GENERALINĖS ADVOKATĖS
ELEANOR SHARPSTON IŠVADA,
pateikta 2017 m. spalio 10 d.(1)
Byla C‑363/16
Europos Komisija
prieš
Graikijos Respubliką
„Valstybės narės įsipareigojimų neįvykdymas – Valstybės pagalba – Pareiga susigrąžinti pagalbą – SESV 108 straipsnio 2 dalis – Priemonės, kurių turi imtis valstybės narės – Nemokumo procedūros – Neteisėtos valstybės pagalbos įrašymas į skolų sąrašą – Įmonės veiklos nutraukimas – Viešųjų įmonės turto pardavimo aukcionų sustabdymas“
1. 2012 m. vasario mėn. Europos Komisija priėmė sprendimą(2), kuriame konstatavo, jog tam tikros Graikijos suteiktos finansinės paramos United Textiles S. A. priemonės yra su vidaus rinka nesuderinama valstybės pagalba, ir pareikalavo, kad Graikija susigrąžintų tą pagalbą. Dabar ji siekia pripažinti, kad pagal SESV 108 straipsnio 2 dalį Graikija per nustatytą laikotarpį to sprendimo neįvykdė.
2. Graikija tvirtina, kad, kadangi 2012 m. liepos mėn. teismo nutartimi pagalbos gavėja buvo paskelbta nemoki ir jos veikla buvo nutraukta, neteisėtos valstybės pagalbos sukeltas konkurencijos iškraipymas buvo pašalintas. Vadinasi, Graikija ėmėsi visų būtinų priemonių, kad įgyvendintų sprendimą, ir nepažeidė įsipareigojimų pagal jį.
Teisinis pagrindas
3. SESV 108 straipsnio 2 dalyje numatyta:
„Jei, paprašiusi suinteresuotas šalis pateikti savo pastabas, Komisija nustato, jog tam tikra valstybės ar iš jos išteklių teikiama pagalba yra pagal 107 straipsnį nesuderinama su vidaus rinka arba kad tokia pagalba netinkamai naudojama, ji priima sprendimą, reikalaujantį, kad valstybė narė per Komisijos nustatytą laiką tokią pagalbą panaikintų ar pakeistų.
Jei atitinkama valstybė narė per nustatytą laiką neįvykdo tokio sprendimo, Komisija ar kita suinteresuota valstybė, nukrypdama nuo 258 ir 259 straipsnių nuostatų, gali šį klausimą perduoti tiesiogiai Europos Sąjungos Teisingumo Teismui.
<…>“
4. Reglamente Nr. 659/1999(3) nustatytos išsamios teisės aktų, kuriais reglamentuojama neteisėta valstybės pagalba, taikymo taisyklės.
5. To reglamento 6 konstatuojamojoje dalyje nustatyta, kad „pagal [ESS 4 straipsnio 3 dalį] valstybės narės yra įpareigotos bendradarbiauti su Komisija ir pateikti jai visą informaciją, kurios reikia šiame reglamente nustatytoms Komisijos pareigoms atlikti“.
6. 13 konstatuojamojoje dalyje nustatyta:
„kadangi suteikiant bendrajai rinkai prieštaraujančią neteisėtą pagalbą turėtų būti atkurta veiksminga konkurencija; kadangi dėl to būtina, kad pagalba, įskaitant palūkanas, būtų išieškota iš karto; kadangi pagalbą derėtų išieškoti pagal nacionalinėje teisėje nustatytas procedūras; kadangi minėtųjų procedūrų taikymas, neleidžiantis iš karto ir veiksmingai įgyvendinti Komisijos sprendimą, neturėtų trukdyti atkurti veiksmingą konkurenciją; kadangi, norėdamos pasiekti šį rezultatą, valstybės narės turėtų imtis visų būtinų priemonių, kad užtikrintų Komisijos sprendimo įgyvendinimą“.
7. To reglamento 14 straipsnyje „Pagalbos išieškojimas“ numatyta:
„1. Jeigu esant neteisėtai pagalbai priimami neigiami sprendimai, Komisija nusprendžia, kad suinteresuotoji valstybė narė turi imtis visų priemonių, kurios būtinos, kad pagalba būtų išieškota iš gavėjo <…> Komisija nereikalauja išieškoti pagalbos, jeigu tai prieštarautų bendrajam [ES] teisės principui.
<…>
3. Nepažeidžiant nei vienos <…> Teisingumo Teismo nurodymo [nutarties] pagal [SESV 278] straipsnį, pagalba išieškoma nedelsiant ir pagal atitinkamos valstybės narės nacionalinę teisę nustatytas procedūras, jeigu jos leidžia nedelsiant ir veiksmingai įvykdyti Komisijos sprendimą. Šiuo tikslu, kai bylą svarsto nacionaliniai teismai, suinteresuotosios valstybės narės, nepažeisdamos [Sąjungos] teisės, imasi visų priemonių, kurios numatytos jų atitinkamuose teisiniuose aktuose, įskaitant laikinąsias priemones.“
Ginčo aplinkybės ir sprendimas dėl susigrąžinimo
8. United Textiles yra Graikijos tekstilės įmonė, gaminanti drabužius, pluoštą ir audinius. Sprendimo dėl susigrąžinimo konstatuojamosiose dalyse nustatyta, kad bent nuo 2004 m. jos padėtis nuolat prastėjo ir nuo 2008 m. dėl apyvartinio kapitalo stokos neveikė gamyklos. Nuo 2008 m. buvo vėluojama sumokėti beveik visus įmonės banko paskolų mokėjimus. Remiantis įmonės metinėmis ataskaitomis, gamyba beveik visiškai sustabdyta nuo 2009 m. gegužės mėn.; prekyba jos akcijomis Atėnų vertybinių popierių biržoje nebevyko nuo 2010 m. vasario mėn.(4)
9. 2007 m. Graikija suteikė United Textiles garantiją, susijusią su turimos banko paskolos pertvarkymu ir naujos banko paskolos išdavimu (toliau – 2007 m. garantija). 2009 m. Graikija pertvarkė 2004–2009 m. įmonės socialinio draudimo skolas (toliau – 2009 m. pertvarkymas)(5).
10. 2012 m. vasario 22 d. Komisija priėmė sprendimą dėl susigrąžinimo ir pranešė apie jį Graikijai 2012 m. vasario 23 d. To sprendimo 1 straipsnio 1 dalyje Komisija pripažino, kad 2007 m. garantija ir 2009 m. pertvarkymas yra neteisėta valstybės pagalba, nesuderinama su vidaus rinka(6). Įvertinta, kad bendra neteisėtos pagalbos suma yra 30,57 mln. EUR(7).
11. Pagal 2 straipsnį Graikija turi susigrąžinti iš United Textiles neteisėtą valstybės pagalbą ir palūkanas.
12. 3 straipsnyje numatyta, kad pagalbą reikia susigrąžinti nedelsiant ir veiksmingai ir kad sprendimas dėl susigrąžinimo turėtų būti įgyvendintas per keturis mėnesius nuo pranešimo apie jį datos.
13. Be to, pagal 4 straipsnio 1 dalį reikalaujama, kad per du mėnesius nuo pranešimo apie sprendimą dienos Graikija pateiktų Komisijai šią informaciją:
„a) visą iš pagalbos gavėjo išieškotiną sumą (pagrindinę sumą ir palūkanas);
b) išsamų priemonių, kurių jau imtasi ir kurių planuojama imtis [sprendimui dėl susigrąžinimo] įvykdyti, aprašą;
c) dokumentus, kuriais įrodoma, kad pagalbos gavėjui nurodyta grąžinti pagalbą.“
14. Kaip numatyta 4 straipsnio 2 dalyje, „Graikija nuolat informuoja Komisiją apie pažangą įgyvendinant nacionalines priemones, kurių imtasi [sprendimui dėl susigrąžinimo] įvykdyti, kol bus baigta susigrąžinti <…> pagalba. Komisijai paprašius Graikija nedelsdama pateikia informaciją apie priemones, kurių jau imtasi ir kurių planuojama imtis [sprendimui dėl susigrąžinimo] įvykdyti. Graikija taip pat pateikia išsamią informaciją apie iš pagalbos gavėjos jau susigrąžintas pagalbos sumas ir susigrąžinimo palūkanas.“
15. Pranešus apie sprendimą dėl susigrąžinimo 2012 m. birželio 21 d. Graikijos kompetentingos institucijos patvirtino 19 181 729,10 EUR skolą (kurios suma prilygsta 2007 m. garantijos sumai). 2012 m. liepos 19 d. Polymeles Protodikeio Athinon (Atėnų pirmosios instancijos teismas, Graikija) sprendimu United Textiles paskelbta nemokia.
16. 2012 m. rugpjūčio 29 d. Graikijos kompetentingos institucijos patvirtino kitą 15 827 427,78 EUR skolą (kurios suma prilygsta 2009 m. pertvarkymo sumai).
17. Apie skolas nemokių įmonių registrui pranešta 2012 m. rugpjūčio 3 d. (2007 m. garantija) ir 2012 m. rugsėjo 14 d. (2009 m. pertvarkymas).
18. Pirmasis kreditorių susirinkimas įvyko 2012 m. gruodžio 18 d. Paskutinis pranešimas apie skolas, susijusias su susigrąžintina pagalba, paskelbtas 2013 m. vasario 7 d. Galutinis skolų sąrašas paskelbtas 2013 m. rugsėjo 11 d.
19. 2013 m. prasidėjo viešieji United Textiles turto pardavimo aukcionai.
20. 2012 m. gegužės mėn.–2015 m. gegužės mėn. Komisija ir Graikija pasikeitė keliais raštais dėl sprendimo dėl susigrąžinimo įvykdymo ir nemokumo procedūros eigos.
21. 2015 m. gruodžio 7 ir 17 d. elektroniniais laiškais United Textiles nemokumo procedūrų administratorius Komisijai pranešė, kad Graikija stengiasi padėti įmonei vėl pradėti vykdyti veiklą, ir paklausė Komisijos, kiek ji remia šį projektą. 2015 m. gruodžio 18 d. Komisija paprašė Graikijos paaiškinti, ar siekiama sustabdyti United Textiles nemokumo procedūrą ir padėti jai vėl pradėti vykdyti veiklą.
22. 2015 m. gruodžio 30 d. teisinio turinio aktu (toliau – ALC) nuspręsta, kad „viešieji ribotos atsakomybės bendrovės [United Textiles] turto pardavimo aukcionai <…> sustabdomi šešiems mėnesiams po paskelbimo Oficialiajame leidinyje“(8).
23. Graikija atsakė į 2015 m. gruodžio 18 d. Komisijos raštą 2016 m. sausio 19 d. ir patvirtino, kad turto pardavimas yra sustabdytas. 2016 m. balandžio 11 d. raštu ji pateikė Komisijai papildomos informacijos tuo klausimu.
24. Viešasis įmonės turto pardavimo aukcionas faktiškai sustabdytas šešiems mėnesiams nuo ACL paskelbimo datos iki 2016 m. birželio 30 d. Per teismo posėdį Graikijos vyriausybė patvirtino, kad United Textiles turto pardavimo aukcionas vėl prasidėjo 2016 m. rugsėjo mėn.
Procesas ir šalių reikalavimai
25. 2016 m. birželio 30 d. Komisija pareiškė šį ieškinį.
26. Komisija Teisingumo Teismo prašo pripažinti, jog per nustatytą terminą nesiėmusi visų būtinų priemonių, kad susigrąžintų iš pagalbos gavėjos valstybės pagalbą, kuri sprendimo dėl susigrąžinimo 1 straipsnio 1 dalimi pripažinta neteisėta ir nesuderinama su vidaus rinka, ir nepateikusi Komisijai pakankamos informacijos apie įgyvendinamas priemones, kaip numatyta to sprendimo 4 straipsnyje, Graikija neįvykdė įsipareigojimų pagal to sprendimo 2, 3 ir 4 straipsnius ir pagal Sutartį dėl Europos Sąjungos veikimo.
27. 2017 m. birželio 21 d. posėdyje Graikijos vyriausybė ir Komisija išdėstė žodines pastabas ir atsakė į Teisingumo Teismo klausimus.
28. Ieškinyje Komisija pažymėjo, jog Graikija „formaliai“ neužtikrino, kad įpareigojimai pagal sprendimą dėl susigrąžinimo būtų įvykdyti iki nustatyto laikotarpio pabaigos (žr. šios išvados 39 punktą). Tačiau daugiausia jos rašytinių ir žodinių pastabų skirta įmonės turto pardavimo sustabdymui praėjus trejiems metams, t. y. 2015 m. gruodžio 30 d.
29. Per teismo posėdį paprašyta patikslinti, kaip Graikija neįvykdė savo pareigų, Komisija pateikė tris pagrindus, dėl kurių, jos nuomone, Graikija pažeidė sprendimą dėl susigrąžinimo: i) nesusigrąžino pagalbos per sprendime nustatytą keturių mėnesių laikotarpį (pasibaigus tam laikotarpiui United Textiles buvo paskelbta nemokia); ii) nepateikė Komisijai išsamių pranešimų apie pažangą susigrąžinant neteisėtą valstybės pagalbą, nes per du mėnesius nuo pranešimo apie sprendimą dėl susigrąžinimo nepateikė Komisijai informacijos pagal to sprendimo 4 straipsnio 1 dalį ir Komisijos neinformavo, kad 2015 m. gruodžio mėn. buvo sustabdyti viešieji aukcionai; iii) ALC aktu sustabdė viešuosius United Textiles turto aukcionus.
Pirminės pastabos
30. Iš pat pradžių reikia išsiaiškinti kai kuriuos SESV 108 straipsnio 2 dalyje numatytos procedūros aspektus ir datą, į kurią atsižvelgiant reikia vertinti pažeidimo buvimą pagal tą procedūrą ir sprendimu dėl susigrąžinimo valstybėms narėms nustatytos pareigos pobūdį.
Procedūra pagal SESV 108 straipsnio 2 dalį ir pareiga įrodyti
31. Valstybei narei nesilaikant sprendimo dėl susigrąžinimo, Komisija arba kita valstybė narė, nukrypdama nuo SESV 258 ir 259 straipsnių, gali kreiptis į Teisingumo Teismą pagal SESV 108 straipsnio 2 dalies antrą pastraipą. Priešingai nei SESV 258 straipsnyje, antru atveju ikiteisminis etapas nėra numatytas(9).
32. Sprendimą, kurią procedūrą reikia taikyti konkrečiu atveju, priima Komisija(10). Teisingumo Teismas yra konstatavęs, jog SESV 108 straipsnio 2 dalyje numatyta teisių gynimo priemonė yra ne kas kita, o ieškinio dėl pripažinimo, jog neįvykdyti įsipareigojimai pagal Sutartį, variantas, kuris specialiai pritaikytas konkrečioms problemoms, kurias valstybės pagalba kelia konkurencijai vidaus rinkoje, spręsti(11). Šioje byloje Komisija pareiškė ieškinį pagal SESV 108 straipsnio 2 dalį.
33. Pagal tą nuostatą ieškinio pareiškimas Teisingumo Teismui yra greitesnis ir paprastesnis dėl to, kad formalus keitimasis nuomonėmis su valstybe nare ir (tam tikrais atvejais) kitomis suinteresuotosiomis šalimis jau įvyko per administracinę procedūrą, per kurią buvo priimtas atitinkamas Komisijos sprendimas(12). Valstybės narės elgesys, dėl kurio pagal SESV 108 straipsnio 2 dalį pareiškiamas ieškinys, turi būti vertinamas atsižvelgiant tik į tai valstybei narei tuo sprendimu nustatytas pareigas(13).
34. Nepriklausomai nuo Komisijos pasirinktos procedūros, pagal suformuotą jurisprudenciją bylose dėl įsipareigojimų neįvykdymo „Komisija turi įrodyti nurodyto įsipareigojimo neįvykdymą. Būtent ji turi Teisingumo Teismui pateikti įrodymus, kad pastarasis galėtų patikrinti šio įsipareigojimo neįvykdymo buvimą, nesiremdama jokia prezumpcija.“(14) Kita vertus, nustačius, kad neteisėta valstybės pagalba arba jos dalis nesusigrąžinta, jau valstybė narė turi nurodyti priežastis, kad pateisintų tokį nesusigrąžinimą(15).
Data, į kurią atsižvelgiant reikia vertinti pažeidimo buvimą
35. Tokioje byloje kaip ši, jeigu nacionalinės neteisėtos valstybės pagalbos susigrąžinimo procedūros trunka kelerius metus, itin svarbu nustatyti datą, į kurią atsižvelgiant reikia vertinti pažeidimo buvimą. Šiuo požiūriu bendrosios pažeidimo nagrinėjimo procedūros ar procedūros pagal SESV 108 straipsnio 2 dalį pasirinkimas nėra be pasekmių. Kadangi pagal antrąją procedūrą Komisija neprivalo skelbti pagrįstos nuomonės, tai reiškia, kad data, į kurią atsižvelgiant reikia vertinti, ar nesilaikyta įsipareigojimų, negali (kaip tuo atveju, kai taikoma procedūra pagal SESV 258 straipsnį) būti data, iki kurios reikia įvykdyti nuomonėje išdėstytą sprendimą.
36. Pagal suformuotą jurisprudenciją atskaitos data vykstant procedūrai pagal SESV 108 straipsnio 2 dalį yra data, nustatyta sprendime, iki kurios turi būti susigrąžinta valstybės pagalba, arba tam tikrais atvejais data, kurią vėliau nustato Komisija(16). Vertinant pažeidimo buvimą ar nebuvimą negalima atsižvelgti į paskesnius įvykius, kurie vyko po atskaitos datos(17).
37. Šioje byloje sprendimo dėl susigrąžinimo 3 straipsnio 2 dalyje nustatytas keturių mėnesių laikotarpis nuo pranešimo apie sprendimą datos. Vėliau Komisija jokio naujo laikotarpio nenustatė. Taigi atskaitos data turėtų būti keturi mėnesiai nuo 2012 m. vasario 23 d., kai buvo pranešta apie sprendimą, t. y. 2012 m. birželio 23 d.(18) Kadangi ta diena buvo šeštadienis, atskaitos data yra 2012 m. birželio 25 d.
38. Be to, pagal sprendimo dėl susigrąžinimo 4 straipsnio 1 dalį Graikija turėjo pateikti Komisijai konkrečią informaciją per du mėnesius nuo pranešimo gavimo datos, t. y. iki 2012 m. balandžio 23 d.
39. Taigi datos, į kurias atsižvelgiant reikia vertinti, ar Graikija neįvykdė pareigos pateikti informaciją ir pareigos susigrąžinti valstybės pagalbą, atitinkamai yra 2012 m. balandžio 23 d. ir 2012 m. birželio 25 d.
40. Per teismo posėdį Komisija pareiškė, kad viešųjų United Textiles turto pardavimo aukcionų sustabdymas priėmus ALC 2015 m. gruodžio 30 d. yra antroji atskaitos data, į kurią atsižvelgiant reikia vertinti pažeidimo buvimą.
41. Šiuo klausimu per teismo posėdį Komisija taip pat pažymėjo, jog Teisingumo Teismas paprastai konstatuoja, kad valstybė narė, neįvykdžiusi sprendimo, pagal kurį ji turi susigrąžinti valstybės pagalbą iki atskaitos datos, daro tęstinį pažeidimą(19).
42. Tokiam jurisprudencijos išaiškinimui nepritariu. Nors kai kuriose tose bylose Teisingumo Teismas pažymėjo, kad pažeidimas tęsėsi ir po atskaitos datos iki teismo posėdžio, jis faktiškai pripažino tik pažeidimo buvimą Komisijos sprendime nurodyto laikotarpio pabaigoje(20).
43. Be to, iš Sprendimo Komisija / Belgija(21) matyti, kad po sprendime, kuriuo nurodoma susigrąžinti neteisėtą valstybės pagalbą, nustatytos datos vykstantys įvykiai nėra svarbūs nustatant pažeidimo buvimą vykdant procedūrą pagal SESV 108 straipsnio 2 dalį. Vis dėlto valstybei narei ir po tos datos nuolat galioja pareiga susigrąžinti neteisėtą pagalbą pagal lojalaus bendradarbiavimo principą(22).
Pareigos susigrąžinti pagalbą pobūdis
44. Pareiga susigrąžinti neteisėtą valstybės pagalbą įtvirtinta SESV 108 straipsnio 2 dalyje, šioje byloje kartu taikant Reglamentą Nr. 659/1999. Teisingumo Teismas yra ne kartą konstatavęs, kad „neteisėtos pagalbos panaikinimas išieškant yra loginė jos neteisėtumo pasekmė“(23). Susigrąžinant pagalbą, kiek įmanoma, atkuriama status quo ante ir panaikinama antikonkurencinė nauda, gaunama dėl neteisėtos valstybės pagalbos(24).
45. Pareiga susigrąžinti pagalbą yra pareiga, susijusi su rezultatu, kurį reikia pasiekti(25). Pagal Reglamentą Nr. 659/1999 valstybės narės privalo nedelsdamos susigrąžinti neteisėtą valstybės pagalbą pagal nacionalines procedūras, o sprendimas dėl susigrąžinimo turi būti įgyvendintas „nedelsiant ir veiksmingai“(26). Šiuo požiūriu pagal suformuotą jurisprudenciją valstybės narės gali rinktis būdą įvykdyti pareigą pagal sprendimą dėl susigrąžinimo, jeigu pasirinktos priemonės nedaro neigiamo poveikio ES teisės aktų taikymo sričiai ir veiksmingumui(27).
46. Pagalbos sumą reikia susigrąžinti ne tik visą, bet ir laiku, t. y. per sprendime nustatytą laikotarpį (arba iki datos, kurią vėliau nustatė Komisija); pavėluotas susigrąžinimas negali atitikti SESV reikalavimų(28).
47. Teisingumo Teismas ne kartą yra pareiškęs, kad neteisėtos valstybės pagalbos nesusigrąžinimą pateisina tik visiškas negalėjimas(29). Teisingumo Teismo jurisprudencijoje tokia išimtis aiškinama siaurai, nesutinkant, kad „vien vidaus sunkumų baimė“ yra toks visiškas negalėjimas(30). Valstybės narės negali teisintis savo nacionalinės teisės reikalavimais, kaip antai negalėjimu susigrąžinti pagalbos pagal nacionalinę teisę(31), teisiniu vakuumu(32), administraciniais ar techniniais sunkumais(33) arba teisiniais, politiniais ar praktiniais sunkumais, susijusiais su sprendimo įgyvendinimu, jeigu jos nesiima jokių realių veiksmų, kad susigrąžintų pagalbą iš atitinkamų įmonių, ir nesiūlo Komisijai jokių alternatyvių sprendimo įgyvendinimo būdų, kurie leistų tuos sunkumus įveikti(34).
48. Ar gali valstybė narė tvirtinti, kad pagalbos „visiškai negalima susigrąžinti“ dėl to, kad to padaryti neleidžia naudos gavėjo finansinė padėtis?
49. Teisingumo Teismas yra konstatavęs, kad tokia padėtis nėra įrodymas, jog sprendimo neįmanoma įgyvendinti, nes įmonės likvidavimas taip pat gali padėti pasiekti tikslą panaikinti pagalbą(35). Vienintelis būdas įrodyti, jog susigrąžinti pagalbos visiškai neįmanoma, yra turto, kurį būtų galima susigrąžinti, nebuvimas, tad valstybė privalo siekti įmonės likvidavimo, kad galėtų patenkinti savo reikalavimus iš įmonės turto, jeigu jo yra ir jei išieškojimo eiliškumas tai leidžia padaryti(36).
50. Išimtis dėl visiško negalėjimo susigrąžinti pagalbą susijusi su rezultatu, kurį reikia pasiekti: susigrąžinti neteisėtą pagalbą. Jei ja galėtų būti remiamasi dėl būdo, kuriuo susigrąžinimas turi būti atliktas, valstybė narė galėtų lengvai pasirinkti neteisėtos pagalbos susigrąžinimo procedūrą, kuri yra neįmanoma, ir tada teigti, kad ji atleista nuo pareigos susigrąžinti pagalbą(37).
51. Kai valstybė narė susiduria su sunkumais susigrąžindama pagalbą, atsiranda tam tikrų papildomų pareigų. Valstybė narė gali remtis išimtimi dėl visiško negalėjimo tik jeigu ji atkreipė Komisijos dėmesį į tas problemas ir bandė išspręsti sunkumus, su kuriais susidūrė(38). Taigi valstybė narė, susidūrusi su nenumatytais sunkumais ir sunkumais, kurių numatyti neįmanoma, arba sužinojusi apie pasekmes, kurių Komisija nepastebėjo, turėtų pranešti Komisijai apie tokias problemas, kad ši jas apsvarstytų, ir kartu pateikti tinkamus tokio sprendimo pakeitimus. Tokiais atvejais Komisija ir valstybė narė, laikydamosi taisyklės, kuri įpareigoja valstybes nares ir ES institucijas lojaliai bendradarbiauti ir kuria pirmiausia grindžiama ESS 4 straipsnio 3 dalis, turi sąžiningai bendradarbiauti siekdamos įveikti tuos sunkumus(39).
Įpareigojimų neįvykdymas
Pareiga susigrąžinti valstybės pagalbą
Šalių argumentai
52. Ieškinyje Komisija tvirtina, kad Graikija nesusigrąžino neteisėtos pagalbos per nustatytą laikotarpį.
53. Komisija teigia, jog, kai visos neteisėtos valstybės pagalbos susigrąžinti neįmanoma, nes įmonė patiria sunkumų arba yra nemoki, valstybė narė reikalauja, kad vykstant nemokumo procedūrai su pagalbos susigrąžinimu susijusi skola būtų įrašyta į tos įmonės skolų sąrašą. Įmonė turi galutinai nutraukti veiklą. Šioje byloje Graikija neįvykdė tų įpareigojimų iki nustatyto laikotarpio pabaigos, t. y. iki 2012 m. birželio 25 d.
54. Graikija tvirtina, kad 2012 m. liepos 19 d. United Textiles buvo paskelbta nemokia ir jos veikla nutraukta. Taigi konkurencijos iškraipymas dėl konkurencinio pranašumo, kurį buvo įgijusi pagalbos gavėja, buvo panaikintas, kaip nurodyta sprendime dėl susigrąžinimo.
Vertinimas
55. Tokiu atveju kaip šioje byloje, kai atitinkama įmonė neturi reikiamų lėšų neteisėtai valstybės pagalbai grąžinti, pareiga susigrąžinti pagalbą išlieka. Iš tikrųjų Teisingumo Teismo jurisprudencijoje griežtai įtvirtinta, kad pareiga susigrąžinti neteisėtą valstybės pagalbą apima jos susigrąžinimą iš tokių pagalbos gavėjų kaip United Textiles, kurie patiria sunkumų arba yra nemokūs(40).
56. Tokiu atveju „ankstesnė padėtis iš esmės gali būti atkurta, o dėl neteisėtai suteiktos pagalbos atsiradęs konkurencijos iškraipymas panaikintas, įtraukus į skolinių įsipareigojimų sąrašą įsipareigojimą sugrąžinti atitinkamą pagalbą“(41). Jei būtina, pati valstybė narė kaip įmonės kreditorė arba akcininkė turi pradėti jos likvidavimo procedūrą(42).
57. Jeigu valstybių narių valdžios institucijos negali susigrąžinti visos pagalbos sumos, nepakanka tiesiog įrašyti skolos į skolų sąrašą. Nemokumo procedūra turi baigtis „įmonės, neteisėtos pagalbos gavėjos, likvidavimu, t. y. galutiniu jos veiklos nutraukimu“(43).
58. Vadinasi, jeigu valstybė narė negali susigrąžinti visos neteisėtos pagalbos sumos dėl įmonės finansinės padėties, i) įmonė turi būti paskelbta nemokia ir ii) su pagalbos grąžinimu susijusi skola turi būti įrašyta į skolų sąrašą. Jeigu visos pagalbos sumos susigrąžinti vis tiek neįmanoma, nemokumo procedūra turi baigtis įmonės likvidavimu ir galutiniu jos veiklos nutraukimu. Tik tada pareiga susigrąžinti pagalbą laikoma įvykdyta.
59. Kyla dar vienas klausimas, susijęs su laiku, kada sprendimas dėl susigrąžinimo turi būti įgyvendintas. Mažai tikėtina, kad įvairūs nemokumo procedūros etapai nuo pirminio nemokumo prašymo iki pagalbos gavėjo pripažinimo nemokiu, likvidavimo ir galutinio jo veiklos nutraukimo paprastai įvyktų per keturių mėnesių laikotarpį, kurį neteisėtai pagalbai susigrąžinti dažniausiai nustato Komisija. Ko tokiomis aplinkybėmis pagrįstai galima tikėtis iš valstybės narės, siekiančios visiškai ir laiku įvykdyti sprendimą dėl susigrąžinimo?
60. Teisingumo Teismas mano, kad būtent su neteisėta valstybės pagalba susijusios skolos įrašymas į skolų sąrašą yra tinkama priemonė, kuria galima panaikinti konkurencijos iškraipymą, ir reikalauja, kad tai įvyktų per sprendime dėl susigrąžinimo nustatytą laikotarpį(44).
61. Taigi tikimasi, kad valstybė narė pradės nemokumo procedūrą (jeigu to dar nepadarė joks kitas kreditorius), praneš apie skolas nemokumo administratoriui ir pasirūpins, kad jos būtų įrašytos į skolų sąrašą pagal nacionalinę procedūrą per sprendime dėl susigrąžinimo nustatytą laikotarpį.
62. Tam tikrais atvejais gali būti taip, kad dėl su vidaus procedūromis susijusių aplinkybių ar priežasčių valstybė narė negali įrašyti skolos į skolų sąrašą per nustatytą laikotarpį. Tokiu atveju pagal suformuotą Teisingumo Teismo jurisprudenciją valstybė narė turėtų pranešti Komisijai apie sunkumą, kad ši galėtų jį apsvarstyti, ir kartu pateikti tokio sprendimo tinkamų pakeitimų pasiūlymų. Ir valstybė narė, ir Komisija turi vykdyti lojalaus bendradarbiavimo pareigą ir sąžiningai bendradarbiauti(45).
63. Vadinasi, jeigu valstybei narei kyla sunkumų laikantis sprendime dėl susigrąžinimo nustatyto tvarkaraščio dėl nemokumo procedūros ypatumų, ji privalo išsamiai informuoti apie tai Komisiją ir pateikti tinkamai pagrįstą prašymą pratęsti laikotarpį, kad galėtų įvykdyti sprendimą. Mano nuomone, Komisija, kuriai taip pat kyla lojalaus bendradarbiavimo pareiga, privalo skirti pagrįstą ilgesnį susigrąžinimo laikotarpį, kai tai būtina dėl bylos aplinkybių.
64. Šioje byloje neginčijama, kad United Textiles buvo paskelbta nemokia tik 2012 m. liepos 19 d. Apie susigrąžintinas sumas nemokių įmonių registrui pranešta 2012 m. rugpjūčio 3 d. (2007 m. garantija) ir 2012 m. rugsėjo 14 d. (2009 m. pertvarkymas). Per teismo posėdį Graikija pareiškė, kad apie su neteisėta valstybės pagalba susijusią skolą paskutinį kartą pranešta 2013 m. vasario 7 d. Galutinis skolų sąrašas sudarytas 2013 m. rugsėjo 11 d. Visi tie įvykiai vyko po atskaitos datos – 2012 m. birželio 25 d.
65. Nors visi veiksmai, kurių buvo imamasi siekiant įgyvendinti sprendimą dėl susigrąžinimo (United Textiles pripažinimas nemokia, pranešimas apie skolas nemokių įmonių registrui ir skolų sąrašo sudarymas įtraukiant su neteisėta valstybės pagalba susijusias skolas), įvykdyti pasibaigus Komisijos nustatytam susigrąžinimo laikotarpiui, Graikija neprašė Komisijos skirti papildomo laiko sprendimui dėl susigrąžinimo pagal nacionalines procedūras įgyvendinti. Taigi įgyvendinimo priemonių imtasi po atskaitos datos.
66. Vadinasi, pažeidimas konstatuotas.
Pareiga nuolat informuoti Komisiją
Šalių argumentai
67. Komisija teigia, kad Graikija neteikė jai pakankamos informacijos apie priemones, kurių imamasi įgyvendinant sprendimą dėl susigrąžinimo. Komisija tvirtina, kad Graikija jai iš anksto nepranešė apie viešųjų United Textiles turto pardavimo aukcionų sustabdymą pagal ALC. Be to, po 2016 m. balandžio 11 d. rašto Graikija nepateikė jokios informacijos apie bylos įvykių eigą.
68. Graikija tvirtina, kad nuolat pakankamai informuodavo Komisiją apie priemones, kurių ėmėsi siekdama įgyvendinti sprendimą dėl susigrąžinimo.
Vertinimas
69. Sprendimo dėl susigrąžinimo 4 straipsnyje Graikijai nustatyti konkretūs ataskaitų teikimo reikalavimai. Pirma, Graikija turėjo pateikti tris specialius pranešimus per dviejų mėnesių laikotarpį nuo pranešimo apie sprendimą datos (4 straipsnio 1 dalis). Antra, Graikija turėjo nuolat informuoti Komisiją apie pažangą įgyvendinant pagalbos susigrąžinimo priemones, kol bus susigrąžinta visa pagalba (4 straipsnio 2 dalis).
70. Teisingumo Teismas yra konstatavęs, kad, kai per nustatytą laikotarpį valstybė narė nevykdo priemonių, būtinų valstybės pagalbai susigrąžinti, ji taip pat nevykdo pareigos informuoti Komisiją apie įgyvendinamas priemones(46). Kadangi Graikija nesiėmė veiksmų, kad įgyvendintų sprendimą dėl susigrąžinimo iki 2012 m. balandžio 23 d., ji taip pat negalėjo informuoti apie juos Komisijos.
71. Todėl įrodyta, kad ta pareigas taip pat neįvykdyta.
72. Derėtų pripažinti, kad per teismo posėdį Graikijos vyriausybė patvirtino, jog tie trys specialūs pranešimai, kurie turėjo būti pateikti pagal sprendimo dėl susigrąžinimo 4 straipsnio 1 dalį, nebuvo pateikti iki 2012 m. balandžio 23 d. Be to, iš šalių susirašinėjimo matyti, kad Graikijos vyriausybė kreipėsi į Komisiją tik 2012 m. gegužės mėn., taigi vėl po termino.
73. Dėl pareigos nuolat informuoti Komisiją apie pažangą įgyvendinant pagalbos susigrąžinimo priemones, kol bus susigrąžinta visa pagalba (sprendimo dėl susigrąžinimo 4 straipsnio 2 dalis), šalys Teisingumo Teismui pateikė kelis raštus, iš kurių matyti dažnas Graikijos ir Komisijos susirašinėjimas po 2012 m. gegužės mėn. Tais raštais Graikija informavo Komisiją apie United Textiles nemokumo procedūros vykdymo eigą. Tačiau Graikija iš anksto neinformavo Komisijos apie ALC, kuriuo buvo sustabdyti viešieji United Textiles aukcionai, priėmimą. Tik Komisijai paprašius (2015 m. gruodžio 18 d. raštu) Graikijos paaiškinti situaciją, Graikija ją informavo (2016 m. sausio 19 d. raštu), kad šešiems mėnesiams sustabdė viešuosius United Textiles turto pardavimo aukcionus siekdama įvertinti verslo veiklos atnaujinimo planą.
74. Mano nuomone, tai sprendimo dėl susigrąžinimo 4 straipsnio 2 dalies pažeidimas.
75. Taigi, darytina išvada, kad Graikija nepateikė Komisijai pakankamos informacijos, kaip reikalaujama sprendimo dėl susigrąžinimo 4 straipsnyje, apie priemones, kurių imamasi siekiant susigrąžinti neteisėtą pagalbą.
Viešųjų aukcionų sustabdymas ir galimybė vėl pradėti United Textiles veiklą
76. Viešieji United Textiles turto pardavimo aukcionai sustabdyti po atitinkamos pažeidimo buvimo vertinimo datos (žr. šios išvados 35–43 punktus). Tad šiuo požiūriu į tai atsižvelgti negalima. Tačiau, kadangi daug šalių pastabų buvo susijusios su šiuo klausimu, dėl išsamumo trumpai jį aptarsiu.
77. Komisija teigia, kad susigrąžinimas turi vykti taikant nacionalines procedūras, nedelsiant ir veiksmingai. Jeigu visos neteisėtos valstybės pagalbos sumos susigrąžinti neįmanoma ir valstybė narė nusprendžia pradėti nemokumo procedūrą, ta procedūra in fine turi baigtis įmonės likvidavimu ir galutiniu jos veiklos nutraukimu. Sustabdžius viešuosius United Textiles turto pardavimo aukcionus sustabdomas įmonės likvidavimo procesas, kuris laikomas neatšaukiamu, ir sulėtėja neteisėtos valstybės pagalbos susigrąžinimas.
78. Graikija tvirtina, kad United Textiles nutraukė savo veiklą, tad jos įgytas konkurencinis pranašumas išnyko. Nei pagal jurisprudenciją, nei pagal Komisijos praktiką nereikalaujama, kad nemokumo procedūros neišvengiamai baigtųsi įmonės likvidavimu. Viešieji aukcionai buvo sustabdyti tik šešiems mėnesiams ir tam laikotarpiui pasibaigus likvidavimo procedūra buvo tęsiama kaip įprasta. Be to, United Textiles veiklos pradėjimo iš naujo projekte buvo nuostata dėl neatidėliotino valstybės pagalbos susigrąžinimo.
79. Ar valstybės pagalbą susigrąžinanti valstybė narė vykstant nemokumo procedūrai gali tą procedūrą sustabdyti, kad išnagrinėtų planą iš naujo pradėti pagalbos gavėjo veiklą?
80. Siekiant atsakyti į šį klausimą reikėtų turėti omenyje kelis principus.
81. Pirma, susigrąžinimas turi vykti nedelsiant, o sprendimas dėl susigrąžinimo turi būti įgyvendinamas nedelsiant ir veiksmingai(47).
82. Antra, valstybės narės gali laisvai rinktis pareigos susigrąžinti pagalbą įvykdymo būdus, jeigu pasirinktos priemonės nedaro neigiamo poveikio Sąjungos teisės aktų taikymo sričiai ir veiksmingumui ir dėl jų susigrąžinimas netampa praktiškai neįmanomas. Valstybių narių įgyvendinamos priemonės turi būti tinkamos siekiant sukurti įprastas konkurencijos sąlygas, kurios buvo iškreiptos suteikus neteisėtą pagalbą(48).
83. Trečia, konkrečios pareigos, susijusios su valstybės pagalbos susigrąžinimu, ir bendresnė lojalaus bendradarbiavimo pareiga pagal ESS 4 straipsnio 3 dalį yra glaudžiai susijusios; 4 straipsnio 3 dalyje apibrėžtas būdas, kaip valstybė narė privalo veikti vykstant susigrąžinimo procesui(49).
84. Galiausiai bendrasis neteisėtos valstybės pagalbos susigrąžinimo tikslas, t. y. konkurencijos iškraipymo panaikinimas(50), turi būti vertinamas kartu su bendraisiais ES tikslais, nustatytais ESS 3 straipsnyje, ir pirmiausia tikslais, susijusiais su subalansuotu ekonomikos augimu ir itin konkurencinga socialine rinka, kurioje siekiama užtikrinti visišką užimtumą, kaip tvaraus ES vystymosi ramsčiais(51).
85. Atsižvelgdama į tai, nepritariu per teismo posėdį Komisijos išdėstytai nuomonei, kad susigrąžinimas vykdant nemokumo procedūrą yra vienpusis procesas, kuris turi neišvengiamai baigtis pagalbos gavėjos likvidavimu.
86. Pirma, iš Teisingumo Teismo jurisprudencijos aiškiai matyti, kad, siekiant įvykdyti pareigą susigrąžinti pagalbą, nemokumo procedūra turi baigtis „įmonės, neteisėtos pagalbos gavėjos, likvidavimu, t. y. galutiniu jos veiklos nutraukimu“, bet ta pareiga taikoma tik „jeigu valstybės institucijos negali susigrąžinti visos pagalbos sumos“(52). A contrario, jeigu visą pagalbos sumą galima susigrąžinti vykstant nemokumo procedūrai, įmonės likvidavimas ir galutinis jos veiklos nutraukimas nebėra būtini.
87. Antra, siūlymas, jog sistemoje, kuria siekiama ekonomikos augimo ir visiško užimtumo, pagal valstybės pagalbos taisykles turėtų būti automatiškai reikalaujama, kad įmonės, kurios galėtų būti gyvybingos, nutrauktų savo veiklą (ir dėl to būtų panaikinamos darbo vietos), iš esmės yra nepriimtinas.
88. Trečia, kaip teisingai pažymi Graikija, pati Komisija yra oficialiai pareiškusi, jog „tuo atveju, kai <…> siūlomas veiklos tęsimo planas, reiškiantis, kad pagalbos gavėjas galės tęsti veiklą, už sprendimo dėl susigrąžinimo vykdymą atsakingos nacionalinės institucijos šį planą gali paremti tik tuo atveju, jeigu jame užtikrinamas visiškas pagalbos grąžinimas per Komisijos sprendime dėl susigrąžinimo nustatytą laikotarpį“(53). Tiesa, toliau Komisija pareiškia, kad visų pirma „valstybė narė negali atsisakyti dalies susigrąžinimo reikalavimo, ji taip pat negali priimti jokio kito sprendimo, dėl kurio nedelsiant nebūtų nutraukta pagalbos gavėjo veikla. Jeigu visa neteisėta ir nesuderinama pagalba nedelsiant negrąžinama, už sprendimo dėl susigrąžinimo vykdymą atsakingos valdžios institucijos turėtų imtis visų turimų priemonių, kad pasipriešintų veiklos tęsimo plano priėmimui, ir atkakliai reikalauti, kad per sprendime dėl susigrąžinimo nustatytą laikotarpį būtų nutraukta pagalbos gavėjo veikla.“(54) Tai nekeičia fakto, kad pati Komisija mano, jog veiklos tęsimo planas, pagal kurį anksčiau išmokėta neteisėta valstybės pagalba būtų susigrąžinta visa ir laiku, yra priimtinas.
89. Taigi manau, kad tokiomis aplinkybėmis kaip nagrinėjamoje byloje valstybė narė iš principo gali numatyti galimybę vėl pradėti neteisėtos valstybės pagalbos gavėjo veiklą.
90. Vis dėlto siūlau reikalauti laikytis bent šių būtiniausių sąlygų: i) pagal projektą turi būti užtikrintas visos neteisėtos valstybės pagalbos sumos susigrąžinimas; ii) procedūra turi būti vykdoma pagal nacionalinę teisę; iii) Komisija turi būti iš anksto išsamiai informuota; iv) turi būti laikomasi lojalaus bendradarbiavimo pareigos ir užtikrintas ES teisės veiksmingumas; v) Komisija turi pritarti projektui ir nustatyti privalomą jo įgyvendinimo tvarkaraštį; vi) valstybė narė turi laikytis Komisijos nustatyto termino.
91. Šioje byloje nemokumo procedūros sustabdymas priimant ALC buvo susijęs tik su viešaisiais United Textiles turto pardavimo aukcionais. Jis nedarė jokio poveikio skolos įrašymui į skolų sąrašą arba įmonės veiklos nutraukimui(55). Todėl vien dėl jo United Textiles neturėjo tęstinio antikonkurencinio pranašumo.
92. Tačiau Graikija pateikė Komisijai informaciją apie ALC tik jį priėmusi ir Komisijos prašymu. Atmetu Graikijos argumentą, kad ji negalėjo informuoti Komisijos apie projektą nedelsdama, nes jis vis dar buvo vertinamas. Be to, iš bylos medžiagos nematyti, kad Graikija būtų suteikusi Komisijai galimybę dalyvauti procedūroje, kaip ji turėjo padaryti vykdydama savo lojalaus bendradarbiavimo pareigą.
93. Todėl manau, kad viešųjų aukcionų sustabdymas priimant ALC, siekiant išnagrinėti planą vėl pradėti United Textiles veiklą, buvo nesuderinamas su Graikijos įpareigojimais pagal sprendimą dėl susigrąžinimo ir pareiga bendradarbiauti, visų pirma, pagal ESS 4 straipsnio 3 dalį.
Išlaidos
94. Pagal Teisingumo Teismo procedūros reglamento 138 straipsnio 1 dalį pralaimėjusiai šaliai nurodoma padengti išlaidas, jei laimėjusi šalis to reikalavo. Kadangi Komisija prašė priteisti bylinėjimosi išlaidas ir Graikija pralaimėjo bylą, pastaroji turi jas padengti.
Išvada
95. Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, manau, kad Teisingumo Teismas turėtų:
1. pripažinti, jog per nustatytą terminą nesiėmusi visų būtinų priemonių, kad susigrąžintų valstybės pagalbą, kuri 2012 m. vasario 22 d. Komisijos sprendimo 2012/541/ES dėl valstybės pagalbos, kurią Graikija suteikė United Textiles S. A. (valstybės pagalbos priemonė Nr. SA.26534 (C 27/10, ex NN 6/09), 1 straipsnio 1 dalimi pripažinta neteisėta ir nesuderinama su vidaus rinka, ir nepateikusi Europos Komisijai pakankamai informacijos apie įgyvendinamas priemones, kaip numatyta Sprendimo 2012/541 4 straipsnyje, Graikija neįvykdė įsipareigojimų pagal to sprendimo 2, 3 ir 4 straipsnius;
2. priteisti iš Graikijos bylinėjimosi išlaidas.