A TÖRVÉNYSZÉK ÍTÉLETE (kibővített negyedik tanács)
2011. október 25.(*)
„Közegészség – Az élelmiszerekkel rendeltetésszerűen érintkezésbe kerülő műanyagok és műanyag tárgyak előállításához felhasználható adalékanyagok listája – Valamely adalékanyag listára való felvétele iránti kérelemnek az eredeti kérelmező általi visszavonása – A Bizottságnak a 2,4,4’-triklór-2’-hidroxidifenil-éternek a listára való fel nem vételéről szóló határozata – Megsemmisítés iránti kereset – Elfogadhatóság – Rendeleti jellegű jogi aktus – Közvetlen érintettség – Végrehajtási intézkedések hiánya – Jogalap”
A T‑262/10. sz. ügyben,
a Microban International Ltd (székhelye: Huntersville, Észak‑Karolina [Egyesült Államok]),
a Microban (Europe) Ltd (székhelye: Cannock [Egyesült Királyság])
(képviseli őket: M. Sánchez Rydelski ügyvéd)
felpereseknek
az Európai Bizottság (képviselik: L. Pignataro és T. Scharf, meghatalmazotti minőségben)
alperes ellen
a 2,4,4’-triklór-2’-hidroxidifenil-éternek az élelmiszerekkel rendeltetésszerűen érintkezésbe kerülő műanyagok és műanyag tárgyak előállításához felhasználható adalékanyagoknak – a 2002/72/EK irányelvben foglalt – uniós listájára történő fel nem vételéről szóló, 2010. március 19‑i 2010/169/EU bizottsági határozat (HL L 75., 25. o.) megsemmisítése iránti kérelme tárgyában,
A TÖRVÉNYSZÉK (kibővített negyedik tanács),
tagjai: I. Pelikánová elnök, V. Vadapalas, K. Jürimäe (előadó), K. O’Higgins és M. van der Woude bírák,
hivatalvezető: N. Rosner tanácsos,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2011. szeptember 28‑i tárgyalásra,
meghozta a következő
Ítéletet
A jogvita előzményei
1 A felperesek, a Microban International Ltd és a Microban (Europe) Ltd, termékek széles köre számára rendeltetésszerűen antibakteriális és antimikrobiális védelmet biztosító antibakteriális és antimikrobiális adalékanyagok gyártása és értékesítése területén működnek. A Microban International az említett adalékanyagokat állítja elő, és azokat az egész világon forgalmazza. A Microban (Europe) feladata a Microban International által előállított adalékanyagok Európai Unión belül történő forgalmazása.
2 1998. március 23‑án az RCC Registration and Consulting Company Ltd a Ciba Inc. nevében a 2,4,4’-triklór-2’-hidroxidifenil-éter (a továbbiakban: triklozán) adalékanyagnak az élelmiszerekkel rendeltetésszerűen érintkezésbe kerülő műanyagokról és műanyag tárgyakról szóló, 1990. február 23‑i 90/128/EGK bizottsági irányelv (HL L 75., 19. o.) által engedélyezett adalékanyagok listájára való felvétele iránti kérelmet nyújtott be az Európai Bizottság előtt.
3 2000. június 22‑én az élelmiszerügyi tudományos bizottság, amelynek Bizottság általi konzultációját az élelmiszerekkel érintkezésbe kerülő anyagokra és tárgyakra vonatkozó tagállami jogszabályok közelítéséről szóló, 1988. december 21‑i 89/109/EGK tanácsi irányelv (HL 1989. L 40., 38. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 9. kötet, 322. o.) 3. cikkének (3) bekezdése írja elő, véleményt fogadott el számos monomer és adalékanyag vonatkozásában az élelmiszerekkel érintkező anyagok tekintetében. E véleményével az említett bizottság úgy határozott különösen, hogy noha a triklozán olyan összetevőanyag, amely tekintetében semmilyen elfogadható vagy megengedhető napi bevitel nem határozható meg, használata mindazonáltal elfogadható.
4 2002. november 15‑én, azt követően, hogy az élelmiszerügyi tudományos bizottság frissítette iránymutatásait, a Ciba kérelmet nyújtott be a triklozán felülvizsgálata iránt.
5 2004. március 15‑én, a triklozán felülvizsgálatának eredményeként az Európai Élelmiszerbiztonsági Hatóság (EFSA) – amely az élelmiszerjog általános elveiről és követelményeiről, az Európai Élelmiszerbiztonsági Hatóság létrehozásáról és az élelmiszerbiztonságra vonatkozó eljárások megállapításáról szóló, 2002. január 28‑i 178/2002/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL L 31., 1. o. magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 6. kötet, 463. o.) 62. cikke értelmében felváltotta az élelmiszerügyi tudományos bizottságot – véleményt fogadott el, amelyben megerősítette az élelmiszerügyi tudományos bizottság által 2000. június 22‑én kifejtett álláspontot.
6 2008. április 10‑én a triklozánt felvették a módosított, az élelmiszerekkel rendeltetésszerűen érintkezésbe kerülő műanyagokról és műanyag tárgyakról szóló, 2002. augusztus 6‑i 2002/72/EK bizottsági irányelv (HL L 220., 18. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 29. kötet, 535. o.) 4a. cikkének (4) bekezdésében említett adalékanyagok ideiglenes jegyzékébe (a továbbiakban: ideiglenes lista). Ezen irányelv 4a. cikkének (4) bekezdése értelmében az uniós szinten engedélyezett adalékanyagok listájára (a továbbiakban, ugyanezen irányelv 4. cikke (1) bekezdésének harmadik albekezdésében alkalmazott elnevezésnek megfelelően: pozitív lista) fel nem vett adalékanyagok továbbra is felhasználhatók a nemzeti jogszabályok szerint mindaddig, amíg szerepelnek az ideiglenes listán.
7 2009. április 21‑én a Ciba tájékoztatta a Bizottságot a triklozánnak az élelmiszerekkel rendeltetésszerűen érintkezésbe kerülő műanyagok és műanyag tárgyak előállításához felhasználható adalékanyagként történő engedélyezése iránti kérelmének visszavonásáról.
8 2010. március 19‑én a Bizottság elfogadta a triklozánnak az élelmiszerekkel rendeltetésszerűen érintkezésbe kerülő műanyagok és műanyag tárgyak előállításához felhasználható adalékanyagoknak – a 2002/72/EK irányelvben foglalt – uniós listájára történő fel nem vételéről szóló, 2010/169/EU határozatot (HL L 75., 25. o.; a továbbiakban: megtámadott határozat). A Bizottság által e határozatban hivatkozott jogalap a módosított, az élelmiszerekkel rendeltetésszerűen érintkezésbe kerülő anyagokról és tárgyakról, valamint a 80/590/EGK és a 89/109 irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2004. október 27‑i 1935/2004/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 338., 4. o.) 11. cikkének (3) bekezdése.
9 A megtámadott határozatban a Bizottság megállapította, hogy a Ciba tájékoztatta őt a triklozánnak az élelmiszerekkel rendeltetésszerűen érintkezésbe kerülő műanyagok és műanyag tárgyak előállításához felhasználható adalékanyagként történő engedélyezése iránti kérelmének visszavonásáról. Mivel a triklozán élelmiszerekkel rendeltetésszerűen érintkezésbe kerülő műanyagok előállításához adalékanyagként való felhasználása nem képezi többé érvényes kérelem tárgyát, a Bizottság úgy határozott, hogy ezen összetevőanyag nem vehető fel a 2002/72 irányelvnek a pozitív listát tartalmazó III. mellékletébe. Következésképpen a Bizottság pontosította, hogy ezen összetevőanyagot törölni kell az ideiglenes listáról. Ugyanakkor szükségesnek tartotta egy olyan átmeneti időszak bevezetését, amely során a triklozánt tartalmazó műanyagok és műanyag tárgyak forgalmazását a tagállamok továbbra is engedélyezhetik.
10 A megtámadott határozat rendelkező része a következőképpen szól:
„1. cikk
A [triklozán] (CAS-szám: 0003380-34-5, hivatkozási szám: 93930) nem vehető fel a 2002/72 […] irányelv III. mellékletébe.
2. cikk
A 2010. november 1je előtt forgalomba hozott, [triklozánt] tartalmazó műanyagok és műanyag tárgyak – a nemzeti jog rendelkezéseitől függően – 2011. november 1‑jéig továbbra is forgalomban maradhatnak.
3. cikk
Ennek a határozatnak a tagállamok a címzettjei.”
Eljárás és a felek kérelmei
11 A Törvényszék Hivatalához 2010. június 7‑én benyújtott keresetlevelükkel a felperesek megindították a jelen eljárást.
12 2011. március 31‑én a felperesek a Törvényszék eljárási szabályzata 55. cikkének (2) bekezdése alapján soron kívüli elbírálás iránti kérelmet nyújtottak be.
13 Az előadó bíró jelentése alapján a Törvényszék a szóbeli szakasz megnyitása mellett döntött, és az eljárási szabályzat 55. cikkének (2) bekezdése alapján engedélyezte az ügy soron kívüli elbírálását.
14 A Törvényszék a 2011. szeptember 28‑i tárgyaláson meghallgatta a felek szóbeli előterjesztéseit és az általa feltett szóbeli kérdésekre adott válaszaikat.
15 A felperesek azt kérik, hogy a Törvényszék:
– semmisítse meg a megtámadott határozatot;
– a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
16 A Bizottság azt kéri, hogy a Törvényszék:
– utasítsa el a keresetet mint elfogadhatatlant;
– másodlagosan, utasítsa el a keresetet mint megalapozatlant;
– a felpereseket kötelezze a költségek viselésére.
Az elfogadhatóságról
17 A Bizottság, anélkül hogy alakszerű elfogadhatatlansági kifogást emelne, előadja, hogy a kereset elfogadhatatlan, mivel a megtámadott határozat nem olyan, rendeleti jellegű jogi aktus, amely nem tartalmaz az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése értelmében vett végrehajtási intézkedéseket, és amely a felpereseket nem érinti személyükben.
18 Az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése értelmében bármely természetes vagy jogi személy eljárást indíthat a neki címzett vagy az őt közvetlenül és személyében érintő jogi aktusok ellen, továbbá az őt közvetlenül érintő olyan rendeleti jellegű jogi aktusok ellen, amelyek nem tartalmaznak végrehajtási intézkedéseket.
19 A jelen ügyben nem vitatott, hogy a megtámadott határozatot nem a felpereseknek címezték, akik következésképpen e jogi aktusnak nem címzettjei. Ilyen körülmények között az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése értelmében a felperesek csak akkor indíthatnak megsemmisítés iránti keresetet az említett jogi aktus ellen, ha az vagy olyan rendeleti jellegű jogi aktusnak tekinthető, amely őket közvetlenül érinti, és nem tartalmaz végrehajtási intézkedéseket, vagy őket közvetlenül és személyükben érinti.
20 Elsőként azt kell megvizsgálni, hogy a megtámadott határozat az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése értelmében rendeleti jellegű jogi aktusnak tekinthető‑e.
21 E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az ítélkezési gyakorlat értelmében a „rendeleti jellegű jogi aktus” EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése szerinti fogalmát akként kell értelmezni, hogy az valamennyi általános hatályú aktusra vonatkozik, a jogalkotási aktusok kivételével (a Törvényszék T‑18/10. sz., Inuit Tapiriit Kanatami és társai kontra Parlament és Tanács ügyben 2011. szeptember 6‑án hozott végzésének [az EBHT‑ban még nem tették közzé] 56. pontja).
22 Jelen esetben a megtámadott határozat által hivatkozott jogalap az 1935/2004 rendelet 11. cikkének (3) bekezdése. E cikk azt írja elő, hogy ennek alapján a Bizottság által hozott intézkedést a módosított, a Bizottságra ruházott végrehajtási hatáskörök gyakorlására vonatkozó eljárások megállapításáról szóló, 1999. június 28‑i 1999/468/EK tanácsi határozat (HL L 184., 23. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 3. kötet, 124. o.) 5a. cikkének (1)–(4) bekezdésében és (5) bekezdésének b) pontjában meghatározott eljárással összhangban kell elfogadni. Következésképpen a megtámadott határozatot a Bizottság végrehajtási hatásköreinek gyakorlása során, nem pedig jogalkotási hatásköreinek gyakorlása során fogadta el.
23 Ráadásul a megtámadott határozat általános hatályú, mivel objektíven meghatározott helyzetekre alkalmazandó, és általánosan és absztrakt módon meghatározható személycsoporttal szemben fejt ki joghatást.
24 Ugyanis, amint az a fenti 9. pontból következik, a megtámadott határozat tárgya a triklozán pozitív listára való fel nem vétele. A 2002/72 irányelv 4a. cikke (6) bekezdése b) pontjának alkalmazásában a triklozánt e fel nem vétel miatt az ideiglenes listáról is törölték. A pozitív listára való fel nem vétel és az ideiglenes listáról való törlés közvetlen következménye az tehát, hogy a triklozánt 2011. november 1‑jét követően egyáltalán nem lehet forgalmazni az Unión belül. A megtámadott határozat valamennyi olyan természetes vagy jogi személyre alkalmazandó tehát, akiknek tevékenysége a triklozán, valamint az ezen összetevőanyagot tartalmazó tárgyak és anyagok gyártásából és/vagy forgalmazásából áll.
25 Következésképpen meg kell állapítani, hogy a megtámadott határozat az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése értelmében rendeleti jellegű jogi aktusnak tekintendő.
26 Másodszor, a közvetlen érintettség fogalmával kapcsolatban meg kell állapítani, hogy az „őt közvetlenül érintő” kifejezés kétszer fordul elő az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdésében. Egyrészt e rendelkezés átveszi az EK 230. cikk negyedik bekezdését, és az „őt közvetlenül […] érintő jogi aktusokra” utal. Másrészt az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése bevezeti „az őt közvetlenül érintő olyan rendeleti jellegű jogi aktusok […], amelyek nem tartalmaznak végrehajtási intézkedéseket” fogalmat.
27 Először is, az EK 230. cikk negyedik bekezdésében foglalt közvetlen érintettség feltételével kapcsolatban a Bíróság kimondta, hogy e feltétel azt kívánja meg egyrészt, hogy a kifogásolt intézkedés közvetlen hatást gyakoroljon a jogalany jogi helyzetére, és másrészt, hogy ne hagyjon mérlegelési lehetőséget az intézkedés végrehajtásával megbízott címzettek számára, mert az ilyen végrehajtás tisztán automatikus jellegű, és köztes szabályok alkalmazása nélkül, egyedül a kifogásolt szabályozás alapján történik (a Bíróság C‑386/96. P. sz., Dreyfus kontra Bizottság ügyben 1998. május 5‑én hozott ítéletének [EBHT 1998., I‑2309. o.] 43. pontja és a C‑445/07. P. és C‑455/07. P. sz., Bizottság kontra Ente per le Ville vesuviane és Ente per le Ville vesuviane kontra Bizottság egyesített ügyekben 2009. szeptember 10‑én hozott ítélet [EBHT 2009., I‑7993. o.] 45. pontja).
28 A jelen ügyben, amint az a fenti 24. pontban említést nyert, a megtámadott határozat következménye az élelmiszerekkel rendeltetésszerűen érintkezésbe kerülő, triklozánt tartalmazó anyagok és tárgyak forgalmazásának tilalma. Mivel, amint az a tárgyalás során pontosítást nyert, a felperesek a triklozánt antibakteriális és antimikrobiális tulajdonságokkal rendelkező termék előállítása céljából vásárolják és használják fel, amely terméket ezt követően újraeladnak élelmiszerekkel rendeltetésszerűen érintkezésbe kerülő műanyagok és műanyag tárgyak előállítása során történő felhasználás céljából, a megtámadott határozat közvetlenül hatást gyakorol jogi helyzetükre.
29 Ezenfelül azt is meg kell állapítani, hogy a megtámadott határozat nem hagy mérlegelési jogkört a tagállamoknak, akik ugyanezen határozat címzettjei, és akiknek e címen feladatuk annak végrehajtása. Természetesen az említett határozat 2. cikkéből az következik, hogy a triklozánt tartalmazó anyagok és tárgyak – a nemzeti jog rendelkezéseitől függően – 2011. november 1‑jéig továbbra is forgalomban maradhatnak, ami azt jelenti, hogy a tagállamoknak lehetőségük van ezen anyagok és tárgyak forgalmazásának ezen időpontot megelőzően történő megtiltására. Noha a tagállamok rendelkeznek tehát bizonyos mérlegelési jogkörrel a tekintetben, hogy mely időpontban szándékoznak a triklozán forgalmazását megtiltani, e tilalom végrehajtása 2001. november 1‑jétől mindazonáltal automatikus és kötelező jelleget ölt. Meg kell állapítani továbbá, hogy a megtámadott határozat 2. cikkében előírt átmeneti időszak célja a triklozán pozitív listára való fel nem vételére vonatkozó intézkedés végrehajtásának megkönnyítése, miáltal járulékos jelleget mutat ezen utóbbi intézkedéshez képest.
30 Következésképpen a felpereseket úgy kell tekinteni, hogy őket a megtámadott határozat a közvetlen érintettségnek az EK 230. cikk negyedik bekezdésében szereplő fogalma értelmében közvetlenül érinti.
31 Másodsorban, ami a közvetlen érintettségnek az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése által újonnan bevezetett fogalmát illeti, helytálló feltenni azt a kérdést, hogy e fogalmat a fenti 27. pontban megjelölt ítélkezési gyakorlat által kidolgozott értelmezéstől eltérően kell‑e értelmezni.
32 Ugyanakkor meg kell állapítani, hogy az ítélkezési gyakorlatból az következik, hogy az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése azzal, hogy lehetővé teszi valamely természetes vagy jogi személy részére, hogy eljárást indítson azon rendeleti jellegű jogi aktusok ellen, amelyek őt közvetlenül érintik, és amelyek nem tartalmaznak végrehajtási intézkedéseket, a közvetlen keresetek benyújtása feltételei tágításának célját követi (lásd ebben az értelemben a fenti 21. pontban hivatkozott Inuit Tapiriit Kanatami és társai kontra Parlament és Tanács ügyben hozott végzés 50. pontját). Ennélfogva a közvetlen érintettségnek az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése által újonnan bevezetett fogalma semmiképpen nem értelmezhető megszorítóbb módon, mint a közvetlen érintettségnek az EK 230. cikk negyedik bekezdésében megjelenő fogalma. Mivel a fenti 30. pontban megállapítást nyert, hogy a felpereseket a megtámadott határozat közvetlenül érinti a közvetlen érintettségnek az EK 230. cikk negyedik bekezdésében szereplő fogalmának értelmében, meg kell állapítani, hogy őket a megtámadott határozat a közvetlen érintettségnek az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése által újonnan bevezetett fogalma értelmében ugyancsak közvetlenül érinti.
33 Harmadsorban, azzal a kérdéssel kapcsolatban, hogy a megtámadott határozat tartalmaz‑e az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése értelmében vett végrehajtási intézkedéseket, vagy sem, meg kell ismételni, amint az a fenti 24. és 28. pontban megállapítást nyert, hogy az említett határozat tárgya a triklozán pozitív listára való fel nem vétele volt. Következésképpen, a 2002/72 irányelv 4a. cikke (6) bekezdésének b) pontja értelmében a megtámadott határozat ezen összetevőanyagot egyúttal az ideiglenes listáról is törölte. Ezenfelül a megtámadott határozat, a pozitív listára való fel nem vétel és az ideiglenes listáról való, ebből következő törlés megkönnyítése céljából járulékos jelleggel bevezetett egy átmeneti időszakot, amelynek során a triklozánt tartalmazó anyagok és tárgyak forgalmazása engedélyezhető, és amely 2011. november 1‑jéig tart.
34 E tekintetben először is meg kell állapítani, hogy sem a pozitív listára való fel nem vétel, sem az ideiglenes listáról való törlés nem tesz szükségessé végrehajtási intézkedéseket a tagállamok részéről. Ugyanis a 2002/72 irányelv 4a. cikkének (4) bekezdése értelmében kizárólag az ideiglenes listán szereplő adalékanyag forgalmazhatók továbbra is 2010. január 1‑jét követően. Ezen túlmenően a 2002/72 irányelv 4a. cikke (6) bekezdésének b) pontja értelmében az adalékanyagot törlik az ideiglenes listáról, amennyiben a Bizottság úgy dönt, hogy azt nem veszi fel a pozitív listára. Ennélfogva a fel nem vételre vonatkozó határozat azonnali következménye volt a triklozán ideiglenes listáról való törlése és forgalmazásának megtiltása, anélkül hogy a tagállamok részéről bármilyen végrehajtási intézkedés elfogadására lett volna szükség.
35 Ezen túlmenően a felperesekhez hasonlóan hangsúlyozni kell, hogy a 2002/72 irányelv módosításáról szóló, 2004. március 1‑jei 2004/19/EK bizottsági irányelv (HL L 71., 8. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 34. kötet, 19. o.), valamint a 2002/72 irányelv módosításáról szóló, 2008. március 6‑i 2008/39/EK bizottsági irányelv (HL L 63., 6. o.) beillesztette a 2002/72 irányelv 4a. cikkének (4) bekezdését, illetve 4a. cikke (6) bekezdésének b) pontját. Márpedig a 2004/19 irányelv 2. cikkének, illetve a 2008/39 irányelv 2. cikkének alkalmazásából az következik, hogy a 2002/72 irányelv 4a. cikkének (4) bekezdését, illetve 4a. cikke (6) bekezdésének b) pontját a tagállamok átültették. Ennélfogva nem lehet úgy tekinteni, hogy a triklozán forgalmazásának a pozitív listára való fel nem vételét, valamint ideiglenes listáról való törlését követő tilalma végrehajtási intézkedések elfogadását tette volna szükségessé.
36 Másodszor, az átmeneti intézkedés, amennyiben lehetővé teszi a triklozán forgalmazásának 2011. november 1‑jéig történő meghosszabbítását, önmagában nem tesz szükségessé semmiféle végrehajtási intézkedést a tagállamok részéről, mivel azok esetleges, a 2011. november 1‑jei határidőt megelőző beavatkozása tisztán fakultatív.
37 Harmadszor, még ha ezen utóbbi esetben az átmeneti intézkedés végrehajtási intézkedéseket tehet is szükségessé a tagállamok részéről, ismételten hangsúlyozni kell, hogy az említett átmeneti intézkedés a megtámadott határozat végrehajtásának megkönnyítésére irányul, amennyiben a triklozán forgalmazásának tilalmához vezet, hogy ekként az e tilalom által érintett természetes vagy jogi személyek intézkedéseket hozhassanak. Az átmeneti intézkedés járulékos jellegű csupán tehát a megtámadott határozat fő tárgyához képest, amely a triklozán forgalmazásának 2011. november 1-jétől, bármiféle végrehajtási intézkedés nélkül alkalmazandó tilalma.
38 A fentiek fényében nem állapítható meg, hogy a megtámadott határozat végrehajtási intézkedéseket tartalmaz.
39 Következésképpen az említett határozat rendeleti jellegű jogi aktusnak tekintendő, amely közvetlenül érinti a felpereseket, és nem tartalmaz végrehajtási intézkedéseket, következésképpen a Bizottság által felhozott elfogadhatatlansági kifogást el kell utasítani, anélkül hogy a felperesek esetleges személyében való érintettségét vizsgálni kellene.
Az ügy érdeméről
40 A felperesek a jelen kereset alátámasztásául négy jogalapra hivatkoznak. E jogalapok közül az elsőt a megtámadott határozat jogalapjának megválasztása során megvalósult téves jogalkalmazásra, a másodikat az 1935/2004 rendeletben, valamint a 2002/72 irányelvben előírt eljárás megsértésére, a harmadikat a bizalomvédelem elvének megsértésére, a negyediket pedig a gondos ügyintézés, az átláthatóság és a jogbiztonság elvének megsértésére alapítják a felperesek.
A jogalap megválasztása során megvalósult téves jogalkalmazásra vonatkozó, első jogalapról
41 Az első jogalap keretében a felperesek lényegében arra hivatkoznak, hogy a Bizottság tévesen alkalmazta a jogot, amikor a megtámadott határozatot az 1935/2004 rendelet 11. cikkének (3) bekezdésére alapította. E rendelkezés ugyanis az élelmiszerekkel rendeltetésszerűen érintkezésbe kerülő anyagokban és tárgyakban található összetevőanyagok forgalmazásának uniós szinten történő engedélyezésére vonatkozik, míg a megtámadott határozat nem ilyen engedélyt tartalmaz, hanem – épp ellenkezőleg – akként rendelkezik, hogy valamely összetevőanyag nem kerül felvételre a 2002/72 irányelv III. mellékletébe, e ténynél fogva olyan intézkedésnek tekintendő, amely tiltja a triklozánnak az élelmiszerekkel érintkező anyagokban és tárgyakban adalékanyagként való felhasználását.
42 E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint egy uniós jogi aktus jogalapja megválasztásának olyan objektív elemeken kell alapulnia, amelyek alkalmasak a bírósági felülvizsgálatra, ezek közé tartozik különösen a jogi aktus célja és tartalma (a Bíróság C‑440/05. sz., Bizottság kontra Tanács ügyben 2007. október 23‑án hozott ítéletének [EBHT 2007., I‑9097. o.] 61. pontja).
43 Továbbá, ha valamely uniós jogi aktus vizsgálatából az derül ki, hogy az kettős cél elérésére irányul, vagy két összetevőt foglal magában, és ezek egyike elsődlegesnek vagy döntőnek mutatkozik, míg a másik csak járulékos jellegű, az aktust csak egy jogalapra kell alapítani, mégpedig arra, amelyet az elsődleges vagy döntő cél vagy összetevő megkövetel (a Bíróság C‑91/05. sz., Bizottság kontra Tanács ügyben 2008. május 20‑án hozott ítéletének [EBHT 2008., I‑3651. o.] 73. pontja).
44 Az 1935/2004 rendelet 11. cikke (3) bekezdésének szövege az alábbi:
„A Bizottság külön intézkedés formájában fogadja el az (1) bekezdés szerint megadott közösségi engedélyt. Az e rendelet nem alapvető fontosságú elemeinek kiegészítéssel történő módosítására irányuló ezen intézkedést a 23. cikk (4) bekezdésében említett, ellenőrzéssel történő szabályozási bizottsági eljárással összhangban kell elfogadni.”
45 Ugyanezen rendelkezés (1) bekezdése az alábbiakat mondja ki:
„Az összetevőanyagok közösségi engedélyezése külön intézkedés elfogadásával történik. […]”
46 E rendelkezések szövegének fényében az 1935/2004 rendelet 11. cikkének (3) bekezdése kizárólag olyan esetekre vonatkozik, amikor a Bizottság az élelmiszerekkel rendeltetésszerűen érintkezésbe kerülő anyagokban vagy tárgyakban alkalmazott valamely összetevőanyagnak az Unión belüli felhasználását és forgalmazását szándékozik engedélyezni.
47 Márpedig a jelen esetben a Bizottság a megtámadott határozattal megtiltotta a triklozánnak élelmiszerekkel rendeltetésszerűen érintkezésbe kerülő anyagok és tárgyak előállításához felhasznált adalékanyagként történő forgalmazását. Ehhez a Bizottság a megtámadott határozatban egyrészt megtagadta a triklozánnak a pozitív listára történő felvételét, másrészt törölte ezen összetevőanyagot az ideiglenes listáról.
48 Következésképpen, mivel a megtámadott határozat tárgya a triklozán Unióban történő forgalmazásának a tilalma, az nem alapulhat az 1935/2004 rendelet 11. cikkének (3) bekezdésén, amely, ezzel ellentétben, a forgalmazás engedélyezésére vonatkozik.
49 E megállapítást nem vonhatja kétségbe a Bizottság azon érve, amelynek értelmében a megtámadott határozatot továbbá olyan határozatként kell elemezni, mint amely 2011. november 1‑jéig lehetővé teszi a 2010. november 1‑je előtt forgalomba hozott, triklozánt tartalmazó anyagok és tárgyak forgalmazását.
50 A fenti 29. pontban már megállapítást nyert ugyanis, hogy a megtámadott határozat 2. cikke által bevezetett átmeneti időszak célja, amelynek során a triklozán forgalmazása – a nemzeti jog rendelkezéseitől függően – továbbra is engedélyezett, kizárólag a triklozán forgalmazását tiltó intézkedés végrehajtásának megkönnyítése, tekintettel arra, hogy e tilalom a megtámadott határozat fő tárgya, nevezetesen a pozitív listára való fel nem vétel közvetlen következménye. Ebből az következik, hogy az átmeneti időszak bevezetését célzó intézkedést a fenti 43. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlat értelmében járulékosnak kell tekinteni a megtámadott határozat fő céljához képest.
51 Ennélfogva az első jogalapnak helyt kell adni, és a megtámadott határozatot téves jogalap megválasztása miatt meg kell semmisíteni.
52 Noha a téves jogalap Bizottság részéről való megválasztása önmagában is indokolja a megtámadott határozat megsemmisítését, a Törvényszék mindazonáltal, a teljesség kedvéért, célszerűnek tartja a második jogalap vizsgálatát, mivel az említett jogalap lényegében azt a kérdést veti fel, hogy létezik‑e, vagy sem, olyan jogalap, amelyre a Bizottság érvényesen alapíthatta volna a megtámadott határozatot.
Az 1935/2004 rendelet, illetve a 2002/72 irányelv által előírt eljárás megsértésére alapított, második jogalapról
53 A második jogalap keretében a felperesek lényegében azt állítják, hogy az 1935/2004 rendelet (14) preambulumbekezdése értelmében vett kockázatkezelési döntés hiányában a Bizottság olyan határozat elfogadásával, miszerint az adalékanyagot nem veszi fel a pozitív listára, megsértette az említett rendelet, valamint a 2002/72 irányelv által előírt eljárást. Közelebbről, az e rendelet és ezen irányelv által előírt eljárás szellemére utalva a felperesek arra hivatkoznak, hogy valamely adalékanyag pozitív listára való felvétele iránti kérelemnek az eredeti kérelmező általi visszavonása esetén a Bizottságnak lehetőséget kell biztosítania az érdekelt felek számára a kérelem fenntartására, hogy módja legyen ilyen kockázatkezelési döntés elfogadására.
54 E tekintetben vitathatatlan, hogy sem az 1935/2004 rendelet, sem a 2002/72 irányelv nem írja elő, milyen eljárást kell a Bizottságnak követnie, ha az eredeti kérelmező úgy dönt, hogy a valamely adalékanyag pozitív listára való felvétele iránti kérelmét visszavonja. Ilyen körülmények között meg kell vizsgálni, hogy a Bizottság által egy ilyen esetben követendő eljárás levonható‑e e két jogi aktus céljából, valamint szerkezetéből, illetve egyéb, olyan uniós jogi aktusok által előírt eljárásból, amelyek, noha más típusú összetevőanyagokra vonatkoznak, hasonló célt követnek, és azt hasonló eljárások által szándékoznak elérni.
55 Elöljáróban emlékeztetni kell arra, hogy az 1935/2004 rendelet az élelmiszerekkel rendeltetésszerűen érintkezésbe kerülő anyagok és tárgyak tekintetében a keretrendelet, a 2002/72 irányelv pedig különös irányelv, amely különösen az élelmiszerekkel rendeltetésszerűen érintkezésbe kerülő műanyagokra és műanyag tárgyakra vonatkozik.
56 Először is, ami az e két jogi aktus által követett célt illeti, az 1935/2004 rendelet 1. cikkének szövegére kell utalni, amely így szól:
„Ennek a rendeletnek a célja az, hogy biztosítsa a belső piac hatékony működését az olyan anyagoknak és tárgyaknak a Közösségben történő forgalomba hozatalával kapcsolatban, amelyeket arra szántak, hogy közvetlenül vagy közvetve érintkezésbe kerüljenek élelmiszerekkel, és ezzel egyidejűleg az emberi egészség, valamint a fogyasztóvédelem magas szintje biztosításának alapjául szolgáljon.”
57 Az emberi egészség védelme ezen céljának hivatottak érvényt szerezni a 2002/72 irányelv által bevezetett eljárások, különösen ami a műanyagok és műanyag tárgyak előállításához felhasználható adalékanyagokat illeti. Ezen irányelv 4. cikke (1) bekezdésének harmadik albekezdése értelmében ugyanis 2010. január 1‑jétől csak a pozitív listán szereplő adalékanyagok használhatók fel műanyagok és műanyag tárgyak előállítása során. Ugyanezen irányelv 4a. cikkének (1) bekezdése értelmében a pozitív listára csak azt követően lehet új adalékanyagot felvenni, hogy annak biztonságosságát az EFSA értékelte. Végezetül az említett irányelv 4a. cikkének (3) és (4) bekezdéséből az következik, hogy az olyan összetevőanyagot, amely nem szerepel a pozitív listán, ám amelynek az EFSA általi értékelése folyamatban van, ideiglenes listára veszik fel, ami lehetővé teszi annak a nemzeti jogszabályok szerint történő további felhasználását. Más szóval, ha az EFSA még nem nyilvánított véleményt valamely összetevőanyag biztonságával kapcsolatban, az összetevőanyag forgalmazásának az emberi egészség védelmével való összeegyeztethetőségének értékelése a nemzeti hatóságok feladata.
58 Mivel a Bizottságnak a triklozán pozitív listára való fel nem vételére vonatkozó határozatát az indokolta, hogy a Ciba visszavonta az engedély iránti kérelmét, azt nem lehet úgy tekinteni, hogy az az emberi egészség védelme céljának elérésére irányult volna. E megállapítást megerősíti az a tény, hogy a megtámadott határozatot megelőzte két tudományos vélemény, amelyek közül az elsőt az élelmiszerügyi tudományos bizottság 2000. június 22‑én, a másodikat pedig az EFSA 2004. március 15‑én fogadta el, és amelyek nem emelnek kifogást a triklozán forgalmazásával szemben.
59 Másodsorban, az 1935/2004 rendelet és a 2002/72 irányelv szerkezetével kapcsolatban meg kell állapítani először is, hogy noha az említett rendelet 8. cikke értelmében valamely új összetevőanyag engedélyezése iránti kérelmet az ezen engedélyezést kérő személynek kell benyújtania, az említett engedélynek a pozitív listára való felvétel által történő megadása nem csak engedély kérelmezőjét érinti, hanem az engedély iránti kérelemmel érintett összetevőanyag felhasználóinak összességét is.
60 Ugyanis az 1935/2004 rendelet 11. cikkének (4) bekezdéséből az következik, hogy valamely összetevőanyag engedélyezését követően az engedélyezett összetevőanyagot, illetve az engedélyezett összetevőanyagot tartalmazó anyagot vagy tárgyat használó vállalkozó köteles eleget tenni az engedélyhez csatolt minden feltételnek vagy korlátozásnak. Ehhez hasonló módon, ugyanezen rendelet 11. cikkének (5) bekezdése értelmében a kérelmező vagy az engedélyezett összetevőanyagot, illetve az engedélyezett összetevőanyagot tartalmazó anyagot vagy tárgyat használó bármely vállalkozó haladéktalanul tájékoztatja a Bizottságot minden olyan új műszaki vagy tudományos információról, amely hatással lehet az engedélyezett összetevőanyag biztonságosságának értékelésére az emberi egészség vonatkozásában. Ezen túlmenően az 1935/2004 rendelet 12. cikke azt írja elő, hogy a kérelmező vagy az engedélyezett összetevőanyagot, illetve az engedélyezett összetevőanyagot tartalmazó anyagot vagy tárgyat használó vállalkozó kérheti a meglevő engedély módosítását. Végül pedig, a contrario, az 1935/2004 rendelet 5. cikke (1) bekezdésének n) pontja, kivételes jelleggel valamely összetevőanyag, eljárás, anyag vagy tárgy engedélyezésének a kérelmezőnek címzett határozattal történő egyedi eljárására utal.
61 Másodsorban, amint az a fenti 57. pontban már említést nyert, a 2002/72 irányelv 4a. cikkének (3) és (4) bekezdéséből az következik, hogy az olyan összetevőanyagot, amely nem szerepel a pozitív listán, ám amely EFSA általi értékelése folyamatban van, ideiglenes listára kell felvenni. Továbbá ugyanezen 4a. cikk (6) bekezdése értelmében valamely adalékanyag akkor törlendő az ideiglenes listáról, ha felvételre kerül a pozitív listára, vagy ha a Bizottság úgy határoz, hogy az anyag nem kerül felvételre a pozitív listára, vagy ha az összetevőanyagnak az EFSA által történő értékelése során nem tesznek eleget az ezen utóbbi által információk benyújtására vonatkozóan tett kérésnek. Végezetül az 1935/2004 rendelet (14) preambulumbekezdéséből az következik, hogy az összetevőanyagok biztonsági értékelését kockázatkezelési döntésnek kell követnie arról, hogy a kérdéses összetevőanyagokat fel lehet‑e venni a pozitív listára.
62 E rendelkezésekből arra lehet következtetni, hogy az ideiglenes listáról való törlést megelőzi vagy a Bizottság kockázatkezelési döntése, amelynek során azt mérlegelik, hogy az összetevőanyagot felveszik‑e vagy nem veszik fel a pozitív listára, vagy a kérelmező azon döntése, hogy megtagadja az EFSA‑val az összetevőanyag biztonsági értékelésének eljárása keretén belüli együttműködést.
63 Márpedig a jelen ügyben az a tény, hogy a triklozánt nem vették fel a pozitív listára, ugyanezen irányelv 4a. cikke (6) bekezdésének b) pontja értelmében azzal az azonnali következménnyel járt, hogy ezen anyagot törölték az ideiglenes listáról, noha e törlés nem kockázatkezelési döntésnek és nem is annak következménye volt, hogy az eredeti kérelmező megtagadta volna az EFSA‑val való együttműködést, mivel ezen utóbbi már kiadott egy tudományos véleményt.
64 Harmadsorban meg kell állapítani, hogy noha, amint azt a Bizottság hangsúlyozza, a felpereseknek az 1935/2004 rendelet 8. cikke értelmében módjában állt engedélyezés iránti új kérelmet benyújtani, a 2002/72 irányelv szövegéből nem tűnik egyértelműnek, hogy e kérelem a triklozán ideiglenes listára való újrafelvételét eredményezte volna‑e. A 2002/72 irányelv 4a. cikke (5) bekezdése b) pontjának szövegezése ugyanis az alábbi:
„Valamely adalékanyagnak az ideiglenes listára történő felvétele az alábbi feltételekhez kötött:
az adalékanyagot egy vagy több tagállamban legkésőbb 2006. december 31‑ig engedélyezték;
az adott adalékanyagra vonatkozó, a (2) bekezdésben említett adatokat az [EFSA] követelményeivel összhangban, legkésőbb 2006. december 31‑ig benyújtották.”
65 Ugyanezen irányelv 4a. cikkének (2) bekezdése értelmében a valamely adalékanyagnak a pozitív listára való felvételében érintett személyeknek legkésőbb 2006. december 31‑ig be kell nyújtaniuk az adalékanyag biztonságosságának az EFSA által történő értékeléséhez szükséges adatokat. Jelen esetben az EFSA által történő értékeléshez szükséges adatok felperesek általi benyújtására 2006. december 31‑ét megelőzően nem kerülhetett sor.
66 Ezen túlmenően, noha az 1935/2004 rendelet 11. cikkének (5) bekezdésében és 12. cikkében azt írja elő, hogy a szóban forgó anyagot az EFSA felülvizsgálhatja, ha új információkról tájékoztatták, hangsúlyozni kell, hogy sem az 1935/2004 rendelet, sem a 2002/72 irányelv nem rendelkezik ilyen felülvizsgálati lehetőségről olyan új adatok hiányában, amelyek hatással lehetnek az eredeti értékelésre, és amennyiben még semmilyen engedély nem került kiadásra. Továbbá az „EFSA’s note for guidance for petitioners presenting an application for the safety assessment of a substance to be used in food contact materials prior to its authorisation” (élelmiszerekkel rendeltetésszerűen érintkezésbe kerülő anyagok előállításához felhasználható összetevőanyagok értékelése iránt kérelmet benyújtó személyek számára készült EFSA‑útmutató) elnevezésű dokumentumból következik, hogy olyan esetben, ha az EFSA elvégezte valamely összetevőanyag első értékelését (ideértve azt is, ha az EFSA ezen értékelés végén arra a megállapításra jutott, hogy az összetevőanyag nem engedélyezhető, kizárólag akkor nyújtható be kérelem új értékelés iránt, ha kiegészítő adatok ezen értékelés módosításához vezethetnek. A jelen ügyben, mivel az EFSA már pozitív véleményt fogalmazott meg a Ciba által megküldött információk alapján, a felperesek egy esetleges új értékelés iránti kérelmének semmiképpen nem az eredeti értékelés megváltoztatása a célja. Továbbá valószínű, hogy a felperesek ugyanazon információk alapján nyújtják be engedély iránti kérelmüket, mint amelyeket eredetileg a Ciba benyújtott, miáltal ezen adatok egyáltalában nem mutatnak új jelleget. Következésképpen egy, a jelen esethez hasonló esetben a szabályozás nem rendelkezik a felperesek azon lehetőségéről, hogy a szóban forgó anyag értékelése irán új kérelmet nyújtsanak be, ami azt bizonyítja, hogy a Bizottságnak az EFSA eredeti értékelésén alapuló kockázatkezelési döntést kell elfogadnia.
67 Az 1935/2004 rendelet és a 2002/72 irányelv szerkezetére tekintettel az engedély iránti kérelemnek a benyújtója által történő visszavonása nem tekinthető kellő oknak ahhoz, hogy ne folytassák le a felvételre vonatkozó kockázatkezelési döntés elfogadására vagy a szóban forgó anyag fel nem vételére irányuló eljárást, tekintettel arra, hogy e két jogi aktus szövegéből nem következik, hogy a felpereseknek módjukban állna egyrészt a triklozán ideiglenes listára való újrafelvételének, másrészt ezen anyag EFSA általi új értékelésének elérése.
68 Harmadsorban, azon egyéb uniós jogi aktusokkal kapcsolatban, amelyek a jelen ügyben irányadóak lehetnek, a felperesekhez hasonlóan a biocid termékek forgalomba hozataláról szóló 98/8/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 16. cikkének (2) bekezdésében említett 10 éves munkaprogram második szakaszáról szóló, 2007. december 4‑i 1451/2007/EK bizottsági rendeletre (HL L 325., 3. o.) kell hivatkozni. E rendelet kifejezetten kimondja 11. és 12. cikkében, hogy az engedélyezett biocid termékek listájára való felvétel iránti kérelem visszavonása esetén új kérelmező léphet az eredeti kérelmező helyébe.
69 A fentiek fényében meg kell állapítani, hogy a Bizottság megsértette az 1935/2004 rendeletet, valamint a 2002/72 irányelvet azzal, hogy egy adalékanyag fel nem vételére vonatkozó határozatát kizárólag a triklozán pozitív listára való felvétele iránti eredeti kérelem visszavonása alapján hozta meg, mivel nem létezik ez e határozat elfogadását lehetővé tévő jogalap. Ennélfogva a második jogalapnak ugyancsak helyt kell adni, következésképpen a megtámadott határozatot, anélkül hogy a harmadik és negyedik jogalap vizsgálata szükséges volna, meg kell semmisíteni.
A költségekről
70 Az eljárási szabályzat 87. cikkének 2. §‑a alapján a Törvényszék a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. A Bizottságot, mivel pervesztes lett, a felperesek kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.
A fenti indokok alapján
A TÖRVÉNYSZÉK (kibővített negyedik tanács)
a következőképpen határozott:
1) A Törvényszék megsemmisíti a 2,4,4’-triklór-2’-hidroxidifenil-éternek az élelmiszerekkel rendeltetésszerűen érintkezésbe kerülő műanyagok és műanyag tárgyak előállításához felhasználható adalékanyagoknak – a 2002/72/EK irányelvben foglalt – uniós listájára történő fel nem vételéről szóló, 2010. március 19‑i 2010/169/EU bizottsági határozatot.
2) Az Európai Bizottság maga viseli saját költségeit, valamint a Microban International Ltd és a Microban (Europe) Ltd részéről felmerült költségeket.
Pelikánová | Vadapalas | Jürimäe |
Kihirdetve Luxembourgban, a 2011. október 25‑i nyilvános ülésen.
Aláírások