A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (nagytanács)
2016. március 1‑je(*)
„Előzetes döntéshozatal – A menekültek helyzetére vonatkozó, Genfben 1951. július 28‑án aláírt egyezmény – 23. és 26. cikk – A szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség – 2011/95/EU irányelv – A nemzetközi védelem tartalmára vonatkozó szabályok – A kiegészítő védelem által biztosított jogállás – 29. cikk – Szociális védelem – Jogosultsági feltételek – 33. cikk – A fogadó tagállamon belüli szabad mozgás – Fogalom – Korlátozás – Meghatározott helyen található lakóhelyre vonatkozó kötelezettség – Eltérő bánásmód – A helyzetek összehasonlíthatósága – A költségvetési terhek közigazgatási szervek közötti kiegyensúlyozott megosztása – A migrációs és integrációs politikával kapcsolatos indokok”
A C‑443/14. és C‑444/14. sz. egyesített ügyekben,
az EUMSZ 267. cikk alapján benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelmek tárgyában, amelyeket a Bundesverwaltungsgericht (szövetségi közigazgatási bíróság, Németország) a Bírósághoz 2014. szeptember 25‑én érkezett, 2014. augusztus 19‑i határozataival terjesztett elő az előtte
a Kreis Warendorf
és
Ibrahim Alo (C‑443/14),
valamint
Amira Osso
és
a Region Hannover (C‑444/14)
között,
a Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht (C‑443/14 és C‑444/14)
részvételével folyamatban lévő eljárásokban,
A BÍRÓSÁG (nagytanács),
tagjai: K. Lenaerts elnök, M. Ilešič, L. Bay Larsen (előadó), T. von Danwitz, C. Toader, D. Šváby, F. Biltgen és C. Lycourgos tanácselnökök, A. Rosas, Juhász E., A. Borg Barthet, M. Safjan, M. Berger, A. Prechal és K. Jürimäe bírák,
főtanácsnok: P. Cruz Villalón,
hivatalvezető: K. Malacek tanácsos,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2015. július 14‑i tárgyalásra,
figyelembe véve a következők által előterjesztett észrevételeket:
– a Kreis Warendorf képviseletében L. Tepe, meghatalmazotti minőségben,
– I. Alo képviseletében S. Bulut Rechtsanwalt,
– A. Osso képviseletében S. Ziesemer és K.‑S. Janutta Rechtsanwältinnen,
– a német kormány képviseletében T. Henze és J. Möller, meghatalmazotti minőségben,
– a görög kormány képviseletében M. Michelogiannaki, meghatalmazotti minőségben,
– az Európai Bizottság képviseletében M. Condou‑Durande és W. Bogensberger, meghatalmazotti minőségben,
a főtanácsnok indítványának a 2015. október 6‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
1 Az előzetes döntéshozatal iránti kérelmek a harmadik országbeli állampolgárok és hontalan személyek nemzetközi védelemre jogosultként való elismerésére, az egységes menekült‑ vagy kiegészítő védelmet biztosító jogállásra, valamint a nyújtott védelem tartalmára vonatkozó szabályokról szóló, 2011. december 13‑i 2011/95/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL L 337., 9. o.) 29. és 33. cikkének értelmezésére vonatkoznak.
2 Ezeket a kérelmeket a C‑443/14. sz. ügy tekintetében a Kreis Warendorf (Warendorf járás) és I. Alo, a C‑444/14. sz. ügy tekintetében pedig az A. Osso és a Region Hannover (Hannover régió) között az I. Alo és A. Ossi tartózkodási engedélyeihez kapcsolódó, lakóhelyre vonatkozó kötelezettség tárgyában folyamatban lévő két eljárás keretében terjesztették elő.
Jogi háttér
A genfi egyezmény
3 A menekültek helyzetére vonatkozó, Genfben 1951. július 28‑án aláírt egyezmény (az Egyesült Nemzetek Szerződéseinek Tára, [1954.], 189. kötet, 150. o., 2545. sz.) 1954. április 22‑én lépett hatályba. Ezen egyezményt kiegészítette a menekültek helyzetére vonatkozó, 1967. január 31‑i New York‑i jegyzőkönyv (kihirdette: az 1989. évi 15. tvr.), amely 1967. október 4‑én lépett hatályba (a továbbiakban: genfi egyezmény).
4 Ezen egyezmény „Állami segély” című 23. cikke így szól:
„A Szerződő Államok a területükön jogszerűen tartózkodó menekülteket állami segélyek és támogatások tekintetében állampolgáraikkal azonos elbánásban részesítik.”
5 Az említett egyezmény „Mozgásszabadság” című 26. cikke értelmében:
„Minden Szerződő Állam biztosítja a jogot a területén jogszerűen tartózkodó menekülteknek arra, hogy megválasszák tartózkodási helyüket és szabadon mozoghassanak az ország területén azon szabályok figyelembevételével, amelyek általában az idegenekre azonos körülmények között vonatkoznak.”
Az uniós jog
6 A 2011/95 irányelv (3), (4), (6), (8), (9), (16), (23), (24), (33) és (39) preambulumbekezdése kimondja:
„(3) Az Európai Tanács 1999. október 15–16‑i tamperei rendkívüli ülésén megállapodás született arról, hogy az Európai Tanács törekedik [a] genfi egyezmény [...] teljes és mindenre kiterjedő alkalmazásán alapuló Közös Európai Menekültügyi Rendszer létrehozására [...]
(4) A genfi egyezmény [...] a menekültek védelmét szolgáló nemzetközi jogi rendszer sarokkövét képezi.
[...]
(6) A tamperei következtetések arról is rendelkeznek, hogy a menekült jogállásra vonatkozó szabályokat ki kell egészíteni a védelem kiegészítő formáira vonatkozó intézkedésekkel, amelyek valamennyi ilyen védelmet igénylő személy részére megfelelő jogállást kínálnak.
[...]
(8) A 2008. október 15–16‑án elfogadott Európai Bevándorlási és Menekültügyi Paktumban az Európai Tanács megjegyezte, hogy a tagállamok között továbbra is jelentős eltérések mutatkoznak a védelem megadása, illetve e védelem formái tekintetében, ezért a hágai programban előírt Közös Európai Menekültügyi Rendszer létrehozásának befejezésére, és ezáltal magasabb szintű védelem biztosítására irányuló új kezdeményezéseket sürgetett.
(9) Az Európai Tanács a Stockholmi Programban ismételten hangsúlyozta, hogy az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 78. cikkével összhangban elkötelezett a közös menekültügyi eljáráson és a nemzetközi védelemben részesülők egységes jogállásán alapuló közös és szolidáris védelmi terület legkésőbb 2012‑ig történő létrehozása mellett.
[...]
(16) Ez az irányelv tiszteletben tartja az alapvető jogokat, és szem előtt tartja különösen az Európai Unió Alapjogi Chartája által elismert elveket. […]
[...]
(23) Annak érdekében, hogy a tagállamok illetékes nemzeti hatóságai a genfi egyezmény alkalmazása során iránymutatást kapjanak, meg kell állapítani a menekült jogállás meghatározásának és tartalmának szabályait.
(24) A menedékkérőknek a genfi egyezmény 1. cikke értelmében menekültként történő elismerésére vonatkozóan közös feltételeket kell elfogadni.
[...]
(33) Meg kell állapítani a kiegészítő védelmi jogállás meghatározásának és tartalmának szabályait is. A kiegészítő védelem biztosítása a genfi egyezményben meghatározott menekültvédelemhez képest kiegészítő és pótlólagos jellegű.
[...]
(39) A stockholmi program azon felhívásának eleget téve, miszerint egységes menekült‑, vagy kiegészítő védelmet biztosító jogállást kell létrehozni, valamint a szükséges és tényszerűen indokolt eltérések kivételével, a kiegészítő védelemben részesülők számára a menekülteket ezen irányelv szerint megillető jogokkal és ellátásokkal azonos jogokat és ellátásokat kell biztosítani, valamint azonos jogosultsági feltételek alkalmazandók rájuk.”
7 Ezen irányelvnek a nemzetközi védelem tartalmára vonatkozó VII. fejezetében szereplő 20. cikke az (1) és (2) bekezdésében kimondja:
„(1) E fejezet rendelkezései nem sértik a genfi egyezményben megállapított jogokat.
(2) Eltérő rendelkezés hiányában e fejezetet mind a menekültek, mind pedig a kiegészítő védelemre jogosult személyek vonatkozásában alkalmazni kell.”
8 Az említett irányelv „Szociális védelem” című 29. cikke a következőképpen szól:
„(1) A tagállamok gondoskodnak arról, hogy a nemzetközi védelemben részesülő személyek az e védelmet nyújtó tagállamban a saját állampolgárok számára meghatározottakkal azonos feltételek mellett részesüljenek a szükséges szociális ellátásokban.
(2) Az (1) bekezdésben meghatározott általános szabálytól eltérve, a tagállamok a kiegészítő védelemben részesített személyek számára nyújtandó szociális ellátásokat az alapellátásokra korlátozhatják, amelyeket aztán a saját állampolgároknak nyújtott mértékben és a rájuk alkalmazandó feltételek szerint kell biztosítani.”
9 Ugyanezen irányelv 32. cikke előírja:
„(1) A tagállamok gondoskodnak arról, hogy a nemzetközi védelemben részesülő személyek, a harmadik országok területükön jogszerűen tartózkodó más állampolgáraira [helyesen: más harmadik országoknak a tagállamok területén jogszerűen tartózkodó állampolgáraira] vonatkozó feltételekkel azonos feltételek mellett, szálláshelyhez jussanak.
(2) A nemzetközi védelemben részesülő személyek adott országon belüli szétszórásával kapcsolatos tagállami gyakorlatok tiszteletben tartása mellett a tagállamok olyan politikákat igyekeznek végrehajtani, amelyek célja a nemzetközi védelemben részesülő személyeket érő hátrányos megkülönböztetés megelőzése, valamint az esélyegyenlőség biztosítása a lakhatáshoz való hozzáférés tekintetében.”
10 A 2011/95 irányelv „Tagállamon belüli mozgásszabadság” című 33. cikke a következőképpen rendelkezik:
„A tagállamok saját területükön a harmadik országok területükön jogszerűen tartózkodó más állampolgáraira [helyesen: más harmadik országoknak a tagállamok területén jogszerűen tartózkodó állampolgáraira] vonatkozókkal azonos feltételek és korlátozások mellett engedélyezik a nemzetközi védelemben részesülő személyek szabad mozgását.”
A német jog
11 A 2004. július 30‑i Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (BGBl. 2004 I, 1950. o.) (a külföldiek szövetségi területen való tartózkodásáról, kereső tevékenységéről és integrációjáról szóló törvény) alapeljárás tényállása idején hatályos változatának (a továbbiakban: AufenthG) 12. §‑a a következőket írja elő:
„(1) A tartózkodási engedély a szövetségi területre érvényes. A tartózkodási engedélynek a Schengeni Megállapodás végrehajtásáról szóló egyezmény rendelkezései szerinti érvényessége érintetlen marad a szerződő felek területén való tartózkodás tekintetében.
(2) A vízum és a tartózkodási engedély kiállítása és meghosszabbítása feltételekhez köthető. Azokhoz utólag is köthetők feltételek, különösen területi korlátozások.”
12 Az AufenthG‑re vonatkozó, 2009. október 26‑i közigazgatási előírások (Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum AufenthG) értelmében:
„12.2.5.2.1. A lakóhely‑korlátozó feltétel különösen alkalmas arra, hogy területi kötöttség útján megakadályozza az egyes tartományok és települések költségvetésének a szociális ellátások külföldi kedvezményezettjei által előidézett aránytalan megterhelését. A megfelelő feltételek annak megelőzéséhez is hozzájárulhatnak, hogy a szociális védelemben részesülő külföldiek bizonyos területeken koncentrálódjanak, és ezáltal szociális feszültségek alakuljanak ki, negatív hatást gyakorolva a külföldiek beilleszkedésére. Az ennek megfelelő intézkedések annak céljával is indokolhatók, hogy a különleges integrációs igényű külföldieket egy bizonyos lakóhelyhez kössék, hogy ott élhessenek a beilleszkedési lehetőségekkel.
12.2.5.2.2. Minderre tekintettel annyiban és addig kell lakóhely‑korlátozó feltételeket kikötni és fenntartani az AufenthG 2. fejezetének 5. szakasza szerinti tartózkodási engedélyek, illetve a 23. § (2) bekezdése szerinti letelepedési engedélyek jogosultjai esetében, amennyiben és ameddig e jogosultak az SGB II [a szociális biztonságról szóló törvénykönyv második könyve] vagy XII [a szociális biztonságról szóló törvénykönyv tizenkettedik könyve] vagy az AsylbLG [a menedékkérők szociális ellátásáról szóló törvény] szerinti ellátásokban részesülnek.”
13 Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatban pontosítottak értelmében e közigazgatási előírások kizárólag azokra a külföldi állampolgárokra alkalmazandók, akik számára nemzetközi jogi, humanitárius vagy politikai okokból tartózkodási engedélyt állítottak ki. E határozatból kitűnik továbbá, hogy a kérdést előterjesztő bíróság ítélkezési gyakorlata értelmében a harmadik országok menekült jogállással rendelkező állampolgáraival szemben pusztán az állami szociális terhek megfelelő megosztása céljából nem írható elő a lakóhelyre vonatkozó kötelezettség.
Az alapeljárások és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
14 I. Alo és A. Osso szír állampolgárok. 1998, illetve 2001 során érkeztek Németországba, ahol mindketten sikertelenül indítottak menedékjog iránti kérelemre vonatkozó eljárást. Ezt követően ideiglenes tartózkodásra jogosító engedélyekkel tartózkodtak ebben a tagállamban. A menekültügyi eljárás megindításától kezdve szociális védelemben részesültek.
15 A menedék iránti ismételt kérelmek benyújtása nyomán a Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (szövetségi bevándorlási és menekültügyi hivatal) kiegészítő védelmi jogállást biztosított számukra.
16 Az I. Alo, illetve A. Osso számára a Kreis Warendorf által 2012. október 12‑én, illetve a Hannover régió által 2012. április 5‑én hozott határozatokkal kiállított tartózkodási engedélyeket a lakóhely adott helyen – Ahlen (Németország) városa, illetve Hannover régió, Alsó‑Szászország tartomány fővárosának kivételével – való létesítésének kötelezettségével látták el. E hatóságok az AufenthG‑ra vonatkozó közigazgatási előírások 12.2.5.2.1 és 12.2.5.2.2 pontjára alapították a határozataikat.
17 I. Alo és A. Osso mindkét alapeljárásban a velük szemben előírt, lakóhelyre vonatkozó kötelezettséget vitatják. Az általuk benyújtott kereseteket első fokon elutasították.
18 Az I. Alo által az Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein Westfalenhez (Észak‑Rajna‑Vesztfália tartomány legfelsőbb közigazgatási bírósága) benyújtott fellebbezés eredményes volt. E bíróság eltörölte a lakóhelyre vonatkozó kötelezettséget, és lényegében megállapította, hogy a Kreis Warendorf határozata ellentétes a harmadik országok állampolgárainak, illetve a hontalan személyeknek menekültként vagy a más okból nemzetközi védelemre jogosultként való elismerésének feltételeiről [helyesen: feltételeire] és az e státuszok tartalmára vonatkozó minimumszabályokról szóló, 2004. április 29‑i 2004/83/EK tanácsi irányelv (HL L 304., 28. o.; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 7. kötet, 96. o.) 28. cikke (1) bekezdésének és 32. cikkének egymással összefüggésben értelmezett – a 2011/95 irányelv 29. cikke (1) bekezdésének és 33. cikkének megfelelő – rendelkezéseivel.
19 Ezzel szemben a Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Alsó‑Szászország legfelsőbb közigazgatási bírósága) elutasította A. Osso fellebbezését. E bíróság többek között úgy vélte, hogy a megtámadott határozat összhangban állt az alkalmazandó szövegekkel, mivel A. Osso bizonyos szociális ellátásokban részesült. Egyébiránt megállapította, hogy e határozat nem volt ellentétes a nemzetközi vagy az uniós joggal.
20 Ezt követően a Kreis Warendorf, illetve A. Osso felülvizsgálati kérelmet nyújtott be a Bundesverwaltungsgerichthez (szövetségi közigazgatási bíróság) az Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein Westfalen (Észak‑Rajna‑Vesztfália tartomány legfelsőbb közigazgatási bírósága), illetve a Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Alsó‑Szászország legfelsőbb közigazgatási bírósága) által hozott ítéletekkel szemben.
21 Ilyen körülmények között a Bundesverwaltungsgericht (szövetségi közigazgatási bíróság) úgy határozott, hogy felfüggeszti az eljárást, és előzetes döntéshozatal céljából a következő, a C‑443/14. és a C‑444/14. sz. ügyekben azonos módon megfogalmazott kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1) A 2011/95 irányelv 33. cikke értelmében vett szabad mozgás korlátozását jelenti‑e az a kötelezettség, hogy a tagállam egy földrajzilag behatárolt területén (településén, járásában, régiójában) kell lakóhelyet létesíteni, ha a külföldi egyébként szabadon mozoghat és tartózkodhat a tagállam területén?
2) Összeegyeztethető‑e a 2011/95 irányelv 33. és/vagy 29. cikkével a kiegészítő védelemben részesülő személyek tekintetében megállapított, lakóhelyre vonatkozó kötelezettség, ha azt az állami szociális terheknek az államterületen belüli, azok viselői közötti arányos megosztására alapítják?
3) Összeegyeztethető‑e a 2011/95 irányelv 33. és/vagy 29. cikkével a kiegészítő védelemben részesülő személyek tekintetében megállapított, lakóhelyre vonatkozó kötelezettség, ha azt migrációs vagy integrációs politikai indokokra, például a külföldiek bizonyos településeken vagy járásokban való nagyszámú letelepedése által előidézett szociális feszültségek megakadályozásával indokolják? Elegendőek‑e e tekintetben elvont migrációs vagy integrációs politikai indokok, vagy az ilyen indokokat konkrétan meg kell jelölni?
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
Az első kérdésről
22 Mindkét alapeljárásban feltett első kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy a 2011/95 irányelv 33. cikkét úgy kell‑e értelmezni, hogy az alapügyekben szereplőhöz hasonló, a kiegészítő védelemben részesülő személyek tekintetében megállapított, lakóhelyre vonatkozó kötelezettség az említett cikkben biztosított szabad mozgás korlátozását jelenti, akkor is, ha ezen intézkedés nem tiltja e jogosult számára az e védelmet nyújtó tagállam területén való szabad mozgást vagy e területen a lakóhelyre vonatkozó kötelezettséggel érintett helyszínen kívüli ideiglenes tartózkodást.
23 A 2011/95 irányelv 33. cikke értelmében a tagállamok saját területükön a más harmadik országoknak a tagállamok területén jogszerűen tartózkodó állampolgáraira vonatkozókkal azonos feltételek és korlátozások mellett engedélyezik a nemzetközi védelemben részesülő személyek szabad mozgását.
24 Önmagában e cikk szövege alapján nem állapítható meg, hogy az kizárólag a nemzetközi védelemben részesülő személyeknek az e védelmet nyújtó tagállam területén való szabad mozgását foglalja‑e magában, vagy egyúttal azt is, hogy e személyek megválaszthassák az e területen belüli lakóhelyüket.
25 Az a körülmény, hogy a 2011/95 irányelv 33. cikke a „Mozgásszabadság” címet viseli, nem elegendő az e cikk megfogalmazásából eredő kétértelműség eloszlatására. Ugyanis, amint arra a főtanácsnok az indítványának 34. pontjában rámutatott, e kifejezés használata az uniós jogban nem egységes, mivel az e joggal kapcsolatos bizonyos rendelkezések kifejezetten különválasztják a mozgás szabadságát a lakóhely megválasztásának szabadságától, míg más rendelkezések a „szabad mozgás” kifejezést olyan értelemben használják, hogy az magában foglalja a lakóhely megválasztásához való jogot is.
26 Ezenfelül, míg a 2011/95 irányelv német nyelvi változatában a 33. cikk címe, azaz a „Freizügigkeit innerhalb eines Mitgliedstaats” úgy is értelmezhető, mint amely azt mondja ki, hogy az e cikkben biztosított mozgásszabadság magában foglalja a lakóhely megválasztásához való jogot, ezen irányelv más nyelvi változatai, különösen a spanyol, a dán, az angol, a francia és az olasz nyelvi változatok, nem erősítik meg ezt az értelmezést.
27 Márpedig a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint egy uniós jogi rendelkezés valamely nyelvi változatának megfogalmazása nem szolgálhat e rendelkezés értelmezésének kizárólagos alapjául, illetve e tekintetben nem élvezhet elsőbbséget más nyelvi változatokkal szemben. Az uniós jog rendelkezéseit ugyanis egységesen kell értelmezni és alkalmazni, az Unió valamennyi nyelvén készült változatok figyelembevételével. Valamely uniós jogi szöveg egyes nyelvi változatai közötti eltérés esetén a szóban forgó rendelkezést azon szabályozás általános rendszerére és céljára tekintettel kell értelmezni, amelynek az a részét képezi (GSV‑ítélet, C‑74/13, EU:C:2014:243, 27. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
28 E tekintetben rá kell mutatni arra, hogy a 2011/95 irányelv (4), (23) és (24) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy a genfi egyezmény a menekültek védelmét szolgáló nemzetközi jogi rendszer sarokköve, és azért fogadták el az irányelvnek a menekült jogállás nyújtásának feltételeire, valamint e jogállás tartalmára vonatkozó rendelkezéseit, hogy közös fogalmakra és feltételekre támaszkodva segítsék a tagállamok illetékes hatóságait ezen egyezmény alkalmazása során (lásd analógia útján: Abed El Karem El Kott és társai ítélet, C‑364/11, EU:C:2012:826, 42. pont).
29 Ezen irányelv rendelkezéseit tehát az irányelv általános rendszerének és céljának fényében kell értelmezni, tiszteletben tartva a genfi egyezményt és az EUMSZ 78. cikk (1) bekezdésében említett egyéb vonatkozó szerződéseket. Ezen értelmezés során a 2011/95 irányelv (16) preambulumbekezdéséből fakadóan tiszteletben kell tartani az Európai Unió Alapjogi Chartája által elismert jogokat is (lásd analógia útján: Abed El Karem El Kott és társai ítélet, C‑364/11, EU:C:2012:826, 43. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
30 Ezenfelül a 2011/95 irányelv (3) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy az Európai Tanács tamperei következtetéseinek megfelelően az uniós jogalkotó az Európai Menedékügyi Rendszert – amelynek meghatározásához ez az irányelv hozzájárul – a genfi egyezmény teljes és mindenre kiterjedő alkalmazására kívánta alapítani.
31 Mivel e megfontolások a genfi egyezménnyel kapcsolatosak, azok főszabály szerint kizárólag a menekült jogállás elismerésének feltételei és e jogállás tartalma tekintetében relevánsak, mivel az említett egyezménnyel létrehozott rendszer kizárólag a menekültekre alkalmazandó, a kiegészítő védelemben részesülő személyekre azonban nem, tekintettel arra, hogy a 2011/95 irányelv (6) és (33) preambulumbekezdése szerint e védelem célja, hogy kiegészítse a menekültek számára az egyezményben biztosított védelmet (lásd ebben az értelemben: Diakité‑ítélet, C‑285/12, EU:C:2014:39, 33. pont; N.‑ítélet, C‑604/12, EU:C:2014:302, 31. pont).
32 Mindazonáltal a 2011/95 irányelv (8), (9) és (39) preambulumbekezdése megjelöli, hogy az uniós jogalkotó a stockholmi program felhívásának eleget téve egységes jogállást kívánt létrehozni a nemzetközi védelemben részesülő valamennyi személy részére, és következésképpen úgy döntött, hogy a szükséges és tényszerűen indokolt eltérések kivételével a kiegészítő védelemben részesülő személyek számára a menekülteket megilletőkkel azonos jogokat és ellátásokat kell biztosítani.
33 Ennek megfelelően ezen irányelvnek a nemzetközi védelem tartalmára vonatkozó VII. fejezetét az irányelv 20. cikkének (2) bekezdése értelmében eltérő rendelkezés hiányában mind a menekültek, mind pedig a kiegészítő védelemre jogosult személyek vonatkozásában alkalmazni kell.
34 Jóllehet e fejezet egyes cikkei tartalmaznak ilyen rendelkezést, meg kell állapítani, hogy a 2011/95 irányelv 33. cikke esetében nem ez a helyzet. Ellenkezőleg, e cikk pontosítja, hogy a benne foglalt „mozgásszabadság” megilleti „a nemzetközi védelemben részesülő” személyeket, ami azt jelenti, hogy e tekintetben a menekültek és a kiegészítő védelemben részesülő személyek azonos rendszer hatálya alá tartoznak.
35 Márpedig a genfi egyezmény 26. cikke, amely biztosítja a menekültek számára a mozgás szabadságát, kifejezetten előírja, hogy e szabadság nem csupán a menekült jogállást elismerő tagállam területén való szabad mozgáshoz való jogot, hanem a lakóhely e területen való szabad megválasztásának jogát is magában foglalja. Semmi nem utal arra, hogy az uniós jogalkotó amellett döntött volna, hogy e jogok közül csupán az elsőt veszi fel a 2011/95 irányelvbe, a másodikat azonban nem.
36 Mindezek alapján ezen irányelv 33. cikkének akként való értelmezése, hogy az nem biztosítja a kiegészítő védelemben részesülő személyek számára a lakóhely szabad megválasztásának jogát az e védelmet nyújtó tagállam területén, azt jelentené, hogy e jog kizárólag a menekülteket illeti meg, és ezáltal – jóllehet az említett irányelv nem tartalmaz ilyen irányú kifejezett rendelkezést – a jelen ítélet 32. és 33. pontjában felhívott célkitűzéssel ellentétes különbséget eszközölne a menekültek, illetve a kiegészítő védelemben részesülő személyek számára e tekintetben biztosított védelem tartalma között.
37 Következésképpen ezen irányelv 33. cikkét úgy kell értelmezni, mint amely előírja a tagállamok számára, hogy biztosítsák a nemzetközi védelemben részesülő személyek számára mind az e védelmet nyújtó tagállam területén való szabad mozgás, mind pedig a lakóhely e területen való megválasztásának lehetőségét.
38 A 2011/95 irányelv 32. cikkének (2) bekezdésében szereplő pontosítás, amely szerint megengedettek a nemzetközi védelemben részesülő személyek adott országon belüli szétszórásával kapcsolatos tagállami gyakorlatok, nem alkalmas e következtetés megkérdőjelezésére.
39 E pontosítást ugyanis e cikk tárgyára tekintettel úgy kell érteni, hogy annak célja pusztán az, hogy megengedje a tagállamok számára egy ilyen gyakorlatnak a lakhatás elősegítésével kapcsolatos politikájukba való beépítését.
40 A fentiekre tekintettel a két alapeljárásban feltett első kérdésre azt a választ kell adni, hogy a 2011/95 irányelv 33. cikkét úgy kell értelmezni, hogy az alapügyekben szereplőhöz hasonló, a kiegészítő védelemben részesülő személyek tekintetében megállapított, lakóhelyre vonatkozó kötelezettség az említett cikkben biztosított szabad mozgás korlátozását jelenti akkor is, ha ezen intézkedés nem tiltja e jogosult számára az e védelmet nyújtó tagállam területén való szabad mozgást vagy az e területen a lakóhelyre vonatkozó kötelezettséggel érintett helyszínen kívüli ideiglenes tartózkodást.
A második kérdésről
41 Mindkét alapeljárásban feltett második kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy a 2011/95 irányelv 29. és 33. cikkét úgy kell‑e értelmezni, hogy azokkal ellentétes az alapügyekben szereplőhöz hasonló, a kiegészítő védelemben és bizonyos különleges szociális ellátásokban részesülő személyek tekintetében megállapított, lakóhelyre vonatkozó kötelezettség, ha azt az említett ellátások folyósításából fakadó tehernek a hatáskörrel rendelkező különböző intézmények közötti megfelelő megosztására alapítják.
42 Ami ezen irányelv 33. cikkét illeti, jóllehet az első kérdésre adott válaszból kitűnik, hogy az alapügyekben szereplőhöz hasonló, lakóhelyre vonatkozó kötelezettség az e cikkben biztosított mozgásszabadság korlátozását képezi, rá kell mutatni arra, hogy az említett cikk megengedi e szabadság bizonyos korlátozásait.
43 A 2011/95 irányelv 33. cikkében foglalt pontosítás szerint ugyanakkor biztosítani kell, hogy a nemzetközi védelemben részesülő személyek a szabad mozgás jogát a más harmadik országoknak az e védelmet nyújtó tagállam területén jogszerűen tartózkodó állampolgáraira vonatkozókkal azonos feltételek és korlátozások mellett gyakorolhassák.
44 A genfi egyezmény 26. cikke, amely – a jelen ítélet 28–37. pontjában szereplő megfontolásokra figyelemmel – a kiegészítő védelemben részesülő személyek mozgásszabadsága terjedelmének meghatározása tekintetében releváns, előírja, hogy a mozgásszabadság a menekülteket azon szabályok figyelembevételével illeti meg, amelyek általában az idegenekre azonos körülmények között vonatkoznak.
45 Ebből az következik, hogy a 2011/95 irányelv 33. cikke értelmében a kiegészítő védelemben részesülő személyekre a tartózkodási helyük megválasztása tekintetében főszabály szerint nem vonatkozhat az e védelmet nyújtó tagállam területén jogszerűen tartózkodó más harmadik országbeli állampolgárokra alkalmazandónál szigorúbb rendszer.
46 Márpedig az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy a bizonyos különleges szociális ellátások (a továbbiakban: szociális támogatás) folyósítása jelentette terheknek a hatáskörrel rendelkező különböző intézmények közötti megfelelő megosztása céljából lakóhelyre vonatkozó kötelezettséget állapítottak meg azon harmadik országbeli állampolgárok tekintetében, akiknek egyrészt – a menekültek kivételével – nemzetközi jogi, humanitárius vagy politikai okokból engedélyezték a tartózkodását, és akik másrészt szociális támogatásban részesülnek.
47 Az alapügyben szóban forgó nemzeti szabályozás e tekintetben tehát szigorúbb rendszer hatálya alá vonja a kiegészítő védelemben részesülő személyeket, mint amely általában a menekültekre és a Németország területén nemzetközi jogi, humanitárius vagy politikai okon kívüli okokból jogszerűen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokra alkalmazandó.
48 Ami a 2011/95 irányelv 29. cikkét illeti, rá kell mutatni arra, hogy e cikk (1) bekezdése általános szabályként kimondja, hogy a nemzetközi védelemben részesülő személyek az e védelmet nyújtó tagállamban a saját állampolgárok számára meghatározottakkal azonos feltételek mellett részesülnek a szociális ellátásokban. E szabály magában foglalja különösen azt, hogy e személyek szociális ellátásokra való jogosultságát ne kössék olyan feltételek teljesítéséhez, amelyek az említett védelmet nyújtó tagállam állampolgáraira nem vonatkoznak.
49 Szintén ezen irányelv 29. cikkének (2) bekezdése előírja, hogy az említett szabálytól eltérve a tagállamok a kiegészítő védelemben részesülő személyek számára nyújtandó szociális ellátásokat az alapellátásokra korlátozhatják. E rendelkezésből ugyanakkor egyértelműen kitűnik, hogy amennyiben egy tagállam az e szabálytól való eltérés mellett dönt, ezeket az alapellátásokat a saját állampolgároknak nyújtott mértékben és a rájuk alkalmazandó feltételek szerint kell biztosítani.
50 Ebből az következik, hogy a kiegészítő védelemben részesülő személyek számára a védelmet nyújtó tagállam által biztosított szociális ellátásokra való jogosultság feltételei a 2011/95 irányelv 29. cikke szerinti mindkét eshetőségben meg kell, hogy egyezzenek azokkal a feltételekkel, amelyek e tagállam állampolgáraira ezen ellátások nyújtása tekintetében alkalmazandók.
51 A genfi egyezmény 23. cikke, amely – a jelen ítélet 28–37. pontjában szereplő megfontolásokra figyelemmel – a 2011/95 irányelv 29. cikke (1) bekezdésének értelmezése tekintetében releváns, megerősíti ezt az elemzést, amennyiben pontosítja, hogy a Szerződő Államok a területükön jogszerűen tartózkodó menekülteket az állami segélyek és támogatások tekintetében az állampolgáraikkal azonos elbánásban részesítik.
52 Márpedig a jelen ítélet 46. pontjában kifejtettekből az következik, hogy az alapügyben szereplőhöz hasonló, lakóhelyre vonatkozó kötelezettséget azokra a kiegészítő védelemben részesülő személyekre alkalmazzák, akik szociális támogatásban részesülnek.
53 A kiegészítő védelemben részesülő személyek ezért csak akkor jogosultak szociális támogatásra, ha elfogadják a vele járó, lakóhelyre vonatkozó kötelezettséget, ellentétben a német állampolgárokkal, akikre nem alkalmazandó a lakóhelyre vonatkozó ilyen kötelezettség.
54 Mindazonáltal valamely nemzeti szabályozás érvényesen írhat elő a lakóhelyre vonatkozó kötelezettséget a kiegészítő védelemben részesülő személyek tekintetében, akkor is, ha nem alkalmaz ilyen intézkedést a menekültekkel, az érintett tagállam területén nemzetközi jogi, humanitárius vagy politikai okon kívüli okokból jogszerűen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokkal vagy a saját állampolgáraival szemben, feltéve, hogy a személyek e kategóriái az e szabályozás által megvalósítani kívánt célkitűzés tekintetében nincsenek objektíve összehasonlítható helyzetben.
55 E tekintetben ugyanakkor rá kell mutatni arra, hogy a szociális ellátások adott személy számára való nyújtása terhet ró az ezen ellátásokat folyósító intézményre, függetlenül attól, hogy az érintett kiegészítő védelemben részesülő személy, menekült, Németország területén nemzetközi jogi, humanitárius vagy politikai okon kívüli okokból jogszerűen tartózkodó harmadik országbeli állampolgár vagy német állampolgár‑e. Az említett ellátásokban részesülő személyek helyváltoztatása vagy az érintett tagállam területén való egyenlőtlen koncentrálódása ezért e tehernek a hatáskörrel rendelkező különböző intézmények közötti egyenlőtlen megoszlását vonhatja maga után, ám e tekintetben nincsen különösebb jelentősége annak, hogy az ellátás jogosultja adott esetben kiegészítő védelemben részesülő személy.
56 A fentiekből az következik, hogy az alapeljárásokban feltett második kérdésre azt a választ kell adni, hogy a 2011/95 irányelv 29. és 33. cikkét úgy kell értelmezni, hogy azokkal ellentétes az alapügyekben szereplőhöz hasonló, a kiegészítő védelemben és bizonyos különleges szociális ellátásokban részesülő személyek tekintetében megállapított, lakóhelyre vonatkozó kötelezettség, ha azt az említett ellátások folyósításából fakadó tehernek a hatáskörrel rendelkező különböző intézmények közötti megfelelő megosztására alapítják, amennyiben az alkalmazandó nemzeti szabályozás nem ír elő ilyen intézkedést az említett ellátásokban részesülő menekültek, az érintett tagállam területén nemzetközi jogi, humanitárius vagy politikai okon kívüli okokból jogszerűen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok és e tagállam állampolgárai vonatkozásában.
A harmadik kérdésről
57 Mindkét alapeljárásban feltett harmadik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy a 2011/95 irányelv 29. és/vagy 33. cikkét úgy kell‑e értelmezni, hogy azokkal ellentétes az alapügyekben szereplőhöz hasonló, a kiegészítő védelemben és bizonyos különleges szociális ellátásokban részesülő személyek tekintetében megállapított, lakóhelyre vonatkozó kötelezettség, amelyet a harmadik országbeli állampolgároknak az e védelmet nyújtó tagállamon belüli integrációja elősegítésére alapítanak.
58 Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy – az előző pontban említett célkitűzésre figyelemmel – a német jog szerinti, lakóhelyre vonatkozó kötelezettség célja egyrészt annak megelőzése, hogy a szociális védelemben részesülő külföldiek bizonyos területeken koncentrálódjanak, és ezáltal szociális feszültségek alakuljanak ki, negatív hatást gyakorolva a külföldiek beilleszkedésére, másrészt pedig az, hogy a különleges integrációs igényű külföldieket egy bizonyos lakóhelyhez kössék, hogy ott élhessenek a beilleszkedési lehetőségekkel.
59 E tekintetben meg kell állapítani, hogy a harmadik kérdés vizsgálata keretében a 2011/95 irányelv 29. cikke nem releváns, mivel a kiegészítő védelemben részesülő személyek és a német állampolgárok az integráció elősegítésére irányuló célkitűzés tekintetében nincsenek összehasonlítható helyzetben a harmadik országbeli állampolgárokkal.
60 Ami az irányelv 33. cikkét illeti, a jelen ítélet 12. és 13. pontjában megjelöltekből kitűnik, hogy a szóban forgó nemzeti szabályozás a kiegészítő védelemben és szociális ellátásban részesülő személyek tekintetében olyan bánásmódot ír elő, amely eltér a Németország területén nemzetközi jogi, humanitárius vagy politikai okon kívüli okokból jogszerűen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokra és a német állampolgárokra általában alkalmazandó bánásmódtól.
61 Márpedig a jelen ítélet 54. pontjában szereplő megfontolásokból az következik, hogy a kiegészítő védelemben és szociális ellátásban részesülő személyek tekintetében a nemzeti szabályozásban előírt, lakóhelyre vonatkozó kötelezettség csak akkor ellentétes a 2011/95 irányelv 33. cikkével, ha a kiegészítő védelemben részesülő személyek az e szabályozás által elérni kívánt célkitűzés tekintetében objektíve összehasonlítható helyzetben vannak a Németország területén nemzetközi jogi, humanitárius vagy politikai okon kívüli okokból jogszerűen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokkal.
62 Ezért a kérdést előterjesztő bíróság feladata annak megvizsgálása, hogy az a körülmény, hogy a szociális ellátásban részesülő harmadik országbeli állampolgár nemzetközi védelemben – a jelen esetben kiegészítő védelemben – részesül, egyben azt jelenti‑e, hogy e személy a Németországban jogszerűen tartózkodó és ott szociális támogatásban részesülő más, harmadik országbeli állampolgárokkal szemben fokozott integrációs nehézségekkel szembesül.
63 Ez lenne a helyzet különösen akkor, ha a kérdést előterjesztő bíróság által említett nemzeti szabály miatt – amely szerint a Németországban nemzetközi jogi, humanitárius vagy politikai okon kívüli okokból jogszerűen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok tartózkodása általában az önmagukról való gondoskodás képességével kapcsolatos feltételhez kötött – ezek az állampolgárok csak azt követően részesülhetnének szociális támogatásban, hogy meghatározott időn át folyamatosan és jogszerűen a fogadó tagállam területén tartózkodtak. Egy ilyen tartózkodás ugyanis arra enged következtetni, hogy az érintett harmadik országbeli állampolgárok megfelelően beilleszkedtek e tagállamba, és ebből fakadóan a harmadik országbeli állampolgárok integrációja elősegítésének célkitűzése tekintetében nincsenek összehasonlítható helyzetben a nemzetközi védelemben részesülő személyekkel.
64 A fentiekből az következik, hogy az alapeljárásokban feltett harmadik kérdésre azt a választ kell adni, hogy a 2011/95 irányelv 33. cikkét úgy kell értelmezni, hogy azzal nem ellentétes az alapügyekben szereplőhöz hasonló, a kiegészítő védelemben és bizonyos különleges szociális ellátásokban részesülő személyek tekintetében megállapított, lakóhelyre vonatkozó kötelezettség, amelyet a harmadik országbeli állampolgároknak az e védelmet nyújtó tagállamon belüli integrációja elősegítésére alapítanak, amennyiben az alkalmazandó nemzeti szabályozás nem ír elő ilyen intézkedést az e tagállamban nemzetközi jogi, humanitárius vagy politikai okon kívüli okokból jogszerűen tartózkodó, az említett ellátásokban részesülő harmadik országbeli állampolgárok tekintetében, feltéve hogy a kiegészítő védelemben részesülő személyek e célkitűzés tekintetében nincsenek objektíve összehasonlítható helyzetben az érintett tagállam területén nemzetközi jogi, humanitárius vagy politikai okon kívüli okokból jogszerűen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokkal, aminek a vizsgálata a kérdést előterjesztő bíróság feladata.
A költségekről
65 Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.
A fenti indokok alapján a Bíróság (nagytanács) a következőképpen határozott:
1) A harmadik országbeli állampolgárok és hontalan személyek nemzetközi védelemre jogosultként való elismerésére, az egységes menekült‑ vagy kiegészítő védelmet biztosító jogállásra, valamint a nyújtott védelem tartalmára vonatkozó szabályokról szóló, 2011. december 13‑i 2011/95/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv 33. cikkét úgy kell értelmezni, hogy az alapügyekben szereplőhöz hasonló, a kiegészítő védelemben részesülő személyek tekintetében megállapított, lakóhelyre vonatkozó kötelezettség az említett cikkben biztosított szabad mozgás korlátozását jelenti, akkor is, ha ezen intézkedés nem tiltja e jogosult számára az e védelmet nyújtó tagállam területén való szabad mozgást vagy e területen a lakóhelyre vonatkozó kötelezettséggel érintett helyszínen kívüli ideiglenes tartózkodást.
2) A 2011/95 irányelv 29. és 33. cikkét úgy kell értelmezni, hogy azokkal ellentétes az alapügyekben szereplőhöz hasonló, a kiegészítő védelemben és bizonyos különleges szociális ellátásokban részesülő személyek tekintetében megállapított, lakóhelyre vonatkozó kötelezettség, ha azt az említett ellátások folyósításából fakadó tehernek a hatáskörrel rendelkező különböző intézmények közötti megfelelő megosztására alapítják, amennyiben az alkalmazandó nemzeti szabályozás nem ír elő ilyen intézkedést az említett ellátásokban részesülő menekültek, az érintett tagállam területén nemzetközi jogi, humanitárius vagy politikai okon kívüli okokból jogszerűen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok és e tagállam állampolgárai vonatkozásában.
3) A 2011/95 irányelv 33. cikkét úgy kell értelmezni, hogy azzal nem ellentétes az alapügyekben szereplőhöz hasonló, a kiegészítő védelemben és bizonyos különleges szociális ellátásokban részesülő személyek tekintetében megállapított, lakóhelyre vonatkozó kötelezettség, amelyet a harmadik országbeli állampolgároknak az e védelmet nyújtó tagállamon belüli integrációja elősegítésére alapítanak, amennyiben az alkalmazandó nemzeti szabályozás nem ír elő ilyen intézkedést az e tagállamban nemzetközi jogi, humanitárius vagy politikai okon kívüli okokból jogszerűen tartózkodó, az említett ellátásokban részesülő harmadik országbeli állampolgárok tekintetében, feltéve hogy a kiegészítő védelemben részesülő személyek e célkitűzés tekintetében nincsenek objektíve összehasonlítható helyzetben az érintett tagállam területén nemzetközi jogi, humanitárius vagy politikai okon kívüli okokból jogszerűen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokkal, aminek a vizsgálata a kérdést előterjesztő bíróság feladata.
Aláírások