MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
ELEANOR SHARPSTON
od 10. listopada 2017.(1)
Predmet C‑363/16
Europska komisija
protiv
Helenske Republike
„Povreda obveze države članice – Državna potpora – Obveza povrata – Članak 108. stavak 2. UFEU‑a – Mjere koje trebaju poduzeti države članice – Postupak u slučaju insolventnosti – Evidentiranje nezakonite državne potpore u popisu obveza – Obustava djelatnosti poduzeća – Odgoda javnih dražbi za prodaju imovine poduzeća”
1. U veljači 2012. Europska je komisija donijela odluku(2) kojom je utvrđeno da određene mjere financijske potpore koju je Grčka pružila društvu United Textiles S. A. čine državnu potporu nespojivu s unutarnjim tržištem te se od Grčke zahtijeva da navedenu potporu vrati. Komisija sada na temelju članka 108. stavka 2. UFEU‑a traži utvrđenje da Grčka nije postupila u skladu s tom odlukom u propisanom roku.
2. Grčka tvrdi da je narušavanje tržišnog natjecanja uzrokovano nezakonitom državnom potporom koju je uživao primatelj bilo otklonjeno jer je primatelja potpore sud rješenjem iz srpnja 2012. proglasio insolventnim te su njegove djelatnosti obustavljene. Proizlazi da je Grčka poduzela sve mjere potrebne za provedbu te odluke i da nije povrijedila svoje obveze na temelju iste.
Pravni okvir
3. Članak 108. stavak 2. UFEU‑a predviđa:
„Ako Komisija ustanovi, nakon što je pozvala odnosne stranke da podnesu svoje primjedbe, da potpora koju je dodijelila neka država ili potpora iz državnih sredstava nije spojiva s unutarnjim tržištem s obzirom na članak 107. ili da se takva potpora koristi na način suprotan pravilima, ona donosi odluku prema kojoj dotična država mora ukinuti ili izmijeniti takvu potporu u roku koji odredi Komisija.
Ako dotična država ne postupi u skladu s tom odlukom u propisanom roku, Komisija ili bilo koja druga zainteresirana država može, odstupajući od odredaba članaka 258. i 259. neposredno uputiti predmet Sudu Europske unije.
[…]”
4. Uredbom br. 659/1999(3) bila su utvrđena podrobna pravila za primjenu zakonodavstva o nezakonitoj državnoj potpori.
5. U uvodnoj izjavi 6. te uredbe bilo je navedeno da su „u skladu s člankom [4. stavkom 3. UEU‑a], države članice obvezne surađivati s Komisijom i dostavljati joj sve podatke potrebne kako bi se Komisiji omogućilo izvršavanje njezinih dužnosti prema ovoj Uredbi”.
6. U skladu s uvodnom izjavom 13.:
„Budući da je potrebno u slučaju nezakonitih potpora koje nisu u skladu s načelima zajedničkog tržišta, ponovno uspostaviti djelotvorno tržišno natjecanje; budući da je u tu svrhu potrebno da se bez odgađanja izvrši povrat potpore, uključujući kamate; budući da je prikladno da se povrat sredstava potpore izvrši u skladu s postupcima utvrđenim nacionalnim pravom; budući da primjena tih postupaka ne smije onemogućiti neposredno i stvarno izvršenje odluke Komisije, te tako otežati ponovnu uspostavu djelotvornog tržišnog natjecanja; budući da zbog postizanja tog cilja države članice moraju poduzeti sve potrebne mjere kojima se osigurava djelotvornost odluke Komisije”.
7. Članak 14. te uredbe, naslovljen „Povrat potpore”, predviđao je:
„1. U slučaju kada se u slučajevima nezakonite potpore donesu negativne odluke, Komisija donosi odluku kojom se od dotične države članice zahtijeva da poduzme sve potrebne mjere kako bi od korisnika povukla sredstva potpore […] Komisija ne smije zahtijevati povrat sredstava potpore ako bi to bilo u suprotnosti s općim načelima prava [Unije].
[…]
3. Ne dovodeći u pitanje bilo koju odluku [Suda] donesenu u skladu s člankom [278. UFEU‑a], povrat potpore izvršava se bez odgađanja i u skladu s postupcima predviđenim nacionalnim pravom dotične države članice, pod uvjetom da isti omogućavaju neposredno i stvarno izvršenje odluke Komisije. U tu svrhu i u slučaju pokretanja postupka pred domaćim sudom, dotična država članica poduzima sve neophodne korake koji joj stoje na raspolaganju u okviru njezina pravnog sustava, uključujući i privremene mjere, i ne dovodeći pri tom u pitanje pravo [Unije].”
Okolnosti spora i odluka o povratu potpore
8. United Textiles grčko je društvo za proizvodnju tekstila koje je proizvodilo odjeću, vlakna i tkaninu. U uvodnim izjavama odluke o povratu potpore zabilježeno je da se barem od 2004. njegov položaj stalno pogoršavao i da njegova postrojenja nisu bila u pogonu barem od 2008. zbog izostanka radnog kapitala. Od 2008. kasnilo se s plaćanjem skoro svih njegovih bankovnih kredita. Prema godišnjim izvješćima društva proizvodnja je bila skoro u cijelosti obustavljena od ožujka 2009.; trgovanje njegovim dionicama na atenskoj burzi obustavljeno je od veljače 2010.(4).
9. Godine 2007. Grčka je društvu United Textiles odobrila jamstvo u vezi s reprogramiranjem postojećeg bankovnog kredita i izdavanjem novog bankovnog kredita (u daljnjem tekstu: jamstvo iz 2007.). Godine 2009. Grčka je reprogramirala dugove društva po osnovi socijalnog osiguranja za razdoblje od 2004. do 2008. (u daljnjem tekstu: reprogramiranje iz 2009.)(5).
10. Dana 22. veljače 2012. Komisija je donijela odluku o povratu potpore koju je dostavila Grčkoj 23. veljače 2012. Člankom 1. stavkom 1. te odluke Komisija je utvrdila da jamstvo iz 2007. i reprogramiranje iz 2009. predstavljaju nezakonite državne potpore nespojive s unutarnjim tržištem(6). Ukupni iznos nezakonite potpore bio je procijenjen na 30,57 milijuna eura(7).
11. Člankom 2. zahtijevalo se od Grčke da od društva United Textiles vrati nezakonitu državnu potporu s kamatama.
12. Članak 3. predviđao je da povrat potpore treba biti neposredan i stvaran i da odluku o povratu potpore treba provesti u roku od četiri mjeseca od dana njezine dostave.
13. Povrh toga, članak 4. stavak 1. zahtijevao je od Grčke da Komisiji dostavi sljedeće informacije u roku od dva mjeseca od dostave odluke:
„(a) ukupan iznos (glavnicu uvećanu za kamate koje se obračunavaju na iznos povrata) koji od korisnika treba vratiti;
(b) detaljan opis već poduzetih i predviđenih mjera u cilju usklađivanja s [odlukom o povratu potpore];
(c) dokumentaciju iz koje je vidljivo da je korisniku naložen povrat potpore”.
14. U skladu s člankom 4. stavkom 2. „Grčka obavještava Komisiju o napretku postignutom slijedom nacionalnih mjera poduzetih radi provedbe [odluke o povratu potpore], i to dok se ne ostvari potpuni povrat potpore […]. Ona na običan zahtjev Komisije dostavlja informacije o već poduzetim i predviđenim mjerama u cilju usklađivanja s [odlukom o povratu potpore]. Ona također pruža podrobne informacije o iznosima potpore i kamatama koje je korisnik već vratio.”
15. Nakon dostave odluke o povratu potpore, nadležna grčka tijela potvrdila su 21. lipnja 2012. dug u iznosu od 19 181 729,10 eura (što odgovara iznosu jamstva iz 2007.). Dana 19. srpnja 2012. Polymeles Protodikeio Athinon (prvostupanjski sud u Ateni) presudom je proglasio društvo United Textiles insolventnim.
16. Dana 29. kolovoza 2012. nadležna grčka tijela potvrdila su dodatni dug u iznosu od 15 827 427,78 eura (što odgovara iznosu reprogramiranja iz 2009.).
17. Dugovi su prijavljeni u registar insolventnosti 3. kolovoza 2012. (jamstvo iz 2007.) i 14. rujna 2012. (reprogramiranje iz 2009.).
18. Prva skupština vjerovnika održana je 18. prosinca 2012. Zadnja obavijest o dugovima koji potječu iz potpora koje treba vratiti uslijedila je 7. veljače 2013. Popis obveza bio je dovršen 11. rujna 2013.
19. Počevši od 2013., imovina društva United Textiles prodavana je na javnoj dražbi.
20. Između svibnja 2012. i svibnja 2015. Komisija i Grčka razmijenile su niz dopisa u vezi s izvršenjem odluke o povratu potpore i tijekom postupka u slučaju insolventnosti.
21. Porukama elektroničke pošte od 7. i 17. prosinca 2015. upravitelj imenovan u postupku u slučaju insolventnosti nad društvom United Textiles obavijestio je Komisiju da Grčka pokušava ponovno pokrenuti poslovanje društva i zatražio je od Komisije obavijest u kojoj mjeri podupire ovaj projekt. Dopisom od 18. prosinca 2015. Komisija je od Grčke zatražila da pojasni, postoji li projekt radi prekida postupka u slučaju insolventnosti nad društvom United Textiles i ponovnog pokretanja poslovanja.
22. Aktom zakonodavnog sadržaja od 30. prosinca 2015. (u daljnjem tekstu: AZS) odlučeno je da se „javne dražbe za prodaju imovine dioničkog društva […] [United Textiles] prekidaju na razdoblje od šest mjeseci od datuma objave u Službenom listu”(8).
23. Grčka je 19. siječnja 2016. odgovorila na dopis Komisije od 18. prosinca 2015. potvrđujući da je prodaja imovine odgođena. Dopisom od 11. travnja 2016. dostavila je Komisiji daljnje informacije u vezi s tim pitanjem.
24. Prodaja imovine društva na javnoj dražbi stvarno je bila odgođena od datuma objave AZS‑a na razdoblje od šest mjeseci, do 30. lipnja 2016. Grčka vlada potvrdila je na raspravi da su dražbe za prodaju imovine društva United Textiles ponovno počele u rujnu 2016.
Postupak i zahtjevi stranaka
25. Komisija je 30. lipnja 2016. podnijela ovu tužbu.
26. Komisija od Suda traži da utvrdi da je Grčka – time što u propisanom roku nije poduzela sve potrebne mjere kako bi od korisnika ostvarila povrat državne potpore koja je na temelju članka 1. stavka 1. odluke o povratu potpore proglašena nezakonitom i nespojivom s unutarnjim tržištem, i time što u skladu s člankom 4. te odluke Komisiji nije dala dovoljno informacija o poduzetim mjerama – povrijedila obveze koje ima na temelju članaka 2., 3. i 4. te odluke kao i obveze koje ima na temelju Ugovora o funkcioniranju Europske unije.
27. Na raspravi održanoj 21. lipnja 2017. grčka vlada i Komisija iznijele su usmena očitovanja i odgovorile na pitanja koja je Sud postavio.
28. U svojoj tužbi Komisija je primijetila da „s formalnog aspekta” Grčka nije osigurala da se obveze koje proizlaze iz odluke ispune na dan isteka propisanog roka (vidjeti točku 39. ovog mišljenja). Međutim, najveći dio svojih pisanih i usmenih očitovanja posvetila je odgodi prodaje imovine društva tri godine kasnije, 30. prosinca 2015.
29. Upitana na raspravi da precizira u čemu se sastojala povreda obveze Grčke, Komisija je iznijela tri glavna razloga zbog kojih je Grčka prema njezinu mišljenju povrijedila odluku o povratu potpore, i to: (i.) propust da vrati potporu u roku od četiri mjeseca utvrđenom u odluci (društvo United Textiles proglašeno je insolventnim nakon isteka tog roka), (ii.) propust da u potpunosti obavijesti Komisiju o napretku u povratu nezakonite državne potpore, ne pružajući Komisiji informacije zahtijevane na temelju članka 4. stavka 1. odluke o povratu potpore u roku od dva mjeseca od dostave te odluke i ne obavještavajući Komisiju da su javne dražbe odgođene u prosincu 2015., te (iii.) odgoda, na temelju AZS‑a, javnih dražbi u pogledu imovine društva United Textiles.
Uvodna razmatranja
30. Na početku je važno pojasniti određene aspekte postupka utvrđenog u članku 108. stavku 2. UFEU‑a, relevantan datum za ocjenu postojanja povrede na temelju tog postupka i narav obveze nametnute državama članicama na temelju odluke o povratu potpore.
Postupak na temelju članka 108. stavka 2. UFEU‑a i teret dokazivanja
31. Ako država članica ne postupi u skladu s odlukom o povratu potpore, Komisija ili bilo koja druga država članica može, odstupajući od članaka 258. i 259. UFEU‑a, neposredno uputiti predmet Sudu na temelju članka 108. stavka 2. UFEU‑a. Nasuprot članku 258. UFEU‑a, potonja mogućnost ne predviđa predsudsku fazu(9).
32. Odluka o tome koji bi postupak trebalo primijeniti u određenom slučaju u svakom je slučaju na Komisiji(10). Sud je zaključio da pravno sredstvo propisano člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a nije ništa više od varijante tužbe zbog povrede obveze iz Ugovora, koja je posebno prilagođena posebnim problemima koje državne potpore stvaraju tržišnom natjecanju na unutarnjem tržištu(11). U ovom slučaju, Komisija je tužbu podnijela na temelju članka 108. stavka 2. UFEU‑a.
33. Na temelju te odredbe pristup Sudu je brži i lakši jer je formalna razmjena stajališta s državom članicom i (ovisno o slučaju) drugim zainteresiranim strankama već uslijedila na temelju upravnog postupka povodom kojeg je donesena odnosna odluka Komisije(12). Ponašanje države članice, protiv koje je podnesena tužba na temelju članka 108. stavka 2. UFEU‑a, mora se ocijeniti isključivo s obzirom na obveze koje su određene toj državi članici spomenutom odlukom(13).
34. Neovisno o Komisijinu odabiru postupka, ustaljena je sudska praksa da je u postupku zbog povrede obveze „na Komisiji da dokaže postojanje navodne povrede obveze. Komisija mora dostaviti Sudu elemente koji su mu nužni za ispitivanje postojanja navedene povrede te se pritom ne može pozvati ni na kakvu presumpciju”(14). S druge strane, kada se utvrdi propust da se vrati nezakonitu potporu ili njezin dio, na državi članici je da potkrijepi razloge koji opravdavaju taj propust(15).
Relevantan datum za ocjenu postojanja povrede
35. U postupku kao što je ovaj predmet, a u kojemu nacionalni postupci za povrat nezakonitih državnih potpora traju nekoliko godina, ključno je utvrditi relevantan datum za ocjenu postojanja povrede. U tom pogledu odabir između općenitog postupka zbog povrede i postupka iz članka 108. stavka 2. UFEU‑a nije bez posljedica. Budući da potonji ne zahtijeva od Komisije da donese obrazloženo mišljenje, proizlazi da relevantan datum za ocjenu postoji li povreda obveze ne može (kao u postupku iz članka 258. UFEU‑a) biti datum utvrđen za usklađivanje s tim mišljenjem.
36. Umjesto toga, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, relevantan datum u postupku iz članka 108. stavka 2. UFEU‑a jest datum utvrđen u odluci na temelju koje se mora vratiti državnu potporu, ili, ovisno o slučaju, datum koji Komisija naknadno odredi(16). Kasniji događaji koji uslijede nakon relevantnog datuma ne mogu se uzeti u obzir prilikom ocjene postojanja povrede ili izostanka iste(17).
37. U ovom je predmetu člankom 3. stavkom 2. odluke o povratu potpore određen rok od četiri mjeseca od datuma dostave odluke. Komisija nije naknadno odredila novi rok. Shodno tomu, relevantan datum trebao bi biti četiri mjeseca od 23. veljače 2012., kao datuma dostave odluke, to jest 23. lipnja 2012.(18). Budući da je to subota, relevantan datum je 25. lipnja 2012.
38. Osim toga, člankom 4. stavkom 1. odluke o povratu potpore zahtijevalo se od Grčke da Komisiji pruži konkretne informacije u roku od dva mjeseca od datuma dostave, to jest do 23. travnja 2012.
39. Relevantni datumi za ocjenu je li Grčka povrijedila obvezu pružanja informacija i obvezu povrata državne potpore su stoga 23. travnja 2012. odnosno 25. lipnja 2012.
40. Komisija je na raspravi tvrdila da je 30. prosinca 2015., kada su odgođene javne dražbe za prodaju imovine društva United Textiles na temelju AZS‑a, drugi relevantan datum za ocjenu postojanja povrede.
41. U tom je pogledu Komisija na raspravi nadalje tvrdila da je praksa ovog Suda da za državu članicu koja se nije uskladila s odlukom kojom se od nje zahtijeva povrat državne potpore do relevantnog datuma utvrdi da čini trajnu povredu(19).
42. Ne prihvaćam to tumačenje sudske prakse. Iako je točno da je u nekima od ovih predmeta Sud primijetio da je povreda trajala nakon relevantnog datuma i do rasprave, stvarno utvrđenje koje je Sud izveo bilo je ograničeno na postojanje povrede na kraju razdoblja određenog u Komisijinoj odluci(20).
43. Osim toga, iz presude Komisija/Belgija(21), očito je da su događaji nakon datuma određenog u odluci kojom se nalaže povrat nezakonite državne potpore irelevantni u svrhu utvrđivanja postojanja povrede na temelju postupka iz članka 108. stavka 2. UFEU‑a. Međutim, valja napomenuti da na temelju obveze lojalne suradnje država članica i dalje ima trajnu obvezu nakon toga datuma da izvrši povrat nezakonite potpore(22).
Priroda obveze povrata
44. Obveza povrata nezakonite potpore potječe iz članka 108. stavka 2. UFEU‑a, kako je Uredbom br. 659/1999 primijenjen za potrebe ovog predmeta. Potrebno je podsjetiti na ustaljenu sudsku praksu prema kojoj je „ukidanje nezakonite potpore putem povrata logična posljedica nalaza da je potpora nezakonita”(23). Povrat potpore služi za uspostavu statusa quo ante u mjeri u kojoj je to moguće i uklanjanju protutržišnih prednosti stvorenih nezakonitim državnim potporama(24).
45. Obveza povrata potpore je obveza u pogledu rezultata koji treba postići(25). Uredba br. 659/1999 zahtijeva od država članica da povrat nezakonitih državnih potpora izvrše u skladu s nacionalnim postupcima i bez odgađanja, dok provedba odluke o povratu mora biti „neposredna i stvarna”(26). U skladu s ustaljenom sudskom praksom, države članice u tom pogledu slobodno biraju načine na koje će ispuniti obvezu koja proizlazi iz odluke o povratu potpore, pod uvjetom da odabrane mjere ne utječu na opseg i učinkovitost prava Unije(27).
46. Povrat se mora izvršiti ne samo u cijelosti, već i pravodobno, to jest u roku određenom u odluci (ili do datuma koji je Komisija naknadno odredila); zakašnjeli povrat ne udovoljava zahtjevima UFEU‑a(28).
47. Ustaljena je sudska praksa Suda da samo apsolutna nemogućnost opravdava propust da se vrati nezakonitu državnu potporu(29). U sudskoj se praksi tu obranu tumači usko pri čemu se odbija prihvatiti da „sam strah od unutarnjih teškoća” predstavlja apsolutnu nemogućnost(30). Države članice ne mogu se pozivati na zahtjeve svojeg nacionalnog prava, kao što je nemogućnost povrata na temelju nacionalnog prava(31), pravna praznina(32), upravne ili tehničke poteškoće(33), ili pravne, političke ili praktične poteškoće povezane s provedbom odluke, bez poduzimanja stvarnih koraka za povrat potpore od dotičnih poduzetnika i bez predlaganja Komisiji bilo kakvog alternativnog mehanizma za provedbu odluke pomoću kojeg se moglo prevladati te poteškoće(34).
48. Može li država članica tvrditi da stoga što financijska situacija korisnika ne dopušta povrat potpore, isto predstavlja „apsolutnu nemogućnost” za povrat?
49. Sud je zaključio da ta situacija ne predstavlja dokaz da je provedba nemoguća jer likvidacija društva također može služiti postizanju cilja ukidanja potpore(35). Nepostojanje imovine koju se može vratiti jedini je način na koji se može dokazati apsolutnu nemogućnost povrata potpore; i država članica mora nastojati da se poduzetnik likvidira tako da ona može ostvariti svoja potraživanja prema imovini, ako ista postoji i red namirenja potraživanja to dopušta(36).
50. Obrana apsolutne nemogućnosti primjenjuje se na rezultat koji treba postići: povrat nezakonite potpore. Ako se na nju može pozvati u pogledu načina na koji je povrat izvršen, bilo bi previše lako za državu članicu da odabere postupak za povrat nezakonite potpore koji se pokazao nemogućim i potom tvrdi da je oslobođena svoje obveze povrata potpore(37).
51. Određene se dopunske dužnosti pojavljuju ako država članica naiđe na poteškoće prilikom povrata potpore. Država članica može se osloniti na obranu apsolutne nemogućnosti samo ako je na taj problem upozorila Komisiju i pokušala riješiti poteškoće s kojima je suočena(38). Stoga bi država članica koja nailazi na nepredviđene i nepredvidljive poteškoće ili postaje svjesna posljedica koje je Komisija previdjela trebala te probleme iznijeti pred Komisiju na razmatranje, zajedno s prijedlozima za odgovarajuće izmjene predmetne odluke. U takvim slučajevima Komisija i država članica moraju, na temelju pravila kojim se državama članicama i institucijama Unije nalaže dužnost lojalne suradnje, na kojoj se osobito temelji članak 4. stavak 3. UEU‑a, raditi zajedno u dobroj vjeri radi prevladavanja tih poteškoća(39).
Povreda obveze
Obveza povrata državne potpore
Argumenti stranaka
52. U svojoj tužbi Komisija tvrdi da Grčka nije vratila nezakonitu potporu u propisanom roku.
53. Komisija tvrdi da kada potpuni povrat nezakonite potpore nije moguć jer je poduzetnik u poteškoćama ili je insolventan, država članica zahtijeva evidentiranje obveze koja se odnosi na otplatu potpore u popisu obveza tog poduzetnika u okviru postupka u slučaju insolventnosti. Poduzetnik mora konačno obustaviti svoje djelatnosti. U ovom slučaju Grčka nije ispunila te obveze do isteka propisanog roka, to jest 25. lipnja 2012.
54. Grčka tvrdi da je društvo United Textiles proglašeno insolventnim 19. srpnja 2012. te su njezine djelatnosti obustavljene. Narušavanje tržišnog natjecanja uzrokovano prednošću u tržišnom natjecanju, koju je primatelj potpore uživao, bilo je dakle otklonjeno u skladu s odlukom o povratu potpore.
Ocjena
55. U predmetu kao što je ovaj, u kojemu dotični poduzetnik nema potrebna sredstva za otplatu nezakonite državne potpore, obveza povrata potpore ostaje. Naime, ustaljena je sudska praksa Suda da se obveza povrata nezakonite države proteže na povrat od primatelja, kao što je društvo United Textiles, koji su u poteškoćama ili su insolventni(40).
56. U takvom slučaju „uspostavljanje prethodnog stanja i uklanjanje narušavanja tržišnog natjecanja do kojeg je došlo zbog nezakonite isplate potpora može se načelno postići unosom u popis obveza i one koja se odnosi na povrat dotične potpore”(41). Ako je potrebno, sama država članica, kao vjerovnik ili dioničar društva, mora pokrenuti postupak za njegovu likvidaciju(42).
57. Kada tijela države članice ne mogu vratiti puni iznos potpore, evidentiranje obveze u popisu obveza samo po sebi nije dostatno. Postupak u slučaju insolventnosti mora se „okončati likvidacijom poduzeća koje je korisnik nezakonitih potpora, odnosno konačnom obustavom njegove djelatnosti”(43).
58. Proizlazi da kada država članica ne može u cijelosti vratiti iznos nezakonite potpore zbog financijskog položaj poduzetnika (i.) poduzetnik mora biti proglašen insolventnim, i (ii.) obveza u vezi s otplatom predmetne potpore mora biti registrirana u popisu obveza. Ako je i dalje nemoguće vratiti puni iznos potpore, postupak u slučaju insolventnosti mora se okončati likvidacijom poduzeća i konačnom obustavom njegovih djelatnosti. Tek se onda smatra da je obveza povrata potpore ispunjena.
59. Daljnje se pitanje tiče roka u kojem odluku o povratu potpore treba provesti. Ne čini se vjerojatnim da će razni koraci u postupku u slučaju insolventnosti, od prvotnog prijedloga za proglašenje insolventnosti do njegova proglašenja, do likvidacije korisnika i konačne obustave njegovih djelatnosti uobičajeno uslijediti u roku od četiri mjeseca koji Komisija obično određuje za povrat nezakonite potpore. Koliko se u takvim okolnostima može razumno očekivati od države članice koja nastoji u cijelosti i pravodobno postupiti s odlukom o povratu potpore?
60. Sud smatra da evidentiranje obveze koja proizlazi iz nezakonite državne potpore u popisu obveza predstavlja prikladno sredstvo za uklanjanje narušavanja tržišnog natjecanja i zahtijeva da to uslijedi u roku propisanom u odluci o povratu potpore(44).
61. Stoga se od države članice očekuje da pokrene postupak u slučaju insolventnosti (ako niti jedan drugi vjerovnik to još nije učinio), prijavi svoja potraživanja upravitelju imenovanom u tom postupku i evidentira ih u popis obveza u skladu s nacionalnim postupcima u roku propisanom u odluci o povratu potpora.
62. Moguće je da u određenom slučaju okolnosti ili razlozi povezani s unutarnjim postupcima sprečavaju državu članicu da obvezu evidentira u popis obveza u propisanom roku. U tom slučaju, država članica bi u skladu s ustaljenom praksom ovoga Suda trebala tu poteškoću iznijeti pred Komisiju radi razmatranja, zajedno s prijedlozima za odgovarajuće izmjene predmetne odluke. I država članica i Komisija moraju poštovati obvezu lojalne suradnje i raditi zajedno u dobroj vjeri(45).
63. Proizlazi da kada država članica ima poteškoća prilikom poštovanja rokova utvrđenih odlukom o povratu potpore zbog posebnosti postupka u slučaju insolventnosti, ona mora u cijelosti obavijestiti Komisiju i zatražiti dodatni rok za usklađivanje s tom odlukom, pri čemu mora na odgovarajući način opravdati taj zatraženi dodatan rok. Smatram da Komisija, koja je također vezana obvezom lojalne suradnje, tada ima obvezu odobriti razumno produljenje roka za povrat potpore kada okolnosti predmeta to zahtijevaju.
64. U ovom je slučaju nesporno da do 19. srpnja 2012. društvo United Textiles nije bio proglašeno insolventnim. Iznosi koje treba vratiti prijavljeni su registru insolventnosti 3. kolovoza 2012. (jamstvo iz 2007.) i 14. rujna 2012. (reprogramiranje iz 2009.). Grčka je na raspravi navela da je zadnja prijava obveza u vezi s nezakonitom državnom potporom uslijedila 7. veljače 2013. Popis obveza bio je dovršen 11. rujna 2013. Svi su se ti događaji odvijali nakon relevantnog datuma, to jest 25. lipnja 2012.
65. Iako su svi koraci poduzeti za provedbu odluke o povratu potpore (otvaranje postupka u slučaju insolventnosti nad društvom United Textiles, prijava obveza registru insolventnosti i utvrđivanje popisa obveza uključujući one koje proizlaze iz nezakonite državne potpore) uslijedili nakon roka za povrat koji je Komisija propisala, Grčka nije od Komisije zatražila dodatan rok za provedbu odluke o povratu potpore u skladu sa svojim nacionalnim postupcima. Provedbene mjere uslijedile su stoga nakon relevantnog roka.
66. Stoga je utvrđeno postojanje povrede.
Obveza obavještavanja Komisije
Argumenti stranaka
67. Komisija tvrdi da joj Grčka nije dala dovoljno informacija o mjerama poduzetima radi provedbe odluke o povratu potpore. Ističe da Grčka nije prethodno obavijestila Komisiju o odgodi javnih dražbi za prodaju imovine društva United Textiles na temelju AZS‑a. Nadalje, Grčka nije dostavila informacije o razvoju tog slučaja od dopisa od 11. travnja 2016.
68. Grčka tvrdi da je u dovoljnoj mjeri obavještavala Komisiju o mjerama koje je poduzela radi provedbe odluke o povratu potpore.
Ocjena
69. Člankom 4. odluke o povratu potpore Grčkoj su nametnute posebne mjere izvješćivanja. Kao prvo, od Grčke se zahtijevalo da dostavi tri posebne skupine informacija u roku od dva mjeseca od datuma dostave te odluke (članak 4. stavak 1.). Kao drugo, Grčka je podlijegala trajnoj obvezi da Komisiju obavještava o napretku u provedbi mjera poduzetih radi povrata potpore sve do potpunog povrata potpore (članak 4. stavak 2.).
70. Sud je zaključio da kada država članica u propisanom roku ne poduzme potrebne mjere kako bi vratila državne potpore, ona također ne ispunjava obvezu obavještavanja Komisije o mjerama koje je poduzela(46). Budući da do 23. travnja 2012. Grčka nije poduzela korake za provedbu odluke o povratu potpore, ona također nije mogla obavijestiti Komisiju o njima.
71. Shodno tomu, povreda te obveze također je utvrđena.
72. Stoga ovdje napominjem da je na raspravi grčka vlada potvrdila da tri skupine informacija koje zahtijeva članak 4. stavak 1. odluke o povratu potpore nisu bile dostavljene do 23. travnja 2012. Osim toga, iz korespondencije između stranaka proizlazi da grčka vlada nije uspostavila kontakt s Komisijom do svibnja 2012., što je, ponavljam, nakon roka.
73. Što se tiče obveze obavještavanja Komisije o napretku mjera poduzetih radi povrata potpore sve do potpunog povrata potpore (članak 4. stavak 2. odluke o povratu potpore), stranke su Sudu predočile niz dopisa iz kojih je vidljiva učestala korespondencija između Grčke i Komisije od svibnja 2012. Tim je dopisima Grčka obavijestila Komisiju o razvoju postupka u slučaju insolventnosti nad društvom United Textiles. Međutim, Grčka nije prethodno obavijestila Komisiju o donošenju AZS‑a kojim se odgađaju javne dražbe u pogledu društva United Textiles. Tek nakon što je Komisija (dopisom od 18. prosinca 2015.) zatražila od Grčke da pojasni situaciju, potonja je obavijestila Komisiju (dopisom od 19. siječnja 2016.) da je odgodila javne dražbe za prodaju imovine društva United Textiles na razdoblje od šest mjeseci kako bi ocijenila plan za ponovno pokretanja poslovanja.
74. Smatram da to predstavlja povredu članka 4. stavka 2. odluke o povratu potpore.
75. Stoga zaključujem da je Grčka propustila Komisiji dati dovoljno informacija o poduzetim mjerama radi povrata nezakonite potpore, kako se to zahtijevalo člankom 4. odluke o povratu potpore.
Odgoda javnih dražbi i mogućnost ponovnog pokretanja djelatnosti društva United Textiles
76. Odgoda javnih dražbi u pogledu imovine društva United Textiles uslijedila je nakon relevantnog datuma za ocjenu postojanja povrede (vidjeti točke 35. do 43. ovog mišljenja). Stoga je se ne može uzeti u obzir u tom pogledu. Međutim, stoga što se značajan dio očitovanja stranaka ticao ove teme, istu ću ukratko obraditi radi potpunosti.
77. Komisija tvrdi da povrat treba izvršiti u skladu s nacionalnim postupcima te da mora biti „neposredan i stvaran”. Ako potpuni povrat nezakonite državne potpore nije moguć, a država članica odabere put postupka u slučaju insolventnosti, taj se postupak mora in fine okončati likvidacijom poduzeća i konačnom obustavom njegovih djelatnosti. Odgodom javnih dražbi za prodaju imovine društva United Textiles prekida se postupak likvidacije poduzeća koji treba biti nepovratan te usporava povrat nezakonite državne potpore.
78. Grčka tvrdi da je društvo United Textiles obustavilo svoje djelatnosti i stoga je nestala prednost u tržišnom natjecanju koju je dobila. Niti sudska niti Komisijina praksa ne zahtijevaju da se postupak u slučaju insolventnosti neizbježno mora okončati likvidacijom i prestankom postojanja dotičnog poduzeća. Odgoda javnih dražbi trajala je samo šest mjeseci nakon čega se postupak likvidacije uobičajeno nastavio. Nadalje, projektom za ponovno pokretanje djelatnosti društva United Textiles bio je predviđen neposredan povrat državne potpore.
79. Može li država članica koja vraća nezakonitu državnu potporu u okviru postupka u slučaju insolventnosti prekinuti te postupke kako bi ispitala plan za ponovno pokretanje korisnikovih djelatnosti?
80. Za odgovor na to pitanje treba voditi računa o nekoliko načela.
81. Kao prvo, povrat se mora provesti bez odgađanja, a izvršenje odluke o povratu potpore mora biti neposredno i stvarno(47).
82. Kao drugo, države članice slobodno biraju načine na koje će ispuniti obvezu povrata, pod uvjetom da odabrane mjere ne utječu na opseg i učinkovitost prava Unije i da praktično ne onemogućuju povrat. Mjere koje usvoje države članice moraju biti prikladne za ponovnu uspostavu uobičajenih uvjeta tržišnog natjecanja koji su bili iskrivljeni dodjelom nezakonite potpore(48).
83. Kao treće, posebne obveze u vezi s povratom državnih potpora i općenitija obveza lojalne suradnje na temelju članka 4. stavka 3. UEU‑a usko su isprepletene; članak 4. stavak 3. oblikuje način na koji država članica mora djelovati tijekom postupka povrata(49).
84. Naposljetku, opći cilj povrata nezakonite državne potpore, to jest uklanjanje narušavanja tržišnog natjecanja(50), treba razmatrati u vezi s općim ciljevima Unije, utvrđenima u članku 3. UEU‑a, a osobito uravnoteženim gospodarskim rastom i visoko konkurentnim socijalnim tržištem, s ciljem pune zaposlenosti kao stupovima održivog razvoja Unije(51).
85. S obzirom na to, ne slažem se sa stajalištem koje je Komisija iznijela na raspravi da je povrat putem postupka u slučaju insolventnosti jednosmjerna ulica koja neizbježno mora dovesti do likvidacije korisnika.
86. Kao prvo, u sudskoj praksi ovoga Suda izričito je navedeno da se radi ispunjenja obveze povrata postupak u slučaju insolventnosti mora „okončati likvidacijom poduzeća koje je korisnik nezakonitih potpora, odnosno konačnom obustavom njegove djelatnosti”; no ta se obveza primjenjuje samo „u slučaju kada državne vlasti ne bi mogle povratiti cjelokupan iznos potpora”(52). A contrario, kada se puni iznos potpore može vratiti tijekom postupka u slučaju insolventnosti, likvidacija poduzeća i konačna obustava njegovih djelatnosti nisu više potrebni.
87. Kao drugo, sama po sebi neprihvatljiva je tvrdnja da bi se pravilima o državnim potporama u sustavu koji je usmjeren na gospodarski razvoj i punu zaposlenost trebalo mehanički zahtijevati od poduzeća koja bi inače mogla imati dobre izglede da obustave poslovanje, s posljedičnim gubitkom radnih mjesta.
88. Kao treće i kao što Grčka pravilno primjećuje, Komisija je sama javno izjavila da „kada se predlaže plan nastavka […] koji podrazumijeva nastavak djelatnosti korisnika, nacionalna tijela nadležna za izvršenje odluke u povratu potpore mogu poduprijeti ovaj plan samo ako isti osigurava da se potporu u cijelosti otplati u rokovima koje je Komisija predvidjela u odluci o povratu potpora”(53). Doduše, Komisija u nastavku navodi da se „osobito država članica ne može odreći dijela svojeg potraživanja po osnovi povrata niti može prihvatiti bilo koje drugo rješenje kojim se ne bi odmah obustavila djelatnost korisnika. U izostanku pune i neposredne otplate nezakonite državne potpore, tijela nadležna za izvršenje odluke o povratu potpore trebala bi poduzeti sve dostupne mjere kako bi se suprotstavila donošenju plana nastavka i trebala bi ustrajati u obustavi djelatnosti korisnika u roku određenom u odluci u povratu potpore”(54). To ne mijenja činjenicu da sama Komisija podupire kao prihvatljiv plan nastavka koji dovodi do potpunog i pravodobnog povrata nezakonite državne potpore koja je prethodno isplaćena.
89. Stoga smatram da u okolnostima kao što su one u ovom slučaju država članica u načelu smije predvidjeti ponovno pokretanje djelatnosti korisnika nezakonite državne potpore.
90. Međutim, predlažem da se poštuju barem sljedeći minimalni uvjeti: (i.) projekt mora omogućiti puni povrat iznosa nezakonite državne potpore; (ii.) postupak mora biti u skladu s nacionalnim pravom, (iii.) Komisija mora biti u cijelosti i unaprijed obaviještena, (iv.) mora se poštovati obveza lojalne suradnje i učinkovitost prava Unije, (v.) Komisija se mora složiti s projektom i odrediti obvezujući raspored za njegovu provedbu, i (vi.) država članica mora poštovati rok koji Komisija odredi.
91. U ovom se slučaju prekid postupka u slučaju insolventnosti na temelju AZS‑a odnosio samo na javne dražbe u vezi s imovinom društva United Textiles. On nije utjecao na evidentiranje obveza u popisu obveza niti na obustavu djelatnosti društva(55). Stoga on nije sam po sebi produljio protutružišnu prednost koju je uživalo društvo United Textiles.
92. Međutim, Grčka je Komisiji dala informacije o AZS‑u tek nakon njegova donošenja i na zahtjev Komisije. Odbijam argument Grčke da nije mogla odmah obavijestiti Komisiju o projektu jer se još procjenjivao. Nadalje, u spisu se ne nalazi ništa što bi ukazivalo na to da je Grčka uključila Komisiju u postupak, a što je trebala učiniti na temelju obveze lojalne suradnje.
93. Stoga smatram da je odgoda javnih dražbi na temelju AZS‑a radi ispitivanja plana za ponovno pokretanje djelatnosti društva United Textiles bila suprotna obvezama Grčke na temelju odluke o povratu potpore i obveze lojalne suradnje na kojoj se, osobito, temelji članak 4. stavak 3. UEU‑a.
Troškovi
94. U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da je Komisija podnijela zahtjev da Grčka snosi troškove i da ista nije uspjela u svojem zahtjevu, valja joj naložiti snošenje troškova.
Zaključak
95. S obzirom na gornja razmatranja, smatram da bi Sud trebao:
1. utvrditi da je Grčka – time što u propisanom roku nije poduzela sve potrebne mjere kako bi od korisnika ostvarila povrat državne potpore koja je proglašena nezakonitom i nespojivom s unutarnjim tržištem na temelju članka 1. stavka 1. Odluke Komisije 2012/541/EU od 22. veljače 2012. o državnoj potpori SA.26534 (C 27/2010 ex NN 6/2009) koju je Grčka provela u korist društva United Textiles S. A., i time što Europskoj komisiji nije dala dovoljno informacija o poduzetim mjerama, u skladu s člankom 4. Odluke 2012/541 – povrijedila obveze koje ima na temelju članaka 2., 3. i 4. te odluke.
2. naložiti Grčkoj snošenje troškova.