CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
E. SHARPSTON
van 18 oktober 2012 (1)
Zaak C‑396/11
Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Constanţa
tegen
Ciprian Vasile Radu
[verzoek van de Curtea de Apel Constanţa (Roemenië) om een prejudiciële beslissing]
„Politiële en justitiële samenwerking in strafzaken – Kaderbesluit betreffende Europees aanhoudingsbevel en procedures van overlevering tussen lidstaten – Vraag of uitvoerende lidstaat kan weigeren om gezochte persoon over te leveren”
1. In deze prejudiciële zaak wordt het Hof verzocht kaderbesluit 2002/584(2) uit te leggen. Zeer kort gezegd zijn drie punten aan de orde. In de eerste plaats wordt gevraagd naar de uitlegging van het kaderbesluit na inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon en met name of de wijzigingen van het Verdrag betreffende de Europese Unie bij artikel 6 VEU daarop van invloed zijn. In de tweede plaats gaat het om de verhouding tussen, enerzijds, artikel 5 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: „verdrag” of „EVRM”) en artikel 6 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) en, anderzijds, de bepalingen van het kaderbesluit die vrijheidsbeneming van een gezochte persoon meebrengen als onderdeel van de procedure voor de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel. In de derde plaats wordt gevraagd of het kaderbesluit aldus moet worden uitgelegd dat een lidstaat kan weigeren een aanhoudingsbevel ten uitvoer te leggen in geval van schendingen van mensenrechtenbepalingen, met inbegrip van de zojuist genoemde artikelen.
Toepasselijke bepalingen
Recht van de Europese Unie
Het Verdrag betreffende de Europese Unie
2. Artikel 6 VEU bepaalt:
„1. De Unie erkent de rechten, vrijheden en beginselen die zijn vastgesteld in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie van 7 december 2000, als aangepast op 12 december 2007 te Straatsburg, dat dezelfde juridische waarde als de Verdragen heeft.
[...]
3. De grondrechten, zoals zij worden gewaarborgd door het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en zoals zij voortvloeien uit de constitutionele tradities die de lidstaten gemeen hebben, maken als algemene beginselen deel uit van het recht van de Unie.”(3)
Het Handvest
3. Artikel 6 van het Handvest bepaalt:
„Eenieder heeft recht op vrijheid en veiligheid van zijn persoon.”
4. Artikel 47 van het Handvest bepaalt:
„Eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, heeft recht op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden.
Eenieder heeft recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld. [...]”
5. Artikel 48 luidt als volgt:
„1. Eenieder tegen wie een vervolging is ingesteld, wordt voor onschuldig gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan.
2. Aan eenieder tegen wie een vervolging is ingesteld, wordt de eerbiediging van de rechten van de verdediging gegarandeerd.”
6. Artikel 52 bepaalt:
„1. Beperkingen op de uitoefening van de in dit Handvest erkende rechten en vrijheden moeten bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen slechts beperkingen worden gesteld, indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
[...]
3. Voor zover dit Handvest rechten bevat die corresponderen met rechten welke zijn gegarandeerd door het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, zijn de inhoud en reikwijdte ervan dezelfde als die welke er door genoemd verdrag aan worden toegekend. Deze bepaling verhindert niet dat het recht van de Unie een ruimere bescherming biedt.
[...]”
Het kaderbesluit
7. Het kaderbesluit vervangt de voormalige procedure voor multilaterale uitlevering op grond van het Europees Verdrag betreffende uitlevering van 13 december 1957 door een stelsel gebaseerd op het Europees aanhoudingsbevel. Als een persoon („de gezochte persoon”) wegens een strafbaar feit of vermeend strafbaar feit wordt gezocht door de autoriteiten van een lidstaat („de uitvaardigende lidstaat”) maar zich fysiek in een andere lidstaat („de uitvoerende lidstaat”) bevindt, kan de bevoegde rechterlijke autoriteit van de eerste lidstaat uit hoofde van het nieuwe stelsel een Europees aanhoudingsbevel uitvaardigen met het oog op de aanhouding en de overlevering van deze persoon.
8. Hoofdstuk 1 van het kaderbesluit is getiteld „Algemene beginselen” en omvat de artikelen 1 tot en met 8. Artikel 1 bepaalt:
„1. Het Europees aanhoudingsbevel is een rechterlijke beslissing die door een lidstaat wordt uitgevaardigd met het oog op de aanhouding en de overlevering door een andere lidstaat van een persoon die gezocht wordt met het oog op strafvervolging of uitvoering van een tot vrijheidsbeneming strekkende straf of maatregel.
2. De lidstaten verbinden zich ertoe om, op grond van het beginsel van wederzijdse erkenning en overeenkomstig de bepalingen van dit kaderbesluit, elk Europees aanhoudingsbevel ten uitvoer te leggen.
3. Dit kaderbesluit kan niet tot gevolg hebben dat de verplichting tot eerbiediging van de grondrechten en de fundamentele rechtsbeginselen, zoals die zijn neergelegd in artikel 6 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, wordt aangetast.”
9. In de artikelen 3 en 4 wordt een aantal gronden voor verplichte respectievelijk facultatieve weigering van de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel gegeven.
10. Artikel 8 geeft nadere bepalingen voor de inhoud en de vorm van het Europees aanhoudingsbevel. Artikel 8, lid 1, sub c, vergt „de vermelding dat een voor tenuitvoerlegging vatbaar vonnis, een aanhoudingsbevel of een andere voor tenuitvoerlegging vatbare gelijkwaardige rechterlijke beslissing bestaat, zoals bedoeld in de artikelen 1 en 2”.
11. Hoofdstuk 2 van het kaderbesluit bevat de artikelen 9 tot en met 25. Onder de titel „Overleveringsprocedure” wordt een aantal algemene vereisten neergelegd en worden bepalingen gegeven om de rechten van de gezochte persoon te beschermen. Meer in het bijzonder:
– bij zijn aanhouding wordt de gezochte persoon in kennis gesteld van de inhoud van het aanhoudingsbevel en van de mogelijkheid dat hij wordt overgeleverd; indien de gezochte persoon wordt aangehouden met het oog op de tenuitvoerlegging van een aanhoudingsbevel, heeft hij recht op bijstand van een raadsman en een tolk (artikel 11);
– de uitvoerende rechterlijke autoriteit kan besluiten de gezochte persoon na zijn aanhouding in vrijheid te stellen en kan hem op elk tijdstip in voorlopige vrijheid stellen, mits alle noodzakelijke maatregelen zijn genomen om de vlucht van de gezochte persoon te voorkomen (artikel 12);
– indien de gezochte persoon instemt met zijn overlevering, moet hij uit vrije wil handelen en zich volledig bewust zijn van de gevolgen. Te dien einde heeft hij het recht zich te laten bijstaan door een raadsman (artikel 13). Stemt hij niet in met zijn aanhouding, dan heeft hij het recht door de bevoegde rechterlijke autoriteit in de uitvoerende lidstaat te worden gehoord, die de uitvaardigende lidstaat om nadere gegevens kan verzoeken (artikelen 14 en 15);
– een Europees aanhoudingsbevel wordt met spoed behandeld; indien de gezochte persoon met zijn overlevering instemt, wordt de definitieve beslissing over de tenuitvoerlegging van het aanhoudingsbevel binnen tien dagen na de instemming genomen; in de andere gevallen is de termijn 60 dagen na de aanhouding. Zolang geen definitieve beslissing over het aanhoudingsbevel is genomen, verzekert de uitvoerende rechterlijke autoriteit dat de materiële voorwaarden voor daadwerkelijke overlevering gehandhaafd blijven (artikel 17);
– wanneer het aanhoudingsbevel is uitgevaardigd met het oog op strafvervolging van de gezochte persoon, moet deze als regel worden gehoord door de uitvoerende rechterlijke autoriteit (artikelen 18 en 19);
– indien de rechterlijke autoriteit van de uitvoerende lidstaat heeft besloten de gezochte persoon over te leveren, wordt hij niet later dan tien dagen na de definitieve beslissing betreffende de tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel overgeleverd. Deze termijn kan worden verlengd indien omstandigheden buiten de macht van enige lidstaat de overlevering belemmeren of indien ernstige humanitaire redenen tegen de overlevering pleiten (artikel 23).
Het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
12. Artikel 5 van het EVRM bepaalt, voor zover relevant in deze zaak:
„1. Eenieder heeft recht op vrijheid en veiligheid van zijn persoon. Niemand mag zijn vrijheid worden ontnomen, behalve in de navolgende gevallen en overeenkomstig een wettelijk voorgeschreven procedure:
(a) indien hij op rechtmatige wijze is gedetineerd na veroordeling door een daartoe bevoegde rechter;
[...]
(c) indien hij op rechtmatige wijze is gearresteerd of gedetineerd teneinde voor de bevoegde rechterlijke instantie te worden geleid, wanneer er een redelijke verdenking bestaat, dat hij een strafbaar feit heeft begaan of indien het redelijkerwijs noodzakelijk is hem te beletten een strafbaar feit te begaan of te ontvluchten nadat hij dit heeft begaan;
[...]
(f) in het geval van rechtmatige arrestatie of detentie van een persoon teneinde hem te beletten op onrechtmatige wijze het land binnen te komen, of van een persoon waartegen een uitwijzings- of uitleveringsprocedure hangende is.
[...]
3. Eenieder die is gearresteerd of gedetineerd, overeenkomstig lid 1.c van dit artikel, moet onverwijld voor een rechter worden geleid of voor een andere magistraat die door de wet bevoegd verklaard is rechterlijke macht uit te oefenen en heeft het recht binnen een redelijke termijn berecht te worden of hangende het proces in vrijheid te worden gesteld. De invrijheidstelling kan afhankelijk worden gesteld van een waarborg voor de verschijning van de betrokkene ter terechtzitting.
4. Eenieder, wie door arrestatie of detentie zijn vrijheid is ontnomen, heeft het recht voorziening te vragen bij het gerecht opdat [dit] spoedig beslist over de rechtmatigheid van zijn detentie en zijn invrijheidstelling beveelt, indien de detentie onrechtmatig is.”
13. Artikel 6 van het EVRM bepaalt:
„1. Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft eenieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. [...]
2. Eenieder tegen wie een vervolging is ingesteld, wordt voor onschuldig gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan.
3. Eenieder tegen wie een vervolging is ingesteld, heeft in het bijzonder de volgende rechten:
(a) onverwijld, in een taal die hij verstaat en in bijzonderheden, op de hoogte te worden gesteld van de aard en de reden van de tegen hem ingebrachte beschuldiging;
(b) te beschikken over de tijd en faciliteiten die nodig zijn voor de voorbereiding van zijn verdediging;
(c) zich zelf te verdedigen of daarbij de bijstand te hebben van een raadsman naar eigen keuze of, indien hij niet over voldoende middelen beschikt om een raadsman te bekostigen, kosteloos door een toegevoegd advocaat te kunnen worden bijgestaan, indien de belangen van een behoorlijke rechtspleging dit eisen;
(d) de getuigen à charge te ondervragen of te doen ondervragen en het oproepen en de ondervraging van getuigen à décharge te doen geschieden onder dezelfde voorwaarden als het geval is met de getuigen à charge;
(e) zich kosteloos te doen bijstaan door een tolk, indien hij de taal die ter terechtzitting wordt gebezigd niet verstaat of niet spreekt.”
Verhouding tussen het Handvest en het EVRM
14. Artikel 52, lid 3, van het Handvest maakt duidelijk dat de bepalingen van het Handvest en die van het EVRM elkaar overlappen en dat dat ook de bedoeling is. Voor zover relevant voor deze conclusie komt artikel 6 van het Handvest overeen met artikel 5 van het EVRM. Artikel 47, lid 2, van het Handvest komt overeen met artikel 6, lid 1, van het EVRM en artikel 48 van het Handvest komt overeen met artikel 6, leden 1 en 2, van het EVRM.(4)
Nationaal recht
Roemenië
15. De bepalingen waarbij het kaderbesluit in nationaal recht is omgezet, zijn opgenomen in de artikelen 97 en 98 van wet nr. 302 van 28 juni 2004 betreffende de internationale justitiële samenwerking in strafzaken, zoals gewijzigd. Deze artikelen zijn opgenomen in titel III van de wet.
16. Artikel 97 is getiteld „Specifieke voorwaarden”. Het bevat bepaalde vereisten voor de garanties door de verzoekende lidstaat, die het aanhoudingsbevel uitvaardigt.
17. Artikel 98, lid 1, bevat bepalingen over de verplichte weigering van de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel. Deze zijn in wezen gelijk aan de bepalingen van artikel 3 van het kaderbesluit.
18. Gronden voor facultatieve weigering van de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel zijn neergelegd in artikel 98, lid 2. Deze zijn grotendeels gelijk aan de gronden in artikel 4 van het kaderbesluit.
Duitsland
19. Duitsland heeft het kaderbesluit in nationaal recht omgezet bij het Gesetz zur Umsetzung des Rahmenbeschlusses über den Europäischen Haftbefehl und die Übergabeverfahren zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union (wet betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures voor overlevering tussen de lidstaten van de Europese Unie) van 21 juli 2004. Na de vaststelling daarvan heeft het Bundesverfassungsgericht in 2005 geoordeeld dat de wet in strijd was met de Duitse grondwet en dus nietig was.(5) Daarop heeft Duitsland op 20 juli 2006 een nieuwe regeling vastgesteld om de gebreken te verhelpen waarop het Bundesverfassungsgericht had gewezen en het kaderbesluit volledig in nationaal recht om te zetten. Deze regeling is nog steeds van kracht.
Feiten, procesverloop en prejudiciële vragen
20. Op verschillende data in 2007 en 2008 zijn vier Europese aanhoudingsbevelen uitgevaardigd door parketten van het openbaar ministerie in Duitsland voor de aanhouding van Radu. Deze aanhoudingsbevelen hadden alle betrekking op het strafbare feit van diefstal. Dat is ook een misdrijf naar Roemeens recht uit hoofde van artikel 211 van het Roemeense wetboek van strafrecht. Radu heeft niet ingestemd met zijn overlevering.
21. Bij vonnis van 5 juni 2009 heeft de Curte de Apel Constanţa (hof van beroep van Constanza) de tenuitvoerlegging gelast van drie van de betrokken aanhoudingsbevelen. Tenuitvoerlegging van het vierde aanhoudingsbevel werd geweigerd op de grond dat Radu al in Roemenië werd vervolgd voor hetzelfde feit als aan het aanhoudingsbevel ten grondslag lag.(6)
22. Radu heeft tegen dit vonnis beroep ingesteld bij de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a României (Roemeens hof van cassatie). Bij arrest van 18 juni 2009 heeft die rechter het beroep gegrond verklaard en de zaak voor een hernieuwd onderzoek terugverwezen naar de Curte de Apel. Bovendien heeft hij de invrijheidstelling van Radu gelast en hem bepaalde beperkingen van zijn bewegingsvrijheid opgelegd, waaronder een verbod om zonder voorafgaande toestemming van de rechter de gemeente waar hij verblijfplaats heeft te verlaten.
23. Op 22 februari 2011 werd de zaak opnieuw op de rol van de Curte de Apel ingeschreven. Voor deze rechter voert Radu drie hoofdargumenten aan ter onderbouwing van zijn vordering dat de betrokken aanhoudingsbevelen niet ten uitvoer moeten worden gelegd. Ten eerste betoogt hij dat noch het EVRM noch het Handvest op de dag waarop het kaderbesluit is vastgesteld uitdrukkelijk in de oprichtingsverdragen van de Europese Unie waren opgenomen, in tegenstelling tot de situatie onder de vigeur van de geconsolideerde versie van het EU-Verdrag, dat bij het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009 in werking is getreden. Als gevolg daarvan moet het kaderbesluit in overeenstemming met het Handvest en het EVRM worden uitgelegd. Ten tweede stelt hij dat de procedures waarbij de lidstaten het besluit toepassen niet consistent zijn en vestigt hij de aandacht op het vereiste van wederkerigheid bij de tenuitvoerlegging van aanhoudingsbevelen door de uitvoerende lidstaat en de uitvaardigende lidstaat. Ten derde voert hij aan dat de uitvoerende lidstaat moet nagaan of de rechten en de waarborgen die in het Handvest en het EVRM zijn neergelegd, in de uitvaardigende lidstaat in acht zijn genomen. Mocht dat niet het geval zijn, dan zou tenuitvoerlegging van de betrokken Europese aanhoudingsbevelen geweigerd moeten kunnen worden.
24. In deze omstandigheden heeft de Curte de Apel Constanţa de procedure opgeschort en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1) Zijn de bepalingen van artikel 5, lid 1, van het [EVRM], en van artikel 6, gelezen in samenhang met de artikelen 48 en 52, van het Handvest [...], mede onder verwijzing naar de artikelen 5, leden 3 en 4, en 6, leden 2 en 3, van het [EVRM], voorschriften van primair [EU-recht], die deel uitmaken van de oprichtingsverdragen?
2) Vormt het optreden van de bevoegde rechterlijke autoriteit van de staat die een Europees aanhoudingsbevel ten uitvoer legt, dat strekt tot vrijheidsbeneming en gedwongen overlevering, zonder instemming van de persoon tegen wie het Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd (de voor aanhouding of overlevering gezochte persoon), een geval van inmenging door de uitvoerende staat in het recht op persoonlijke vrijheid van de voor aanhouding of overlevering gezochte persoon, dat door het Unierecht is gewaarborgd, namelijk door artikel 6 VEU, gelezen in samenhang met artikel 5, lid 1, van het [EVRM], en door artikel 6, gelezen in samenhang met de artikelen 48 en 52, van het Handvest [...], mede onder verwijzing naar de artikelen 5, leden 3 en 4, en 6, leden 2 en 3, van het [EVRM]?
3) Moet de inmenging door de staat die een Europees aanhoudingsbevel ten uitvoer legt in de rechten en de waarborgen die in artikel 5, lid 1, van het [EVRM], en in artikel 6, gelezen in samenhang met de artikelen 48 en 52, van het Handvest [...], zijn neergelegd, mede onder verwijzing naar de artikelen 5, leden 3 en 4, en 6, leden 2 en 3, van het [EVRM], voldoen aan de voorwaarde dat zij noodzakelijk is in een democratische samenleving en evenredig aan het in concreto nagestreefde doel?
4) Kan de bevoegde rechterlijke autoriteit van de staat die een Europees aanhoudingsbevel ten uitvoer legt, het verzoek tot overlevering afwijzen zonder de in de oprichtingsverdragen en in de andere voorschriften van [EU-recht] neergelegde verplichtingen te schenden, op grond dat niet cumulatief is voldaan aan alle noodzakelijke voorwaarden van artikel 5, lid 1, van het [EVRM], en van artikel 6, gelezen in samenhang met de artikelen 48 en 52, van het Handvest [...], mede onder verwijzing naar de artikelen 5, leden 3 en 4, en 6, leden 2 en 3, van het [EVRM]?
5) Kan de bevoegde rechterlijke autoriteit van de staat die een Europees aanhoudingsbevel ten uitvoer legt, het verzoek om overlevering afwijzen zonder de in de oprichtingsverdragen en andere voorschriften van [EU-recht] neergelegde verplichtingen te schenden, op grond van niet-omzetting, onvolledige omzetting of onjuiste omzetting (in de zin van niet-naleving van de voorwaarde van wederkerigheid) van [het] kaderbesluit [...] door de staat die het Europees aanhoudingsbevel heeft uitgevaardigd?
6) Is sprake van strijd tussen de bepalingen van artikel 5, lid 1, van het [EVRM], en artikel 6, gelezen in samenhang met de artikelen 48 en 52, van het Handvest [...], mede onder verwijzing naar de artikelen 5, leden 3 en 4, en 6, leden 2 en 3, van het [EVRM], waarnaar artikel 6 VEU verwijst, en het Roemeense nationale recht, inzonderheid titel III van wet nr. 302/2004, en is [het] kaderbesluit [...] door deze voorschriften juist omgezet?”
25. Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door het Minister Public, Parchet de pe lângă Curte de Apel Constanţa (parket van het openbaar ministerie bij de Curte de Apel Constanţa) en door de Tsjechische, de Duitse, de Litouwse, de Oostenrijkse, de Poolse en de Roemeense regering, de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Europese Commissie. Ter terechtzitting van 10 juli 2012 hebben de raadsman van Radu, de Duitse en de Roemeense regering en de Europese Commissie hun standpunt mondeling toegelicht en geantwoord op de vragen van het Hof.
Analyse
Opmerkingen vooraf
Ontvankelijkheid
26. Een aantal excepties is opgeworpen over de ontvankelijkheid van de prejudiciële vragen. Al degenen die opmerkingen hebben ingediend, zijn het erover eens dat de zesde vraag, waarmee het Hof wordt verzocht de bepalingen van nationaal recht uit te leggen en waarop ik hierna terugkom(7), niet-ontvankelijk is. Volgens de Duitse regering is het verzoek om een prejudiciële beslissing deels niet-ontvankelijk, maar de Oostenrijkse en de Roemeense regering en de Commissie voeren aan dat het verzoek in zijn geheel niet-ontvankelijk is. De Tsjechische, de Litouwse en de Poolse regering en de regering van het Verenigd Koninkrijk maken geen nadere opmerkingen over de ontvankelijkheid.
27. De argumenten komen er in wezen op neer dat het verzoek om een prejudiciële beslissing onvoldoende gedetailleerd en te hypothetisch is om aan de nationale rechter een bruikbaar antwoord te kunnen geven.
28. Het valt niet te ontkennen dat de achtergrond van de zaak in het hoofdgeding en vooral de redenen voor de vragen van de nationale rechter in het verzoek om een prejudiciële beslissing summier worden beschreven.
29. Volgens vaste rechtspraak van het Hof is, „in het kader van de bevoegdheidsverdeling tussen de nationale rechter en het Hof van Justitie overeenkomstig [artikel 267 VWEU] de nationale rechter, die als enige rechtstreeks kennis heeft van de feiten van het geding en van de door partijen aangevoerde argumenten en die uitspraak in de zaak zal moeten doen, het best in staat [...] om, met volledige kennis van zaken, het belang van de in het aanhangige geding opgeworpen rechtsvragen alsmede de noodzaak van een prejudiciële beslissing, die hem in staat moet stellen vonnis te wijzen, te beoordelen”.(8) Het Hof heeft namelijk geoordeeld dat het „in beginsel verplicht [is] te antwoorden” als de gestelde vragen betrekking hebben op de uitlegging van een bepaling van Unierecht.(9)
30. Mij dunkt dat dat in casu het geval is. De nationale rechter maakt in zijn verwijzingsbeslissing duidelijk dat de antwoorden op zijn vragen volgens hem van essentieel belang zijn voor de beslissing in de voor hem aanhangige zaak. Als de verwijzingsbeslissing zodanig was verwoord dat het kennelijk onmogelijk was voor de regeringen van de lidstaten en de instellingen om opmerkingen in te dienen, zou dat op zich niet doorslaggevend zijn.(10) Maar dat is in casu niet het geval. Niet minder dan zeven regeringen, het openbaar ministerie en de Commissie hebben opmerkingen ingediend. Op maar enkele uitzonderingen na hebben zij alle zinvolle opmerkingen over de vragen van de nationale rechter gemaakt.
31. Er is niets gewonnen als het verzoek om een prejudiciële beslissing in deze zaak niet-ontvankelijk wordt verklaard. Met uitzondering van de opmerkingen over de zesde vraag meen ik dan ook dat de excepties moeten worden afgewezen.
Rechtsmacht van het Hof
32. Roemenië heeft een verklaring afgelegd krachtens artikel 35, lid 2, EU (oud), waarbij zij de bevoegdheid van het Hof heeft aanvaard voor prejudiciële beslissingen volgens de voorwaarden van artikel 35, lid 3, punt b, EU (oud).(11) Overeenkomstig artikel 10, lid 1, van het als bijlage aan het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie gehechte protocol nr. 36 betreffende de overgangsbepalingen blijven de bevoegdheden van het Hof uit hoofde van titel VI van het EU-Verdrag (oud) met betrekking tot de handelingen van de Unie die vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon zijn vastgesteld ongewijzigd, met inbegrip van diegene die uit hoofde van artikel 35, lid 2, EU (oud) zijn aanvaard.(12) Bijgevolg is het Hof bevoegd om de vragen van de nationale rechter te beantwoorden.
Het kaderbesluit
33. Voordat ik de vragen zelf bespreek, loont het de moeite in te gaan op de achtergrond van het kaderbesluit en de doelstellingen ervan.
34. Het besluit moet worden begrepen in de context van de doelstelling dat de Unie een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht wordt. Daartoe wordt bij het besluit een stelsel van vrij verkeer van beslissingen in strafzaken ingevoerd, zowel in de onderzoeks- als in de berechtingsfase. Dat stelsel heeft concreet vorm gekregen in het Europees aanhoudingsbevel. Bij het aanhoudingsbevel is het beginsel van wederzijdse erkenning ten uitvoer gelegd, dat in de conclusies van de bijeenkomst van de Europese Raad in Tampere werd omschreven als de „hoeksteen” van de justitiële samenwerking.(13) Om doeltreffend te zijn is voor een dergelijk beginsel een hoge mate van vertrouwen tussen de lidstaten vereist.(14)
35. Een belangrijke doelstelling van de nieuwe regeling die bij het kaderbesluit is ingevoerd, is het vinden van een oplossing voor het tijdverlies dat inherent was aan het vroegere uitleveringsstelsel.(15) Die doelstelling is in de praktijk verwezenlijkt. In haar verslag van 2011 over de uitvoering van het kaderbesluit(16) merkt de Commissie op dat het voorheen gemiddeld ongeveer een jaar duurde om gezochte personen uit te leveren en de gemiddelde duur van de procedure na invoering van het Europees aanhoudingsbevel is teruggebracht tot 14 tot 17 dagen in de gevallen waarin de gezochte persoon met zijn overlevering instemde en 48 dagen voor personen die daarmee niet instemden.
36. Hoewel de verplichtingen die krachtens het kaderbesluit op de lidstaten rusten, in wezen verband houden met procedurele kwesties, wil dat niet zeggen dat de wetgever verzuimd heeft grondrechten en mensenrechten in aanmerking te nemen toen hij het kaderbesluit vaststelde. Integendeel, deze zijn op een aantal manieren in aanmerking genomen.
37. In de eerste plaats worden deze rechten uitdrukkelijk in het besluit genoemd, bijvoorbeeld in de punten 10, 12 en 13 van de considerans. Belangrijker nog, artikel 1, lid 3, bepaalt in het bijzonder dat het besluit niet het gevolg kan hebben dat de verplichting tot eerbiediging van de grondrechten en fundamentele rechtsbeginselen, zoals die zijn neergelegd in wat nu artikel 6 VEU is, wordt aangetast. Ik kom hier later op terug.(17)
38. In de tweede plaats gaat de in punt 10 van de considerans genoemde hoge mate van vertrouwen tussen de lidstaten uit van de inachtneming door de lidstaten van zowel de rechten die in het EVRM zijn neergelegd als de grondrechten die deel uitmaken van de constitutionele tradities die de lidstaten gemeen hebben. Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009 moet het Handvest daaraan worden toegevoegd – voor zover het tevoren nog geen rol speelde.
39. In de derde plaats is in het kaderbesluit een aantal bepalingen opgenomen die zijn bedoeld om de grondrechten van de gezochte persoon te beschermen. Ik heb deze in punt 11 hierboven samengevat en ik zal ze hier niet herhalen, behalve om te wijzen op het recht van de gezochte persoon om te worden gehoord indien hij niet instemt met zijn overlevering (artikel 14) en indien een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd met het oog op strafvervolging (artikel 18).
40. Wat de doelstelling van het kaderbesluit betreft, zou het onjuist zijn het daarbij ingevoerde stelsel uitsluitend te zien als een manier om de administratieve diensten van de lidstaten te ontlasten. Met een procedure die is bedoeld om efficiënter en effectiever te zijn dan de voorloper, wilde de wetgever ook de bescherming van slachtoffers van strafbare feiten verbeteren door de daders ervan sneller en efficiënter voor de rechter te brengen.
41. Hoewel de lidstaten lof verdienen voor hun staat van dienst bij het nakomen van hun mensenrechtenverplichtingen, is die niet lelieblank. We mogen er niet vanuit gaan dat de mensenrechten van een gezochte persoon bij aankomst in een andere lidstaat automatisch gewaarborgd zijn, enkel omdat zijn overlevering is gevraagd door een lidstaat.(18) Er is wel een vermoeden van nakoming, dat enkel kan worden weerlegd met glashelder bewijsmateriaal. Dergelijk bewijsmateriaal moet specifiek zijn; algemene stellingen, hoe goed ook onderbouwd, volstaan daarvoor niet.
Eerste vraag
42. Met zijn eerste vraag wenst de nationale rechter te vernemen of de bepalingen van het Handvest en het EVRM deel uitmaken van het primaire recht van de Unie.
43. Ik begin met de situatie die na inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon is ontstaan.
44. Uit hoofde van artikel 6, lid 1, VEU heeft het Handvest dezelfde juridische waarde als de Verdragen en dus maakt het nu deel uit van het primaire recht van de Unie.
45. Ook de bepalingen van het EVRM zijn geïncorporeerd in het Verdrag van Lissabon. Artikel 6, lid 3, VEU bepaalt dat de grondrechten, zoals die worden gewaarborgd door het EVRM en zoals zij uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten voortvloeien, algemene beginselen van het recht van de Unie vormen.
46. Daaruit volgt dat niet alleen de Unie en haar instellingen, maar ook de lidstaten bij het uitleggen en toepassen van EU-recht aan het Handvest en het EVRM gebonden zijn.(19)
47. Dat is op zich afdoende om de eerste vraag van de nationale rechter naar de letter te beantwoorden. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt echter duidelijk dat de discussie breder is: Radu lijkt te stellen dat de manier waarop grondrechten en fundamentele rechtsbeginselen in de Unie worden toegepast door de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon fundamenteel is gewijzigd.(20) Om een bruikbaar antwoord te kunnen geven aan de nationale rechter moeten we daarom de situatie van voor 1 december 2009 in de beschouwing betrekken.
48. Hoewel het Handvest op 7 december 2000 in Nice plechtig werd afgekondigd, werd de beslissing over de precieze juridische waarde ervan uitgesteld. Als gevolg daarvan werd het niet opgenomen in de Verdragen noch kregen de bepalingen ervan anderszins kracht van wet. Niettemin werd het Handvest al snel gezien als een gezaghebbende grondrechtencatalogus die de algemene beginselen inherent aan de rechtsstaat bevestigde die de constitutionele tradities van de lidstaten gemeen hebben. Het Hof heeft de bepalingen van het Handvest vaak als richtsnoer genomen voor zijn arresten.(21) Als gevolg daarvan verwierf het Handvest de status van „soft law”. Dat wil zeggen dat de bepalingen ervan weliswaar niet rechtstreeks van toepassing waren als EU-recht, maar niettemin binnen de Unie rechtsgevolgen konden hebben – in veel gevallen verstrekkende gevolgen.
49. Het EVRM is veel hechter verankerd in het recht van de Unie. Al in 1969 oordeelde het Hof in de zaak Stauder(22) dat „de fundamentele rechten van de mens [...] besloten liggen in de algemene beginselen van gemeenschapsrecht, waarvan het Hof de eerbiediging verzekert”. Die aanvankelijk embryonale rechtspraak is in standaardarresten als Internationale Handelsgesellschaft(23) en Nold/Commissie(24) toegepast en verder uitgewerkt tot aan de huidige dag. In Kadi en Al Barakaat heeft het Hof ronduit verklaard dat „maatregelen die onverenigbaar zijn met de eerbiediging van deze rechten, in de Gemeenschap niet toelaatbaar zijn”.(25) Onder verwijzing naar het EVRM heeft het Hof in het arrest Der Grüne Punkt het recht op een eerlijk proces van artikel 6, lid 1, van het EVRM omschreven als een „algemeen beginsel van gemeenschapsrecht”.(26)
50. Kan in het licht daarvan worden gezegd dat het recht van de Unie door de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon substantieel is gewijzigd?
51. Ik meen van niet. Volgens mij is artikel 6, leden 1 en 3, VEU niet meer dan wat het Verenigd Koninkrijk in zijn opmerkingen een „codificatie” van de bestaande rechtspositie noemt. Anders gezegd, het is de weerslag van een politieke wens om de bepalingen die erin zijn neergelegd en beschermd, meer zichtbaarheid te geven. Zij vormen geen waterscheiding in wat voor zin dan ook. Daarom is elk argument dat de bepalingen van het kaderbesluit na de inwerkingtreding ervan anders moeten worden uitgelegd, volgens mij gedoemd te falen.(27)
52. Gelet op het bovenstaande moet de eerste vraag aldus worden beantwoord dat de bepalingen van het Handvest, met inbegrip van de artikelen 6, 48 en 52, deel uitmaken van het primaire recht van de Unie. De door het EVRM gewaarborgde grondrechten, met inbegrip van de rechten in artikel 5, leden 1, 3 en 4, en artikel 6, leden 2 en 3, van het EVRM, vormen algemene beginselen van Unierecht.
Tweede en derde vraag
53. Met deze vragen, die het best samen behandeld kunnen worden, wenst de nationale rechter in wezen te vernemen of de vrijheidsbeneming en gedwongen uitlevering van de gezochte persoon die de procedure van het Europese aanhoudingsbevel meebrengt, een geval van inmenging in het recht op persoonlijke vrijheid van die persoon vormt en of deze inmenging, om krachtens artikel 5, lid 1, van het EVRM en artikel 6 van het Handvest geoorloofd te zijn, aan de vereisten van noodzakelijkheid en evenredigheid moet voldoen.(28)
54. Iedereen heeft recht op persoonlijke vrijheid, zoveel is duidelijk in artikel 5 van het EVRM en artikel 6 van het Handvest. De vraag is of ontneming van dat recht kan worden gerechtvaardigd. Hierbij moet het Europees aanhoudingsbevel in zijn context worden begrepen. Het doel ervan is te waarborgen dat personen jegens wie een aanhoudingsbevel is uitgevaardigd, in persoon aanwezig zullen zijn in de uitvaardigende lidstaat tijdens de behandeling van hun zaak of voor de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf, al naargelang. Een dergelijke doelstelling is mijns inziens duidelijk noodzakelijk in het belang van de samenleving.
55. In dat opzicht zijn in artikel 5 van het EVRM uitdrukkelijk een aantal omstandigheden neergelegd waarin een persoon rechtmatig van zijn vrijheid mag worden beroofd. Daaronder vallen (lid 1, sub a) detentie na veroordeling door een daartoe bevoegde rechter en (lid 1, sub c) arrestatie of detentie onder andere wanneer er een redelijke verdenking bestaat dat hij een strafbaar feit heeft begaan. Artikel 5, lid 1, sub f, is voor deze discussie van bijzonder belang, aangezien daarin het recht op vrijheid wordt beperkt in geval van rechtmatige arrestatie of detentie met het oog op onder meer uitlevering (de procedure tussen staten die is vervangen door het Europees aanhoudingsbevel).
56. De essentiële vraag is of detentie krachtens een aanhoudingsbevel evenredig is. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mensen (hierna ook: „EHRM”) heeft in verband met artikel 5, lid 1, sub f, van het EVRM geoordeeld dat „deze bepaling niet vergt dat de detentie van een persoon jegens wie wordt opgetreden met het oog op uitlevering redelijkerwijs noodzakelijk moet worden geacht, bijvoorbeeld om te voorkomen dat hij een strafbaar feit begaat of onderduikt. In dit verband biedt artikel 5, lid 1, sub f, een ander niveau van bescherming dan artikel 5, lid 1, sub c: het enige wat krachtens artikel 5, lid 1, sub f, nodig is, is dat ‚een uitwijzings- of uitleveringsprocedure hangende is’. Voor de toepassing van artikel 5, lid 1, sub f, is dus niet van belang of de onderliggende beslissing om iemand te verwijderen, uit hoofde van nationaal recht of het EVRM kan worden gerechtvaardigd [...]”.(29)
57. Het zou echter onjuist zijn die rechtspraak over het EVRM zo uit te leggen dat detentie krachtens artikel 5, lid 1, sub f, altijd rechtmatig is, mits een uitwijzings- of uitleveringsprocedure hangende is. Het EHRM heeft ook geoordeeld dat „vrijheidsbeneming uit hoofde van het tweede deel van artikel 5, lid 1, sub f, enkel gerechtvaardigd is [...] voor de duur van een uitwijzings- of uitleveringsprocedure[(30)]. Als een dergelijke procedure niet zorgvuldig wordt afgewikkeld, is de detentie niet langer geoorloofd uit hoofde van artikel 5, lid 1, sub f [...]. De vrijheidsbeneming moet ook ,rechtmatig’ zijn. Voor de vraag of detentie ,rechtmatig’ is, met inbegrip van de vraag of een ,wettelijk voorgeschreven procedure’ is gevolgd, verwijst het verdrag in wezen naar het nationale recht en schrijft het voor dat de materiële en formele regels van het nationale recht in acht moeten worden genomen. Nationaal recht naleven volstaat echter niet: artikel 5, lid 1, vergt daarnaast dat vrijheidsbeneming in overeenstemming is met de nagestreefde bescherming van het individu tegen willekeur. Het is een fundamenteel beginsel dat willekeurige detentie nooit verenigbaar kan zijn met artikel 5, lid 1, en het begrip willekeur in artikel 5, lid 1, strekt zich verder uit dan niet-naleving van het nationale recht, zodat vrijheidsbeneming rechtmatig kan zijn in termen van nationaal recht maar toch willekeurig en dus in strijd met het verdrag [...]. Om te voorkomen dat detentie uit hoofde van artikel 5, lid 1, sub f, wordt gebrandmerkt als willekeurig, moet zij te goeder trouw ten uitvoer worden gelegd; zij moet nauw verbonden zijn met de grond voor detentie waar de [nationale autoriteiten] zich op beroepen; de plaats en omstandigheden van detentie moeten passend zijn; en de detentie mag niet langer duren dan redelijkerwijs vereist is voor het nagestreefde doel [...].”(31)
58. Voor de volledigheid verwijs ik niet alleen naar artikel 5, lid 1, van het EVRM maar ook naar de tegenhanger daarvan in het Handvest, namelijk artikel 6. Daarin is geen bepaling opgenomen die overeenkomt met artikel 5, lid 1, sub f, van het EVRM, maar artikel 52, lid 3, van het Handvest maakt duidelijk dat, voor zover dat document rechten bevat die overeenkomen met rechten in het EVRM, de inhoud en reikwijdte daarvan dezelfde zijn als die welke er door het EVRM aan worden toegekend. Artikel 5, lid 1, sub f, is dus stilzwijgend van toepassing.
59. Daaruit volgt dat de bevoegde autoriteiten bij de uitvoering van artikel 12 van het kaderbesluit de beginselen die in punt 57 hierboven zijn uiteengezet, in aanmerking moeten nemen. De toepassing ervan zal noodzakelijkerwijs van geval tot geval verschillen en ijzeren regels bestaan niet.
60. Een ding wil ik daaraan toevoegen: zoals de Commissie opmerkt in het verslag van 2011 is een van de kritiekpunten over de tenuitvoerlegging van het kaderbesluit door de lidstaten dat het vertrouwen in de toepassing ervan is ondermijnd door het stelselmatig uitvaardigen van Europese aanhoudingsbevelen voor de overlevering van personen die werden gezocht voor dikwijls zeer lichte strafbare feiten die niet ernstig genoeg zijn om de maatregelen en samenwerking te rechtvaardigen die voor de tenuitvoerlegging van dergelijke aanhoudingsbevelen vereist is. De Commissie merkt op dat er een onevenredig groot effect is op de vrijheid van gezochte personen wanneer Europese aanhoudingsbevelen worden uitgevaardigd in zaken waarin (voorlopige) hechtenis anders ongepast zou worden gevonden.(32)
61. Dat lijkt mij ook.
62. In het licht van het bovenstaande moet op de vragen 2 en 3 worden geantwoord dat de vrijheidsbeneming en gedwongen overlevering van de gezochte persoon die een Europees aanhoudingsbevel meebrengt, een geval van inmenging in het recht op persoonlijke vrijheid van die persoon vormen voor de toepassing van artikel 5 van het EVRM en artikel 6 van het Handvest. Normaliter is die inmenging gerechtvaardigd omdat zij noodzakelijk is in een democratische samenleving uit hoofde van artikel 5, lid 1, sub f, van het EVRM. Niettemin mag detentie krachtens die bepaling niet willekeurig zijn. Om willekeur te voorkomen, moet detentie te goeder trouw ten uitvoer worden gelegd; zij moet nauw verbonden zijn met de grond voor detentie waar de uitvoerende rechterlijke autoriteit zich op beroept; de plaats en omstandigheden van detentie moeten passend zijn; en de detentie mag niet langer duren dan redelijkerwijs noodzakelijk is voor het nagestreefde doel (evenredigheidstoets). Artikel 6 van het Handvest moet op dezelfde manier worden uitgelegd als artikel 5, lid 1, van het EVRM.
Vierde vraag
63. Met zijn vierde vraag wenst de nationale rechter in feite te vernemen of een uitvoerende lidstaat kan weigeren een Europees aanhoudingsbevel ten uitvoer te leggen als daardoor de rechten van de gezochte persoon uit hoofde van de artikelen 5 en 6 van het EVRM of de artikelen 6, 48 en 52 van het Handvest zouden worden geschonden of riskeren te worden geschonden.
64. In tegenstelling tot de tweede en derde vraag, waarin het Hof werd verzocht zich te buigen over de omstandigheden van de detentie van de gezochte persoon in de periode tussen de betekening van een Europees aanhoudingsbevel en de overbrenging van de gezochte persoon naar de uitvaardigende lidstaat, gaat het hier om bredere vraagstukken. Kan de bevoegde rechterlijke autoriteit in de uitvoerende lidstaat weigeren een aanhoudingsbevel ten uitvoer te leggen als schendingen van de mensenrechten van de gezochte persoon in geding zijn?
65. In de vraag wordt verwezen naar de bepalingen van de artikelen 5 en 6 van het EVRM en artikel 6 van het Handvest. Ter terechtzitting stelde de raadsman van Radu dat zijn cliënt „niet in kennis was gesteld van de bezwaren tegen hem, niet was gedagvaard voor deze feiten en in een situatie was terechtgekomen waarin hij niet de mogelijkheid had zich te verdedigen”. Omdat de onmogelijkheid zich naar behoren te verdedigen ook problemen oplevert – in elk geval potentieel – met betrekking tot artikel 6, lid 1, van het EVRM en artikel 47 van het Handvest, zal ik deze omwille van de volledigheid in mijn analyse opnemen.
66. Wie het kaderbesluit vluchtig doorneemt, zou tot de conclusie kunnen komen dat dergelijke schendingen (wat hun gevolgen in de tijd ook zijn) niet in aanmerking genomen hoeven te worden. In de artikelen 3 en 4 zijn de omstandigheden opgesomd waarin de rechterlijke autoriteit van de uitvoerende lidstaat moet (artikel 3) of mag (artikel 4) weigeren om een Europees aanhoudingsbevel ten uitvoer te leggen. In geen van deze artikelen worden mensenrechtenproblemen genoemd als een grond daarvoor. Het Hof heeft geoordeeld dat de opsomming van gronden in deze artikelen uitputtend is.(33)
67. Een dergelijke conclusie kan ook worden getrokken op basis van de doelstellingen van het besluit. Het stelsel van overlevering dat daarbij wordt ingevoerd berust op de beginselen van wederzijdse erkenning(34) en een hoge mate van vertrouwen tussen de lidstaten(35), en is bedoeld om het tijdverlies dat inherent was aan de voormalige uitleveringsprocedure, terug te dringen.(36)
68. Het Hof heeft, ongetwijfeld met deze overweging in gedachten, geoordeeld dat „[h]et beginsel van wederzijdse erkenning, dat de basis vormt voor het kaderbesluit, [...] krachtens artikel 1, lid 2, van dit besluit impliceert dat de lidstaten in beginsel gehouden zijn gevolg te geven aan een Europees aanhoudingsbevel”.(37) Dat moet wel correct zijn, want als dat niet zo was, zou het risico bestaan dat de doelstellingen van het besluit ernstig worden ondermijnd.
69. Ik geloof echter niet dat een strikte benadering – waarbij mensenrechten geheel worden uitgesloten – door de bewoordingen van het kaderbesluit of de rechtspraak wordt ondersteund.
70. Artikel 1, lid 3, van het kaderbesluit maakt duidelijk dat de verplichting tot eerbiediging van de grondrechten en de fundamentele rechtsbeginselen, zoals die zijn neergelegd in artikel 6 EU (thans, na wijziging, artikel 6 VEU) door het kaderbesluit niet wordt aangetast. Volgens mij volgt daaruit dat de plicht om deze rechten en beginselen in acht te nemen het hele kaderbesluit doordringt. Het is impliciet dat deze rechten in aanmerking genomen kunnen worden bij de onderbouwing van een beslissing om een aanhoudingsbevel niet ten uitvoer te leggen. Als artikel 1, lid 3, anders wordt uitgelegd, riskeert het elke betekenis te verliezen, en is het niets anders dan een welluidende gemeenplaats.
71. Steun voor deze opvatting kan worden gevonden in een aantal conclusies van advocaten-generaal van het Hof over de uitlegging van het kaderbesluit, met name in de conclusie van advocaat-generaal Cruz Villalón in de zaak I.B.(38), waarin hij meende:
„[...] dat bij de uitlegging van de tekst en de doelstellingen van het kaderbesluit alle doelstellingen van de regeling in aanmerking dienen te worden genomen. Weliswaar is de wederzijdse erkenning een instrument dat de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid versterkt, maar de bescherming van de fundamentele rechten en vrijheden vormt een voorafgaande voorwaarde die het bestaan en de ontwikkeling van die ruimte legitimeert. Het kaderbesluit geeft hier herhaaldelijk blijk van in de punten 10, 12, 13 en 14 van de considerans en in artikel 1, lid 3. [...]”(39)
72. Ik ben het daarmee eens.
73. Mijns inziens is het duidelijk dat de rechterlijke autoriteiten van een uitvoerende lidstaat gehouden zijn rekening te houden met de grondrechten die in het EVRM en het Handvest zijn neergelegd bij de beslissing of zij een Europees aanhoudingsbevel ten uitvoer zullen leggen. Wanneer moeten zij dan weigeren overlevering te bevelen en welke factoren moeten zij bij een dergelijke beslissing in aanmerking nemen?
74. Uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens komt duidelijk naar voren dat niet elke schending van het EVRM een grond kan zijn om tenuitvoerlegging van een uitleveringsbevel te weigeren.(40) In het arrest Dzhaksybergenov/Oekraïne oordeelde het EHRM bijvoorbeeld dat „noemen van een algemeen probleem met betrekking tot de naleving van de mensenrechten in een bepaald land op zich geen grond kan vormen om uitlevering te weigeren”.(41)
75. In het arrest Soering/Verenigd Koninkrijk(42) oordeelde dat Hof met betrekking tot artikel 3 van het EVRM(43) dat „het besluit van een overeenkomstsluitende partij om een vluchteling uit te leveren aanleiding kan geven tot een probleem uit hoofde van artikel 3 waarvoor die Staat krachtens het verdrag aansprakelijk is, indien is aangetoond dat er substantiële gronden zijn dat de betrokkene na uitlevering een reëel risico loopt in het verzoekende land te worden onderworpen aan folteringen of aan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen”.(44) Met betrekking tot artikel 6 heeft het opgemerkt: „het recht op een eerlijk proces in strafzaken, zoals vervat in artikel 6, neemt in een democratische samenleving een prominente plaats in [...]. Het Hof sluit niet uit dat in uitzonderlijke gevallen een probleem rijst uit hoofde van artikel 6 [...] door een beslissing uit te leveren onder omstandigheden waarin de vluchteling overduidelijk het recht op een eerlijk proces in het verzoekende land is onthouden of het risico daarvan loopt.”(45)
76. Hoewel het Hof geen arresten over het kaderbesluit heeft gewezen die daarmee rechtstreeks overeenkomen, zijn in het arrest N.S. e.a.(46) vergelijkbare punten aan de orde geweest. Het Hof moest daarin het gevolg van artikel 4 van het Handvest(47) beoordelen voor de plichten van de nationale autoriteiten die onder meer krachtens verordening (EG) nr. 343/2003 op hen rusten.(48) In die verordening zijn, net als in het kaderbesluit, regels voor het verkeer van personen – in dat geval voor asielzoekers – van de ene lidstaat naar de andere neergelegd in overeenstemming met welomschreven procedures en termijnen. Het Hof oordeelde dat „niet [kan] worden afgeleid dat elke schending van een grondrecht door de [...] lidstaat [waarnaar de asielzoeker krachtens de verordening zou worden overgebracht] gevolgen heeft voor de verplichtingen van de overige lidstaten om [de verordening] na te leven”. Als de lat zo laag werd gelegd, zouden de doelstellingen van de regeling ondermijnd kunnen worden. Vervolgens oordeelde het dat het, „teneinde de Unie en haar lidstaten in staat te stellen hun verplichtingen inzake de bescherming van de grondrechten van asielzoekers na te komen, aan de lidstaten, daaronder begrepen de nationale rechterlijke instanties, staat, [...] een asielzoeker niet aan de ‚verantwoordelijke lidstaat’ in de zin van verordening nr. 343/2003 over te dragen wanneer zij niet onkundig kunnen zijn van het feit dat de fundamentele tekortkomingen van de asielprocedure en de opvangvoorzieningen voor asielzoekers in deze lidstaat ernstige, op feiten berustende gronden vormen om aan te nemen dat de asielzoeker een reëel risico zal lopen op onmenselijke of vernederende behandelingen in de zin van artikel 4 van het Handvest”.(49)
77. Kortom, beide rechters aanvaarden dat grondrechten van invloed kunnen zijn op de wettelijke verplichting van een lidstaat om een persoon aan een andere lidstaat over te dragen. Wat artikel 3 van het EVRM en de overeenkomstige bepalingen in artikel 4 van het Handvest betreft, oordelen zij dat het criterium moet zijn of er „ernstige, op feiten berustende gronden” zijn dat er een „reëel risico” is dat de betrokken bepaling wordt geschonden in de staat waaraan de betrokkene anders zou worden overgedragen. In de context van artikel 6 heeft het EHRM geoordeeld dat de verplichting om over te dragen enkel wordt aangetast „in uitzonderlijke gevallen” en indien de betrokkene „overduidelijk [zijn rechten uit hoofde van het verdrag zijn] onthouden of het risico daarvan loopt”. Over de artikelen 47 en 48 van het Handvest heeft het Hof zich nog niet uitgesproken.
78. Met betrekking tot de bewijslast die rust op de persoon die een klacht indient, heeft het EHRM geoordeeld dat het onderzoek van dat Hof naar een risico noodzakelijkerwijs rigoureus is en dat het aan de verzoeker is het vereiste bewijs te leveren.(50) Wat het vereiste bewijsniveau voor een weigering van overdracht betreft, heeft dat Hof in de zaak Garabayev/Rusland(51) geoordeeld dat „het Hof bij de beoordeling van het bewijsmateriaal waarmee het zijn beslissing over een schending van artikel 3 onderbouwt, het criterium ‚boven redelijke twijfel verheven’ hanteert, maar het voegt daaraan toe dat dergelijk bewijs kan volgen uit de combinatie van voldoende sterke, duidelijke en overeenstemmende gevolgtrekkingen of uit gelijksoortige onweerlegde feitelijke vermoedens. In deze context moet de houding van partijen bij de bewijsvoering in aanmerking worden genomen [...].”(52) Hoewel het EHRM dat verklaarde in de context van artikel 3 van het EVRM, is er geen strikter criterium voor artikel 6, want een strikter criterium bestaat gewoonweg niet.
79. Moet het Hof van Justitie de criteria van het Europees Hof voor de rechten van de mensen overnemen?
80. Bij het lezen van de rechtspraak van het Hof moet steeds in gedachten worden gehouden dat artikel 52, lid 3, van het Handvest bepaalt dat het recht van de Unie eventueel een ruimere bescherming kan bieden dan in het EVRM is neergelegd.
81. Ik aanvaard zonder meer dat een uitvoerende lidstaat enkel in uitzonderlijke gevallen kan weigeren een gezochte persoon uit hoofde van het kaderbesluit over te dragen. Het spreekt voor zich dat de doelstelling van het besluit ondermijnd wordt als het mogelijk was om zo te zeggen routinematig bezwaren op te werpen op grond van hypothetische schendingen van mensenrechten. We mogen niet vergeten dat ook de belangen van de slachtoffers van misdrijven om de daders ervan berecht te zien, in het geding zijn.(53)
82. Hieruit volgt duidelijk dat weigering rigoureus getoetst moet worden. Op twee punten heb ik echter moeite met de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Ten eerste kan ik het Hof niet in overweging geven dat de betrokken schending „overduidelijk” moet zijn. Dat begrip is mijns inziens te ongrijpbaar om in de hele Unie eenvormig te worden uitgelegd. Er is voorgesteld dat de schending zo fundamenteel moet zijn dat zij neerkomt op volledig onthouden of tenietgaan van het recht op een eerlijk proces.(54)
83. Aangenomen dat het duidelijk is hoe een dergelijke toets moet worden opgevat, lijkt hij me al te strikt. Hij zou zo kunnen worden uitgelegd, dat daarvoor vereist is dat alle aspecten van het proces oneerlijk zijn. Maar een proces dat slechts gedeeltelijk eerlijk verloopt, kan niet waarborgen dat recht wordt gedaan. Volgens mij is het passende criterium eerder dat het formele gebrek of de formele gebreken zodanig is of zijn dat de eerlijkheid van het proces daardoor fundamenteel teniet wordt gedaan.(55)
84. Ten tweede het bewijsniveau: het is mijns inziens niet juist om te eisen dat een mogelijke schending „boven redelijke twijfel verheven” is. Een dergelijk criterium is passend, en wordt in bepaalde rechtsgebieden aangelegd, om de bewijslast op het openbaar ministerie in strafprocessen te omschrijven. Het waarborgt dat het risico dat een verdachte ten onrechte wordt veroordeeld, zo veel mogelijk wordt teruggedrongen. Maar in deze context heeft het geen rol. Daarnaast bestaat het risico dat de betrokkene, die mogelijk on- of minvermogend is en gedwongen een beroep te doen op gesubsidieerde rechtsbijstand om zich te verdedigen, in de praktijk onmogelijk kan voldoen aan de last die daardoor op hem wordt gelegd.
85. Anderzijds is er meer nodig dan de enkele suggestie van een mogelijk laakbare situatie. Als degene die daarover beslist, een Europees aanhoudingsbevel niet ten uitvoer moet leggen op grond dat de gezochte persoon een reëel risico loopt dat zijn rechten zullen worden geschonden, is een begin van twijfel niet genoeg. Ik geef in overweging dat het passende criterium is dat de gezochte persoon degene die beslist ervan moet overtuigen dat zijn bezwaren tegen de overdracht terdege gegrond zijn.(56)
86. In de bovenstaande analyse heb ik me gericht op de gevolgen die een toekomstige schending van de grondrechten van een persoon kan hebben voor de beslissing hem naar een andere lidstaat over te brengen. Dat is het gebied waarop de dicta van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens het relevantst zijn. Ik zal nu de gevolgen van een schending in het verleden bespreken.
87. Mij dunkt dat de hoofdlijnen gelijk blijven.
88. Ten eerste kunnen schendingen die hersteld kunnen worden geen rechtvaardiging vormen voor een weigering om de gezochte persoon over te brengen naar de lidstaat die schendingen wordt verweten. Dergelijke schendingen mogen niet zwaarder wegen dan de doelstellingen van de vlotte en efficiënte rechtsbedeling waarnaar het kaderbesluit streeft. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft herhaalde malen geoordeeld dat bij de beoordeling of artikel 6 van het EVRM is geschonden, moet worden vastgesteld „of de procedure in haar geheel [...] eerlijk was”.(57) Niets belet de betrokkene natuurlijk om schadevergoeding te vorderen voor de schending krachtens de relevante beginselen van EU-recht of nationaal recht, of, indien van toepassing, artikel 41 van het EVRM.
89. Daaruit volgt dat enkel schendingen die de eerlijkheid van een proces fundamenteel tenietdoen (het criterium dat ik in punt 83 hierboven heb uiteengezet) relevant kunnen zijn. Bij een schending in het verleden moet echter worden aangetoond dat de gevolgen, als zij zijn uitgewerkt, op zich van dien aard zijn dat een eerlijk proces niet mogelijk is, of, als zij nog werken, van dien aard zijn dat het resultaat hetzelfde is.
90. Ik geef twee voorbeelden. In het eerste voorbeeld wordt de gezochte persoon in de uitvaardigende lidstaat moord ten laste gelegd. Er wordt een Europees aanhoudingsbevel uitgevaardigd met het oog op zijn overbrenging vanuit de uitvoerende lidstaat. Voordien hadden de bevoegde autoriteiten in de eerste lidstaat gelast bewijsmateriaal in de vorm van DNA-monsters van de overledene die in de ogen van de gezochte persoon van cruciaal belang waren om zijn onschuld vast te stellen, te vernietigen. De gezochte persoon had via zijn raadsman in de uitvaardigende lidstaat verzocht de monsters te bewaren om te dienen als bewijsmateriaal tijdens zijn proces. Er is geen twijfel aan dat de beslissing om ze te vernietigen onrechtmatig was en een schending van de mensenrechten van de gezochte persoon. Er is geen ander bewijs voor zijn onschuld. Het lijkt mij dat in dit geval weinig twijfel bestaat dat de uitvoerende rechterlijke autoriteiten moeten weigeren het aanhoudingsbevel ten uitvoer te leggen. In het tweede voorbeeld zijn de omstandigheden gelijk, behalve dat de vermeende schending van artikel 6 bestond in verzuim de gezochte persoon in kennis te stellen van de strafrechtelijke procedure die tegen hem zou worden ingeleid. Deze schending kan worden hersteld en komt niet in aanmerking als rechtvaardigingsgrond voor de weigering een aanhoudingsbevel ten uitvoer te leggen.
91. Het is waar dat de meeste voorbeelden van vermeende schendingen minder evident zullen zijn dan de twee extreme voorbeelden die ik zojuist heb gegeven. Ik wil hier echter niet verder op ingaan, omdat ik vermoed dat het aan de nationale rechters zal zijn om de onderliggende vraagstukken per geval te beoordelen. IJzeren regels bestaan niet.
92. Om de vraag van de nationale rechter uitputtend te beantwoorden, moeten we artikel 5 van het EVRM en artikel 6 van het Handvest ook in de beschouwing betrekken. Ik vind het moeilijk in te zien dat een schending van die artikelen vóór de overbrenging van de gezochte persoon naar de uitvaardigende lidstaat niet kan worden hersteld. Dat kan niet geheel worden uitgesloten, ten minste als een theoretische mogelijkheid, hoewel het Hof daarover niet om een oordeel is verzocht. In het algemeen zijn hier volgens mij dezelfde beginselen van toepassing als op artikel 6 van het EVRM.
93. In de onderhavige zaak staat het aan de nationale rechter om de hierboven uiteengezette beginselen toe te passen en te bepalen of de schendingen van mensenrechten waarover Radu klaagt, volstaan om tenuitvoerlegging van de Europese aanhoudingsbevelen die in het hoofdgeding aan de orde zijn, te weigeren.
94. Ter terechtzitting suggereerde de raadsman van Radu dat de procedure die heeft geleid tot de uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel in het hoofdgeding niet vlekkeloos is verlopen. Voor de goede orde daarover het volgende.
95. Ten eerste kan een uitvoerende rechterlijke autoriteit niet alleen in geval van significante schendingen van mensenrechten of een van de gronden voor verplichte of facultatieve weigering van de tenuitvoerlegging in respectievelijk artikel 3 en 4 van het kaderbesluit weigeren een Europees aanhoudingsbevel ten uitvoer te leggen. De autoriteit kan ook weigeren als is bewezen dat een fundamenteel vormvoorschrift voor de uitvaardiging van het aanhoudingsbevel is geschonden. Als bijvoorbeeld duidelijk vast komt te staan dat het Europees aanhoudingsbevel geen behoorlijk bewijs van het bestaan van een nationaal aanhoudingsbevel bevat, zoals voorgeschreven in artikel 8, lid 1, sub c, van het besluit (omdat dit laatste bijvoorbeeld naar het recht van de uitvaardigende lidstaat op procedurele gronden nietig was) dient het aanhoudingsbevel mijns inziens niet te worden uitgevoerd. De processuele rechten die in de artikelen 11 tot en met 23 van het kaderbesluit aan de gezochte persoon worden toegekend, bieden ruime mogelijkheden om dergelijke punten aan de orde te stellen voordat een aanhoudingsbevel ten uitvoer wordt gelegd.
96. Ten tweede is het kaderbesluit niet bedoeld om de wetgeving van de lidstaten te harmoniseren of onderling aan te passen op het punt van de redenen voor en de procedures die leiden tot de betekening van een aanhoudingsbevel aan een persoon die wordt verdacht van of is veroordeeld voor een strafbaar feit. Het beginsel van wederzijds vertrouwen dat in het besluit is vervat, brengt noodzakelijkerwijs mee dat elke lidstaat de toepassing van het strafrecht van de andere aanvaardt.(58)
97. In het licht van het bovenstaande moet op de vierde vraag worden geantwoord dat de bevoegde rechterlijke autoriteit van de staat die een Europees aanhoudingsbevel ten uitvoer legt, het verzoek tot overlevering kan afwijzen zonder de in de oprichtingsverdragen en in de andere voorschriften van gemeenschapsrecht neergelegde verplichtingen te schenden, indien wordt aangetoond dat de mensenrechten van de persoon van wie de overlevering wordt verzocht, tijdens of na de overleveringsprocedure zijn geschonden of zullen worden geschonden. De bevoegdheid daartoe bestaat echter enkel in uitzonderlijke gevallen. In zaken waarin de artikelen 5 en 6 van het EVRM en/of de artikelen 6, 47 en 48 van het Handvest spelen, moet de betrokken schending van dien aard zijn dat de eerlijkheid van het proces er fundamenteel door wordt tenietgedaan. Een persoon die stelt dat zijn rechten geschonden zijn, moet degene die beslist over de tenuitvoerlegging ervan overtuigen dat zijn bezwaren terdege gegrond zijn. Schendingen uit het verleden die hersteld kunnen worden, zijn geen grond voor een dergelijke klacht.
Vijfde vraag
98. Met deze vraag wenst de nationale rechter te vernemen of een uitvoerende lidstaat kan weigeren een Europees aanhoudingsbevel ten uitvoer te leggen op grond dat de uitvaardigende lidstaat heeft nagelaten het kaderbesluit om te zetten of het besluit onjuist heeft omgezet.
99. Volgens vaste rechtspraak van het Hof kan een lidstaat ter rechtvaardiging van zijn verzuim om uitvoering te geven aan EU-recht niet stellen dat een andere lidstaat dezelfde of soortgelijke verplichtingen niet ten uitvoer heeft gelegd.(59)
100. Daaruit zou kunnen worden afgeleid dat de vraag zonder meer ontkennend moet worden beantwoord.
101. Moet dat standpunt nader worden gepreciseerd in het licht van de nadruk die de nationale rechter legt op het wederkerigheidsbeginsel? Dat punt lijkt ter discussie te staan in het hoofdgeding(60), voor zover namens Radu is gesteld dat het kaderbesluit niet naar behoren in Duits recht is omgezet.
102. Inderdaad heeft het Bundesverfassungsgericht in 2005 uitgemaakt dat de nationale wet waarbij het besluit was omgezet, in strijd was met de Duitse grondwet en dus nietig was.(61) Ik heb echter begrepen – en dat is ter terechtzitting door de Duitse regering bevestigd – dat deze situatie in 2006 door een nieuwe wet is rechtgezet.
103. Ik wil daar nog een ding aan toevoegen. Ter terechtzitting heeft de gemachtigde van de Duitse regering het voorbeeld van een gestolen gans gebruikt. Als Duitsland werd gevraagd een Europees aanhoudingsbevel ten uitvoer te leggen waarbij voor dat strafbare feit in de uitvaardigende lidstaat een vrijheidsstraf van zes jaar was opgelegd, zou tenuitvoerlegging van het aanhoudingsbevel volgens haar worden geweigerd. Een dergelijke weigering zou gerechtvaardigd zijn op grond van de doctrine van evenredigheid. Artikel 49, lid 3, van het Handvest bepaalt immers dat „[d]e zwaarte van de straf [...] niet onevenredig [mag] zijn aan het strafbare feit”. Het Hof heeft dat artikel nog niet uitgelegd. In de context van het EVRM heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens geoordeeld dat de strafmaat in beginsel weliswaar tot op grote hoogte buiten de werkingssfeer van het EVRM valt, maar dat een vonnis dat „volstrekt onevenredig” is, mishandeling in strijd met artikel 3 kan opleveren, hoewel enkel in „zeldzame en unieke gevallen” aan dat criterium zal zijn voldaan.(62) Het zou interessant zijn te speculeren over de uitlegging van artikel 49, lid 3, van het Handvest in het licht van de uitlegging die het Europees Hof voor de Rechten van de Mens aan artikel 3 van het EVRM heeft gegeven. Ik wil hierop niet nader ingaan om de eenvoudige reden dat het in deze zaak niet naar voren is gekomen. Zelfs indien een dergelijke benadering door de uitvoerende rechterlijke autoriteiten in Duitsland inderdaad verzuim van Duitsland oplevert om zijn verplichtingen krachtens het kaderbesluit na te komen, zou dat voor de toepassing van artikel 5 geen rechtvaardigingsgrond vormen voor de uitvoerende lidstaat om de tenuitvoerlegging van een in Duitsland uitgevaardigd Europees aanhoudingsbevel te weigeren.
104. Dientengevolge moet op de vijfde vraag worden geantwoord dat de bevoegde rechterlijke autoriteit van de staat die een Europees aanhoudingsbevel ten uitvoer legt, het verzoek om overlevering niet kan afwijzen op grond dat de staat die het Europees aanhoudingsbevel heeft uitgevaardigd, heeft nagelaten het kaderbesluit om te zetten, volledig om te zetten of juist om te zetten, zonder de in de oprichtingsverdragen en andere voorschriften van EU-recht neergelegde verplichtingen te schenden.
Zesde vraag
105. Met deze vraag wenst de nationale rechter te vernemen of zekere bepalingen van nationaal recht verenigbaar zijn met het EVRM en het Handvest en of het kaderbesluit bij deze bepalingen juist is omgezet.
106. Volgens vaste rechtspraak kan het Hof zich in het kader van de procedure krachtens artikel 267 VWEU niet uitspreken over de verenigbaarheid van nationale bepalingen met het recht van de Unie.(63) Hoewel het Hof deze regel nader preciseert door te verklaren dat het wel bevoegd is om de nationale rechter de criteria voor de uitlegging van het EU-recht te verschaffen aan de hand waarvan hij deze verenigbaarheid kan beoordelen, volstaan de gegevens die de nationale rechter in zijn verwijzingsbeslissing heeft verstrekt daarvoor in dit geval niet.(64)
107. De zesde vraag is dus niet-ontvankelijk.
Conclusie
108. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de door de Curtea de Apel Constanţa gestelde vragen als volgt te beantwoorden:
„1) De bepalingen van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, met inbegrip van de artikelen 6, 48 en 52, maken deel uit van het primaire recht van de Europese Unie. Grondrechten, zoals gewaarborgd door het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, met inbegrip van de rechten in artikel 5, leden 1, 3 en 4, en artikel 6, leden 2 en 3, van het EVRM, vormen algemene beginselen van Unierecht.
2) De vrijheidsbeneming en gedwongen overlevering van de gezochte persoon die het Europees aanhoudingsbevel meebrengt, vormen een geval van inmenging in het recht op persoonlijke vrijheid voor de toepassing van artikel 5 van het EVRM en artikel 6 van het Handvest. Normaliter is deze inmenging gerechtvaardigd omdat zij noodzakelijk is in een democratische samenleving uit hoofde van artikel 5, lid 1, sub f, van het EVRM. Niettemin mag detentie krachtens die bepaling niet willekeurig zijn. Om willekeur te voorkomen, moet detentie te goeder trouw ten uitvoer worden gelegd, nauw verbonden zijn met de grond voor detentie waar de uitvoerende rechterlijke autoriteit zich op beroept, de plaats en omstandigheden van detentie moeten passend zijn, en de detentie mag niet langer duren dan redelijkerwijs noodzakelijk is voor het nagestreefde doel. Artikel 6 van het Handvest moet op dezelfde manier worden uitgelegd als artikel 5, lid 1, van het EVRM.
3) De bevoegde rechterlijke autoriteit van de lidstaat die een Europees aanhoudingsbevel ten uitvoer legt, kan het verzoek tot overlevering afwijzen zonder de in de oprichtingsverdragen en in de andere voorschriften van het recht van de Europese Unie neergelegde verplichtingen te schenden, indien is aangetoond dat de mensenrechten van de persoon van wie de overlevering is gevraagd, tijdens of na de overleveringsprocedure zijn geschonden of zullen worden geschonden. De bevoegdheid daartoe bestaat echter enkel in uitzonderlijke gevallen. In zaken waarin de artikelen 5 en 6 van het EVRM en/of de artikelen 6, 47 en 48 van het Handvest spelen, moet de schending van dien aard zijn dat de eerlijkheid van het proces er fundamenteel door wordt tenietgedaan. Een persoon die stelt dat zijn rechten geschonden zijn, moet degene die beslist over de tenuitvoerlegging ervan overtuigen dat zijn bezwaren terdege gegrond zijn. Schendingen uit het verleden die hersteld kunnen worden, zijn geen grond voor een dergelijke klacht.
4) De bevoegde rechterlijke autoriteit van de staat die een Europees aanhoudingsbevel ten uitvoer legt, kan het verzoek tot overlevering niet afwijzen op grond dat de staat die het Europees aanhoudingsbevel uitvaardigt, heeft nagelaten het kaderbesluit om te zetten, volledig om te zetten of juist om te zetten, zonder de in de oprichtingsverdragen en andere voorschriften van het recht van de Europese Unie neergelegde verplichtingen te schenden.”