahelise perekonnasideme osas on eelotsusetaotluse esitanud kohus otsustanud, et S on ülalpeetav üleneja lähisugulane direktiivi 2004/38 artikli 2 punkti 2 alapunkti d tähenduses. Seega on siseriiklik kohus seisukohal, et S vastuvõtja toetab S‑i materiaalselt (arvestades Euroopa Kohtu kitsast käsitust seoses direktiivis 2004/38 kasutatud mõistega „ülalpeetav”). S vastuvõtja omakorda näib sõltuvat S‑st, kuna S hoolitseb tema poja eest sel ajal, kui tema seoses oma töösuhtega teostab vaba liikumise õigust.
153. Rechtbank, kes ministri otsust kõigepealt kontrollis, näib olevat asunud seisukohale, et see faktiline asjaolu ei puutu asjasse, kuna S vastuvõtja poja eest oleks võinud hoolitseda tema abikaasa (samuti Madalmaade elanik) või elukutseline lapsehoidja.
154. Selle põhjal on eelotsusetaotluse esitanud kohus asunud esialgsele seisukohale, et kui S‑l ei lubataks Madalmaades elada, ei oleks S vastuvõtja vaba liikumise õiguste teostamisel halvemas olukorras. Selleks et tõendada, kas nende kahe teguri vahel tõepoolest puudub mõistlik põhjuslik seos, tuleb eelotsusetaotluse esitanud kohtul uurida, kas S‑le elamisõiguse andmata jätmise tagajärjel peaks S vastuvõtja otsima mingit muud tööd, millega ei kaasnes vaba liikumise õiguste teostamine, või kolima oma perega, sealhulgas S‑ga teise liikmesriiki.
– G
155. G vastuvõtja on piirialatöötaja, seahulgas jätkuvalt pärast seda, kui ta abiellus Peruus G‑ga, kellega tal on lapsed. Tuleb eeldada, et G ja G vastuvõtja on abikaasadena teineteisest materiaalselt, juriidiliselt ja emotsionaalselt sõltuvad. G vastuvõtja töötamine teises liikmesriigis näib olevat selle perekonnasideme jaoks oluline.
156. G‑le Madalmaades elamise õiguse andmata jätmine võib usutavasti põhjustada selle, et G vastuvõtja, kes soovib elada koos G‑ga, asub elama Belgiasse (et nad saaksid direktiivi 2004/38 alusel koos elada) ja saab seega võõrtöötajaks, kelle elukoht on teises liikmesriigis. See piiraks tema valikut olla piirialatöötaja – majanduslikku valikut, mis on tagatud ELTL artikliga 45.
157. See, kas ta seetõttu lakkaks välismaal töötamast, ei ole nii kindel. Jättes kõrvale selle, et niisuguse otsuse tagajärjel jaotaks ta vahendid oma pere, sealhulgas G toetamiseks, ei laiendaks see G olukorda seoses Madalmaades elamisega.
Lõpetuseks
158. Olenemata sellest, kas Euroopa Kohus nõustub käesolevas ettepanekus esitatud analüüsiga või mitte, soovitaksin tal tungivalt kasutada võimalust, mida pakuvad need kaks eelotsusetaotlust, ja anda selged ja struktureeritud suunised asjaolude kohta, mille puhul oma koduliikmesriigis elava, kuid vaba liikumise õigusi teostava liidu kodaniku pereliige, kes on kolmanda riigi kodanik, saab liidu õigusnormidest tulenevalt õiguse elada nimetatud koduliikmesriigis.
Ettepanek
159. Esitatud kaalutlusest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Raad van State küsimustele järgmiselt.
Kohtuasjas C‑456/12: O:
1. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiiv 2004/38/EÜ, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil, ei ole vahetult kohaldatav liidu kodanikule, kes pöördub tagasi liikmesriiki, mille kodanik ta on. Tema kodakondsusliikmesriik aga ei tohi kohelda niisugust liidu kodanikku vähem soodsalt sellest, kuidas teda tuleb liidu õiguse kohaselt kohelda selles liikmesriigis, kust ta oma kodakondsusliikmesriiki pöördub. Seega on direktiivis 2004/38 kaudselt kehtestatud miinimumstandard selle kohta, kuidas tuleb tagasipöörduvat liidu kodanikku ja tema pereliikmeid kohelda liikmesriigis, mille kodanik ta on.
2. Liidu õigus ei nõua, et liidu kodanik peab olema elanud muus liimesriigis teatava minimaalse aja, et pärast tema tagasipöördumist liikmesriiki, mille kodanik ta on, oleks tema kolmanda riigi kodanikust pereliikmel tuletatud õigus selles liikmesriigis elada.
3. Liidu kodanik teostab oma õigust teises liikmesriigis elada siis, kui ta teeb sellest liikmesriigist koha, kus püsivalt asub tema huvide kese. Kui see kriteerium on kõiki olulisi faktilisi asjaolusid arvestades täidetud, ei ole sellega seoses oluline, kas sellel liidu kodanikul on kusagil mujal veel mõni elukoht või kas tema füüsiline viibimine elukohaliikmesriigis korrapäraselt või korrapäratult katkeb.
4. Kui pärast liidu kodaniku tagasipöördumist liikmesriiki, mille kodanik ta on, möödub teatav aeg enne seda, kui samasse liikmesriiki saabub tema pereliige, kes on kolmanda riigi kodanik, ei aegu selle pereliikme tuletatud õigus elada selles liikmesriigis, kui otsus ühineda liidu kodanikuga on tehtud teostades nende õigust perekonnaelule.
Kohtuasjas C‑457/12: S:
Kui liidu kodanik, kes elab selles liikmesriigis, mille kodanik ta on, teostab seoses oma töösuhtega õigust vabalt liikuda, oleneb tema kolmanda riigi kodanikust pereliikmete õigus nimetatud riigis elada sellest, kui tihe on nende pereside liidu kodanikuga, ning pere elukoha põhjuslikust seosest liidu kodaniku vaba liikumise õiguste teostamisega. Muu hulgas peab pereliikmel olema selles riigis elamise õigus, kui selle õiguse andmata jätmise tagajärjel peaks liidu kodanik otsima muud tööd, millega ei kaasneks vaba liikumise õiguste teostamine, või kolima teise liikmesriiki. Selles suhtes ei ole oluline, kas liidu kodanik on piirialatöötaja või teostab vaba liikumise õigust selleks, et täita töölepingut, mis on sõlmitud tema kodakondsus‑ ja elukohaliikmesriigis asuva tööandjaga.