Sprawa T‑123/09

Ryanair Ltd

przeciwko

Komisji Europejskiej

Pomoc państwa – Pożyczka udzielona przedsiębiorstwu lotniczemu i mogąca zostać zaliczoną w poczet kapitału własnego – Decyzja uznająca pomoc za niezgodną ze wspólnym rynkiem – Sprzedaż aktywów przedsiębiorstwa lotniczego – Decyzja stwierdzająca brak pomocy po zakończeniu wstępnego etapu badania – Skarga o stwierdzenie nieważności – Legitymacja procesowa – Zainteresowana strona – Dopuszczalność – Poważne trudności – Kompetencje – Obowiązek uzasadnienia

Streszczenie wyroku

1.      Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Akty dotyczące ich bezpośrednio i indywidualnie – Decyzja Komisji stwierdzająca zgodność pomocy państwa ze wspólnym rynkiem bez wszczynania formalnego postępowania wyjaśniającego – Skarga zainteresowanych stron w rozumieniu art. 88 ust. 2 WE – Dopuszczalność

(art. 88 ust. 2 WE, art. 230 akapit czwarty WE; rozporządzenie Rady nr 659/1999, art. 1 lit. h), art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 1)

2.      Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Akty dotyczące ich bezpośrednio i indywidualnie – Decyzja Komisji stwierdzająca zgodność pomocy państwa ze wspólnym rynkiem bez wszczynania formalnego postępowania wyjaśniającego – Skarga zainteresowanych stron w rozumieniu art. 88 ust. 2 WE – Określenie przedmiotu skargi – Skarga mająca na celu ochronę uprawnień procesowych zainteresowanych – Zarzuty, jakie mogą być podniesione

(art. 88 ust. 2 WE, art. 230 akapit czwarty WE; rozporządzenie Rady nr 659/1999, art. 6 ust. 1)

3.      Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Akty dotyczące ich bezpośrednio i indywidualnie – Skarga zainteresowanych stron w rozumieniu art. 88 ust. 2 WE – Prawo powoływania się na którykolwiek z zarzutów niezgodności z prawem wymieniony w art. 230 akapit drugi WE – Zarzuty mające na celu wydanie wyroku w przedmiocie istnienia pomocy państwa lub jej zgodności ze wspólnym rynkiem – Niedopuszczalność

(art. 88 ust. 2 WE, art. 230 akapit drugi WE)

4.      Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Charakter prawny – Interpretacja w oparciu o elementy obiektywne – Kontrola sądowa – Zakres

(art. 87 ust. 1 WE, art. 88 ust. 2, 3 WE; rozporządzenie Rady nr 659/1999, art. 4 ust. 4, art. 13 ust. 1)

5.      Pomoc przyznawana przez państwa – Badanie przez Komisję – Etap wstępny i etap kontradyktoryjny postępowania – Zgodność pomocy ze wspólnym rynkiem – Trudności z oceną – Obowiązek wszczęcia postępowania kontradyktoryjnego przez Komisję – Poważne trudności – Pojęcie – Charakter obiektywny

(art. 87 ust. 1 WE, art. 88 ust. 2, 3 WE)

6.      Pomoc przyznawana przez państwa – Badanie przez Komisję – Jurysdykcja – Wydanie przez Komisję decyzji stwierdzającej brak pomocy państwa i uznającej jednocześnie zobowiązania podjęte przez państwo członkowskie.

(art. 88 ust. 2 WE; rozporządzenie Rady nr 659/1999, art. 4 ust. 2)

7.      Pomoc przyznawana przez państwa – Decyzja Komisji – Ocena zgodności z prawem w oparciu o informacje dostępne w momencie wydania decyzji

8.      Pomoc przyznawana przez państwa – Odzyskanie bezprawnie przyznanej pomocy – Ustalenie dłużnika w przypadku zbycia aktywów – Kryterium „ciągłości gospodarczej” przedsiębiorstwa – Obowiązek uwzględnienia wszystkich czynników, które mogą być brane pod uwagę – Brak

(art. 88 ust. 2 WE)

9.      Pomoc przyznawana przez państwa – Decyzja Komisji stwierdzająca nieistnienie pomocy państwa – Obowiązek uzasadnienia – Zakres

(art. 87 ust. 1 WE, art. 88 ust. 2, 3 WE, art. 253 WE)

10.    Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Akty dotyczące ich bezpośrednio i indywidualnie – Decyzja Komisji kończąca procedurę w przedmiocie pomocy państwa – Przedsiębiorstwo konkurencyjne względem przedsiębiorstwa będącego beneficjentem pomocy – Prawo do wniesienia skargi – Przesłanki

(art. 88 ust. 2 WE, art. 230 akapit czwarty WE)

1.      W dziedzinie kontroli pomocy państwa zgodność z prawem decyzji o niewnoszeniu zastrzeżeń, wydanej na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 659/1999 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 88 WE, zależy od tego, czy istnieją wątpliwości co do zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem. Ponieważ występowanie tego rodzaju wątpliwości powinno skutkować wszczęciem formalnego postępowania wyjaśniającego, w którym mogą uczestniczyć zainteresowane strony wymienione w art. 1 lit. h) rozporządzenia nr 659/1999, należy uznać, że taka decyzja dotyczy bezpośrednio i indywidualnie każdej zainteresowanej strony w rozumieniu tego ostatniego przepisu. Osoby, na których rzecz ustanowiono gwarancje proceduralne przewidziane w art. 88 ust. 2 WE i art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999, mogą bowiem uzyskać ochronę tych gwarancji jedynie wtedy, gdy mają możliwość zaskarżenia decyzji o niewnoszeniu zastrzeżeń przed sądem Unii.

Wobec tego szczególna właściwość zainteresowanej strony w rozumieniu art. 1 lit. h) rozporządzenia nr 659/1999, powiązana ze szczególnym przedmiotem skargi, wystarcza, by dokonać indywidualizacji dla potrzeb art. 230 akapit czwarty WE skarżącego, który kwestionuje decyzję o niewnoszeniu zastrzeżeń. Zgodnie bowiem z tym przepisem przez zainteresowaną stronę należy rozumieć między innymi każdą osobę, przedsiębiorstwo lub związek przedsiębiorstw, na których interesy może mieć wpływ przyznanie pomocy, czyli w szczególności przedsiębiorstwa będące konkurentami beneficjenta tej pomocy. Innymi słowy, mamy tu do czynienia z nieokreślonym zbiorem adresatów.

(por. pkt 63–65)

2.      W dziedzinie kontroli pomocy państwa, gdy skarżący domaga się stwierdzenia nieważności decyzji o niewnoszeniu zastrzeżeń, kwestionuje on głównie fakt, że decyzja podjęta przez Komisję w przedmiocie spornej pomocy została wydana bez wszczęcia przez tę instytucję formalnego postępowania wyjaśniającego, a co za tym idzie – z naruszeniem przysługujących mu uprawnień proceduralnych. Aby wniesiona przez skarżącego skarga o stwierdzenie nieważności została uwzględniona, może on podnieść wszelkie zarzuty wykazujące, że ocena informacji i danych, jakimi dysponuje Komisja, podczas wstępnego etapu badania zgłoszonego środka powinna była wzbudzić wątpliwości co do jego zgodności ze wspólnym rynkiem. Wykorzystanie takich argumentów nie prowadzi przy tym do zmiany przedmiotu sporu ani do zmiany przesłanek dopuszczalności. Przeciwnie, istnienie wątpliwości co do tej zgodności stanowi właśnie dowód, jaki powinien zostać przeprowadzony, aby wykazać, że Komisja była zobowiązana wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 88 ust. 2 WE i art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 88 WE.

(por. pkt 66)

3.      W sytuacji gdy skarżący dąży do ochrony praw proceduralnych, które wywodzi z art. 88 ust. 2 WE, może on powołać się na dowolną podstawę nieważności wymienioną w art. 230 akapit drugi WE, o ile zmierza ona do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, a w końcu do wszczęcia przez Komisję postępowania, o którym mowa w art. 88 ust. 2 WE. Na tym etapie prowadzonego przez Komisję postępowania wyjaśniającego w sprawie pomocy państwa zadaniem Sądu nie jest zaś wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie istnienia pomocy lub jej zgodności ze wspólnym rynkiem.

(por. pkt 74)

4.      Pojęcie pomocy państwa określone w traktacie ma charakter prawny i powinno być interpretowane według elementów obiektywnych. Z tego powodu sąd Unii powinien zasadniczo przeprowadzić pełną kontrolę w kwestii ustalenia, czy dany środek wchodzi w zakres stosowania art. 87 ust. 1 WE, biorąc pod uwagę zarówno konkretne okoliczności rozpatrywanej przezeń sprawy, jak i techniczny lub złożony charakter ocen przeprowadzonych przez Komisję. Jest tak tym bardziej, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, jeżeli Komisja nie może uzyskać przekonania w następstwie pierwszego badania w ramach procedury przewidzianej w art. 88 ust. 3 WE, że dany środek wprowadzony przez państwo albo nie stanowi „pomocy” w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE, albo – jeżeli jest zakwalifikowany jako pomoc – jest zgodny z traktatem, lub jeżeli procedura ta nie pozwoliła jej na przezwyciężenie trudności spowodowanych oceną zgodności rozpatrywanego środka, instytucja ta ma obowiązek wszczęcia procedury przewidzianej w art. 88 ust. 2 WE, „nie dysponując w tym kontekście zakresem uznania”. Obowiązek ten jest potwierdzony ponadto przez przepisy art. 4 ust. 4 w związku z art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 88 WE.

(por. pkt 75, 76)

5.      Jeżeli chodzi o kwestię, czy Komisja ma obowiązek wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego w sprawie pomocy państwa, to pojęcie poważnych trudności ma obiektywny charakter. Istnienie takich trudności powinno być oceniane zarówno w świetle okoliczności wydania zaskarżonego aktu, jak i jego treści w sposób obiektywny, przy czym należy zestawić motywy decyzji z danymi, jakimi Komisja dysponowała w momencie, gdy wypowiadała się na temat zgodności spornej pomocy ze wspólnym rynkiem. Na stronie skarżącej spoczywa ciężar dowodu istnienia poważnych trudności; może ona przedstawić ten dowód, powołując się na spójne wskazówki dotyczące, po pierwsze, okoliczności i czasu trwania wstępnego postępowania wyjaśniającego, a po drugie, treści zaskarżonej decyzji.

O ile Komisji nie przysługują uprawnienia dyskrecjonalne w kwestii decyzji o wszczęciu wstępnego postępowania wyjaśniającego, gdy stwierdza istnienie takich trudności, o tyle dysponuje ona pewnym zakresem uznania w ustalaniu i ocenie okoliczności sprawy w celu określenia, czy stwarzają one poważne trudności. Zgodnie z celem art. 88 ust. 3 WE oraz spoczywającym na niej obowiązkiem dobrej administracji Komisja może w szczególności nawiązać dialog z państwem zgłaszającym pomoc lub z osobami trzecimi w celu przezwyciężenia w trakcie wstępnej fazy badania ewentualnie napotkanych trudności. Uprawnienie to zakłada, że Komisja może dostosować swoje stanowisko do wyników nawiązanego dialogu, przy czym to dostosowanie nie powinno być koniecznie interpretowane a priori jako wskazujące na istnienie poważnych trudności. Ponadto niewystarczający lub niekompletny charakter badania przeprowadzonego przez Komisję w toku wstępnej fazy postępowania wyjaśniającego stanowi wskazówkę co do istnienia poważnych trudności.

(por. pkt 77–79)

6.      W dziedzinie kontroli pomocy państwa Komisja posiada kompetencje do wydania, na podstawie art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 659/1999 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 88 WE, decyzji, w której stwierdzono brak pomocy i jednocześnie uznano zobowiązania podjęte przez państwo członkowskie.

(por. pkt 96)

7.      Zgodność z prawem decyzji w sprawie pomocy państwa powinna być oceniana przez sąd Unii w świetle informacji, którymi Komisja mogła dysponować w momencie jej wydania. W dodatku Komisja nie musi z urzędu badać ani domyślać się, o jakich okolicznościach powinna była zostać poinformowana w postępowaniu administracyjnym.

(por. pkt 103, 104)

8.      W dziedzinie kontroli pomocy państwa obowiązek odzyskania pomocy wypłaconej spółce przeżywającej trudności może być rozszerzony na nową spółkę, której przekazano określone aktywa, w przypadku gdy przekazanie to umożliwia stwierdzenie ciągłości gospodarczej pomiędzy obydwoma spółkami. W celu stwierdzenia istnienia ciągłości gospodarczej można uwzględnić następujące czynniki: przedmiot przekazania (aktywa i pasywa, utrzymanie siły roboczej, aktywa zgrupowane), cenę przekazania, tożsamość akcjonariuszy lub właścicieli przedsiębiorstwa przejmującego i przedsiębiorstwa przejmowanego, moment dokonania przejęcia (po wszczęciu dochodzenia, postępowania lub po wydaniu ostatecznej decyzji), a także ekonomiczną logikę operacji przejęcia, przy czym Komisja nie jest zobowiązana do uwzględnienia wszystkich tych okoliczności.

(por. pkt 155, 156)

9.      Jeżeli chodzi o decyzję Komisji stwierdzającą nieistnienie zarzucanej przez składającego skargę pomocy państwa, to Komisja zobowiązana jest podać składającemu skargę w sposób wystarczający przyczyny, dla których przedstawione w złożonej do niej skardze okoliczności faktyczne i prawne nie były wystarczające do wykazania wystąpienia pomocy państwa. Jednakże Komisja nie jest zobowiązana do zajmowania stanowiska w kwestiach, które w oczywisty sposób nie mają związku z przedmiotem sprawy, nie mają znaczenia bądź są wyraźnie drugorzędne. Tego bowiem rodzaju decyzja, wydana w ramach wstępnego etapu badania pomocy przewidzianego w art. 88 ust. 3 WE, którego jedynym celem jest umożliwienie Komisji wyrobienia sobie pierwszej opinii na temat częściowej lub całkowitej zgodności spornej pomocy ze wspólnym rynkiem, bez konieczności wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w ust. 2 tego postanowienia i która jest wydawana w krótkim terminie, powinna zawierać jedynie powody, dla których Komisja uważa, iż nie stoi w obliczu poważnych trudności w zakresie oceny zgodności danej pomocy ze wspólnym rynkiem.

Dlatego obowiązek uzasadnienia nie oznacza, że w swej decyzji Komisja powinna przedstawić kwestie inne niż fakty i względy prawne o zasadniczym znaczeniu dla decyzji. Takie uzasadnienie wystarczy, by umożliwić skarżącemu zaznajomienie się z podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, a Sądowi – dokonanie kontroli jego zgodności z prawem na podstawie art. 253 WE.

(por. pkt 180–182, 185)

10.    W dziedzinie kontroli pomocy państwa decyzja kończąca postępowanie przewidziane w art. 88 ust. 2 WE dotyczy indywidualnie przedsiębiorstw, które wniosły do Komisji skargę powodującą wszczęcie tego postępowania i które – poprzez przedstawienie swoich uwag – zdeterminowały przebieg postępowania, jeśli ich pozycja na rynku uległa istotnej zmianie wskutek zastosowania środka będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. Nie wynika stąd jednak, że przedsiębiorstwo nie może wykazać w inny sposób, powołując się na konkretne okoliczności indywidualizujące je w taki sam sposób jak adresata decyzji, że dotyczy go ona indywidualnie.

(por. pkt 194)