РЕШЕНИЕ НА СЪДА (голям състав)
10 февруари 2009 година(*)
„Неизпълнение на задължения от държава членка — Член 28 ЕО — Понятие за „мерки с равностоен на количествени ограничения върху вноса ефект“ — Забрана за мотопеди, мотоциклети, триколесни и четириколесни превозни средства и да теглят ремарке на територията на държава членка — Безопасност на движението по пътищата — Достъп до пазара — Препятствие — Пропорционалност“
По дело C‑110/05
с предмет иск за установяване на неизпълнение на задължения, предявен на основание член 226 ЕО на 4 март 2005 г.,
Комисия на Европейските общности, за която се явяват г‑жа D. Recchia и г‑н F. Amato, в качеството на представители, със съдебен адрес в Люксембург,
ищец,
срещу
Италианска република, за която се явява г‑н I. M. Braguglia, в качеството на представител, подпомаган от г‑н M. Fiorilli, avvocato dello Stato, със съдебен адрес в Люксембург,
ответник,
СЪДЪТ (голям състав),
състоящ се от: г‑н V. Skouris, председател, г‑н P. Jann, г‑н C. W. A. Timmermans, г‑н A. Rosas, г‑н K. Lenaerts и г‑н T. von Danwitz, председатели на състави, г‑н A. Tizzano, г‑н J. N. Cunha Rodrigues, г‑н A. Borg Barthet, г‑н J. Malenovský, г‑н U. Lõhmus (докладчик), г‑н Ал. Арабаджиев и г‑жа C. Toader, съдии,
генерален адвокат: г‑н P. Léger, впоследствие г‑н Y. Bot,
секретар: г‑жа L. Hewlett, главен администратор, впоследствие г‑жа M. Ferreira, главен администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 5 октомври 2006 г.,
предвид определението за възобновяване на устната фаза на производството от 7 март 2007 г. и след съдебното заседание от 22 май 2007 г.,
като има предвид писмените и устните становища, представени:
– за Комисията на Европейските общности, от г‑жа D. Recchia и г‑н F. Amato, в качеството на представители,
– за Италианската република, от г‑н I. M. Braguglia, в качеството на представител, подпомаган от г‑н M. Fiorilli, avvocato dello Stato,
– за Чешката република, от г‑н T. Boček, в качеството на представител,
– за Кралство Дания, от г‑н J. Bering Liisberg, в качеството на представител,
– за Федерална република Германия, от г‑н M. Lumma, в качеството на представител,
– за Република Гърция, от г‑жа N. Dafniou, в качеството на представител,
– за Френската република, от г‑н G. de Bergues и г‑жа R. Loosli, в качеството на представители,
– за Република Кипър, от г‑н K. Lykourgos и г‑жа A. Pantazi-Lamprou, в качеството на представители,
– за Кралство Нидерландия, от г‑жа H. G. Sevenster и г‑жа C. ten Dam, в качеството на представители,
– за Кралство Швеция, от г‑н A. Kruse, в качеството на представител,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 8 юли 2008 г.,
постанови настоящото
Решение
1 С исковата си молба Комисията на Европейските общности иска от Съда да установи, че като е забранила на мотопедите, на мотоциклетите, на триколесните и на четириколесните превозни средства („motoveicoli“, наричани по-нататък „мотоциклети“) да теглят ремаркета, Италианската република не е изпълнила задълженията си по член 28 ЕО.
Правна уредба
Общностна правна уредба
2 Директива 92/61/ЕИО на Съвета от 30 юни 1992 година относно типовото одобряване на дву- или триколесни моторни превозни средства (ОВ L 225, стp. 72) установява еднообразни дефиниции, както и процедура за общностно типово одобрение и типово одобрение на компонент за някои видове превозни средства, визирани от тази директива. Член 1, параграфи 1 и 2 от нея гласят, както следва:
„1. Настоящата директива се прилага за всяко дву- или триколесно моторно превозно средство, с двойни или единични колела, предназначено да се движи по път, както и за неговите компоненти или технически устройства.
[…]
2. Посочените в параграф 1 превозни средства се разделят на:
– мотопеди, а именно двуколесни или триколесни превозни средства, оборудвани с двигател с работен обем на цилиндъра, по-малък или равен на 50 куб. см., ако е с вътрешно горене, и с конструктивно предвидена максимална скорост под 45 км/ч.,
– мотоциклети, а именно двуколесни превозни средства без кош или с кош, оборудвани с двигател с работен обем на цилиндъра, който надвишава 50 куб. см., ако е с вътрешно горене, и/или които развиват конструктивно предвидена максимална скорост, по-висока от 45 км/ч.,
– триколесни, а именно превозни средства с три симетрични колела, оборудвани с двигател с работен обем на цилиндъра над 50 куб. см., ако е с вътрешно горене и/или които развиват конструктивно предвидена максимална скорост, по-висока от 45 км/ч.“ [неофициален превод]
3 От параграф 3 от същия член 1 е видно, че Директива 92/61 се е прилагала и за моторните превозни средства на четири колела, а именно за „четириколките“, които били считани, в зависимост от техническите им характеристики, било за мотопеди, било за триколесни моторни превозни средства.
4 Директива 93/93/ЕИО на Съвета от 29 октомври 1993 година относно масите и размерите на двуколесните и триколесните моторни превозни средства (ОВ L 311, стp. 76; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 3, стр. 105), предназначена да хармонизира императивните технически изисквания, за да позволи въвеждането на процедурите за типово одобрение и за типово одобрение на компонент, които са предмет на Директива 92/61, обявява в своето шесто съображение:
„като има предвид, че изискванията на настоящата директива не задължават държавите членки, които не допускат двуколесни моторни превозни средства да теглят ремаркета на тяхна територия, да променят своите разпоредби“.
5 Директива 97/24/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 17 юни 1997 година относно някои компоненти или характеристики на двуколесните или триколесните моторни превозни средства (ОВ L 226, стp. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 5, стр. 3) има за предмет да хармонизира в по-голяма степен някои технически характеристики на посочените превозни средства, сред които фигурират прикачните и закрепващите устройства. Съображение 12 от тази директива уточнява:
„като имат предвид […], че изискванията на настоящата директива не могат да имат за цел задължението за изменение на разпоредбите на държавите членки, които не разрешават на тяхната територия двуколесните или триколесните моторни превозни средства да теглят ремарке“.
Национална правна уредба
6 В Италия законодателен декрет № 285 от 30 април 1992 г. (редовна притурка към GURI № 114 от 18 май 1992 г., наричан по-нататък „Кодекса за движение по пътищата“) определя в член 53 от него мотоциклетите като моторни превозни средства с две, с три или с четири колела. Единствено превозните средства с четири колела се считат за „четириколки с двигател“.
7 Според член 54 от Кодекса за движение по пътищата за моторни превозни средства („autoveicoli“) се считат моторните превозни средства най-малко с четири колела, с изключение на дефинираните в член 53 от същия кодекс превозни средства.
8 Съгласно член 56 от Кодекса за движение по пътищата само на моторните превозни средства, тролейбусите (превозни средства с електрически двигател, които не се движат по релси, свързани с надземна контактна линия за захранване) и теглещите автомобили (моторни превозни средства на три колела, предназначени да теглят полу-ремаркета) е разрешено да теглят ремаркета.
Досъдебна процедура
9 След предявена от частноправен субект срещу Италианската република жалба и неформално разследване на Комисията, последната изпраща на 3 април 2003 г. до тази държава членка официално уведомително писмо, в което поддържа, че наложената забрана мотоциклетите да теглят ремаркета представлява неизпълнение на задължения от държава членка по член 28 ЕО.
10 С писмо от 13 юни 2003 г. Италианската република отговаря на Комисията, че се ангажира да предприеме необходимите изменения на националната правна уредба, за да отстрани пречката за вноса, на която се позовава посоченото официално уведомително писмо.
11 Тъй като не получава никаква друга информация относно приемането на посочените изменения, на 19 декември 2003 г. Комисията изпраща на Италианската република мотивирано становище, с което я поканва да изложи своите съображения в срок от два месеца, считано от получаването на становището.
12 Поради това че на посоченото мотивирано становище не е даден отговор, Комисията решава да предяви настоящия иск.
Производство пред Съда
13 С решение от 11 юли 2006 г. Съдът възлага делото на трети състав. Тъй като никоя от страните не е направила искане да бъдат изслушани нейните устни становища, Съдът решава да се произнесе без заседание за устни състезания. Генералният адвокат Léger представя заключението си в съдебното заседание от 5 октомври 2006 г., след което устната фаза на производството е приключена.
14 На 9 ноември 2006 г. трети състав решава да върне делото на Съда по реда на член 44, параграф 4 от Процедурния правилник с оглед преразпределянето му на състав, състоящ се от по-голям брой съдии.
15 С определение от 7 март 2007 г. Съдът разпорежда възобновяване на устната фаза на производството и провеждане на съдебно заседание. Страните по спора и в съответствие с член 24, втора алинея от Статута на Съда държавите членки освен Италианската република, са поканени да отговорят на въпроса доколко и при какви условия националните разпоредби, които уреждат не характеристиките на един продукт, а неговото използване и които са приложими без разлика към националните и вносните продукти, трябва да се считат за мерки с равностоен на количествени ограничения върху вноса ефект по смисъла на член 28 ЕО.
По иска
Становища, представени по въпроса на Съда
16 Страните по спора, както и Чешката република, Кралство Дания, Федерална република Германия, Република Гърция, Френската република, Република Кипър, Кралство Нидерландия и Кралство Швеция са представили писмени и устни становища на Съда по посочения въпрос.
17 Според Комисията е възможно да бъдат идентифицирани две категории национални правни уредби на използването на даден продукт, а именно, от една страна, такива, които подчиняват използването на продукта на спазването на определени присъщи нему условия или ограничават това използване в пространството или във времето, и от друга страна — такива, които предвиждат абсолютни или почти абсолютни забрани за използването на посочения продукт.
18 Комисията предлага към първата категория правни уредби да се прилагат критериите, обявени в точка 5 от Решение от 11 юли 1974 г. по дело Dassonville (8/74, Recueil, стp. 837), и да се извършва разглеждане за всеки отделен случай. Колкото до втората категория правни уредби, щом като те налагат абсолютна забрана за използването на даден продукт или забрана, която позволява само ограничено използване или използване в изключителни случаи на същия, те представляват по дефиниция мерки с равностоен на количествени ограничения върху вноса ефект по смисъла на член 28 ЕО. Комисията счита, че не е нито подходящо, нито необходимо критериите, изброени в точки 16 и 17 от Решение от 24 ноември 1993 г. по дело Keck и Mithouard (C‑267/91 и C‑268/91, Recueil, стp. I‑6097), да се разпрострат към условията за използване на даден продукт и по този начин да се създаде допълнителна категория мерки, които не попадат в приложното поле на член 28 ЕО.
19 Италианската република поддържа, че дадено правило за използване попада в обхвата на член 28 ЕО само ако забранява всички видове използване на даден продукт или неговото единствено използване — в случаите на продукт за еднократна употреба. Напротив, ако съществува свобода на преценка по отношение на възможностите да се използва този продукт, ситуацията вече не би попаднала в обхвата на член 28 ЕО.
20 Чешката република изтъква, че не е подходящо да се правят строги разграничения между различни категории мерки и да се прилагат различни правни критерии, зависещи от категорията мерки, защото въвеждането на всяка нова категория мерки неизбежно предполага затруднения във връзка с нейното дефиниране.
21 Тази държава членка отбелязва, както и Комисията, че въведените с Решение по дело Keck и Mithouard, посочено по-горе, критерии за условията за продажба на продуктите не би трябвало да се разпростират и по отношение на разпоредбите относно тяхното използване, поради факта, че от една страна те са прилагани не без затруднения в практиката на Съда и че от друга страна, те не са били наистина необходими. Действително, разпоредбите, които са обявени за уреждащи условията за продажба, биха могли да бъдат защитени от националните власти дори при липсата на установените в посоченото решение критерии.
22 Кралство Дания, Федерална република Германия, Република Гърция, Френската република, Република Кипър и Кралство Швеция считат, напротив, че критериите, установени в съдебната практика, започнала с Решение по дело Keck и Mithouard, посочено по-горе, трябва да се прилагат по аналогия към национална разпоредба, която ограничава или забранява някои условия за използване на даден продукт. Те предлагат следователно да се приеме, че една национална разпоредба не попада в обхвата на член 28 ЕО, доколкото тя не е свързана с продукта, не се прилага спрямо всички засегнати икономически оператори, упражняващи дейността си на националната територия, и не засяга по еднакъв начин от правна и от фактическа гледна точка националните продукти и продуктите с произход от други държави членки.
23 Напротив, същите държави членки отбелязват, че дерогация на тези критерии е необходима, ако се докаже, че ограничителните национални разпоредби забраняват чисто и просто използването на точно определен продукт или разрешават само ограничено използване на същия, ограничавайки по този начин неговия достъп до пазара.
24 Според Кралство Дания е важно да се констатира, че не са забранени всички национални норми, които ограничават свободата на действие на един частоправен субект или на едно предприятие по отношение на точно определен продукт. Колкото до критерия, според който национална норма не може да възпрепятства достъпа на един продукт на пазара, тази държава членка счита, че е трудно да се определи от кой момент едно ограничение в използването на даден продукт може да се счита за толкова обвързващо, че да възпрепятства посочения достъп. То е на мнение, че националният съд е този, който решава доколко лицето, което оспорва такава норма, е доказало, че достъпът до пазара е бил ограничен от нейното прилагане.
25 Федерална република Германия счита, че условията за използване на един продукт представляват обратната страна на условията за продажба в смисъл, че някои от тези условия за използване могат да се разглеждат като условия за продажба, и обратно. Според тази държава членка принципите, произтичащи от Решение по дело Keck и Mithouard, посочено по-горе, трябва да се прилагат по еднакъв начин към правните уредби относно условията за използване на даден продукт, доколкото тези правни уредби не съдържат дискриминация, гарантират равните възможности с оглед на конкуренцията между продуктите, произведени в държавата членка, въвела такива условия, и продуктите с произход от други държави членки, и не възпрепятстват напълно или почти напълно достъпа на тези продукти до пазара на посочената държава членка.
26 Република Гърция счита, че използването на един продукт не е в състояние само по себе си да възпрепятства търговията в рамките на Общността. Ако все пак това използване съставлява релевантен елемент, присъщ на пускането в обращение на този продукт, въпрос, който трябва да се изследва във всеки отделен случай, възпрепятстването на неговото използване би попаднало в приложното поле на член 28 ЕО.
27 Френската република смята, че националните разпоредби относно условията за използване на даден продукт и тези, които засягат условия за продажба на същия, са сравними, що се отнася до естеството и интензитета на въздействието им върху вътреобщностната търговия, доколкото тези условия по принцип упражняват действието си единствено след вноса на продукта и с посредничеството на потребителя. Следователно към тези два вида разпоредби би трябвало да се прилагат едни и същи критерии.
28 Република Кипър, макар и да споделя изразените от други държави членки резерви относно въвеждането на нов, по същество икономически критерий, изтъква, че ако съдебната практика, произтичаща от Решение по дело Keck и Mithouard, посочено по-горе, не се разпростира и към мерките, които уреждат използването на даден продукт, всяка мярка, свързана с използването, би могла да се приравни на забрана по силата на правилото, прогласено в Решение по дело Dassonville, посочено по-горе. Според тази държава членка би трябвало анализът на Съда да се съсредоточи върху въпроса дали разглежданата мярка може да забрани изцяло или отчасти достъпа на една стока до националния пазар.
29 Кралство Швеция смята, че национална мярка, която забранява определена форма на използване на един продукт, би попаднала в приложното поле на член 28 ЕО единствено ако тази мярка е организирана по такъв начин, че на практика възпрепятства достъпа до пазара на този продукт.
30 Кралство Нидерландия изтъква, че първото разглеждане на националните мерки трябва да се извърши с оглед на въпроса дали тяхното отражение върху свободното движение на стоки не е твърде алеаторно и твърде непряко. С други думи, би следвало да се постави въпросът дали съществува причинна връзка между тези мерки и последиците за вътреобщностния обмен. Голям брой правила в областта на използването на даден продукт биха могли да се ползват от този първи критерий, който би представлявал филтър, позволяващ тези правила да останат извън обхвата на член 28 ЕО.
31 Колкото до разпростирането на съдебната практика, въведена с Решение по дело Keck и Mithouard, посочено по-горе, и към условията за използване на даден продукт, посочената държава членка изтъква доводи както в подкрепа, така и срещу такова разпростиране. Според първите посоченият подход би позволил най-напред цяла съвкупност от правила, целящи защитата на интереси, които не са от икономическо естество, да останат извън приложното поле на член 28 ЕО. По-нататък, такъв подход би бил в съответствие с предходната практика на Съда и би позволил на националния съд да направи в разумна степен абстрактно прилагане, което би подсилило правната сигурност и би благоприятствало за последователността на съдебната практика. Накрая, той би предотвратил злоупотреба с изключението, което представлява съдебната практика, произтичаща от посоченото Решение по дело Keck и Mithouard, в случая на правила, които имат за резултат да забранят използването на даден продукт или да разрешат само ограниченото му използване.
32 Що се отнася до доводите срещу разпростирането на посочената съдебна практика и към условията за използване на даден продукт, същата държава членка счита най-напред, че е трудно да се отграничи ясно категорията на условията за използване на даден продукт. Тя приема по-нататък, че една нова категория изключения би могла да доведе до объркване за националния съд, защото според категорията, към която спада определена разпоредба, се прилагат различни критерии. Накрая, Кралство Нидерландия изтъква, че винаги съществуват изключения сред условията за използване на даден продукт, а именно случаите, в които дадена мярка отговаря на критериите за изключение, макар че тя би имала тежко отражение върху търговията между държавите членки.
Предварителни бележки
33 Следва да се припомни, че според постоянната съдебна практика всяка правна уредба в областта на търговията на държавите членки, която може пряко или непряко, действително или потенциално да възпрепятства търговията в рамките на Общността, трябва да се приеме за мярка с равностоен на количествени ограничения ефект по смисъла на член 28 ЕО (вж. по-конкретно Решение по дело Dassonville, посочено по-горе, точка 5).
34 От също така постоянна практика следва, че член 28 ЕО отразява задължението да се спазват принципите на недопускане на дискриминация и на взаимно признаване на продуктите, законно произведени и търгувани в други държави членки, както и задължението да се гарантира на общностните продукти свободен достъп до националните пазари (вж. в този смисъл Решение от 14 юли 1983 г. по дело Sandoz, 174/82, Recueil, стp. 2445, точка 26, Решение от 20 февруари 1979 г. по дело Rewe-Zentral, известно като „Cassis de Dijon“, 120/78, Recueil стp. 649, точки 6, 14 и 15, както и Решение по дело Keck и Mithouard, посочено по-горе, точки 16 и 17).
35 По този начин пречките за свободното движение на стоки, които в отсъствието на хармонизация на националните законодателства са последица от прилагането по отношение на стоки с произход от други държави членки, където те са законно произведени и търгувани, на правила относно условията, на които тези стоки трябва да отговарят, дори тези правила да са приложими без разлика към всички продукти, представляват мерки с равностоен на количествени ограничения ефект (вж. в този смисъл Решение по дело „Cassis de Dijon“, посочено по-горе, точки 6, 14 и 15, Решение от 26 юни 1997 г. по дело Familiapress, C-368/95, Recueil, стр. I‑3689, точка 8, както и Решение от 11 декември 2003 г. по дело Deutscher Apothekerverband, C‑322/01, Recueil, стp. I‑14887, точка 67).
36 Напротив, прилагането по отношение на стоки с произход от други държави членки на национални разпоредби, които ограничават или забраняват някои условия за продажба, не може пряко или непряко, действително или потенциално да възпрепятства търговията между държавите членки по смисъла на съдебната практика, произтичаща от Решение по дело Dassonville, посочено по-горе, доколкото те се прилагат към всички заинтересовани оператори, които упражняват своята дейност на националната територия, и доколкото засягат по един и същи начин от правна и фактическа гледна точка търгуването на националните продукти и на продуктите с произход от други държави членки. Действително, щом тези условия са изпълнени, прилагането на такава правна уредба по отношение на продажбата на продукти с произход от друга държава членка и отговарящи на установените от тази държава правила не е от естество да възпрепятства техния достъп до пазара или да затрудни този достъп в по-голяма степен, отколкото затруднява достъпа на националните продукти (вж. Решение по дело Keck и Mithouard, посочено по-горе, точки 16 и 17).
37 Следователно трябва да се считат за мерки с равностоен на количествени ограничения върху вноса ефект по смисъла на член 28 ЕО мерките, взети от държава членка, които имат за своя цел или резултат да третират по-малко благоприятно продуктите с произход от други държави членки, както и мерките, визирани в точка 35 от настоящото решение. Към същото понятие се числи и всяка друга мярка, която възпрепятства достъпа на продуктите, произхождащи от други държави членки, до пазара на една държава членка.
По твърдяното неизпълнение на задължения
38 Повдигнатите от Комисията оплаквания срещу член 56 от Кодекса за движение по пътищата следва да се разгледат именно в светлината на принципите, припомнени в точки 33—37 от настоящото решение.
Доводи на страните
39 В подкрепа на иска си Комисията поддържа, че съдържащата се в член 56 от Кодекса за движение по пътищата забрана има за резултат да възпрепятства използването на ремаркета, законно произведени и търгувани в държавите членки, които не предвиждат такава забрана, както и да възпрепятства вноса и продажбата на същите в Италия.
40 При това положение посочената забрана съставлява според Комисията пречка за вноса по смисъла на член 28 ЕО и може да се приеме за съвместима с Договора за ЕО само ако е обоснована в съответствие с член 30 ЕО или с императивно съображение от общ интерес. Италианската република обаче не била изтъкнала мотиви, нито императивно съображение от общ интерес в хода на досъдебната процедура. Обратно, тази държава членка била признала съществуването на посочената забрана и на препятствието пред вноса, което произтичало от нея, и се била ангажирала да я отмени.
41 Във връзка с твърдяната пречка за вноса Италианската република отбелязва, че нарушението, в което е упреквана, се отнася до забраната за регистрираните в Италия мотоциклети да теглят ремарке, а не до отказа да бъде регистрирано такова превозно средство или ремарке, произведено в друга държава членка и предназначено за търгуване на италианска територия. Тя счита, че Комисията смесва законовите условия за движение на италианска територия на превозно средство, специално одобрено в друга държава членка или в трета държава, с търгуването на същото превозно средство в Италия.
42 Тази държава членка изтъква, че изводът на Комисията е основан на погрешна предпоставка. Член 56 от Кодекса за движение по пътищата представлявал способ за упражняване на правото, изрично признато на държавите членки с дерогацията в шесто съображение на Директива 93/93. Докато на общностно равнище не бъде извършена хармонизация както на техническите изисквания в областта на одобряване на ремаркетата, така и на правната уредба относно регистрацията и движението на същите по пътищата, взаимното признаване на тези ремаркета оставало в оперативната самостоятелност на държавите членки.
43 В своята реплика Комисията поддържа, че съображенията на директивите нямат задължителен характер и че шесто съображение на Директива 93/93 няма нито за цел, нито за резултат да обявява за съвместими с общностното право национални разпоредби като член 56 от Кодекса за движение по пътищата. Последното съображение определяло приложното поле на Директива 93/93, като изключвало от същото правната уредба относно ремаркетата за двуколесни превозни средства, без да обявява дали евентуална забрана е съвместима или не с правилата на Договора. Тя припомня и многократно признавания от Съда принцип на предимството на разпоредбите на Договора пред вторичното право.
44 Комисията отбелязва по-нататък, че липсата на хармонизирани правила в никакъв случай не оправдава нарушаването на основна свобода, гарантирана от Договора.
45 В своята дуплика Италианската република изтъква, че предвид възможностите за използване на мотоциклетите и на ремаркетата, които могат да се използват поотделно, не може да се счита, че тези продукти са предмет на количествени ограничения на вноса по смисъла на член 28 ЕО.
46 Впрочем разглежданата забрана имала последици единствено с оглед на продукта като такъв, независимо от мястото му на производство и от гражданството на производителя, и следователно не представлявала средство да се защитят италианските продукти, нито дискриминационна правна уредба по отношение на продуктите, произведени в останалите държави членки. В Италия никакъв мотоциклет не би могъл да бъде одобрен за теглене на ремарке и никое ремарке не би могло да бъде одобрено, за да бъде теглено от мотоциклет. Щом като забраната тези превозни средства и ремаркетата да се използват заедно има за последица това, че италианските предприятия нямат никакъв интерес да произвеждат мотоциклети с оборудване, позволяващо да се тегли ремарке, нито ремаркета, предназначени изключително, за да бъдат теглени от такива превозни средства, резултатът от тази забрана би бил да се изключат от италианския пазар отличаващите се с тези характеристики продукти.
47 Италианската република се позовава на Конвенцията за движение по пътищата, сключена във Виена на 8 ноември 1968 г., която предвижда в точка 3, буква a) от приложение I към нея, че „[д]оговарящите страни могат да не приемат за международно движение на тяхна територия следните състави от пътни превозни средства, доколкото тяхното национално законодателство забранява движението на такива състави: […] Мотоциклети с ремаркета“ [неофициален превод]. Същевременно тя уточнява, че не се е възползвала от тази възможност и че е разрешено мотоциклетите, които са регистрирани в други държави членки, да теглят ремарке на италианска територия, като се има предвид, че те се считат за участници в международно движение по смисъла на посочената конвенция.
48 Италианската република изтъква и съображение 12 на Директива 97/24, което по същество има същото съдържание като шесто съображение на Директива 93/93. Тя поддържа, че предоставената на държавите членки в тези съображения резерва съответства на факта, че поради различните релефи на националните територии техническите характеристики на превозните средства са важни от гледна точка на безопасността на движението. Според тази държава членка, при липсата на норми за одобряване по отношение на тези два продукта, използвани заедно (теглещо превозно средство и ремарке), изискваните за движението условия за безопасност не са налице.
Съображения на Съда
49 За да бъде преценена основателността на оплакването на Комисията, следва да се уточни, че макар и член 56 от Кодекса за движение по пътищата да се отнася до забраната да се използват заедно на италианска територия мотоциклет и ремарке, е важно да се изследва тази национална разпоредба, по-конкретно от гледната точка на ограничението, което тя може да съставлява за свободното движение на ремаркетата. Действително, макар да не се оспорва, че мотоциклетите могат лесно да бъдат използвани без ремарке, това не променя обстоятелството, че последното е само от ограничена полезност без моторно превозно средство, което да може да го тегли.
50 Несъмнено е, че член 56 от Кодекса за движение по пътищата се прилага без разлика с оглед на произхода на ремаркетата.
51 Комисията не уточнява дали искът ѝ се отнася единствено до ремаркетата, които са специално проектирани за мотоциклети, или визира и всеки друг вид ремаркета. При това положение твърдяното неизпълнение на задължения следва да се прецени, като се разграничат тези два вида ремаркета.
52 Що се отнася, първо, до ремаркетата, които не са специално проектирани за мотоциклети, но са предназначени да бъдат прикачвани към моторни или други превозни средства, следва да се констатира, че Комисията не е установила, че предвидената в член 56 от Кодекса за движение по пътищата забрана препятства достъпа до пазара на този вид ремаркета.
53 Следователно искът на Комисията трябва да се отхвърли, доколкото се отнася до ремаркетата, които не са специално проектирани, за да бъдат прикачвани към мотоциклети, и които са законно произведени и търгувани в държави членки освен Италианската република.
54 Остава да се разгледа, на второ място, твърдяното от Комисията неизпълнение на задължения с оглед на ремаркетата, които са специално проектирани, за да бъдат прикачвани към мотоциклети и които са законно произведени и търгувани в държави членки освен Италианската република.
55 В отговора си на поставения от Съда писмен въпрос Комисията изтъква, без това да се оспорва от Италианската република, че в случая на ремаркета, специално проектирани за мотоциклети, възможностите за използване на същите другояче освен с мотоциклети са ограничени. Тя счита, че макар да не е изключено те да могат при определени обстоятелства да бъдат прикачвани към други превозни средства, по-конкретно към автомобили, такова използване не е подходящо и остава най-малкото незначително, дори хипотетично.
56 В това отношение следва да се констатира, че една забрана за използване на даден продукт на територията на държава членка има значително въздействие върху поведението на потребителите, което на свой ред засяга достъпа на този продукт до пазара на тази държава членка.
57 Действително потребителите, знаейки, че им е забранено да използват мотоциклета си с ремарке, специално проектирано за него, практически нямат никакъв интерес да купуват такова ремарке (вж. по аналогия относно забраната за поставяне на цветни покрития върху предното стъкло на моторните превозни средства, Решение от 10 април 2008 г. по дело Комисия/Португалия, C‑265/06, все още непубликувано в Сборника, точка 33). По този начин член 56 от Кодекса за движение по пътищата възпрепятства възможността да съществува търсене на такива ремаркета на разглеждания пазар и следователно възпрепятства вноса на същите.
58 От това следва, че прогласената в член 56 от Кодекса за движение по пътищата забрана, доколкото тя има за резултат да препятства достъпа до италианския пазар на ремаркета, специално проектирани за мотоциклети и които са законно произведени и търгувани в държави членки освен Италианската република, представлява забранена от член 28 ЕО мярка с равностоен на количествени ограничения върху вноса ефект, освен ако може да бъде обективно обоснована.
59 Такава забрана може да бъде обоснована с едно от съображенията за общ интерес, изброени в член 30 ЕО, или с императивни изисквания (вж. по-конкретно Решение от 19 юни 2003 г. по дело Комисия/Италия, C‑420/01, Recueil, стp. I‑6445, точка 29 и Решение от 5 февруари 2004 г. по дело Комисия/Италия, C‑270/02, Recueil, стp. I‑1559, точка 21). Както в единия, така и в другия случай националната мярка трябва да е в състояние да гарантира осъществяването на преследваната цел и да не надхвърля необходимото за нейното постигане (Решение от 15 март 2007 г. по дело Комисия/Финландия, C‑54/05, Сборник, стp. I‑2473, точка 38 и Решение от 20 септември 2007 г. по дело Комисия/Нидерландия, C‑297/05, Сборник, стp. I‑7467, точка 75).
60 В настоящия случай изтъкнатите от Италианската република мотиви се отнасят до необходимостта да се гарантира безопасността на движението по пътищата, която съставлява, според съдебната практика, императивно съображение от общ интерес, което може да обоснове наличието на препятствие за свободното движение на стоки (вж. по-конкретно, Решение от 5 октомври 1994 г. по дело van Schaik, C‑55/93, Recueil, стp. I‑4837, точка 19, Решение от 12 октомври 2000 г. по дело Snellers, C‑314/98, Recueil, стp. I‑8633, точка 55, Решение по дело Комисия/Финландия, посочено по-горе, точка 40, Решение по дело Комисия/Нидерландия, посочено по-горе, точка 77, Решение по дело Комисия/Португалия, точка 38 и Решение от 5 юни 2008 г. по дело Комисия/Полша, C‑170/07, точка 49).
61 При липсата на разпоредби за пълна хармонизация на общностно равнище държавите членки са тези, които вземат решение относно степента, в която възнамеряват да гарантират безопасността на движението по пътищата на своята територия, като същевременно държат сметка за изискванията за свободното движение на стоки във вътрешността на Европейската общност (вж. в този смисъл Решение от 27 март 1984 г. по дело Комисия/Италия, 50/83, Recueil, стp. 1633, точка 12 и по аналогия Решение от 13 юли 1994 г. по дело Комисия/Германия, C‑131/93, Recueil, стp. I‑3303, точка 16).
62 Според също така постоянна съдебна практика компетентните национални органи трябва да докажат, че правната им уредба отговаря на припомнените в точка 59 от настоящото решение критерии (вж. в този смисъл Решение по дело Комисия/Нидерландия, посочено по-горе, точка 76, Решение по дело Комисия/Португалия, посочено по-горе, точка 39 и Решение от 24 април 2008 г. по дело Комисия/Люксембург, C‑286/07, точка 37).
63 Що се отнася, от една страна, до подходящия характер на установената в член 56 от Кодекса за движение по пътищата забрана, Италианската република изтъква, че е въвела тази мярка поради факта, че нито на общностно, нито на национално равнище съществуват норми за одобряване, позволяващи да се гарантира безопасният характер на използването на мотоциклет с ремарке. При липсата на такава забрана движението на състав от неодобрени мотоциклет и ремарке може да бъде опасно както за водача на това превозно средство, така и за други движещи се превозни средства, защото тя би засегнала стабилността на този състав, както и неговото спиране.
64 В това отношение трябва да се констатира, че посочената забрана е в състояние да постигне целта да се гарантира безопасността на движение по пътищата.
65 От друга страна, що се отнася до преценката на необходимия характер на посочената забрана, следва да се държи сметка за обстоятелството, че по силата на припомнената в точка 61 от настоящото решение практика на Съда, в областта на безопасността на движението по пътищата държавата членка може да реши в каква степен възнамерява да гарантира тази безопасност, и начина, по който трябва да бъде постигната посочената степен. Тъй като тази степен може да бъде различна в различните държави членки, на последните следва да се признае свобода на преценка и следователно обстоятелството, че една държава членка налага правила, които не са толкова строги като наложените от друга държава членка, не би могло да означава, че тези правила са несъразмерни (вж. по аналогия Решение от 13 юли 2004 г. по дело Комисия/Франция, C‑262/02, Recueil, стp. I‑6569, точка 37 и Решение от 11 септември 2008 г. по дело Комисия/Германия, C‑141/07, все още непубликувано в Сборника, точка 51).
66 В конкретния случай Италианската република поддържа, без това да се оспорва от Комисията, че движението на състав от мотоциклет и ремарке представлява опасност за движението по пътищата. Макар да е вярно обаче, че държавата членка, която се позовава на императивно изискване, за да оправдае наличието на препятствие пред свободното движение на стоки, трябва да докаже, че нейната правна уредба е подходяща и необходима за постигането на преследваната легитимна цел, тази доказателствена тежест не би могла да стига дотам, че да се изисква от тази държава членка да докаже по положителен начин, че никоя друга възможна мярка не позволява да се осъществи посочената цел при същите условия (вж. по аналогия Решение от 23 октомври 1997 г. по дело Комисия/Нидерландия, C‑157/94, Recueil, стp. I‑5699, точка 58).
67 Действително, от една страна, макар да не е изключено в конкретния случай да се предвидят други мерки, различни от забраната по член 56 от Кодекса за движението по пътищата, които да могат да гарантират определена степен на безопасност на движението за състав от мотоциклет и ремарке като споменатите в точка 170 от заключението на генералния адвокат, това не променя факта, че не би могла да се отрече възможността на държавите членки да осъществят цел като безопасността на движението по пътищата чрез въвеждането на общи и прости правила, които да бъдат лесно възприемани и прилагани от водачите, както и лесно управлявани и контролирани от компетентните органи.
68 От друга страна, следва да се констатира, че нито текстът на международната Конвенция за движението по пътищата, нито този на съображенията на Директиви 93/93 и 97/24, на които се позовава Италианската република, позволяват да се презюмира, че безопасността на движението по пътищата би могла да се гарантира в същата степен като предвидената от Италианската република чрез частична забрана за движение на такъв състав или чрез разрешение за движение, чието издаване е подчинено на спазването на определени условия.
69 С оглед на тези елементи следва да се констатира, че забраната за мотоциклети да теглят ремарке, специално проектирано за тях и законно произведено и търгувано в държави членки освен Италианската република, трябва да се приеме за оправдана от съображения, свързани със защитата на безопасността на движението по пътищата.
70 При това положение искът на Комисия следва да се отхвърли.
По съдебните разноски
71 По силата на член 69, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като Италианската република е направила искане за осъждане на Комисията и последната е загубила делото, тя следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.
По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:
1) Отхвърля иска.
2) Осъжда Комисията на Европейските общности да заплати съдебните разноски.
Подписи