РЕШЕНИЕ НА СЪДА (голям състав)
5 април 2011 година(*)
„Свободно предоставяне на услуги — Директива 2006/123/ЕО — Член 24 — Недопускане на всички общи забрани на търговски съобщения на регулираните професии — Професия експерт-счетоводител — Забрана за установяване на контакт с потенциални клиенти“
По дело C‑119/09
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 234 ЕО от Conseil d’État [Държавният съвет] (Франция) с акт от 4 март 2009 г., постъпил в Съда на 1 април 2009 г., в рамките на производство по дело
Société fiduciaire nationale d’expertise comptable
срещу
Ministre du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique,
СЪДЪТ (голям състав),
състоящ се от: г‑н V. Skouris, председател, г‑н A. Tizzano, г‑н J. N. Cunha Rodrigues, г‑н K. Lenaerts, г‑н J.-C. Bonichot, г‑н K. Schiemann, г‑н J.-J. Kasel и г‑н D. Šváby, председатели на състави, г‑н A. Rosas, г‑жа R. Silva de Lapuerta, г‑н U. Lõhmus (докладчик), г‑н M. Safjan и г‑жа M. Berger, съдии,
генерален адвокат: г‑н J. Mazák,
секретар: г‑жа C. Strömholm, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 23 март 2010 г.,
като има предвид становищата, представени:
– за Société fiduciaire nationale d’expertise comptable, от адв. F. Molinié, avocat,
– за френското правителство, от г‑н G. de Bergues и г‑н B. Messmer, в качеството на представители,
– за кипърското правителство, от г‑жа D. Kallí, в качеството на представител,
– за нидерландското правителство, от г‑жа C. Wissels, както и от г‑н M. de Grave и г‑н J. Langer, в качеството на представители,
– за Европейската комисия, от г‑н I. Rogalski и г‑жа C. Vrignon, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 18 май 2010 г.,
постанови настоящото
Решение
1 Предмет на преюдициалното запитване е тълкуването на член 24 от Директива 2006/123/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар (ОВ L 376, стр. 36; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 58, стр. 50).
2 Това запитване е отправено в рамките на спор между Société fiduciaire nationale d’expertise comptable (наричано по-нататък „Société fiduciaire“) и ministre du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique [Министърът на държавния бюджет, държавната отчетност и държавната служба] по повод жалба за отмяната на Декрет № 2007-1387 от 27 септември 2007 г. за приемане на Кодекс за професионална етика на експерт-счетоводителите (JORF, 28.9.2007 г., стр. 15847), доколкото с него се забранява установяването на контакти с потенциални клиенти.
Правна уредба
Правна уредба на Съюза
3 Съображения 2, 5 и 100 от Директива 2006/123 гласят следното:
(2) Конкурентоспособният пазар на услуги е от съществено значение за насърчаване на икономическия растеж и създаването на възможности за заетост в Европейския съюз. Понастоящем многобройни бариери в рамките на вътрешния пазар пречат на доставчиците, особено на малките и средни предприятия (МСП) да разширят своите дейности отвъд своите национални граници като се възползват изцяло от предимствата на вътрешния пазар. Това отслабва конкурентоспособността на доставчиците от Европейския съюз на световния пазар. Един свободен пазар, който задължава държавите членки да премахнат ограниченията за презграничното предоставяне на услуги, като същевременно засилва прозрачността и увеличава информацията за потребителите, ще предостави на последните по-широк избор и по-добри услуги на по-ниски цени.
[…]
(5) Следователно, необходимо е да се премахнат бариерите пред свободата на установяване за доставчиците в държавите членки и бариерите за свободното движение на услуги между държавите членки, и да се гарантира на получателите и доставчиците правната сигурност, необходима за да бъдат осъществявани на практика тези две основни свободи, предвидени в Договора. […]
[…]
(100) Необходимо е да се сложи край на [общата] забрана за търговски съобщения при регулираните професии, не чрез вдигането на забраните относно съдържанието на търговските съобщения, а по-скоро чрез премахване на онези забрани, които по един общ начин, в рамките на дадена професия, забраняват една или повече форми на търговски съобщения, като например пълната забрана за рекламиране в една или повече медии. По отношение на съдържанието и [начините за извършване на търговските съобщения], е необходимо да се насърчат професионалистите да изготвят, в съответствие с правото на Общността, кодекси на поведение на равнище Общност“.
4 Член 4, точка 12 от Директива 2006/123 предвижда, че за нейните цели:
„търговско съобщение“ означава всякаква форма на комуникация, предназначена да популяризира, пряко или косвено, стоки, услуги или имидж на предприятие, организация или лице, занимаващи се с търговска, промишлена или занаятчийска дейност, или практикуващ[и] регулирана професия. Следните случаи сами по себе си не представляват търговски съобщения:
а) информация, позволяваща пряк достъп до дейността на предприятие, организация или лице, включително по-специално наименование на домейн и адрес на електронна поща,
б) съобщения относно стоки, услуги или имидж на предприятие, организация или лице, събрани по независим начин, особено когато се предоставят без наличие на финансов интерес“.
5 Член 24 от Директива 2006/123, озаглавен „Търговски съобщения на регулирани професии“, гласи:
„1. Държавите членки премахват всички общи забрани на търговски съобщения на регулираните професии.
2. Държавите членки гарантират, че търговските съобщения на регулираните професии се съобразяват с професионалните правила, в съответствие с правото на Общността, които са свързани, по-специално с независимостта, достойнството и доброто име на професията, а също и с професионалната тайна, по начин съвместим със специфичния характер на всяка професия. Професионалните правила за търговските съобщения са недискриминационни, [обосновани] от наложителни причини, свързани с обществения интерес и пропорционални“.
6 Съгласно членове 44 и 45 от Директива 2006/123 същата влиза в сила на 28 декември 2006 г., а срокът за транспонирането ѝ изтича на 28 декември 2009 г.
Национална правна уредба
7 С Наредба № 45-2138 от 19 септември 1945 г. (JORF, 21.9.1945 г., стр. 5938) се урежда създаването на Сдружението на експерт-счетоводителите, както и придобиването на правоспособност и упражняването на професията експерт-счетоводител. Според тази наредба експерт-счетоводителят има за основна задача да води и контролира счетоводната отчетност на предприятия и организации, с които няма сключен трудов договор. Той има право да удостоверява съответствието с изискванията и достоверността на отчетите за резултатите от дейността и може да оказва съдействие при създаването на предприятия и организации във връзка с всички счетоводни, икономически и финансови аспекти.
8 До приемането на Наредба № 2004-279 от 25 март 2004 г. за опростяване и адаптиране на условията за упражняването на някои професионални дейности (JORF, 27.3.2004 г., стр. 5888) на представителите на професията експерт-счетоводител е забранена всякаква лична реклама. Декрет № 97-586 от 30 май 1997 г. за функционирането на органите на Сдружението на експерт-счетоводителите (JORF, 31.5.1997 г., стр. 8510), който уточнява условията, при които след приемането на този акт експерт-счетоводителите могат да предприемат рекламни действия, предвижда в член 7, че посочените условия се уреждат с кодекс за професионалните задължения, чиито разпоредби ще бъдат приети с декрет на Conseil d’État.
9 В този смисъл Декрет № 2007-1387 е приет на основание член 23 от Наредба № 45-2138 и на член 7 от Декрет № 97-586.
10 Съгласно член 1 от последния декрет:
„Етичните правила за експерт-счетоводители се уреждат в eтичния кодекс, приложен към настоящия декрет“.
11 Член 1 от Кодекса за професионална етика на експерт-счетоводителите гласи:
„Разпоредбите на настоящия кодекс се прилагат за експерт-счетоводителите, независимо от начина на упражняване на професията, и при необходимост за експерт-счетоводителите стажанти, както и за заетите лица, съответно упоменати в член 83 ter и в член 83 quater от Наредба № 45-2138 от 19 септември 1945 г. за създаването на Сдружението на експерт-счетоводителите и за придобиването на правоспособност и упражняването на професията експерт-счетоводител.
С изключение на разпоредбите, които могат да се отнасят единствено до физически лица, те се прилагат и за дружествата на експерт-счетоводители и за сдруженията за управление и счетоводство“.
12 Съгласно член 12 от този кодекс:
„I. — На посочените в член 1 лица се забранява да осъществяват каквито и да било непоискани действия с цел да предлагат услугите си на трети лица.
Участието им в симпозиуми, семинари или други университетски или научни прояви се допуска, доколкото по този повод те не извършват действия, сравними с установяването на контакти с потенциални клиенти.
ІІ. — На посочените в член 1 лица се разрешава извършването на рекламни действия, доколкото с тях се предоставя полезна информация на потребителите. Използваните с тази цел средства се прилагат умерено, по начин, който не засяга независимостта, достойнството и честта на професията, както и правилата за професионалната тайна и лоялността към клиентите и другите представители на професията.
Когато представят професионалната си дейност на трети лица, независимо от използваните средства, посочените в член 1 лица не трябва да си служат с никакви изразни форми, които могат да засегнат достойнството на тяхната работа или имиджа на професията.
Тези, както и всички останали видове съобщения, се допускат само при условие че използваните в тях изрази са прилични и умерени, че тяхното съдържание не съдържа никаква неточност, нито може да въведе потребителите в заблуждение, и те не съдържат какъвто и да било сравнителен елемент“.
Спорът по главното производство и преюдициалният въпрос
13 С жалба, подадена на 28 ноември 2007 г., Société fiduciaire иска от Conseil d’État да отмени Декрет № 2007-1387, доколкото забранява контактите с потенциални клиенти. Това дружество счита, че пълната и абсолютна забрана за всякакви действия по осъществяване на контакти с потенциални клиенти, предвидена в член 12‑I от Кодекса за професионална етика на експерт-счетоводителите, е в противоречие с член 24 от Директива 2006/123 и сериозно застрашава прилагането ѝ.
14 Запитващата юрисдикция счита, че ако забраната да се установяват контакти с потенциални клиенти, закрепена в обжалвания декрет, се разглежда като противоречаща на член 24 от Директива 2006/123, тя сериозно би засегнала изпълнението на последната, поради което е необходимо преюдициално запитване по отнесения до нея спор.
15 При тези условия Conseil d’État решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Следва ли Директива [2006/123] да се разбира като недопускаща по отношение на регулираните професии, за които се отнася, каквато и да било обща забрана, независимо от формата на съответната търговска практика, или тя оставя на държавите членки възможността да запазят общи забрани за определени търговски практики, като например установяването на контакти с потенциални клиенти?“.
По допустимостта
16 Запитващата юрисдикция иска тълкуване на Директива 2006/123, срокът за транспонирането на която, 28 декември 2009 г., все още не е изтекъл към датата на постановяване на акта за преюдициално запитване — 4 март 2009 г.
17 Без изрично да повдига възражение за недопустимост на преюдициалното запитване, френското правителство изразява несъгласие с релевантността на поставения от запитващата юрисдикция въпрос и с формулираната от нея оценка, че ако разглежданата по главното производство национална правна уредба се приеме за несъвместима с Директива 2006/123, тя би затруднила сериозно прилагането на Директивата.
18 Според това правителство, макар че в съответствие с практиката на съда в срока за транспониране на директива държавите членки, на която те са адресати, действително следва да се въздържат от приемане на разпоредби, които могат да застрашат сериозно настъпването на предписания от тази директива резултат (Решение от 18 декември 1997 г. по дело Inter-Environnement Wallonie, C‑129/96, Recueil, стр. I‑7411, точка 45, Решение от 8 май 2003 г. по дело ATRAL, C‑14/02, Recueil, стр. I‑4431, точка 58, както и Решение от 23 април 2009 г. по дело VTB-VAB и Galatea, C‑261/07 и С‑299/07, Сборник, стр. I‑2949, точка 38), по главното производство положението било по-различно, тъй като прилагането на разглежданата национална правна уредба в срока за транспониране на Директива 2006/123 нямало да произведе последици, които, от една страна, да продължат да са налице след изтичането на този срок за транспониране, а от друга — да придобият особена тежест с оглед на преследваната от Директивата цел.
19 В това отношение следва да се напомни, че съгласно същата съдебна практика запитващата юрисдикция, сезирана със спора, предмет на главното производство, е компетентна да преценява дали националните разпоредби, чиято законосъобразност се оспорва, могат да застрашат сериозно постигането на предписания от директивата резултат. В рамките на преценката запитващата юрисдикция би трябвало по-специално да разгледа дали съответните разпоредби представляват пълно транспониране на директивата, както и да определи конкретните последици от прилагането на разпоредбите, несъобразени с нея, а също и от тяхното действие във времето (вж. по-специално Решение по дело Inter-Environnement Wallonie, посочено по-горе, точки 46 и 47).
20 Когато разглежда допустимостта на преюдициално запитване, Съдът не следва да проверява дали тази преценка е точна.
21 При всички положения съгласно постоянната съдебна практика въпросът, свързан с тълкуването на правото на Съюза, поставен от националния съд в нормативната и фактическа рамка, която той определя съгласно своите правомощия, се ползва с презумпция за релевантност (вж. в този смисъл Решение от 16 декември 2008 г. по дело Cartesio, C‑210/06, Сборник, стр. I‑9641, точка 67, Решение от 7 октомври 2010 г. по дело dos Santos Palhota и др., C‑515/08, все още непубликувано в Сборника, точка 20, както и Решение от 12 октомври 2010 г. по дело Rosenbladt, C‑45/09, все още непубликувано в Сборника, точка 33).
22 От това следва, че преюдициалното запитване е допустимо.
По преюдициалния въпрос
23 С поставения въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 24 от Директива 2006/123 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, която забранява на представителите на регулирана професия, каквато е тази на експерт-счетоводителя, да осъществяват действия за установяване на контакт с потенциални клиенти.
24 В началото следва да се отбележи, че член 24 от Директива 2006/123, озаглавен „Търговски съобщения на регулирани професии“, съдържа две задължения за държавите членки. От една страна, параграф 1 от него изисква държавите членки да премахнат всички общи забрани на търговски съобщения на регулираните професии. От друга страна, параграф 2 от този член задължава държавите членки да гарантират, че търговските съобщения на регулираните професии се съобразяват с професионалните правила, в съответствие с правото на Съюза, които са свързани по-специално с независимостта, достойнството и доброто име на професията, а също и с професионалната тайна по начин, съвместим със специфичния характер на всяка професия. Посочените професионални правила трябва да са недискриминационни, обосновани от наложителни причини, свързани с обществения интерес и пропорционални.
25 За да се провери дали член 24 от Директива 2006/123, и по-специално параграф 1 от него, цели премахването на забраната за установяване на контакт с потенциални клиенти, каквато е предвидена в разглежданата в главното производство национална правна уредба, следва да се направи тълкуване на посочената разпоредба въз основа не само на нейния текст, но и на предназначението и контекста ѝ, както и на преследваната с разглежданата правна уредба цел.
26 В това отношение от съображения 2 и 5 от Директивата е видно, че тя има за цел да се премахнат бариерите пред свободата на установяване за доставчиците в държавите членки и свободното движение на услуги между държавите членки, за да допринесе за създаването на свободен и конкурентоспособен вътрешен пазар.
27 Предназначението на член 24 от тази директива се уточнява в съображение 100 от нея, по силата на което следва да се сложи край на общата забрана за търговски съобщения при регулираните професии, които по един общ начин, в рамките на дадена професия забраняват една или повече форми на търговски съобщения, като например пълната забрана за рекламиране в една или повече медии.
28 Що се отнася до контекста, в който се вписва член 24 от Директива 2006/123, следва да се напомни, че той е включен в глава V от Директивата, озаглавена „Качество на услугите“. Следователно, както отбелязва генералният адвокат в точка 31 от заключението си, главата като цяло и член 24 в частност целят да осигурят защита на интересите на потребителите, като се подобри качеството на услугите на регулираните професии в рамките на вътрешния пазар.
29 В този смисъл както от предназначението на посочения член 24, така и от контекста, в който той се вписва, е видно — както основателно поддържа Европейската комисия — че намерението на законодателя на Съюза е било не само да се сложи край на общата забрана представителите на регулирана професия да използват търговски съобщения независимо от формата им, но и да се премахнат забраните за използване на една или няколко форми на търговски съобщения по смисъла на член 4, точка 12 от Директива 2006/123, по-специално като рекламата, прекия маркетинг или спонсорството. Предвид примерите, посочени в съображение 100 от Директивата, професионалните правила, които не допускат съобщаването в една или повече медии на информация относно доставчика или неговата дейност, трябва също да се считат за обща забрана, недопустима по силата на член 24, параграф 1 от Директивата.
30 По силата обаче на член 24, параграф 2 от Директива 2006/123 във връзка със съображение 100, второ изречение от нея държавите членки запазват правото си да установяват забрани относно съдържанието или начините за извършване на търговските съобщения при регулираните професии, стига установените правила да са обосновани и пропорционални с оглед по-специално да се обезпечи независимостта, достойнството и доброто име на професията, както и професионалната тайна, необходима при нейното упражняване.
31 За да се установи дали разглежданата национална правна уредба попада в приложното поле на член 24 от тази директива, най-напред следва да се определи дали установяването на контакт с потенциални клиенти представлява търговско съобщение по смисъла на споменатия член.
32 Съгласно определението по член 4, точка 12 от Директива 2006/123 понятието „търговско съобщение“ включва всякаква форма на комуникация, предназначена да популяризира, пряко или косвено, стоки, услуги или имидж на предприятие, организация или лице, занимаващи се с търговска, промишлена или занаятчийска дейност, или практикуващи регулирана професия. В това понятие обаче не попадат, първо, информация, позволяваща пряк достъп до дейността на предприятие, организация или лице, включително по-специално наименование на домейн или адрес на електронна поща, както и, второ, съобщения относно стоки, услуги или имидж на предприятие, организация или лице, събрани по независим начин, особено когато се предоставят без наличие на финансов интерес.
33 При това положение, както поддържа нидерландското правителство, търговското съобщение включва не само класическата реклама, но и други форми на реклама и информационни съобщения, предназначени за привличането на нови клиенти.
34 Следва да се отбележи, че нито Директива 2006/123, нито друг акт от правото на Съюза определя понятието за установяване на контакт с потенциални клиенти. Освен това неговият обхват варира в правните системи на различните държави членки.
35 Съгласно член 12-І от разглеждания в главното производство етичен кодекс установяването на контакт от страна на експерт-счетоводител с трето лице, което не го е поискало, с цел експерт-счетоводителят да му предложи своите услуги, трябва да се счита за действие по установяване на контакт с потенциален клиент.
36 В това отношение следва да се отбележи, че макар точният обхват на понятието „установяване на контакт с потенциален клиент“ по смисъла на националната правна уредба да не произтича от акта за преюдициално запитване, Conseil d’État, както и всички заинтересувани лица, представили становища пред Съда, считат, че установяването на контакт с потенциален клиент попада в понятието „търговско съобщение“, съдържащо се в член 4, точка 12 от Директива 2006/123.
37 Според Société fiduciaire установяването на контакт с потенциален клиент се определя като индивидуализирано предлагане на стоки или услуги, отправено до определено физическо или юридическо лице, което не го е поискало. Френското правителство поддържа това определение, като предлага да се разграничат два аспекта, а именно, от една страна, аспект, свързан с движението, който се изразява в установяването на контакт с трето лице, което не го е поискало, и от друга страна, аспект, свързан със съдържанието, който се изразява във връчването на послание с търговски характер. Според споменатото правителство именно вторият аспект представлява търговско съобщение по смисъла на Директива 2006/123.
38 Предвид изложеното установяването на контакт с потенциални клиенти представлява форма на съобщаване на информация, насочена към търсенето на нови клиенти. Както обаче отбелязва Комисията, установяването на контакт с потенциални клиенти е свързано с индивидуализиран контакт между доставчика и потенциалния клиент с цел на последния да бъде представено предложение за услуги. Поради това то може да се квалифицира като пряк маркетинг. Следователно установяването на контакт с потенциални клиенти попада в понятието „търговско съобщение“ по смисъла на член 4, точка 12 и член 24 от Директива 2006/123.
39 На следващо място се поставя въпросът дали забраната за установяване на контакт с потенциални клиенти може да се счита за обща забрана на търговските съобщения по смисъла на член 24, параграф 1 от Директивата.
40 От текста на член 12-І от разглеждания в главното производство етичен кодекс, както и от „Таблица[та] с примерни средства за комуникация“, съставена от Висшия съвет на Сдружението на експерт-счетоводителите, приложена към писменото становище на френското правителство, следва, че по силата на тази разпоредба представителите на професията експерт-счетоводител трябва да се въздържат от всякакви непоискани лични контакти, които могат да се приемат за набиране на клиенти или конкретно предлагане на търговски услуги.
41 Следва да се приеме, че забраната за установяване на контакт с потенциални клиенти, предвидена в споменатия член 12-І, е широка, тъй като не допуска никакви действия по установяване на контакт с потенциални клиенти, независимо от формата, съдържанието им или използваните средства. В този смисъл като част от посочената забрана не се допускат никакви средства за комуникация, позволяващи прилагането на тази форма на търговски съобщения.
42 От това следва, че подобна забрана трябва да се счита за обща забрана на търговските съобщения, която е недопустима съгласно член 24, параграф 1 от Директива 2006/123.
43 Както се напомня в точка 26 от настоящото решение, този извод е в съответствие с целта на споменатата директива, която се изразява в премахването на бариерите за свободното предоставяне на услуги между държавите членки. Действително правната уредба на държава членка, която забранява на експерт-счетоводителите извършването на всякакви действия по установяване на контакт с потенциални клиенти, може в по-голяма степен да засегне представителите на професията, които са от други държави членки, лишавайки ги от ефикасно средство за навлизане на съответния национален пазар. При това положение такава забрана представлява ограничение на свободното предоставяне на трансгранични услуги (вж. по аналогия Решение от 10 май 1995 г. по дело Alpine Investments, C‑384/93, Recueil, стр. I‑1141, точки 28 и 38).
44 Френското правителство поддържа, че установяването на контакт с потенциални клиенти накърнява независимостта на представителите на тази професия. Според посоченото правителство, тъй като експерт-счетоводителите са натоварени да контролират счетоводната отчетност в предприятията и организациите, с които нямат сключен трудов договор, както и да удостоверяват съответствието с изискванията и достоверността на отчетите за резултатите от дейността на тези предприятия или на тези организации, е необходимо представителят на тази професия да бъде извън всякакви подозрения за благосклонност към своите клиенти. При установяването на контакт с ръководителя на съответното предприятие или организация обаче имало опасност експерт-счетоводителят да промени естеството на отношенията, които обичайно трябва да поддържа със своите клиенти, което накърнявало неговата независимост.
45 Както обаче беше констатирано в точка 42 от настоящото решение, разглежданата в главното производство правна уредба напълно забранява определена форма на търговски съобщения и поради това попада в приложното поле на член 24, параграф 1 от Директива 2006/123. При това положение тя е несъвместима с посочената директива и не може да бъде оправдана по силата на член 24, параграф 2 от Директива 2006/123, макар да е недискриминационна, да се основава на наложителни причини, свързани с обществения интерес, и да е пропорционална.
46 Предвид на изложените съображения в тяхната цялост на поставения въпрос следва да се отговори, че член 24, параграф 1 от Директива 2006/123 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, която напълно забранява на представителите на регулирана професия, каквато е тази на експерт-счетоводителите, да извършват действия по установяване на контакт с потенциални клиенти.
По съдебните разноски
47 С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:
Член 24, параграф 1 от Директива 2006/123/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, която напълно забранява на представителите на регулирана професия, каквато е тази на експерт-счетоводителите, да извършват действия по установяване на контакт с потенциални клиенти.
Подписи