STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
PHILIPPA LÉGERA
přednesené dne 5. října 2006(1)
Věc C‑110/05
Komise Evropských společenství
proti
Italské republice
„Nesplnění povinnosti státem – Článek 28 ES – Volný pohyb zboží – Vnitrostátní právní úprava zakazující mopedům táhnout přípojné vozidlo – Množstevní omezení – Opatření s rovnocenným účinkem – Odůvodnění – Bezpečnost silničního provozu – Přiměřenost“
1. Projednávanou žalobou se Komise Evropských společenství domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Italská republika tím, že zachovává právní úpravu, která zakazuje mopedům táhnout přípojné vozidlo, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 28 ES.
I – Právní rámec
A – Právo Společenství
1. Smlouva o založení Evropského společenství
2. Článek 28 ES stanoví, že:
„Množstevní omezení dovozu, jakož i veškerá opatření s rovnocenným účinkem, jsou [mezi členskými státy] zakázána.“
3. Podle článku 30 ES jsou povoleny zákazy nebo omezení dovozů mezi členskými státy, které jsou odůvodněny zejména veřejnou bezpečností a ochranou zdraví a života lidí, pokud nepředstavují ani prostředek svévolné diskriminace, ani zastřené omezování obchodu uvnitř Společenství.
2. Právní úprava týkající se postupů schvalování typu a dílčího schvalování typu dvoukolových a tříkolových motorových vozidel
4. Směrnice Rady 92/61/EHS(2) byla přijata za účelem zavedení postupu pro schvalování typu(3) dvoukolových a tříkolových motorových vozidel uvnitř Společenství.
5. Jak jasně vyplývá z odůvodnění této směrnice, je účelem tohoto postupu zajistit fungování vnitřního trhu odstraněním technických překážek obchodu v oblasti motorových vozidel(4). Jejím účelem je rovněž přispět ke zlepšení bezpečnosti silničního provozu, stejně jako k ochraně životního prostředí a spotřebitelů(5).
6. Aby umožnila zavedení tohoto postupu schvalování typu uvnitř Společenství, stanoví uvedená směrnice úplnou harmonizaci technických požadavků, které tato vozidla musejí splňovat(6). Stanoví rovněž, že v rámci zvláštních směrnic budou harmonizovány technické předpisy použitelné na jednotlivé části a vlastnosti uvedených vozidel(7).
7. Podle svého čl. 1 odst. 1 prvního pododstavce se směrnice 92/61 vztahuje „na všechna dvoukolová nebo tříkolová motorová vozidla, se zdvojenými koly nebo jiná, určená k používání na silnici, a na konstrukční části nebo samostatné technické celky takových vozidel“. (neoficiální překlad)
8. Podle čl. 1 odst. 2 a 3 téže směrnice jsou uvedenými vozidly mopedy(8), motocykly, motorové tříkolky, stejně jako čtyřkolky.
9. Předpisy týkající se hmotností a rozměrů dvoukolových a tříkolových motorových vozidel byly harmonizovány v rámci směrnice Rady 93/93/EHS(9).
10. Další technické požadavky, týkající se zejména spojovacích zařízení pro připojení přípojných vozidel a uchycení uvedených vozidel, byly předmětem harmonizace v rámci směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/24/ES(10).
11. Směrnice 93/93 a 97/24 uvádějí v rámci svých bodů odůvodnění, že předmětem nebo účinkem předpisů, které stanovují, nemůže být přimět členské státy, které nepřipouštějí na svém území tažení přípojných vozidel dvoukolovými motorovými vozidly, ke změnám jejich předpisů(11).
B – Vnitrostátní právo
12. Článek 53 legislativního nařízení č. 285 ze dne 30. dubna 1992(12) (decreto legislativo n. 285) definuje mopedy jako „veškerá dvoukolová, tříkolová nebo čtyřkolová motorová vozidla“, přičemž posledně jmenovaná vozidla představují kategorii „motorové čtyřkolky“.
13. Podle článku 54 zákona o silničním provozu jsou automobily motorová vozidla s nejméně čtyřmi koly, s výjimkou mopedů.
14. Podle článku 56 uvedeného zákona mohou přípojné vozidlo táhnout pouze automobily, trolejbusy(13) a tahače.
II – Postup před zahájením soudního řízení
15. Po výměně dopisů mezi Italskou republikou a Komisí vyzvala Komise, která se domnívala, že tento členský stát přijetím dotčených předpisů nesplnil povinnosti, které pro něj vyplývají z článku 28 ES, dopisem ze dne 3. dubna 2003 tento stát k podání jeho vyjádření.
16. Ve svém dopise obsahujícím odpověď ze dne 13. června 2003 se Italská republika zavázala provést nezbytné změny vnitrostátní právní úpravy a odstranit překážku pro dovozy, na kterou Komise upozornila. Tento členský stát mimoto upřesnil, že se tyto změny týkají nejen schvalování typu vozidel, ale rovněž registrace, provozu a silničních kontrol přípojných vozidel (prohlídek).
17. Komise nicméně neobdržela žádné sdělení ohledně přijetí uvedených změn, a zaslala tedy dne 19. prosince 2003 Italské republice odůvodněné stanovisko, ve kterém ji vyzvala k přijetí opatření nezbytných k tomu, aby vyhověla závazkům, které pro ni vyplývají z článku 28 ES, ve lhůtě dvou měsíců od oznámení tohoto odůvodněného stanoviska. Jelikož toto stanovisko zůstalo bez odpovědi, podala Komise na základě článku 226 ES návrhem došlým kanceláři Soudu dne 4. března 2005 projednávanou žalobu.
III – Žaloba
18. Komise navrhuje, aby Soudní dvůr:
– určil, že Italská republika tím, že zakázala mopedům táhnout přípojná vozidla, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 28 ES;
– uložil Italské republice náhradu nákladů řízení.
19. Italská republika navrhuje, aby Soudní dvůr žalobu zamítl.
IV – K nesplnění povinnosti
A – Hlavní argumenty účastníků řízení
20. Komise Italské republice vytýká, že tím, že zakázala mopedům táhnout přípojná vozidla, nerespektovala zásadu volného pohybu zboží zavedenou článkem 28 ES.
21. Na podporu tohoto žalobního důvodu Komise nejprve připomíná, že při neexistenci harmonizovaných právních předpisů Společenství týkajících se dílčího schválení typu, registrace a provozu přípojných vozidel pro mopedy se použijí články 28 ES a 30 ES.
22. Komise dále zdůrazňuje, že účinkem dotčeného opatření je zabránění používání přípojných vozidel legálně vyrobených a prodávaných v jiných členských státech, což narušuje jejich dovoz a prodej v Itálii. Podle ní může být takové opatření, které představuje překážku dovozu ve smyslu článku 28 ES, považováno za slučitelné se Smlouvou, pouze bylo-li by odůvodněno jedním z důvodů obecného zájmu uvedených v článku 30 ES nebo jedním z kategorických požadavků zakotvených judikaturou Soudního dvora.
23. V tomto ohledu Komise poukazuje na to, že skutečnost, že Italská republika povoluje mopedům registrovaným v jiném členském státě, které táhnou přípojná vozidla, pohybovat se na svém území, prokazuje, že dotčený zákaz tažení přípojného vozidla neodpovídá žádnému požadavku v oblasti bezpečnosti silničního provozu.
24. A konečně, Komise poznamenává, že body odůvodnění směrnic 93/93 a 97/24 uplatňované Italskou republikou na podporu dotčené právní úpravy nemají závaznou povahu a jejich předmětem nebo účinkem nemůže být učinění takových vnitrostátních právních úprav, jako je právní úprava dotčená v projednávaném sporu, slučitelnými s právem Společenství. V tomto ohledu Komise připomíná ustálenou judikaturu Soudního dvora týkající se přednosti primárního práva před právem sekundárním.
25. Jako odpověď na tyto argumenty Italská republika namítá, že porušení práva, které je jí vytýkáno, se týká zákazu tažení přípojných vozidel určeného pro mopedy registrované v Itálii, a nikoliv odmítnutí registrace mopedů nebo přípojných vozidel vyrobených v jiném členském státě a určených k uvádění na trh na italském území.
26. Italská republika mimoto tvrdí, že výhrada uvedená v posledních bodech odůvodnění směrnic 93/93 a 97/24 sporné opatření povoluje. Podle ní lze takovou výhradu vysvětlit rozdílným profilem jednotlivých vnitrostátních území. Tato výhrada by mohla být odstraněna pouze tehdy, byly-li by veškeré technické předpisy týkající se dílčího schválení typu, registrace a silničního provozu přípojných vozidel tažených dvoukolovými a tříkolovými motorovými vozidly harmonizovány(14). Italská republika uvádí, že použitelné právo Společenství přitom takovou harmonizaci nestanoví. Proto zůstává vzájemné uznávání přípojných vozidel v diskreční pravomoci členských států.
27. A konečně Italská republika zdůrazňuje, že technické vlastnosti vozidel jsou důležité z pohledu bezpečnosti silničního provozu. V tomto ohledu mají italské orgány za to, že při neexistenci norem pro dílčí schvalování typu týkajících se vozidel táhnoucích přípojné vozidlo nejsou naplněny požadované podmínky bezpečnosti.
B – Posouzení
28. Žaloba Komise směřuje k tomu, aby Soudní dvůr určil, že italská právní úprava tím, že zakazuje mopedům táhnout přípojné vozidlo, zavádí překážku pro volný pohyb zboží, která je v rozporu se Smlouvou.
29. Úvodem je třeba uvést, že ustanovení sekundárního práva, která byla uplatněna, neupravují technické vlastnosti, kterým musejí mopedy táhnoucí přípojné vozidlo vyhovovat. Vnitrostátní opatření týkající se této otázky tedy nejsou předmětem harmonizace na úrovni Společenství.
30. Nicméně, při neexistenci společných nebo harmonizovaných pravidel jsou členské státy povinny dodržovat základní svobody zakotvené Smlouvou, mezi něž patří volný pohyb zboží(15).
31. Tato svoboda zaručuje podle článku 28 ES zejména to, že jsou mezi členskými státy zakázána množstevní omezení dovozu, jakož i veškerá opatření s rovnocenným účinkem.
32. Ze zavedené judikatury vyplývá, že veškerá opatření států, která by mohla ať přímo, nebo nepřímo, skutečně, nebo potenciálně narušit obchod uvnitř Společenství představují opatření s účinkem rovnocenným množstevním omezením, která jsou zakázána článkem 28 ES(16). Přestože tak předmětem určitého opatření není úprava obchodu se zbožím mezi členskými státy, rozhodující je jeho účinek na obchod uvnitř Společenství, ať již skutečný, nebo potenciální.
33. Mimoto z judikatury Soudního dvora vyplývá, že při neexistenci harmonizace právních předpisů mohou opatření, která jsou uplatňována bez rozdílu jak na vnitrostátní výrobky, tak na výrobky dovážené z jiných členských států, představovat omezení volného pohybu zboží(17).
34. Tato opatření mohou být nicméně odůvodněna, sledují-li oprávněné cíle. Soustavně totiž bývá rozhodováno, že vnitrostátní právní úprava, která brání volnému pohybu zboží, není nutně v rozporu s právem Společenství, pokud může být odůvodněna jedním z důvodů obecného zájmu uvedených v článku 30 ES nebo jedním z kategorických požadavků zakotvených judikaturou Soudního dvora v případě, kdy se vnitrostátní právní úprava použije bez rozdílu(18).
35. Nicméně, jak zdůrazňuje Soudní dvůr, jakákoliv odchylka od základní zásady volného pohybu zboží musí být předmětem restriktivního výkladu(19). Každé z odůvodnění uvedených v článku 30 ES musí být tedy chápáno restriktivně a tento článek nemůže být rozšířen na jiné případy než na ty, které v něm jsou taxativně vyjmenované. Za těchto podmínek přísluší vnitrostátním orgánům prokázat jednak to, že je jejich právní úprava nezbytná k dosažení sledovaného cíle, a jednak to, že je uvedená právní úprava vzhledem k němu přiměřená(20).
36. Ve světle takto připomenutých zásad je třeba posoudit, zda dotčená vnitrostátní právní úprava představuje překážku volného pohybu zboží, kterou zakazuje článek 28 ES, a v případě, že tomu tak je, zda může být odůvodněna.
1. K existenci překážky volného pohybu zboží
37. Domnívám se, že vnitrostátní právní úprava dotčená v projednávané věci představuje opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení dovozu zakázanému článkem 28 ES.
38. Ze spisu vyplývá jednak, že dotčený zákaz má povahu opatření uplatňovaného bez rozdílu jak na vnitrostátní výrobky, tak na výrobky dovážené z jiných členských států. Italská republika totiž ve své duplice zdůrazňuje, že se zákaz týká veškerých přípojných vozidel, nezávisle na místě jejich výroby(21).
39. A dále nelze zpochybnit, že dotčená vnitrostátní právní úprava tím, že zakázala mopedům, obecně a absolutně, na celém italském území, táhnout přípojné vozidlo, narušuje volný pohyb zboží, a zejména přípojných vozidel.
40. Přestože se totiž tento zákaz týká pouze mopedů, zdá se mi, že připojení přípojného vozidla k tomuto typu vozidla představuje zejména ve venkovském prostředí běžný a častý druh dopravy. Přitom účinkem této právní úpravy, přestože nezakazuje dovoz a uvádění přípojných vozidel na trh v Itálii, je omezení jejich užívání na celém italském území. Domnívám se tedy, že takový zákaz může omezit možnosti obchodu mezi Italskou republikou a ostatními členskými státy a narušovat dovoz a uvádění na trh v Itálii přípojných vozidel pocházejících z uvedených států, třebaže v nich jsou legálně vyráběna a uváděna na trh.
41. Za těchto podmínek se mi zdá, že dotčená vnitrostátní právní úprava představuje opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení dovozu, které je článkem 28 ES v zásadě zakázáno.
42. Je třeba nicméně posoudit, zda tato právní úprava může být, navzdory svým omezujícím účinkům na obchod uvnitř Společenství, odůvodněna jedním z důvodů obecného zájmu uvedených v článku 30 ES nebo jedním z kategorických požadavků zakotvených judikaturou Soudního dvora a případně, zda může takové omezení dosáhnout sledovaného cíle a je vzhledem k němu přiměřené.
2. K případnému odůvodnění narušení
43. V projednávaném sporu Italská republika tvrdí, že dotčený zákaz byl vydán za účelem zajištění bezpečnosti řidičů. Tento důvod není výslovně uveden v článku 30 ES a toto ustanovení, jak jsem již uvedl, vyžaduje restriktivní výklad.
44. Domnívám se nicméně, že ochrana bezpečnosti silničního provozu představuje oprávněný důvod, který by za určitých okolností mohl odůvodňovat narušení obchodu se zbožím uvnitř Společenství.
45. Je totiž nezpochybnitelné, že bezpečnost silničního provozu představuje jeden z cílů uznávaných a sledovaných právem Společenství(22).
46. Mimoto je třeba poznamenat, že mezi odůvodněními uvedenými v článku 30 ES je uvedena veřejná bezpečnost, stejně jako ochrana zdraví a života lidí. Domnívám se, že každý z těchto důvodů je třeba přirozeně chápat jako zahrnující předcházení silničním nehodám.
47. A konečně, Soudní dvůr již v rozsudku ze dne 11. června 1987, Goffette a Gilliard(23), týkajícím se opatření spojeného s povinnou kontrolou jako podmínkou předcházející registraci vozidla dovezeného z jiného členského státu, připustil, že narušení volného pohybu zboží může být odůvodněno na základě článku 30 ES, ukazuje-li se být nezbytným k zajištění bezpečnosti silničního provozu(24).
48. Za těchto podmínek se domnívám, že dotčená vnitrostátní právní úprava by mohla být odůvodněna na základě článku 30 ES, pokud by jednak byla s to zajistit bezpečnost řidičů, a jednak by byla s ohledem na tento cíl přiměřená.
49. Co se týče, zaprvé, schopnosti dotčeného opatření dosáhnout sledovaného cíle, zdá se mi, že vnitrostátní právní úprava zakazující mopedům táhnout přípojné vozidlo může v určitých případech odpovídat požadavkům bezpečnosti silničního provozu.
50. Zdá se mi totiž, že připojení přípojného vozidla k mopedu může za určitých okolností představovat nebezpečí pro silniční provoz, jelikož toto vozidlo je pomalé a značně zabírá vozovku. Lze proto pochopit, že provoz tohoto vozidla bude na některých komunikacích, jako jsou dálnice nebo zvláště nebezpečné úseky, omezen.
51. Za těchto podmínek nelze podle mého názoru vyloučit, že toto opatření může přispět k bezpečnosti silničního provozu.
52. Co se týče, zadruhé, přiměřenosti uvedeného opatření, je třeba připomenout, že i když při neexistenci harmonizovaných pravidel o provozu mopedů táhnoucích přípojné vozidlo přísluší rozhodnutí o úrovni, na které chtějí zajišťovat bezpečnost řidičů, a způsob, jakým jí má být dosaženo, členským státům, mohou tak nicméně činit pouze v mezích vytýčených Smlouvou a zejména při dodržení zásady proporcionality.
53. Aby byla vnitrostátní právní úprava s touto zásadou v souladu, je třeba ověřit, zda prostředky, které zavádí, nepřekračují meze toho, co je nezbytné pro zajištění ochrany výše uvedených zájmů.
54. Nejprve je třeba konstatovat, že takové vnitrostátní opatření, jaké je dotčené v projednávaném sporu, přináší značné omezení svobody obchodu mezi členskými státy.
55. Ze skutečností uvedených ve spisu totiž vyplývá, že dotčené opatření zahrnuje obecný a úplný zákaz. Toto opatření se neomezuje na zákaz provozu mopedů táhnoucích přípojné vozidlo na určitých místech nebo ve zvláštních úsecích, ale použije se na celém italském území, nezávisle na druhu silnic a podmínkách provozu.
56. Dále je třeba uvést, že italské úřady neuvádějí žádný přesný poznatek, který by mohl prokázat, že uložené požadavky jsou přiměřené účelům účinné ochrany bezpečnosti řidičů.
57. Italská republika se jednak omezuje na zcela obecné konstatování, že „profil vnitrostátního území není jednotný“ a že „technické vlastnosti vozidel jsou důležité pro bezpečnost osob a provozu“.
58. Dále Italská republika nezpochybňuje, že se dotčený zákaz týká pouze v Itálii registrovaných mopedů(25). Vozidla registrovaná v jiných členských státech jsou tedy podle ní oprávněna jezdit po italských silnicích s přípojným vozidlem.
59. A konečně, zdá se mi, že bezpečnost řidičů sledovaná dotčenou právní úpravou může být zajištěna opatřeními méně omezujícími obchod uvnitř Společenství. Domnívám se například, že zákaz na určitých úsecích, použitelný na trasách, které jsou považovány za nebezpečné, jako jsou například alpská sedla nebo veřejné komunikace s obzvláště vysokou hustotou provozu, přispěje k dosažení tohoto cíle. V tomto ohledu záměr změnit právní úpravu v souladu s právem Společenství, uvedený Italskou republikou, dle mého názoru tuto analýzu podporuje.
60. V každém případě se domnívám, že italským orgánům přísluší před přijetím tak radikálního opatření, jako je obecný a absolutní zákaz, pozorně posoudit možnost použití opatření méně omezujících volný pohyb a zamítnout je pouze tehdy, byla-li by jasně prokázána jejich nevhodná povaha s ohledem na sledovaný cíl.
61. Vzhledem k výše uvedenému se tedy domnívám, že takový obecný a absolutní zákaz, jaký je dotčený v projednávaném sporu, nepředstavuje opatření přiměřené cíli sledovanému vnitrostátními orgány.
62. V důsledku toho se domnívám, že sporná vnitrostátní právní úprava tím, že nerespektuje zásadu proporcionality, nemůže být platně odůvodněna důvody spojenými s bezpečností silničního provozu. Podle mého názoru musí tedy být tato právní úprava prohlášena za neslučitelnou s článkem 28 ES.
63. Nezdá se mi, že by tato analýza mohla být výrazně zpochybněna argumentem rozvinutým Italskou republikou, podle kterého poslední body odůvodnění směrnic 93/93 a 97/24 opravňují členské státy takovou právní úpravu zachovat.
64. Ze zavedené judikatury totiž vyplývá, že „preambule aktu Společenství nemá právní závaznost a nemůže být uplatňována jako důvod pro odchýlení se od vlastních ustanovení dotčeného aktu ani pro výklad těchto ustanovení ve smyslu zjevně odporujícím jejich znění“(26).
65. V projednávaném případě není žádný z bodů odůvodnění směrnic uváděných Italskou republikou převzat do samotného znění směrnice. Přitom, jak jsem již zdůraznil v bodě 70 svého stanoviska ve věci Meta Fackler(27), poskytuje-li preambule směrnice v zásadě Soudnímu dvoru údaje o záměru zákonodárce a o smyslu, který je třeba přikládat jejím ustanovením, nemění to nic na tom, že není-li určitý pojem uvedený v bodě odůvodnění konkretizován ve znění samotné směrnice, musí mít přednost obsah směrnice.
66. Soudní dvůr v každém případě opakovaně rozhodl, že ustanovení sekundárního práva, v projednávaném případě směrnice, „nemůže být vykládáno jako opravňující členské státy k zavedení podmínek, které by byly v rozporu s pravidly Smlouvy týkajícími se pohybu zboží“(28).
67. Za těchto podmínek se domnívám, že Italská republika nemůže při odůvodnění zákazu zavedeného spornou právní úpravou platně vycházet z bodů odůvodnění směrnic 93/93 a 97/24.
68. S ohledem na výše uvedené se domnívám, že Italská republika tím, že přijala a zachovala v platnosti právní úpravu, která zakazuje v Itálii registrovaným mopedům táhnout přípojné vozidlo, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 28 ES.
V – K nákladům řízení
69. Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a Italská republika neměla ve věci úspěch, je namístě posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.
VI – Závěry
70. Vzhledem k výše uvedeným úvahám navrhuji, aby Soudní dvůr:
„– určil, že Italská republika tím, že přijala a zachovala v platnosti právní úpravu, která zakazuje v Itálii registrovaným mopedům táhnout přípojné vozidlo, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 28 ES;
– uložil Italské republice náhradu nákladů řízení.“