TEISINGUMO TEISMO (didžioji kolegija) SPRENDIMAS
2010 m. kovo 9 d.(*)
„Principas „teršėjas moka“ – Direktyva 2004/35/EB – Atsakomybė už aplinkos apsaugą – Taikymas ratione temporis – Tarša, atsiradusi iki šiai direktyvai perkelti nustatytos datos ir besitęsianti po jos – Nacionalinės teisės aktai, su šia tarša susijusias žalos ištaisymo išlaidas priskiriantys daugeliui įmonių – Kaltės arba neatsargumo reikalavimas – Priežastinio ryšio reikalavimas – Viešojo darbų pirkimo sutartys“
Byloje C‑378/08
dėl Tribunale amministrativo regionale della Sicilia (Italija) 2008 m. birželio 5 d. nutartimi, kurią Teisingumo Teismas gavo 2008 m. rugpjūčio 21 d., pagal EB 234 straipsnį pateikto prašymo priimti prejudicinį sprendimą byloje
Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA,
Polimeri Europa SpA,
Syndial SpA
prieš
Ministero dello Sviluppo economico,
Ministero della Salute,
Ministero Ambiente e Tutela del Territorio e del Mare,
Ministero delle Infrastrutture,
Ministero dei Trasporti,
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Ministero dell’Interno,
Regione siciliana,
Assessorato regionale Territorio ed Ambiente (Sicilia),
Assessorato regionale Industria (Sicilia),
Prefettura di Siracusa,
Istituto superiore di Sanità,
Commissario Delegato per Emergenza Rifiuti e Tutela Acque (Sicilia),
Vice Commissario Delegato per Emergenza Rifiuti e Tutela Acque (Sicilia),
Agenzia Protezione Ambiente e Servizi tecnici (APAT),
Agenzia regionale Protezione Ambiente (ARPA Sicilia),
Istituto centrale Ricerca scientifica e tecnologica applicata al Mare,
Subcommissario per la Bonifica dei Siti contaminati,
Provincia regionale di Siracusa,
Consorzio ASI Sicilia orientale Zona Sud,
Comune di Siracusa,
Comune di Augusta,
Comune di Melilli,
Comune di Priolo Gargallo,
Azienda Unità sanitaria locale N. 8,
Sviluppo Italia Aree Produttive SpA,
Invitalia (Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa) SpA, buvusi – Sviluppo Italia SpA,
dalyvaujant
ENI Divisione Exploration and Production SpA,
ENI SpA,
Edison SpA,
TEISINGUMO TEISMAS (didžioji kolegija),
kurį sudaro pirmininkas V. Skouris, kolegijų pirmininkai J. N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.‑C. Bonichot, R. Silva de Lapuerta, P. Lindh ir C. Toader (pranešėja), teisėjai C. W. A. Timmermans, K. Schiemann, P. Kūris, E. Juhász, A. Arabadjiev ir J.‑J. Kasel,
generalinė advokatė J. Kokott,
posėdžio sekretorė L. Hewlett, vyriausioji administratorė,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį ir įvykus 2009 m. rugsėjo 15 d. posėdžiui,
išnagrinėjęs pastabas, pateiktas:
– Raffinerie Mediterranee SpA (ERG), atstovaujamos avvocati D. De Luca, M. Caldarera, L. Acquarone ir G. Acquarone,
– Polimeri Europa SpA ir Syndial SpA, atstovaujamų avvocati P. Amara, S. Grassi, G. M. Roberti ir I. Perego,
– Sviluppo Italia Aree Produttive SpA ir Invitalia (Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa) SpA, buvusi – Sviluppo Italia SpA, atstovaujamų avvocato F. Sciaudone,
– ENI SpA, atstovaujamos avvocati G. M. Roberti, I. Perego, S. Grassi ir C. Giuliano,
– Italijos vyriausybės, atstovaujamos G. Palmieri, padedamos avvocato dello Stato D. Del Gaizo,
– Graikijos vyriausybės, atstovaujamos A. Samoni-Rantou ir G. Karipsiadis,
– Nyderlandų vyriausybės, atstovaujamos C. Wissels, B. Koopman ir D. J. M. de Grave,
– Europos Bendrijų Komisijos, atstovaujamos C. Zadra ir D. Recchia,
susipažinęs su 2009 m. spalio 22 d. posėdyje pateikta generalinės advokatės išvada,
priima šį
Sprendimą
1 Prašymas priimti prejudicinį sprendimą pateiktas dėl principo „teršėjas moka“, dėl 2004 m. balandžio 21 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2004/35/EB dėl atsakomybės už aplinkos apsaugą siekiant išvengti žalos aplinkai ir ją ištaisyti (atlyginti) (OL L 143, p. 56; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 15 sk., 8 t., p. 357) ir kartu dėl 2004 m. kovo 31 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2004/18/EB dėl viešojo darbų, prekių ir paslaugų pirkimo sutarčių sudarymo tvarkos derinimo (OL L 134, p. 114; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 6 sk., 7 t., p. 132) išaiškinimo.
2 Šis prašymas pateiktas nagrinėjant ginčus tarp bendrovių Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA, Polimeri Europa SpA ir Syndial SpA ir įvairių Italijos nacionalinės, regionų ir savivaldybės valdžios institucijų dėl žalos aplinkai ištaisymo priemonių, kurias nustatė šios institucijos Augustos (Augusta) reide (Italija), aplink kurį yra šių bendrovių įrenginiai ir (arba) žemės sklypai.
Teisinis pagrindas
Sąjungos teisė
3 Šiai bylai reikšmingose Direktyvos 2004/35 konstatuojamosiose dalyse nustatyta:
„(1) Šiuo metu Bendrijoje yra daug užterštų vietovių, keliančių didelį pavojų sveikatai, ir per paskutinius dešimtmečius labai paspartėjo biologinės įvairovės nykimas. Nesiimant priemonių ateityje padidės vietovių užterštumas ir dar sumažės biologinė įvairovė. <...>
(2) <...> Šios direktyvos pagrindinis principas turėtų būti tai, kad subjektas, kurio veikla sukėlė žalą arba neišvengiamą (realią) tokios žalos grėsmę aplinkai, turi būti finansiškai atsakingas <...>.
<...>
(8) Žalos aplinkai atžvilgiu ši direktyva turėtų būti taikoma profesinėms veikloms, keliančioms pavojų žmogaus sveikatai arba aplinkai. Šios veiklos iš esmės turėtų būti nustatomos darant nuorodą į atitinkamus Bendrijos teisės aktus, nustatančius reikalavimus, susijusius su tam tikromis veiklomis arba technologijomis, kurios laikomos keliančiomis galimą arba tikrą pavojų žmonių sveikatai arba aplinkai.
(9) Dėl žalos saugomoms rūšims ir natūralioms buveinėms ši direktyva taip pat turėtų būti taikoma visoms kitoms profesinėms veikloms nei tos, kurios darant nuorodą į Bendrijos teisės aktus jau tiesiogiai arba netiesiogiai nustatytos kaip keliančios realų arba galimą pavojų žmogaus sveikatai arba aplinkai. Tokiais atvejais subjektas turėtų būti atsakingas pagal šią direktyvą tik tada, jei jis yra kaltas arba neatsargus.
<...>
(13) Ne visa žala aplinkai gali būti atlyginta taikant atsakomybės mechanizmą. Norint veiksmingai taikyti šį mechanizmą, turi būti nustatytas vienas arba keli teršėjai, žala turėtų būti konkreti ir apskaičiuojama, ir turėtų būti nustatytas priežastinis ryšys tarp žalos ir nustatyto teršėjo arba teršėjų. Todėl atsakomybė nėra tinkama priemonė kovoti su plačiai paplitusia, pasklidąja tarša, kai neigiamo poveikio aplinkai neįmanoma susieti su tam tikrų atskirų subjektų veiksmais arba neveikimu.
<...>
(24) Būtina užtikrinti, kad būtų sukurtos veiksmingos įgyvendinimo ir vykdymo užtikrinimo priemonės, užtikrinant, kad atitinkamai būtų apsaugoti susijusių subjektų ir kitų suinteresuotų šalių teisėti interesai. Kompetentingos institucijos turėtų būti atsakingos už konkrečias užduotis, kurioms reikia atitinkamos administravimo nuožiūros [atitinkamų administravimo įgaliojimų], būtent joms turėtų tekti pareiga įvertinti žalos reikšmingumą (dydį) ir nustatyti, kokių žalos ištaisymo (atlyginimo) priemonių turėtų būti imtasi.
<...>
(30) Šios direktyvos nuostatos neturėtų būti taikomos žalai, padarytai prieš šios direktyvos įgyvendinimo termino pabaigą.
<...>“
4 Pagal Direktyvos 2004/35 3 straipsnio „Taikymo sritis“ 1 dalį ši direktyva taikoma:
„<...>
a) aplinkos žalai, kilusiai dėl bet kurios III priede išvardytos profesinės veiklos, ir neišvengiamai tokios žalos grėsmei, kilusiai dėl tokių veiklų;
b) žalai saugomoms rūšims ir natūralioms buveinėms, kilusiai dėl bet kurios kitos nei išvardyta III priede, profesinės veiklos, ir neišvengiamai (realiai) tokios žalos grėsmei, kuri iškyla dėl tokių veiklų, kai tik subjektas buvo kaltas ar neatsargus.“
5 Šios direktyvos 4 straipsnio 5 dalyje numatyta, kad direktyva „taikoma tik tai aplinkos žalai arba neišvengiamai tokios žalos grėsmei, kurią sukelia išplitusi tarša, tik tada, jei įmanoma nustatyti priežastinį ryšį [tarp] šios žalos ir konkrečių subjektų veiklos“.
6 Tos pačios direktyvos 6 straipsnyje „Žalos ištaisymo (atlyginimo) veikla“ numatyta:
„1. Jei padaryta žala aplinkai, subjektas nedelsdamas praneša kompetentingai institucijai visus svarbius situacijos aspektus ir imasi:
<...>
b) būtinų žalos ištaisymo priemonių pagal 7 straipsnį.
2. Kompetentinga institucija bet kuriuo metu gali:
<...>
c) reikalauti, kad subjektas imtųsi būtinų žalos ištaisymo priemonių;
d) duoti subjektui privalomus vykdyti nurodymus, dėl taikytinų būtinų žalos ištaisymo priemonių; arba
e) pati imtis būtinų žalos ištaisymo priemonių.
3. Kompetentinga institucija reikalauja, kad subjektas imtųsi žalos ištaisymo priemonių. Jei subjektas nevykdo straipsnio 1 dalyje arba 2 dalies <...> c arba d punktuose nustatytų įpareigojimų, negali būti nustatytas arba nereikalaujama, kad jis atlygintų išlaidas pagal šią direktyvą, kompetentinga institucija gali, jeigu nėra kitos išeities, imtis šių priemonių pati.“
7 Dėl žalos prevencijos ir ištaisymo (atlyginimo) išlaidų Direktyvos 2004/35 8 straipsnyje numatyta:
„1. Subjektas padengia pagal šią direktyvą taikytų žalos prevencijos ir ištaisymo (atlyginimo) veiksmų išlaidas.
2. Pagal straipsnio 3 ir 4 dalis [Nepažeisdama šio straipsnio 3 ir 4 dalių] kompetentinga institucija, inter alia, pasinaudodama turto užstatu arba subjekto, sukėlusio žalą arba neišvengiamą (realią) žalos grėsmę, kitomis atitinkamomis garantijomis, susigrąžina išlaidas, kurias ji patyrė dėl žalos prevencijos ar ištaisymo veiksmų, taikytų pagal šią direktyvą.
Tačiau kompetentinga institucija gali nuspręsti nesusigrąžinti visų išlaidų, jei su tokiu susigrąžinimu susijusios reikalingos išlaidos viršytų susigrąžintiną sumą arba jei subjektas negali būti nustatytas.
3. Subjekto nereikalaujama padengti pagal šią direktyvą taikytų žalos prevencijos arba ištaisymo veiksmų išlaidų, jei jis gali įrodyti, kad žalą aplinkai arba neišvengiamą (realią) tokios žalos grėsmę sukėlė:
a) trečioji šalis, ir ji atsirado nepaisant to, kad buvo taikytos reikiamos saugumo priemonės;
<...>
Tokiais atvejais valstybės narės imasi būtinų priemonių, kad sudarytų subjektui galimybę susigrąžinti patirtas išlaidas.
<...>“
8 Šios direktyvos 9 straipsnyje „Išlaidų paskirstymas, jei už žalos sukėlimą atsako kelios šalys“ įtvirtinta:
„Ši direktyva nepažeidžia nacionalinių teisės aktų nuostatų dėl išlaidų paskirstymo tada, kai už žalos sukėlimą atsako kelios šalys, ypač dėl atsakomybės paskirstymo produkto gamintojui ir vartotojui.“
9 Tos pačios direktyvos 11 straipsnyje „Kompetentinga institucija“ numatyta:
„1. Valstybės narės paskiria kompetentingą instituciją arba institucijas, atsakingas už šioje direktyvoje numatytų pareigų vykdymą.
2. Kompetentingos institucijos pareiga – nustatyti žalą arba žalos neišvengiamą (realią) grėsmę sukėlusį subjektą, įvertinti žalos reikšmingumą ir nustatyti, kokių žalos ištaisymo priemonių reikėtų imtis pagal II priedą. Todėl kompetentinga institucija turi teisę reikalauti, kad atitinkamas subjektas pats atliktų vertinimą ir pateiktų būtiną informaciją ir duomenis.
<...>
4. Bet kokiame pagal šią direktyvą priimtame sprendime, nustatančiame žalos prevencijos arba jos ištaisymo priemones, nurodomos tikslius [nurodomas tikslus] pagrindas, kuriuo jis yra grindžiamas. Apie tokį sprendimą nedelsiant pranešama atitinkamam subjektui, kuris tuo pačiu metu informuojamas apie jam priklausančius teisinius teisės gynimo būdus [jo turimas teisių gynimo priemones] pagal atitinkamoje valstybėje narėje galiojančius įstatymus ir apie terminus, taikomus tokiems gynimo būdams [terminus, per kuriuos galima tokias priemones įgyvendinti].“
10 Direktyvos 2004/35 16 straipsnio „Ryšys su nacionaline teise“ 1 dalyje numatyta, kad ši direktyva „netrukdo valstybėms narėms išsaugoti arba priimti griežtesnes nuostatas, susijusias su žalos aplinkai prevencija ir ištaisymu, įskaitant ir nustatymą papildomų veiklų, kurioms būtų taikomi šios direktyvos žalos prevencijos ir ištaisymo reikalavimai, ir nustatymą papildomų atsakingų šalis [šalių]“.
11 Tos pačios direktyvos 17 straipsnyje „Laikinas taikymas [Taikymas laiko atžvilgiu]“ numatyta, kad ši direktyva netaikoma:
„<...>
– žalai, kilusiai dėl emisijos arba įvykio, įvykusio iki 19 straipsnio 1 dalyje nurodytos datos;
– žalai, kilusiai dėl emisijos arba įvykio, įvykusio po 19 straipsnio 1 dalyje nurodytos datos, jei tokie įvykiai įvyksta dėl konkrečios veiklos, kuri vyko ir pasibaigė iki minėtos datos;
– žalai, jei nuo emisijos arba įvykio, sukėlusio žalą, praėjo daugiau kaip 30 metų.“
12 Šios direktyvos 19 straipsnio 1 dalies pirmoje pastraipoje nurodyta, kad valstybės narės priima įstatymus ir kitus teisės aktus, kurie įsigaliotų ir įgyvendintų šią direktyvą ne vėliau kaip 2007 m. balandžio 30 dieną.
13 Direktyvos 2004/35 III priedo 1 punkte, be kita ko, kalbama apie įrenginių naudojimą pagal leidimą laikantis 1996 m. rugsėjo 24 d. Tarybos direktyvos 96/61/EB dėl taršos integruotos prevencijos ir kontrolės (OL L 257, p. 26; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 15 sk., 3 t., p. 80).
14 Pagal Direktyvos 96/61 1 straipsnį jos tikslas – pasiekti integruotą taršos, kurią sukelia I priede išvardytos veiklos rūšys, prevenciją ir kontrolę. Šio priedo 2.1 ir 2.4 punktai atitinkamai susiję su „energetikos pramone“ ir „chemijos pramone“.
Nacionalinė teisė
15 Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas remiasi 1997 m. vasario 5 d. Įstatyminiu dekretu Nr. 22, perkeliančiu [1991 m. kovo 18 d. Tarybos] Direktyvą 91/156/EEB [iš dalies keičiančią Direktyvą 75/442/EEB dėl atliekų] (OL L 178, p. 32; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 15 sk., 2 t., p. 3), [1991 m. gruodžio 12 d. Tarybos] Direktyvą 91/689/EEB dėl pavojingų atliekų (OL L 377, p. 20; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 15 sk., 2 t., p. 78) ir [1994 m. gruodžio 20 d. Europos Parlamento ir Tarybos] Direktyvą 94/62/EB dėl pakuočių ir pakuočių atliekų (OL L 365, p. 10; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 13 sk., 13 t., p. 349) (GURI paprastasis priedas, Nr. 38, 1997 m. vasario 15 d., toliau – Įstatyminis dekretas Nr. 22/1997). Šis įstatyminis dekretas panaikintas ir pakeistas 2006 m. balandžio 3 d. Įstatyminiu dekretu Nr. 152 dėl aplinkos apsaugos normų (GURI paprastasis priedas, Nr. 88, 2006 m. balandžio 14 d., toliau – Įstatyminis dekretas Nr. 152/2006), kurio 299–318 straipsniais Direktyva 2004/35 perkelta į Italijos teisės sistemą.
16 Įstatyminio dekreto Nr. 22/1997 17 straipsnyje buvo numatyta, kad „<...> bet kuris asmuo, viršijęs, net ir atsitiktinai, 1 dalies a punkte numatytas ribas arba sudaręs konkretų ir realų pavojų jas viršyti, savo lėšomis turi imtis užterštų teritorijų ir įrenginių, keliančių taršos pavojų, apsaugos, valymo ir aplinkos atkūrimo priemonių <...>“.
17 1999 m. spalio 25 d. Ministro dekreto Nr. 471 dėl užterštų teritorijų apsaugos, valymo ir aplinkos atkūrimo kriterijų, procedūrų ir tvarkos pagal iš dalies pakeisto ir papildyto 1997 m. vasario 5 d. Įstatyminio dekreto Nr. 22 17 straipsnį (GURI paprastasis priedas, Nr. 293, 1999 m. gruodžio 15 d.) 9 straipsnyje nustatyta:
„Teritorijos savininkas ar bet kuris kitas subjektas, kuris <...> savo iniciatyva nori imtis procedūrų dėl skubių apsaugos, valymo ar aplinkos atkūrimo priemonių pagal Įstatyminio dekreto [Nr. 22/1997] 17 straipsnio 13bis pastraipą, turi pateikti regionui, provincijai ir savivaldybei informaciją apie nustatytą taršą ir būtinas skubios apsaugos priemones, priimtas ir įgyvendinamas sveikatos ir aplinkos apsaugai užtikrinti. Prie pranešimo turi būti pridėti tinkami techniniai dokumentai, pagal kuriuos būtų galima nustatyti šių priemonių pobūdį. <...> Savivaldybė arba, jei tarša apima kelių savivaldybių teritoriją, regionas patikrina priimtų skubios apsaugos priemonių veiksmingumą ir gali nustatyti papildomus reikalavimus ir priemones, pirmiausia susijusius su monitoringu, kurio reikia imtis siekiant nustatyti taršos sąlygas, ir kontrole, siekiant patikrinti, ar veiksmingos priemonės, kurių imtasi visuomenės sveikatos ir supančios aplinkos apsaugai užtikrinti <...>“
18 2006 m. balandžio 3 d. Įstatyminio dekreto Nr. 152 311 straipsnio 2 dalyje numatyta:
„Bet kuris asmuo, kuris ėmęsis neteisėtų veiksmų arba nesiėmęs būtinų veiksmų ar priemonių, pažeisdamas įstatymus ar kitus teisės aktus ar administracinius aktus dėl neatsargumo, nepatyrimo, nerūpestingumo ar techninių taisyklių pažeidimo sukėlė žalą aplinkai, visą ją ar jos dalį pablogindamas, sugadindamas ar sunaikindamas, turi atkurti ankstesnę padėtį, o to nepadaręs, sumokėti valstybei atitinkamą kompensaciją.“
Pagrindinė byla ir prejudiciniai klausimai
19 Pagrindinė byla susijusi su Priolo Gargallo regionu (Sicilija), pripažintu „nacionalinės svarbos teritorija valymo darbams atlikti“, ir visų pirma su Augustos reidu. Šiame reide kartojasi aplinkos taršos atvejai, siekiantys net septintąjį dešimtmetį, kai šioje vietoje buvo įrengtas Augusta-Priolo-Melilli naftos terminalas. Nuo tada šiame regione steigėsi ir (arba) viena kitą keitė daug įmonių, veikiančių angliavandenilių ir naftos chemijos sektoriuje.
20 Šioje teritorijoje atliekamas tyrimas, siekiant nustatyti dirvos, požeminių vandenų, jūros pakrantės ir dugno būklę. Kaip numatyta 1999 m. spalio 25 d. Ministro dekreto Nr. 471 9 straipsnyje, naftos chemijos terminale įsisteigusios įmonės, būdamos nacionalinės svarbos teritorijoje esančių pramoninių zonų žemyninėje dalyje savininkės, pateikė požeminių vandenų skubios apsaugos ir valymo projektus, kurie buvo patvirtinti tarpžinybiniu dekretu.
21 Kompetentinga viešosios valdžios institucija dėl vėlavimo įgyvendinti numatytus darbus, kuriuo ji kaltino šias įmones, įvairiomis vėlesnėmis priemonėmis nurodė joms atlikti Augustos reido jūros dugno valymo ir atkūrimo darbus, pirmiausia – pašalinti dviejų metrų gylyje esančias užterštas nuosėdas, o šioms to nepadarius, numatė, kad šie darbai bus atlikti jos iniciatyva šių įmonių lėšomis. Per 2006 m. liepos 21 d. Parengiamąjį susirinkimą taip pat nuspręsta papildyti anksčiau patvirtintas priemones, pastatant požeminių vandenų fizinius barjerus.
22 Šios įmonės, tvirtindamos, kad tokių darbų atlikti buvo neįmanoma, ir nurodydamos neproporcingas išlaidas, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiame teisme pareiškė ieškinius dėl šių administracinių sprendimų. 2007 m. liepos 21 d. Sprendimu Nr. 1254/2007 šis teismas ieškinius priėmė nurodydamas, kad valymo pareiga buvo neteisėta, nes įpareigojant atlikti valymą nebuvo atsižvelgta į principą „teršėjas moka“, į valymo procedūras reglamentuojančias nacionalines taisykles ir į rungimosi principą. Be to, su šiomis įmonėmis nesurengtas joks pasitarimas dėl tokio valymo atlikimo sąlygų.
23 Tokį sprendimą administracinės valdžios institucijos apskundė Consiglio di Giustizia amministrativa della Regione Sicilia, kuris 2008 m. balandžio 2 d. nutartimi dėl laikinųjų apsaugos priemonių taikymo nusprendė, kad nustatytas apeliacinio skundo fumus boni juris ir, atsižvelgdamas į žalingas pasekmes, susijusias su vėlavimu įgyvendinti šių valdžios institucijų nurodytas priemones, nurodė sustabdyti Sprendimo Nr. 1254/2007 vykdymą.
24 Vėliau administracinės valdžios institucijos nusprendė, kad anksčiau patvirtintomis priemonėmis nebuvo galima išvalyti Augustos reido nuo jame esančios taršos. Kadangi įmonių ieškovių nepavyko priversti paklusti, 2007 m. gruodžio 20 d. Sprendžiamajame susirinkime dėl paslaugų nurodyta joms imtis kitų priemonių, tarp kurių buvo nurodymas pastatyti barjerą, kurį suprojektuoti ir pastatyti patikėta bendrovei Sviluppo Italia Aree produttive SpA (toliau – Sviluppo). Šios priemonės patvirtintos 2008 m. kovo 6 d. ir balandžio 16 d. Sprendžiamajame susirinkime dėl paslaugų. Galiausiai 2008 m. vasario 21 d. priimtas Dekretas Nr. 4378 dėl „galutinio akto, <...> patvirtinančio 2007 m. gruodžio 20 d. Sprendžiamojo susirinkimo dėl paslaugų, susijusio su nacionalinės svarbos Priolo teritorija, sprendimus“ (toliau – 2008 m. vasario 21 d. dekretas).
25 Ieškovės pagrindinėje byloje prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiame teisme pareiškė naują ieškinį dėl šio dekreto ir kitų su juo susijusių administracinių aktų. Šiame ieškinyje jos teigė, be kita ko, kad patvirtintu projektu, kurį parengė bendrovė Sviluppo ir kurį įgyvendinti jai patikėta nesurengiant viešojo pirkimo konkurso procedūros, buvo siekiama ne aplinkosauginio tikslo, bet veikiau sukurti viešo naudojimo infrastruktūrą, t. y. Augustos reide supilti dirbtinę salą naudojant užterštas nuosėdas.
26 Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymi, kad su tuo pačiu ginču susijusiuose ankstesniuose Sprendimuose Consiglio di Giustizia amministrativa della Regione Sicilia, kaip apeliacinės instancijos teismas, nusprendė, kad „nėra svarbus joks nagrinėjimas <...>, kuriuo siekiama nustatyti, koks dabartinių pramoninių zonų savininkų ar koncesininkų vaidmuo, nei joks vertinimas, kuriuo siekiama patikrinti, ar kyla viešosios valdžios institucijos, anksčiau leidusios vykdyti taršą sukeliančią veiklą, atsakomybė“. Iš tikrųjų, šio teismo teigimu, „įvairių konstitucinės reikšmės sveikatos ir aplinkos apsaugos interesų bei privačios komercinės veiklos interesų pusiausvyra <...> atitinka įmonės objektyvios atsakomybės kriterijų, kuriuo remiantis ūkio subjektai, duodantys ar gaunantys naudos vykdydami pavojingą veiklą, kai jie patys teršia arba naudoja užterštas ar teršiančias medžiagas, turi padengti visas išlaidas, būtinas užtikrinti aplinkos ir visuomenės sveikatos apsaugą, nustatant priežastinį ryšį su absoliučiai visais taršos veiksniais, susijusiais su“ pramonine veikla.
27 Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymi, kad, vadinasi, kompetentingos viešosios valdžios institucijos laikosi praktikos, kurią patvirtino apeliacinis teismas, Augustos reide veikiančioms įmonėms priskirti atsakomybę už esamą aplinkos taršą, neskiriant ankstesnės ir dabartinės taršos ir nenagrinėjant tiesioginės atsakomybės už esamą žalą, tenkančios kiekvienai iš atitinkamų įmonių.
28 Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, siekdamas, kad jo praktika atitiktų apeliacinio teismo praktiką, pažymi, kad Augustos reide susidarė ypatinga taršos situacija. Pirmiausia šis teismas nurodo, kad šioje teritorijoje viena kitą keitė daug naftos chemijos įmonių, ir dėl to ne tik neįmanoma, bet ir nereikia nustatyti atitinkamai kiekvienai jų tenkančios atsakomybės, visų pirma laikantis nuomonės, jog to, kad užterštoje teritorijoje šios įmonės vykdo pavojingą veiklą, užtenka, kad kiltų jų atsakomybė.
29 Šiomis aplinkybėmis Tribunale amministrativo regionale della Sicilia nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1. Ar principu „teršėjas moka“ (<...> EB 174 straipsnis <...>) ir <...> [Direktyvos 2004/35] <...> nuostatomis draudžiami nacionalinės teisės aktai, kuriais viešosios administracijos įstaigai suteikiama teisė įpareigoti privačius verslininkus imtis žalos ištaisymo priemonių, neatlikus jokio tyrimo, siekiant nustatyti už taršą atsakingą asmenį, vien todėl, kad šiuo metu savo veiklą jie vykdo seniai užterštoje teritorijoje, arba teritorijoje, kuri ribojasi su seniai užteršta teritorija?
2. Ar principu „teršėjas moka“ (<...> EB 174 straipsnis <...>) ir <...> Direktyvos 2004/35 <...> nuostatomis draudžiami nacionalinės teisės aktai, kuriais viešosios administracijos įstaigai suteikiama teisė nustatyti pareigą atlyginti žalą aplinkai specifine forma subjektui, užterštoje teritorijoje turinčiam daiktinių teisių ir (arba) užsiimančiam komercine veikla, nesant būtinybės iš anksto nustatyti priežastinio ryšio tarp subjekto veiksmų ir taršą sukėlusio įvykio, remiantis vien jo „padėtimi“ (t. y. jis yra teritorijoje veiklą vykdantis subjektas)?
3. Ar <...> EB 174 straipsnyje <...> ir <...> [Direktyvoje 2004/35] <...> įtvirtintomis nuostatomis draudžiami nacionalinės teisės aktai, kuriais pažeidžiant principą „teršėjas moka“ viešosios administracijos įstaigai suteikiama teisė nustatyti pareigą atlyginti žalą aplinkai specialia forma subjektui, užterštoje teritorijoje turinčiam daiktinių teisių ir (arba) užsiimančiam komercine veikla, nesant būtinybės iš anksto nustatyti ne tik priežastinio ryšio tarp subjekto veiksmų ir taršą sukėlusio įvykio, bet ir to, ar tenkinamas subjektyvus tyčios ir kaltės reikalavimas?
4. Ar Europos Bendrijų steigimo sutartyje ir <...> Direktyvose <...> [2004/18], [1993 m. birželio 14 d. Tarybos direktyvoje 93/97/EEB dėl viešojo darbų pirkimo sutarčių sudarymo tvarkos derinimo (OL L 199, p. 54; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 6 sk., 2 t., p. 163)] ir [1989 m. gruodžio 21 d. Tarybos direktyvoje] 89/665/EEB [dėl įstatymų ir kitų teisės aktų, susijusių su peržiūros procedūrų taikymu sudarant viešojo prekių pirkimo ir viešojo darbų pirkimo sutartis, derinimo (OL L 395, p. 33; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 6 sk., 1 t., p. 246)] numatyti Bendrijos principai konkurencijos apsaugos srityje draudžia nacionalinės teisės aktus, kuriais viešosios administracijos įstaigai suteikiama teisė pavesti privatiems subjektams (Società Sviluppo S.p.A. ir [Sviluppo]) atlikti tyrimą, planuoti valymo darbus ir juos vykdyti, t. y. tiesiogiai, iš pradžių neatlikus būtinų viešojo pirkimo procedūrų vykdyti viešuosius darbus valstybei priklausančiose teritorijose?“
Dėl prejudicinių klausimų
Dėl priimtinumo
30 Italijos vyriausybė tvirtina, kad prašymas priimti prejudicinį sprendimą yra nepriimtinas, nes, pirma, dėl pateiktų klausimų Teisingumo Teismas turėtų aiškinti nacionalinės teisės aktus, ir, antra, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo tikslas yra ne išspręsti jam pateiktą bylą, o veikiau užginčyti apeliacinio teismo praktiką.
31 Šiuo klausimu pakanka priminti, kad nors nagrinėdamas prašymą priimti prejudicinį sprendimą Teisingumo Teismas ir negali spręsti dėl nacionalinės priemonės atitikties Sąjungos teisei, jis vis dėlto gali pateikti šios teisės aiškinimo gaires, kurios nacionaliniam teismui padėtų įvertinti šią atitiktį, kad jis galėtų priimti sprendimą nagrinėjamoje byloje (2008 m. gegužės 22 d. Sprendimo citiworks, C‑439/06, Rink. p. I‑3913, 21 punktas ir nurodyta teismų praktika).
32 Be to, teismas, kurio sprendimas nėra galutinis, turi turėti galimybę pateikti Teisingumo Teismui jam rūpimus klausimus, jei mano, jog dėl aukštesnio teismo atlikto teisės klausimų vertinimo turi priimti Sąjungos teisės neatitinkantį sprendimą (šiuo klausimu žr. 1974 m. sausio 16 d. Sprendimo Rheinmühlen-Düsseldorf, 166/73, Rink. p. 33, 4 punktą).
33 Atsižvelgiant į tokias pastabas šis prašymas priimti prejudicinį sprendimą yra priimtinas ir dėl to reikia išnagrinėti Tribunale amministrativo regionale della Sicilia pateiktus prejudicinius klausimus.
Dėl pirmųjų trijų klausimų
34 Pirmaisiais trimis klausimais, kuriuos reikia nagrinėti kartu, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia sužinoti, ar principu „teršėjas moka“, įtvirtintu EB 174 straipsnio 2 dalies pirmoje pastraipoje ir Direktyvos 2004/35, kuria siekiama sukonkretinti šį principą atsakomybės už aplinkos apsaugą srityje, nuostatomis draudžiami nacionalinės teisės aktai, kuriais kompetentingai institucijai leidžiama nustatyti subjektams žalos aplinkai ištaisymo priemones dėl to, kad jų įrenginiai yra netoli užterštos teritorijos, prieš tai neištyrus, koks įvykis sukėlė taršą, ir nenustačius priežastinio ryšio tarp tos žalos ir šių subjektų nei juo labiau šių subjektų tyčios ar kaltės.
35 Atsižvelgiant į faktines pagrindinės bylos aplinkybes, kurias nurodė prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas ir kurias aptarė Italijos, Graikijos ir Nyderlandų vyriausybės bei Europos Bendrijų Komisija, prieš atsakant į užduotus klausimus reikia nustatyti Direktyvos 2004/35 taikymo ratione temporis šiomis aplinkybėmis sąlygas.
Dėl Direktyvos 2004/35 taikymo ratione temporis
– Teisingumo Teismui pateiktos pastabos
36 Italijos ir Nyderlandų vyriausybės bei Komisija abejoja, ar galima taikyti ratione temporis Direktyvą 2004/35 pagrindinės bylos aplinkybėmis, nes žala aplinkai atsirado iki 2007 m. balandžio 30 d. ir (arba) ją bet kuriuo atveju sukėlė ankstesnė veikla, kuri buvo užbaigta iki tos datos. Tačiau Komisija leidžia suprasti, kad ši direktyva gali būti taikoma žalai, atsiradusiai po 2007 m. balandžio 30 d., kuri kilo dėl dabartinės atitinkamų subjektų veiklos. Vis dėlto jos negalima taikyti ankstesnei nei ši data taršai, kurią sukėlė kiti subjektai nei tie, kurie dabar vykdo veiklą Augustos reide, ir kurios atsiradimu juos bandoma apkaltinti.
37 Tačiau Graikijos vyriausybė mano, kad Direktyva 2004/35 yra taikoma pagrindinės bylos faktinėms aplinkybėms. Iš tikrųjų, skaitydama šios direktyvos 17 straipsnio antrą įtrauką a contrario, ši vyriausybė mano, kad ji taikoma net ir tuo atveju, kai veikla, dėl kurios atsirado žala, buvo pradėta vykdyti iki 2007 m. balandžio 30 d., jeigu ji nebuvo baigta iki šios datos ir po jos tebevykdoma.
– Teisingumo Teismo atsakymas
38 Kaip matyti iš Direktyvos 2004/35 30 konstatuojamosios dalies, Sąjungos teisės aktų leidėjas manė, kad nuostatos dėl šia direktyva įtvirtintos atsakomybės už aplinkos apsaugą mechanizmo „neturėtų būti taikomos žalai, padarytai prieš [jos] įgyvendinimo termino pabaigą“, t. y. iki 2007 m. balandžio 30 dienos.
39 Šis teisės aktų leidėjas Direktyvos 2004/35 17 straipsnyje aiškiai nurodė situacijas, kurioms ji netaikoma. Kadangi šitaip buvo nustatyta, kurios situacijos nepatenka į šios direktyvos taikymo sritį ratione temporis, darytina išvada, kad bet kuriai kitai situacijai laiko požiūriu iš principo taikomas šioje direktyvoje įtvirtintas atsakomybės už aplinkos apsaugą mechanizmas.
40 Iš Direktyvos 2004/35 17 straipsnio pirmos ir antros įtraukų matyti, kad ji netaikoma žalai, kilusiai dėl emisijos arba įvykio iki 2007 m. balandžio 30 d., nei tai, kuri kilo po šios datos, jei tokie įvykiai įvyksta dėl konkrečios veiklos, kuri buvo vykdoma ir užbaigta iki minėtos datos.
41 Iš to reikia daryti išvadą, kad ši direktyva taikoma žalai, kilusiai dėl emisijos arba įvykio po 2007 m. balandžio 30 d., jei ši žala kilo arba dėl po šios datos vykdytos veiklos, arba iki šios datos, tačiau kuri iki jos nebuvo užbaigta.
42 Pagal SESV 267 straipsnį, kuris pagrįstas aiškiu nacionalinių teismų ir Teisingumo Teismo funkcijų atskyrimu, Teisingumo Teismas turi teisę aiškinti Sąjungos teisės aktą ar spręsti dėl jo galiojimo tik remdamasis nacionalinio teismo nurodytomis faktinėmis aplinkybėmis. Todėl pagal šiame straipsnyje numatytą procedūrą ne Teisingumo Teismas, o nacionalinis teismas turi taikyti Sąjungos teisės normas, kurias išaiškino Teisingumo Teismas, nacionalinėms priemonėms ar situacijoms (žr. 2008 m. rugsėjo 11 d. Sprendimo CEPSA, C‑279/06, Rink. p. I‑6681, 28 punktą).
43 Todėl būtent prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, remdamasis faktinėmis aplinkybėmis, kurias jis vienintelis gali vertinti, turi patikrinti, ar pagrindinėje byloje žala, dėl kurios kompetentingos nacionalinės valdžios institucijos patvirtino žalos aplinkai ištaisymo priemones, patenka į kurią nors iš šio sprendimo 41 punkte nurodytų situacijų.
44 Jeigu šis teismas nuspręstų, kad Direktyva 2004/35 netaikoma jam pateiktoje nagrinėti byloje, tokiu atveju tokią situaciją reglamentuos nacionalinė teisė, laikantis Sutarties nuostatų ir nepažeidžiant kitų antrinės teisės aktų.
45 Šiuo klausimu EB 174 straipsnyje nurodyta, kad Bendrijos politika aplinkos srityje siekiama aukšto apsaugos lygio ir kad ji grindžiama principu „teršėjas moka“. Šitaip šia nuostata siekiama nustatyti tik bendruosius Bendrijos teisės principus aplinkos srityje, kadangi remiantis EB 175 straipsniu sprendimą dėl veiksmų, kurių reikia imtis, turi priimti Europos Sąjungos Taryba, prireikus pagal bendro sprendimo priėmimo procedūrą su Europos Parlamentu (šiuo klausimu žr. 1994 m. liepos 14 d. Sprendimo Peralta, C‑379/92, Rink. p. I‑3453, 57 ir 58 punktus).
46 Kaip teisingai nurodė Nyderlandų vyriausybė, kadangi EB 174 straipsnis, kuriame įtvirtintas principas „teršėjas moka“, susijęs su Bendrijos veiksmais, šia nuostata negali remtis privatūs asmenys, siekdami, kad nebūtų taikomi tokie, kokie nagrinėjami pagrindinėje byloje, nacionalinės teisės aktai, susiję su į aplinkos politiką patenkančia sritimi, kai netaikomas joks Bendrijos teisės aktas, priimtas EB 175 straipsnio pagrindu, kuris konkrečiai reglamentuoja nagrinėjamą situaciją.
47 Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui padarius išvadą, kad Direktyva 2004/35 yra taikoma ratione temporis pagrindinėje byloje, reikia nagrinėti prejudicinius klausimus tokia tvarka.
Dėl Direktyvoje 2004/35 numatytos atsakomybės už aplinkos apsaugą mechanizmo
– Teisingumo Teismui pateiktos pastabos
48 Italijos ir Graikijos vyriausybės tvirtina, kad pagal Direktyvos 2004/35 3 straipsnio 1 dalies a punktą, kai kalbama apie į jos III priedą patenkančią veiklą, preziumuojama, kad subjektai yra atsakingi už nustatytą taršą, nesant reikalo nustatyti jų kaltės ar priežastinio ryšio tarp atitinkamos jų veiklos ir aplinkai sukeltos žalos.
49 Graikijos vyriausybės nuomone, tik tada, kai subjektų veikla nepatenka į Direktyvos 2004/35 III priedą, kompetentinga valdžios institucija atsakomybės už aplinkos apsaugą priemonių nustatymo jiems šios direktyvos prasme tikslais pagal jos 3 straipsnio 1 dalies b punktą turi konstatuoti, kad šie subjektai buvo kalti ar neatsargūs. Be to, ši institucija taip pat neįpareigota įrodyti jų dalyvavimo lygio, nes šios direktyvos 8 straipsnio 3 dalyje numatyta, jog įrodyti priežastinį ryšį tarp žalos ir tikrojo teršėjo realiai turi subjektas, norintis, kad jam netektų patirti išlaidų už žalą, kai jis gali įrodyti, jog ją sukėlė trečiasis asmuo. Vadinasi, galimybė atitinkamoms įmonėms pareikšti – galbūt viena kitai – atgręžtinius reikalavimus dėl pagal nacionalinės teisės reglamentuojamos atsakomybės gali pasiūlyti praktinių išeičių.
50 Italijos vyriausybė pabrėžia, kad bet kuriuo atveju pagrindinėje byloje priežastinis ryšys atsiranda savaime, nesant reikalo jo nustatyti, nes susijusios įmonės pačios prisipažino atsakingomis, be to, akivaizdžiai sutampa jų gaminamos medžiagos ir rasti teršalai. Be to, Direktyvos 2004/35 16 straipsnio 1 dalimi leidžiama valstybėms narėms priimti griežtesnes nuostatas nei numatytos šioje direktyvoje.
51 Komisija mano, kad Direktyva 2004/35 netaikoma, kai neįmanoma tiksliai nustatyti subjekto, kurio veikla sukėlė žalą aplinkai. Vis dėlto remdamasi šios direktyvos 16 straipsnio 1 dalimi ji laikosi nuomonės, kad ši direktyva nedraudžia taikyti griežtesnį mechanizmą nei taikytas pagrindinėje byloje, kalbant apie valstybės narės teisę nustatyti tiek kitas veiklos sritis, siekiant, kad joms būtų taikomi šios direktyvos reikalavimai, tiek kitas atsakingas šalis, nes bet kuriuo atveju tokiu mechanizmu būtų siekiama sustiprinti šioje direktyvoje nustatytus įpareigojimus.
– Teisingumo Teismo atsakymas
52 Kaip nurodyta Direktyvos 2004/35 13 konstatuojamojoje dalyje, ne visa žala aplinkai gali būti atlyginta taikant atsakomybės mechanizmą, ir tam, kad šis mechanizmas veiktų, turi būti nustatytas, be kita ko, priežastinis ryšys tarp konkrečios ir apskaičiuojamos žalos ir vieno ar kelių teršėjų.
53 Iš Direktyvos 2004/35 4 straipsnio 5 dalies ir 11 straipsnio 2 dalies matyti, jog nors nustatyti šį priežastinį ryšį turi kompetentinga institucija, kad galėtų taikyti jiems žalos ištaisymo priemones, kad ir koks būtų nagrinėjamos taršos tipas, toks reikalavimas taip pat yra sąlyga taikyti direktyvą esant išplitusiai ir pasklidajai taršai.
54 Tokį priežastinį ryšį galima lengvai nustatyti, kai kompetentinga institucija konstatuoja taršą konkrečioje teritorijoje konkrečiu metu, atsiradusią dėl nedidelio skaičiaus ūkio subjektų. Tačiau taip nėra tuo atveju, kai susiduriama su išplitusios taršos atvejais, kadangi Sąjungos teisės aktų leidėjas laikėsi nuomonės, jog esant tokiai taršai atsakomybės mechanizmas nėra tinkama priemonė, kai negalima nustatyti tokio priežastinio ryšio. Todėl remiantis Direktyvos 2004/35 4 straipsnio 5 dalimi ši direktyva tokiai taršai taikoma tik tada, kai galima nustatyti priežastinį ryšį tarp žalos ir atskirų subjektų veiklos.
55 Šiuo klausimu reikia pažymėti, kad Direktyvoje 2004/35 nenurodyta, kaip reikia nustatyti šį priežastinį ryšį. Esant pasidalijamajai Sąjungos ir jos valstybių narių kompetencijai aplinkos apsaugos srityje, nenustačius būtinos priemonės direktyvai, priimtai remiantis EB 175 straipsniu, įgyvendinti, tą padaryti turi šios valstybės, ir šiuo klausimu jos turi didelę diskreciją, laikydamosi Sutarties nuostatų, priimti nacionalinės teisės aktus, kuriais įtvirtinamas ar sukonkretinamas principas „teršėjas moka“ (šiuo klausimu žr. 2009 m. liepos 16 d. Sprendimo Futura Immobiliare ir kt., C‑254/08, Rink. p. I‑0000, 48, 52 ir 55 punktus).
56 Vadovaujantis tokiu požiūriu, valstybės narės teisės aktuose galima numatyti, kad kompetentinga valdžios institucija turi teisę priimti žalos aplinkai ištaisymo priemones preziumuodama priežastinį ryšį tarp nustatytos taršos ir vieno ar kelių subjektų veiklos, ir tai daryti dėl to, kad šių subjektų įrenginiai yra netoli užterštos teritorijos.
57 Tačiau kadangi remiantis principu „teršėjas moka“ pareiga atlyginti žalą tenka subjektams tik dėl jų prisidėjimo prie šios taršos susidarymo ar taršos grėsmės (pagal analogiją žr. 2008 m. birželio 24 d. Sprendimo Commune de Mesquer, C‑188/07, Rink. p. I‑4501, 77 punktą), norėdama preziumuoti tokį priežastinį ryšį, kompetentinga valdžios institucija turi turėti patikimų duomenų savo prezumpcijai pagrįsti, kaip antai, kad šių subjektų įrenginiai yra netoli užterštos teritorijos ir kad sutampa rasti teršalai ir šio subjekto veikloje naudojamos medžiagos.
58 Tada, kai kompetentingos valdžios institucijos turi tokių duomenų, jos gali nustatyti priežastinį ryšį tarp subjektų veiklos ir konstatuotos išplitusios taršos. Tada pagal Direktyvos 2004/35 4 straipsnio 5 dalį tokia situacija pateks į šios direktyvos taikymo sritį, nebent šie subjektai galės paneigti tokią prezumpciją.
59 Iš to aišku, kad jei prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nuspręs, kad pagrindinėje byloje nagrinėjama tarša yra išplitusi, o priežastinio ryšio nustatyti negalima, tokia situacija pateks ne į Direktyvos 2004/35 taikymo sritį ratione materiae, o į nacionalinės teisės taikymo sritį šio sprendimo 44 punkte apibrėžtomis sąlygomis.
60 Tačiau kadangi prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas padarė išvadą, kad minėta direktyva taikoma jo nagrinėjamoje byloje, toliau reikia pateikti tokius samprotavimus.
61 Iš Direktyvos 2004/35 3 straipsnio 1 dalies b punkto matyti, kad kai žala saugomoms rūšims ir buveinėms kilo dėl bet kurios kitos nei išvardyta šios direktyvos III priede profesinės veiklos, ši direktyva taikoma su sąlyga, kad buvo konstatuota, jog subjektas buvo kaltas ar neatsargus. Tačiau to nereikalaujama, kai žala aplinkai atsirado dėl vienos iš šiame priede išvardytų profesinės veiklos, t. y. pagal direktyvos 2 straipsnio 1 punkto a–c papunkčius – žala saugomoms rūšims ir buveinėms bei vandeniui ir dirvožemiui.
62 Neiškraipant faktinių aplinkybių, kurias turi nustatyti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, kai žalą aplinkai sukėlė subjektai, veikiantys energetikos ir chemijos pramonės sektoriuose Direktyvos 96/61 2.1 ir 2.4 punktų prasme, t. y. veikla, patenkanti į Direktyvos 2004/35 III priedą, šiems subjektams turi būti nustatytos prevencijos ar žalos ištaisymo priemonės, kompetentingai institucijai neturint konstatuoti jų kaltės ar neatsargumo.
63 Iš tikrųjų į Direktyvos 2004/35 III priedą patenkančios profesinės veiklos vykdymo atveju atsakomybė už aplinkos apsaugą šiose veiklos srityse veikiantiems subjektams tenka pagal objektyvius kriterijus.
64 Vis dėlto, kaip teisingai pažymėjo ieškovės pagrindinėje byloje, iš Direktyvos 2004/35 11 straipsnio 2 dalies kartu su šios direktyvos 13 konstatuojamąja dalimi matyti, kad norėdama taikyti žalos ištaisymo priemones kompetentinga institucija, remdamasi nacionalinėmis įrodinėjimą reglamentuojančiomis taisyklėmis, turi nustatyti, kuris subjektas sukėlė žalą aplinkai. Iš to matyti, kad to siekdama ši institucija iš pradžių turi išsiaiškinti taršos šaltinį ir, kaip konstatuota šio sprendimo 53 punkte, ji negali taikyti žalos ištaisymo priemonių prieš tai nenustačiusi priežastinio ryšio tarp konstatuotos žalos ir ūkio subjekto, kurį ji laiko atsakingu už šią žalą, veiklos.
65 Vadinasi, Direktyvos 2004/35 3 straipsnio 1 dalį, 4 straipsnio 5 dalį ir 11 straipsnio 2 dalį reikia aiškinti taip, kad kompetentingai institucijai nusprendus taikyti žalos ištaisymo priemones subjektams, kurių veikla patenka į šios direktyvos III priedą, ji neprivalo nustatyti nei šių subjektų, dėl kurių veiklos padaryta žala aplinkai, kaltės, nei nerūpestingumo ar juo labiau tyčios. Tačiau ši institucija privalo pirmiausia nustatyti konstatuotos taršos šaltinį, kadangi šiuo klausimu ji turi didelę diskreciją pasirinkti, kokias procedūras ir būdus taikyti ir kiek laiko toks tyrimas truks. Kita vertus, ši institucija, remdamasi nacionalinėmis įrodinėjimą reglamentuojančiomis taisyklėmis, turi nustatyti priežastinį ryšį tarp subjektų, kuriems nustatytos žalos ištaisymo priemonės, veiklos ir šios taršos.
66 Ieškovės pagrindinėje byloje nurodo, kad tarša Augustos reide atsirado dėl bendrovės Montedison SpA ir prekybinės bei karinės laivybos. Todėl kompetentinga institucija, jų teigimu, negali joms nustatyti žalos ištaisymo priemonių, kokios numatytos 2008 m. vasario 21 d. dekrete.
67 Šiuo klausimu reikia priminti, viena vertus, kad pagal Direktyvos 2004/35 11 straipsnio 4 dalį subjektai turi teisių gynimo priemones remiantis šia direktyva priimtoms žalos ištaisymo priemonėms bei nustatytam priežastiniam ryšiui tarp jų veiklos ir konstatuotos taršos užginčyti. Kita vertus, pagal šios direktyvos 8 straipsnio 3 dalį šie subjektai neturi padengti su ieškiniais dėl atsakomybės susijusių išlaidų, kai gali įrodyti, kad nagrinėjamą žalą sukėlė tretieji asmenys, nepaisant tinkamų apsaugos priemonių, kadangi pagal principą „teršėjas moka“ nereikalaujama, kad subjektai padengtų išlaidas, susijusias su veiklos, prie kurios jie neprisidėjo, sukeltos žalos ištaisymu (pagal analogiją žr. 1999 m. balandžio 29 d. Sprendimo Standley ir kt., C‑293/97, Rink. p. I‑2603, 51 punktą).
68 Taip pat reikia pridurti, kad Direktyvos 2004/35 16 straipsnio 1 dalyje pagal EB 176 straipsnį aiškiai numatyta, kad direktyva netrukdo valstybėms narėms išsaugoti arba priimti griežtesnes nuostatas, susijusias su žalos aplinkai prevencija ir ištaisymu. Šioje nuostatoje taip pat numatyta, kad šios priemonės visų pirma gali apimti nustatymą, pirma, papildomų veiklos rūšių, kurioms būtų taikomi šios direktyvos reikalavimai, ir, antra, papildomų atsakingų šalių.
69 Iš to aišku, kad valstybė narė, be kita ko, gali nuspręsti, kad kitą, nei išvardyta Direktyvos 2004/35 III priede, profesinę veiklą vykdantys subjektai objektyviai gali būti laikomi atsakingi už žalą aplinkai, t. y. šios direktyvos 2 straipsnio 1 punkto a–c papunkčių prasme, ne tik už žalą saugomoms rūšims ir buveinėms, bet taip pat vandeniui ir dirvožemiui.
70 Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, į pirmuosius tris klausimus reikia atsakyti, kad:
– kai susidūrus su žala aplinkai netenkinamos sąlygos Direktyvai 2004/35 taikyti ratione temporis ir (arba) ratione materiae, tokią situaciją reglamentuos nacionalinė teisė, laikantis Sutarties nuostatų ir nepažeidžiant kitų antrinės teisės aktų,
– Direktyva 2004/35 nedraudžiami nacionalinės teisės aktai, kuriais kompetentingai institucijai, besivadovaujančiai šia direktyva, leidžiama preziumuoti, kad yra priežastinis ryšys, įskaitant išplitusios taršos atvejus, tarp subjektų ir nustatytos žalos dėl to, kad jų įrenginiai yra netoli užterštos teritorijos. Tačiau remiantis principu „teršėjas moka“ norėdama preziumuoti tokį priežastinį ryšį ši institucija turi turėti patikimų duomenų savo prezumpcijai pagrįsti, kaip antai kad šių subjektų įrenginiai yra netoli užterštos teritorijos ir kad sutampa rasti teršalai ir šio subjekto savo veikloje naudojamos medžiagos,
– Direktyvos 2004/35 3 straipsnio 1 dalį, 4 straipsnio 5 dalį ir 11 straipsnio 2 dalį reikia aiškinti taip, kad kompetentingai institucijai nusprendus taikyti žalos ištaisymo priemones subjektams, kurių veikla patenka į šios direktyvos III priedą, ji neprivalo nustatyti nei šių subjektų, dėl kurių veiklos padaryta žala aplinkai, kaltės, nei nerūpestingumo ar juo labiau tyčios. Tačiau ši institucija privalo pirmiausia nustatyti konstatuotos taršos šaltinį, kadangi šiuo klausimu ji turi didelę diskreciją pasirinkti, kokias procedūras ir būdus taikyti ir kiek laiko toks tyrimas truks. Kita vertus, ši institucija, remdamasi nacionalinėmis įrodinėjimą reglamentuojančiomis taisyklėmis, turi nustatyti priežastinį ryšį tarp subjektų, kuriems nustatytos žalos ištaisymo priemonės, veiklos ir šios taršos.
Dėl ketvirtojo klausimo
71 Ketvirtuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas Teisingumo Teismo iš esmės klausia, ar direktyvomis viešųjų pirkimų srityje, visų pirma – Direktyva 2004/18, draudžiami nacionalinės teisės aktai, kuriais kompetentingai institucijai leidžiama tiesiogiai pagal privatinę teisę įsteigtai įmonei leisti įgyvendinti ir planuoti viešuosius darbus, taip pat užterštos teritorijos valymo ir atkūrimo darbus.
72 Pagal nusistovėjusią teismo praktiką SESV 267 straipsniu įtvirtinta procedūra yra Teisingumo Teismo ir nacionalinių teismų bendradarbiavimo priemonė, kuria naudodamasis Teisingumo Teismas pateikia nacionaliniams teismams Sąjungos teisės aiškinimą, kurio jiems reikia bylai išspręsti (visų pirma žr. 1992 m. liepos 16 d. Sprendimo Meilicke, C‑83/91, Rink. p. I‑4871, 22 punktą ir 2008 m. spalio 16 d. Sprendimo Kirtruna ir Vigano, C‑313/07, Rink. p. I‑7907, 25 punktą).
73 Šitaip teismams bendradarbiaujant tik nacionalinis teismas, nagrinėjantis bylą ir turintis priimti būsimą sprendimą, atsižvelgdamas į konkrečias aplinkybes, turi įvertinti tiek prejudicinio sprendimo reikalingumą savo sprendimui priimti, tiek Teisingumo Teismui pateikiamų klausimų svarbą. Todėl jeigu pateikti klausimai susiję su Sąjungos teisės aiškinimu, Teisingumo Teismas iš esmės privalo priimti sprendimą (2007 m. balandžio 19 d. Sprendimo Asemfo, C‑295/05, Rink. p. I‑2999, 30 punktas ir nurodyta teismų praktika).
74 Tačiau kai Teisingumo Teismui nežinomos faktinės aplinkybės ar teisiniai pagrindai, kad jis galėtų naudingai atsakyti į jam pateiktus klausimus, jis gali atmesti nacionalinio teismo pateiktą prašymą priimti prejudicinį sprendimą (šiuo klausimu žr. minėto Sprendimo Commune de Mesquer 30 punktą).
75 Kalbant apie šį prejudicinį klausimą, matyti, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nenurodė nei viešosios teisės reglamentuojamo subjekto, kuris patikėjo atlikti šiame klausime nurodytus darbus, nei šių darbų vertės, nei juo labiau akto, kuriuo šie darbai buvo patikėti šiame klausime nurodytoms dviem bendrovėms.
76 Tribunale amministrativo regionale della Sicilia tiesiog kalba apie „esminę reikšmę aplinkai ir didelę ekonominę vertę“ turinčius darbus, kuriuos kompetentinga vadžios institucija patikėjo šioms bendrovėms, nesurengiant konkurso su kitomis pagal privatinę teisę įsteigtomis bendrovėmis.
77 Be to, nepaisant Teisingumo Teismo raštu užduoto klausimo Italijos vyriausybei ir žodinio bylos nagrinėjimo, nepaaiškėjo sąlygos, kuriomis nagrinėjami darbai buvo patikėti šioms bendrovėms. Bendrovė Invitalia (Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa) SpA net tvirtino, kad jai patikėti paprasčiausi planavimo darbai ir kad kompetentinga valdžios institucija atsisakė ketvirtajame klausime nurodytų infrastruktūros įrengimo darbų.
78 Tokiomis sąlygomis Teisingumo Teismas nemano, kad jam pateikta pakankamai paaiškinimų dėl prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo užduoto ketvirtojo klausimo faktinių aplinkybių, todėl šį klausimą reikia pripažinti nepriimtinu.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
79 Kadangi šis procesas pagrindinės bylos šalims yra vienas iš etapų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje, bylinėjimosi išlaidų klausimą turi spręsti šis teismas. Išlaidos, susijusios su pastabų pateikimu Teisingumo Teismui, išskyrus tas, kurias patyrė minėtos šalys, nėra atlygintinos.
Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (didžioji kolegija) nusprendžia:
Kai susidūrus su žala aplinkai netenkinamos sąlygos 2004 m. balandžio 21 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvai 2004/35/EB dėl atsakomybės už aplinkos apsaugą siekiant išvengti žalos aplinkai ir ją ištaisyti (atlyginti) taikyti ratione temporis ir (arba) ratione materiae, tokią situaciją reglamentuos nacionalinė teisė, laikantis Sutarties nuostatų ir nepažeidžiant kitų antrinės teisės aktų.
Direktyva 2004/35 nedraudžiami nacionalinės teisės aktai, kuriais kompetentingai institucijai, besivadovaujančiai šia direktyva, leidžiama preziumuoti, kad yra priežastinis ryšys, įskaitant išplitusios taršos atvejus, tarp subjektų ir nustatytos žalos dėl to, kad jų įrenginiai yra netoli užterštos teritorijos. Tačiau remiantis principu „teršėjas moka“ norėdama preziumuoti tokį priežastinį ryšį ši institucija turi turėti patikimų duomenų savo prezumpcijai pagrįsti, kaip antai, kad šių subjektų įrenginiai yra netoli užterštos teritorijos ir kad sutampa rasti teršalai ir šio subjekto savo veikloje naudojamos medžiagos.
Direktyvos 2004/35 3 straipsnio 1 dalį, 4 straipsnio 5 dalį ir 11 straipsnio 2 dalį reikia aiškinti taip, kad kompetentingai institucijai nusprendus taikyti žalos ištaisymo priemones subjektams, kurių veikla patenka į šios direktyvos III priedą, ji neprivalo nustatyti nei šių subjektų, dėl kurių veiklos padaryta žala aplinkai, kaltės, nei nerūpestingumo ar juo labiau tyčios. Tačiau ši institucija privalo pirmiausia nustatyti konstatuotos taršos šaltinį, kadangi šiuo klausimu ji turi didelę diskreciją pasirinkti, kokias procedūras ir būdus taikyti ir kiek laiko toks tyrimas truks. Kita vertus, ši institucija, remdamasi nacionalinėmis įrodinėjimą reglamentuojančiomis taisyklėmis, turi nustatyti priežastinį ryšį tarp subjektų, kuriems nustatytos žalos ištaisymo priemonės, veiklos ir šios taršos.
Parašai.