KOHTUJURISTI ETTEPANEK
PAOLO MENGOZZI
esitatud 17. märtsil 2011(1)
Kohtuasi C‑101/10
Gentcho Pavlov ja
Gregor Famira
versus
Ausschuss der Rechtsanwaltskammer Wien
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Oberste Berufungs- und Disziplinarkommission (Austria))
Välissuhted – Assotsiatsioonilepingud – Vahetu õigusmõju – Siseriiklikud õigusnormid, mis keelavad enne Bulgaaria ühinemist Euroopa Liiduga kanda Bulgaaria kodanikud advokaadikandidaatide nimekirja – Keeld mis tahes viisil diskrimineerida kodakondsuse alusel – Töötingimuste mõiste – Kokkusobivus
1. Käesoleva eelotsusetaotluse põhiküsimus on sisuliselt see, kas Bulgaaria kodaniku advokaadikandidaatide nimekirja kandmata jätmine enne Bulgaaria Vabariigi ühinemist Euroopa Liiduga on diskrimineerimine kodakondsuse alusel, mis on keelatud Euroopa lepinguga assotsiatsiooni loomiseks ühelt poolt Euroopa ühenduste ja selle liikmesriikide ning teiselt poolt Bulgaaria Vabariigi vahel, mis allkirjastati 1. märtsil 1993 (edaspidi „Bulgaaria Vabariigi assotsiatsioonileping”)(2).
I. Õiguslik raamistik
A. Assotsiatsioonileping
2. Bulgaaria Vabariigi assotsiatsioonilepingu artikli 7 lõige 1 sätestab, et „[k]äesolev assotsiatsioon hõlmab kuni 10 aasta pikkust üleminekuperioodi, mis on jaotatud kaheks järjestikuseks, üldjuhul viie aasta pikkuseks etapiks. Esimene etapp algab käeoleva lepingu jõustumisel”.
3. Bulgaaria Vabariigi assotsiatsioonilepingu artikli 38 lõike 1 esimene taane sätestab:
„Kui liikmesriikides kohaldatavatest tingimustest ja korrast ei tulene teisiti, kehtib järgmine:
– töö- ja palgatingimuste osas või töölt vabastamisel ei diskrimineerita liikmesriigi territooriumil seaduslikult töötavaid Bulgaaria kodanikke nende kodakondsuse alusel võrreldes liikmesriigi kodanikega”.
4. Bulgaaria Vabariigi assotsiatsioonilepingu artikli 42 lõige 1 sätestab:
„Võttes arvesse liikmesriigi tööturul valitsevat olukorda, ja kui selle liikmesriigi jõusolevatest töötajate vaba liikumise alastest õigusaktidest ja eeskirjadest ei tulene teisiti, siis:
– olemasolevad töö saamise võimalused, mille liikmesriigid Bulgaaria töötajatele kahepoolsete kokkulepetega annavad, tuleks säilitada ja neid tuleks võimaluse korral parandada,
– teised liikmesriigid kaaluvad samasuguste kokkulepete sõlmimise võimalust.”
5. Peatükis „Asutamisõigus” sisalduv Bulgaaria Vabariigi assotsiatsioonilepingu artikli 45 lõige 1 sätestab, et „[a]lates käesoleva lepingu jõustumisest tagavad liikmesriigid Bulgaaria äriühingutele ja kodanikele sama soodsad asutamistingimused ning nende territooriumil asuvatele Bulgaaria äriühingutele ja kodanikele sama soodsad tegutsemistingimused, nagu saavad osaks nende endi äriühingutele ja kodanikele, välja arvatud XVa lisas kirjeldatud valdkondades.”
6. Bulgaaria Vabariigi assotsiatsioonilepingu artikli 45 lõike 5 punkti a alapunkti i määratluse kohaselt on asutamisõigus „kodanike puhul õigus alustada ja arendada majandustegevust füüsilisest isikust ettevõtjana ning asutada ja juhtida ettevõtteid, eeskätt äriühinguid, mille üle nad omavad tegelikku kontrolli. Füüsilisest isikust ettevõtjana ja ettevõtte juhina tegutsemine ei anna kodanikele õigust taotleda või võtta vastu tööd teise lepinguosalise tööturul ega õigust pääseda teise lepinguosalise tööturule. Käesoleva peatüki sätteid ei kohaldata nende isikute suhtes, kes ei ole üksnes füüsilisest isikust ettevõtjad”.
7. Bulgaaria Vabariigi assotsiatsioonilepingu artikli 45 lõike 5 punkti c kohaselt on majandustegevus „eelkõige tööstuslik, kaubanduslik, käsitöönduslik ja vabakutseline tegevus”.
8. Bulgaaria Vabariigi assotsiatsioonilepingu artikkel 47 näeb ette: „[e]t ühenduse kodanikel ja Bulgaaria kodanikel oleks lihtsam alustada ja jätkata tegevust reguleeritud kutsealal, uurib assotsiatsiooninõukogu, milliseid meetmeid on vaja võtta kvalifikatsioonide vastastikuseks tunnustamiseks. Assotsiatsiooninõukogu võib selleks võtta kõiki vajalikke meetmeid”.
9. Bulgaaria Vabariigi assotsiatsioonilepingu artikli 59 lõike 1 kohaselt „IV jaotise kohaldamisel ei takista käesoleva lepingu sätted lepinguosalisi kohaldamast oma õigusnorme, mis käsitlevad füüsiliste isikute riiki sisenemist, seal viibimist ja töötamist, töötingimusi, majandustegevust ja teenuste osutamist, tingimusel et sellega ei kaotata ega vähendata soodustusi, mida lepinguosalistel on õigus käesoleva lepingu erisätte alusel saada. [...]”
B. Siseriiklik õigus
10. Austrias reguleerivad advokaadi kutseala ning sellele juurdepääsu vastavalt advokaadieksami seadus (Rechtsanwaltsprüfungsgesetz(3), edaspidi „RAPG”) ja advokatuuriseadus (Österreichische Rechtsanwaltsordnung(4), edaspidi „RAO”).
1. RAPG
11. RAPG § 1 sätestab, et „[a]dvokaadieksamil kontrollitakse, kas eksamineeritav omab advokaadi kutsealal tegutsemiseks vajalikke oskusi ja teadmisi, eelkõige vilumust advokaadile antavate era- ja avalik-õiguslike ülesannete alustamisel ja täitmisel, samuti oskust koostada õigusdokumente ja õiguslikke arvamusi ning oskust esitada korrastatult õigusväiteid ja faktilisi asjaolusid nii suuliselt kui ka kirjalikult”.
12. RAPG § 2 lõige 1 sätestab, et „[a]dvokaadieksami võib sooritada isik, kes on omandanud õigusteaduse doktori kraadi või 2. märtsi 1978. aasta Bundesgesetz […] über das Studium der Rechtswissenschaften’i alusel pärast diplomiõppe läbimist õigusteaduse magistrikraadi ja kelle erialane tegevus on kestnud kolm aastat, millest vähemalt üheksa kuud on töötatud kohtu juures ja vähemalt kaks aastat advokaadi juures”.
2. RAO
13. RAO § 1 lõige 1 sätestab, et „[a]dvokaadi kutsealal [...] tegutsemiseks ei ole nõutav ametisse nimetamine, vaid piisab sellest, kui isik tõendab, et ta vastab järgmistele tingimustele ja ta on kantud advokaatide nimekirja”.
14. RAO § 1 lõike 2 kohaselt tuleb täita järgmised tingimused:
„a) Austria kodakondsus;
[…]
d) seadusega ette nähtud viisil toimuv ja selles ette nähtud kestusega erialane tegevus;
e) advokaadieksami edukas sooritamine;
[…]”
15. RAO § 2 on sõnastatud järgmiselt:
„1. Advokaadi kutsealal tegutsemiseks nõutav erialane tegevus peab hõlmama õigusalast tööd kohtus, prokuratuuris või advokaadi juures [...]. [...] Töötamist advokaadi juures võetakse arvesse ainult juhul, kui see on põhitegevus, mida ei takista teisel kutsealal tegutsemine. […]
2. Erialane tegevus lõike 1 tähenduses peab kestma viis aastat. Sellest vähemalt üheksa kuud tuleb töötada Austria kohtus või prokuratuuris ja vähemalt kolm aastat advokaadi juures.
[…]”
16. RAO § 1 lõike 3 kohaselt „Austria kodakondsusega tuleb pidada samaväärseks Euroopa Liidu liikmesriigi kodakondsust või muu Euroopa Majanduspiirkonna lepingu osalisriigi või Šveitsi Konföderatsiooni kodakondsust”.
17. RAO § 15 sätestab:
„1. Kui seadus näeb ette kohustuse osaleda menetluses advokaadi esindusel, siis võib advokaati advokaadi vastutusel kõikides kohtuastmetes ja ametiasutustes esindada advokaadi juures töötav asendusõiguslik advokaadikandidaat; siiski ei ole advokaadikandidaadil lubatud allkirjastada kohtule ja ametiasutustele esitatavaid dokumente.
2. Advokaadikandidaat on asendusõiguslik, kui ta on edukalt sooritanud advokaadieksami. […]
3. Kui seadus ei näe ette kohustust osaleda menetluses advokaadi esindusel, siis võib advokaati advokaadi vastutusel kõikides kohtuastmetes ja ametiasutustes esindada advokaadi juures töötav iga advokaadikandidaat; siiski ei ole advokaadikandidaadil lubatud allkirjastada kohtule ja ametiasutustele esitatavaid dokumente.
4. Advokaatide koja nõukogu annab advokaadi juures töötavale advokaadikandidaadile tunnistuse, millest nähtub asendusõigus vastavalt lõikele 2 [...] või esindusõigus vastavalt lõikele 3 [...]”
18. RAO § 30 advokaadikandidaatide nimekirja kandmise menetluse kohta sätestab järgmist:
„1. Advokaadikandidaatide nimekirja kandmiseks tuleb advokaadi juurde tööle asumisest teatada advokaatide koja nõukogule, tõendades ühtlasi Austria kodakondsust ja kohtus isikute esindamiseks ette nähtud nõuete täidetust; tööle asumist arvestatakse alates vastava teate kättesaamisest.
[…]
4. Advokaadikandidaatide nimekirja kandmisest keeldumise, nimekirjast kustutamise ja advokaadi juures töötatud aja tunnustamisest keeldumise korral on puudutatud isikutel õigus anda asi lahendamiseks Oberste Berufungs- und Disziplinarkommissionile. […]
5. Austria kodakondsusega tuleb pidada samaväärseks Euroopa Liidu liikmesriigi kodakondsust või muu Euroopa Majanduspiirkonna lepingu osalisriigi või Šveitsi Konföderatsiooni kodakondsust.”
II. Menetlus põhikohtuasjas ja eelotsuse küsimused
19. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu andmetel on Gentcho Pavlov Bulgaaria kodanik, kes lõpetas Austrias, Viinis, õigusteaduse õpingud 2002. aastal.(5) Alates 2004. aastast on ta töötanud töölepingu alusel advokaadikandidaadina Viini advokaadi Gregor Famira advokaadibüroos. G. Pavlovil on kehtiv alaline elamisluba Austria õiguse tähenduses ja Austria tööluba.
20. G. Famira ja G. Pavlov esitasid 2. jaanuaril 2004 taotluse kanda G. Pavlov advokaadikandidaatide nimekirja. Samaaegselt taotlesid nad viimasele esindusõiguse tunnistuse andmist RAO § 15 lõike 3 alusel.
21. Ausschuss der Rechtsanwaltskammer Wieni (Viini advokaatide koja nõukogu) 6. aprilli 2004. aasta otsusega jäeti kõnealune taotlus rahuldamata põhjusel, et G. Pavlov ei täida RAO §‑st 30 tulenevat kodakondsuse tingimust. Taotluse esitamise ajal ei olnud G. Pavlov mõne Euroopa Liidu liikmesriigi kodanik, mõne Euroopa Majanduspiirkonna lepingu osalisriigi kodanik ega Šveitsi kodanik, seega Ausschuss der Rechtsanwaltskammer Wieni arvates ei võimalda G. Pavlovi Bulgaaria kodakondsus tal täita RAO §‑s 30 ette nähtud kodakondsuse nõuet. Ausschuss der Rechtsanwaltskammer Wieni pleenum jättis eespool viidatud otsuse peale esitatud vaide 15. juunil 2004(6) rahuldamata.
22. Selle teise otsuse peale esitati kaebus Oberste Berufungs- und Disziplinarkommissionile (advokaatide kõrgeim distsiplinaarnõukogu, edaspidi „OBDK”). OBDK jättis 1. augusti 2006. aasta otsusega nimetatud kaebuse rahuldamata. OBDK arvates on advokaadi kutseala reguleeritud kutseala ja sama kord kehtib ka advokaadikandidaatidele. OBDK leidis, et Bulgaaria Vabariigi assotsiatsioonilepingu sätete kohaselt on diskrimineerimine keelatud üksnes töötingimuste osas, kuid lepinguosalised riigid võivad kehtestada siseriiklikud piirangud juurdepääsuks reguleeritud kutsealadele.
23. Taotluse esitajate poolt esitatud kaebuse alusel tühistas Verfassungsgerichtshof (konstitutsioonikohus) 8. oktoobril 2007 selle otsuse, leides, et kuna OBDK ei esitanud Euroopa Kohtule eelotsusetaotlust Bulgaaria Vabariigi assotsiatsioonilepingu oluliste õigusnormide tõlgendamise küsimuses, rikkus OBDK kaebuse esitajate põhiseaduslikku õigust menetlusele seaduse alusel moodustatud kohtus. Seetõttu saadeti asi otsustamiseks tagasi OBDK‑le.
24. 17. aprilli 2008. aasta otsusega rahuldas OBDK osaliselt 15. juuni 2004. aasta otsuse peale esitatud kaebuse, kuna ta tühistas selle otsuse koos 6. aprilli 2004. aasta otsusega, arvestades Bulgaaria Vabariigi ühinemisel Euroopa Liiduga muutunud õiguslikku olukorda. Sellega saatis OBDK asja otsustamiseks tagasi Ausschuss der Rechtsanwaltskammer Wienile täiendava menetluse läbiviimise järel. Ka OBDK 17. aprilli 2008. aasta otsuse peale esitati kaebus Verfassungsgerichtshofile.
25. Verfassungsgerichtshof tühistas 2. juuli 2009. aasta otsusega OBDK 17. aprilli 2008. aasta otsuse. Verfassungsgerichtshof heidab OBDK‑le sisuliselt ette seda, et Euroopa Kohtule eelotsusetaotluse esitamisest hoidumisega jättis OBDK lahendamata aastaid 2004–2006 puudutava küsimuse, mis, vaatamata Bulgaaria Vabariigi ühinemisele Euroopa Liiduga 1. jaanuaril 2007, on G. Pavlovi jaoks määrava tähtsusega, kuna ühelt poolt saab ta sooritada advokaadieksami alles pärast vähemalt kaheaastast töötamist advokaadi juures (RAPG § 2 lõige 1) ja teiselt poolt advokaatide nimekirja kandmiseks peab ta olema vähemalt kolm aastat töötanud advokaadi juures (RAO § 2 lõike 2 alusel).
26. Seistes silmitsi liidu õiguse tõlgendamise raskusega, otsustas OBDK menetluse peatada ja esitada 23. veebruari 2010. aasta eelotsusetaotlusega Euroopa Kohtule ELTL artikli 267 alusel kaks järgmist eelotsuse küsimust:
„1. Kas [assotsiatsiooni]lepingu artikli 38 lõige 1 oli ajavahemikul 2. jaanuarist 2004 kuni 31. detsembrini 2006 vahetult kohaldatav menetluses, mille ese oli Bulgaaria kodaniku kandmine advokaadikandidaatide nimekirja?
2. [Juhul kui esimesele küsimusele tuleb vastata jaatavalt: k]as artikli 38 lõikega 1 oli vastuolus kohaldada [RAO] § 30 lõikeid 1 ja 5 – mille kohaselt on nimekirja kandmise tingimuseks muu hulgas Austria või sellega samaväärse kodakondsuse tõendamine – 2. jaanuaril 2004 esitatud taotlusele kanda Austria advokaadi juures ametis olev Bulgaaria kodanik Austria advokaadikandidaatide nimekirja ja anda talle vastavalt [RAO] § 15 lõikele 3 esindusõiguse tunnistus ning jätta taotlus olenemata muude tingimuste täidetusest ja Austrias alalise elamisloa ja tööloa olemasolust rahuldamata üksnes nõutud kodakondsuse puudumise tõttu?”
III. Menetlus Euroopa Kohtus
27. Kirjalikus menetluses esitasid oma märkused põhikohtuasja pooled, Austria valitsus ja Euroopa Komisjon ning 13. jaanuari 2011. aasta kohtuistungil esitasid nad ka oma suulised märkused.
IV. Õiguslik hinnang
A. Sissejuhatav märkus: OBDK kui kohus
28. Kõigepealt tuleb veenduda, kas OBDK on ELTL artikli 267 tähenduses kohus, kellel on õigus pöörduda eelotsuse küsimustega Euroopa Kohtu poole.
29. Euroopa Kohus juba vastas hiljuti sellele küsimusele kohtuotsuses Koller(7), milles ta kinnitas, et „OBDK‑l, kelle otsused on teadupärast kohustuslikud, on seega olemas kõik nõutavad omadused, et teda saaks kvalifitseerida kohtuks [ELTL] artikli [267] tähenduses, nagu selgitab kohtujurist oma ettepaneku punktis 52”.(8)
30. Neil asjaoludel tuleb seega jätkata analüüsi, kuna Euroopa Kohus on pädev vastama eelotsusetaotluse esitanud kohtule.
B. Esimene küsimus
31. Esimeses küsimuses soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas Bulgaaria Vabariigi assotsiatsioonilepingu artikli 38 lõike 1 esimene taane on vahetut õigusmõju omav liidu õiguse säte ja kas tuleb lugeda, et sättel on selline mõju ajavahemikul 2. jaanuarist 2004 kuni 31. detsembrini 2006 Bulgaaria kodaniku advokaadikandidaatide nimekirja kandmise menetluses.
32. Vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale, mida ei tasu asjaomasel juhul kahtluse alla seada, tuleb ühenduse ja kolmandate riikide vahel sõlmitud lepingu sätet pidada vahetut õigusmõju omavaks, kui sätte sõnastust ning lepingu eesmärki ja olemust arvestades sisaldab see selget ja täpset kohustust, mille täitmine või tagajärgede tekkimine ei eelda hilisema akti vastuvõtmist.(9) Seega tuleb nende kolme kriteeriumi alusel asuda hindama Bulgaaria Vabariigi assotsiatsioonilepingu artikli 38 lõike 1 esimest taanet.
33. Bulgaaria Vabariigi assotsiatsioonilepingu artikli 38 lõike 1 esimese taande osas on põhikohtuasja hagejad ja Austria valitsus oma kirjalikes märkustes õigesti märkinud, et Euroopa Kohus on juba sisuliselt otsustanud, et Euroopa ühenduste ja Poola vahel sõlmitud assotsiatsioonilepingu artikli 37 lõike 1 esimesel taandel(10), mille sõnastus on analoogiline Bulgaaria Vabariigi assotsiatsioonilepingu artikli 38 lõike 1 esimese taandega, on vahetu õigusmõju.(11) Euroopa Kohus on leidnud, et nimetatud artikli 37 lõike 1 esimene taane „sätestab selgelt, täpselt ja tingimusetult keeldu mis tahes liikmesriigil diskrimineerida selles sättes puudutatud Poola töötajaid nende kodakondsuse alusel võrreldes liikmesriigi kodanikega seoses töötingimuste, töötasu ja töölt vabastamisega. [...] See võrdse kohtlemise nõue näeb ette kohustuse saavutada kindlaksmääratud tulemus ning selle olemuse tõttu võib isik sellele tugineda siseriiklikus kohtus oma nõudes tühistada liikmesriigi diskrimineerivad õigusnormid, ilma et selle eesmärgi saavutamiseks oleks vaja vastu võtta täiendavaid rakendusakte”.(12) Seda järeldust ei lükka muu hulgas ümber väljendi „[k]ui liikmesriikides kohaldatavatest tingimustest ja korrast ei tulene teisiti” kasutamine.(13)
34. Bulgaaria Vabariigi assotsiatsioonilepingu osas on Euroopa Kohus juba kinnitanud, et „assotsiatsioonilepingu põhjenduse 17 ja artikli 1 lõike 2 sõnastuse kohaselt on assotsiatsioonilepingu eesmärk assotsiatsiooni loomine, et edendada kaubanduse laiendamist ja üksmeelseid majandussuhteid lepinguosaliste vahel, et seeläbi soodustada majanduse arengut Bulgaarias, millega lihtsustada Bulgaaria ühendusega ühinemist. Lisaks, asjaolu, et assotsiatsioonilepinguga püütakse soodustada Bulgaaria majanduse arengut ja et kohustused, mida ühendus selle kolmanda riigi suhtes võtab, ei ole tasakaalus, ei takista viimasel riigil tunnistada nimetatud lepingu teatud sätete vahetut õigusmõju”.(14)
35. Lisaks ei lükka sellist järeldust ümber Bulgaaria Vabariigi assotsiatsioonilepingu artikli 59 lõige 1, kuna Euroopa Kohus on otsustanud, et „ainuüksi sellest sättest tuleneb, et liikmesriikide asutustel säilib pädevus kohaldada siseriiklikke õigusakte, arvestades assotsiatsioonilepinguga sätestatud piiranguid”.(15) Seetõttu ei puuduta see artikkel liikmesriigi poolt Bulgaaria Vabariigi assotsiatsioonilepingu nende sätete rakendamist, mis on seotud töötingimustega, ega sea artikli 38 lõike 1 esimeses taandes sätestatud võrdse kohtlemise kohustuse kohaldamist või õigusmõju sõltuvusse täiendavate siseriiklike meetmete vastuvõtmisest.(16)
36. Kõik nõuded, mis on Euroopa Kohtu praktikas seatud ühenduse poolt sõlmitud rahvusvahelises lepingus sisalduvale sättele, et sellel sättel võiks olla vahetu õigusmõju, on Bulgaaria Vabariigi assotsiatsioonilepingu artikli 38 lõike 1 esimese taande puhul täidetud.
37. Seega teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata esimesele küsimusele selliselt, et Bulgaaria Vabariigi assotsiatsioonilepingu artikli 38 lõike 1 esimene taane vastab tingimustele, mis on nõutavad liidu õigusnormi puhul, selleks et sellel oleks vahetu õigusmõju, ja seda võis seega ajavahemikul 2. jaanuarist 2004 kuni 31. detsembrini 2006 vahetult kohaldada.
C. Teine küsimus
38. Bulgaaria Vabariigi assotsiatsioonilepingu artikli 38 lõike 1 esimene taane sätestab keelu diskrimineerida kodakondsuse alusel „töö- ja palgatingimuste osas või töölt vabastamisel” Bulgaaria kodanikest töötajaid, kes töötavad liikmesriigi territooriumil seaduslikult.
39. Euroopa Kohus on juba otsustanud, et siseriiklik õigusnorm on kooskõlas sellise sättega, mille sõnastus sarnaneb Bulgaaria Vabariigi assotsiatsioonilepingu artikli 38 lõike 1 esimesele taandele. Euroopa Kohtu hinnang sarnaste asjaoludega kohtuasja puhul seisnes selle kindlakstegemises, kas esiteks asjaomane õigusnorm on seotud töötingimustega, seejärel teiseks, kas õigusnorm kujutab endast Bulgaaria Vabariigi assotsiatsioonilepinguga keelatud diskrimineerimist. Selles osas leidis Euroopa Kohus, et tuleb järgida kolme etappi: esiteks tuleb kindlaks teha, kas Bulgaaria Vabariigi assotsiatsioonileping keelab diskrimineerimist, seejärel tuleb hinnata sellise diskrimineerimise keelu ulatust, eeskätt seda, kas taoline ulatus on võrreldav EÜ lepingus sisalduva identse sätte ulatusega, lõpuks – kui eelnevale kahele küsimusele on vastatud jaatavalt – tuleb kontrollida, kas diskrimineerimine on objektiivselt põhjendatud.(17)
40. Erand kinnitab reeglit, mistõttu teen ettepaneku enne selle kindlaks tegemist, kas „töötingimuste” mõiste Bulgaaria Vabariigi assotsiatsioonilepingu artikli 38 lõike 1 esimese taande tähenduses hõlmab advokaadikandidaatide nimekirja kandmist, alustada hindamist selle kontrollimisest, kas põhikohtuasja hageja nõude rahuldamata jätmine on diskrimineeriva iseloomuga.
1. Kodakondsuse alusel diskrimineerimise esinemine
41. Käesolevas kohtuasjas ei ole raske jõuda järeldusele, et Bulgaaria Vabariigi assotsiatsioonilepingu artikkel 38 kohustab lepinguosalisi hoiduma Bulgaaria töötajate diskrimineerimisest nende kodakondsuse alusel. Küsimuse osas, kas Bulgaaria Vabariigi assotsiatsioonilepingu artikli 38 lõike 1 esimest taanet saab tõlgendada sama laialt, nagu seda on teinud Euroopa Kohus oma ELTL artikli 45 lõikele 2 pühendatud praktikas, tuletan meelde, et Euroopa Kohus ei luba sellist süstemaatilist ja üldist lähenemisviisi, vaid kutsub vastupidi üles lähtuma iga asjaomase sätte eesmärgist sättele asjaomases kontekstis.(18) Seega asjaolu, et Euroopa Kohus leidis otsuses Kondova, et kohtupraktikaga EÜ artiklile 43 antud tõlgendust ei saa laiendada Bulgaaria Vabariigi assotsiatsioonilepingu asutamisõiguse sätetele,(19) ei määra ette seda, milline tulemus saab olema hinnangul seoses samas lepingus sisalduvate sätetega töötajate liikumisvabaduse kohta.
42. Euroopa Kohus ei ole kunagi pidanud otseselt neid sätteid tõlgendama. Sellegipoolest võib kohtupraktikast kohtuasjas Pokrzeptowicz-Meyer(20) olla kasu käesoleva hinnangu jaoks. Selles kohtuotsuses tuli Euroopa Kohtul otsustada kodakondsuse alusel diskrimineerimise keelu ulatuse üle seoses Poola Vabariigiga sõlmitud assotsiatsioonilepingus sisalduvate töötingimustega. Tuleb märkida, et see diskrimineerimiskeeld on analoogiline Bulgaaria Vabariigi assotsiatsioonilepingu artikli 38 lõike 1 esimeses taandes sätestatuga(21) ja et Euroopa Kohtu hinnangul on sellel sarnasusi asutamislepingu artikli 39 lõikega 2.(22)
43. Seega on Euroopa Kohus kinnitanud, et Poola Vabariigiga sõlmitud assotsiatsioonilepingu eesmärkide ja konteksti võrdlusest asutamislepingu eesmärkide ja kontekstiga tuleneb, et puudub mis tahes põhjus määrata assotsiatsioonilepingus sisalduva sätte ulatust teisiti võrreldes Euroopa Kohtu poolt asutamislepingu analoogilise sätte puhul määratuga.
44. See arutluskäik on kohaldatav Bulgaaria Vabariigi assotsiatsioonilepingu artikli 38 lõike 1 esimesele taandele, kuna selle eesmärgid on võrreldavad nendega, mida sooviti saavutada assotsiatsioonilepingus, millega ühendus sidus end Poola Vabariigiga enne selle ühinemist.(23) Vaieldamatult, nagu Euroopa Kohus on seda juba täpsustanud, ei sisalda nimetatud artikli 38 taoline säte Bulgaaria töötajate liidusisese(24) liikumise vabaduse põhimõtet, vaid annab neile alates hetkest, mil nad töötavad seaduslikult liikmesriigi territooriumil, õiguse võrdsele kohtlemisele töötingimuste osas samas ulatuses, nagu asutamislepingu sarnastest sätetest tuleneb liidu kodanikele.(25)
45. Lisaks ei tulene poolte esitatud kirjalikest märkustest ega suulisest menetlusest objektiivset põhjendust, millega saaks õigustada advokaadikandidaatide nimekirja kandmisel Austria kodanike erinevat kohtlemist Bulgaaria kodanikega võrreldes.
46. Eelnevast võib teha vahejärelduse, et tegemist on diskrimineerimisega, mis ei tundu olevat põhjendatud. Siiski ei ole Gordioni sõlm sellega veel läbi raiutud, kuna ei ole veel kindlaks tehtud, kas Bulgaaria Vabariigi assotsiatsioonilepingu artikli 38 lõike 1 esimene taane käsitleb põhikohtuasja asjaolusid.
2. Mõiste „töötingimused”
47. On selge, et G. Pavlovil on „alaline elamisluba” Austria õiguse tähenduses(26) ja Austria tööluba. Lisaks töötab G. Pavlov alates 2004. aastast G. Famira juures. Harilikul tööturul tegutseva töötajana võiks G. Pavlov töötaja rollis põhimõtteliselt tugineda Bulgaaria Vabariigi assotsiatsioonilepingu artikli 38 lõike 1 esimesele taandele.
48. Toimikust nähtub lisaks, et G. Pavlovit ei kantud advokaadikandidaatide nimekirja ainuüksi põhjusel, et nimekirja kandmine eeldab Austria menetluse kohaselt Austria kodakondsust või sellega võrdsustatud kodakondsust, mida G. Pavlovil ei ole.
49. Selleks et otsustada selle üle, kas sellise normi kohaldamine on käesoleval juhul kooskõlas Bulgaaria Vabariigi assotsiatsioonilepingu artikliga 38, tuleb järelikult hinnata, kas see on seotud mõne töötingimusega või mitte.
50. Sellega seoses võib tõdeda, et arvestades asjaolu, et G. Pavlov töötas G. Famira juures advokaadikandidaadina, tuleneb advokaadikandidaadi töötingimustest vajadus olla kantud advokaadikandidaatide nimekirja ja seda mitmel põhjusel: esiteks tähistab advokaadikandidaatide nimekirja kandmine tähtaja algust, millest alates arvutatakse erialase tegevuse kestust, samuti kujutab see endast teatud viisil ühte olulistest tingimustest, et saada luba advokaadieksami sooritamiseks ja seega saada advokaadi kutsenimetus.(27) Teisalt saab üksnes advokaadinimekirja kantud advokaadikandidaat taotleda esindusõiguse tunnistust (kleine Legitmationsurkunde), mis lubab tal esindada kohtutes ja riigiasutustes advokaati, kelle heaks ta töötab.(28) Sama tõlgendus tundub samuti tulenevat asjaolust, et Austria tööturuamet andis G. Famirale loa G. Pavlovi advokaadikandidaadina tööle värbamiseks. Järelikult võib isik advokaadikandidaatide nimekirja kandmata jätmist lugeda piiranguks selle isiku tegevuste suhtes, mis jäävad tema „töö” raamesse, mis seega otseselt mõjutab selle isiku töötingimusi Euroopa Kohtu poolt selles küsimuses loodud kohtupraktika tähenduses, mille oluline näide on eespool viidatud kohtuotsus Deutscher Handballbund, mille Euroopa Kohus tegi Saksa kohtu eelotsusetaotluse alusel.
51. Kohtuotsuses Deutscher Handballbund otsustas Euroopa Kohus selle üle, kas Slovakkia Vabariigiga sõlmitud assotsiatsioonilepingu(29) artikliga 38 on kooskõlas Saksa käsipalliliidu siseriiklik õigusnorm, mis lubab väljastada kolmandate riikide kodanikele erilisi lubasid, mille tulemusena üksnes piiratud arv sellist erilist luba omavaid mängijaid saab osaleda ametlikel võistlustel. Põhikohtuasjas vaidlustas Slovakkia kodakondsusega hageja, kes töötas regulaarselt Saksa klubis, kohtus otsuse, millega jäeti rahuldamata tema taotlus niisuguse loa saamiseks, mis ei sisaldaks viidet kolmandate riikide kodanikele.
52. Olles kinnitanud, et Slovakkia Vabariigiga sõlmitud assotsiatsioonilepingu artiklil 38 on vahetu õigusmõju, leidis Euroopa Kohus, et EÜ asutamislepingu artikli 48 lõikele 2 antud tõlgendust tuleb laiendada ka nimetatud artiklile 38.(30) Euroopa Kohus järeldas, et asjaomane spordialane õigusnorm on seotud töötingimustega, kuna see „mõjutab vahetult Saksa klubis asukohajärgse liikmesriigi siseriiklike õigusnormide alusel juba regulaarselt töötava Slovakkia kodaniku osalemist võistlustel ja autasustamisel”(31).
53. Seega võiks arvata, et G. Pavlovi advokaadikandidaatide nimekirja kandmata jätmist saab samuti tõlgendada vahetu mõjuna sellisele „tööle” vastavates tegevustes osalemisele.
54. Siiski olen arvamusel, et sellele kohtupraktikale ei saa tugineda, kuna see eeldab, et G. Pavlovi „töö”, mis on võrdsustatav kõikide muude töösuhetega, oleks advokaadikandidaadi töö.
55. G. Pavlov oli küll G. Famira juures advokaadikandidaadina tööle võetud. Siiski ei piisa käesoleval juhul temale töölepinguga advokaadikandidaadi ametinimetuse andmisest selleks, et see oleks siseriiklikele asutustele siduv. Vastavalt suulises menetluses sedastatule on Viini advokaatide koja nõukogu üheks peamiseks ülesandeks just nimelt kontrollimine, kas isikud, kes soovivad saada advokaadikandidaadiks, täidavad siseriiklike õigusnormidega sätestatud nõudeid isiku vastavasse nimekirja kandmiseks. Kui asuda seisukohale, et ainuüksi lepingulisest suhtest G. Pavlovi ja G. Famira vahel piisab selleks, et lugeda G. Pavlov juba „tööle” asunuks advokaadikandidaadi ametis ja et otsustada, et tema töötingimusi mõjutab tema kandmata jätmine advokaadikandidaatide nimekirja, tuleks selle tõttu jõuda järeldusele, et kutsealased organisatsioonid, kellele liikmesriik on usaldanud erinevaid kontrollifunktsioone, on nii faktiliselt kui ka õiguslikult seotud töölepingus märgitud ametinimetusega. Seega eksisteerib reaalne siseriiklikest õigusnormidest kõrvalehoidmise oht, millega avatakse juurdepääs tegevustele või kutsealadele, mida on siiani peetud reguleerituks.
56. Samal põhjusel, mille esitasin G. Pavloviga sõlmitud töölepingus asuvate andmete kohta, ei leia ma, et tööturuameti otsus G. Pavlovi advokaadikandidaadina tööle lubamise kohta võiks luua õiguse isiku kandmiseks nimetatud nimekirja: Austria valitsus on kohtuistungil õigesti väitnud, et selle kontrollimine, kas nimekirja kandmist taotlev kandidaat täidab vastavate siseriiklike õigusnormidega sätestatud tingimusi, ei ole selle ameti, vaid advokaatide koja nõukogu pädevuses. Funktsionaalsest seisukohast vaadatuna ei saa G. Pavlovit tehniliselt pidada seaduslikult advokaadikandidaadina tööle asunuks hetkel, mil ta esitas taotluse enda nimekirja kandmiseks.
57. Euroopa Kohtu sellealane kohtupraktika kinnitab asjaolu, et töötingimused koosnevad töösuhte õiguslikust staatusest, samuti töötajate varalistest ja mittevaralistest eelistest, kuid mitte kutsealale kui sellisele juurepääsu tingimustest. Näiteks on Euroopa Kohus otsustanud, et siseriiklik õigus, mis hoiab ära endise ettevõtja juures tööd jätkavate töötajate ebasoodsama olukorra seoses ajateenistuses viibimisega seeläbi, et sätestab ajateenistuses veedetud aja arvestamist ettevõttes töötatud aja hulka, „jääb tööhõive ja töötingimuste raamesse”(32); et lahusolekutoetuse andmine, et hüvitada kodust eemal viibivale töötajale kaasnevad ebamugavused, on lisatasu ja „on sellisena töötingimuste osa”(33); et õigusakt, millega siseriikliku teadusnõukogu organisatsiooniskeemi kantakse üksnes selle riigi teadlased, mõjutab töötingimusi, kuna selline kanne määrab lepingu kestuse ja karjäärivõimalused(34); et siseriiklik õigusnorm, mille kohaselt nende kolmandate riikide kodanikud, kellega ühendus on sõlminud assotsiatsioonilepingu, saavad töötada võõrkeele õpetajatena üksnes tähtajalise töölepingu alusel, rikub keeldu diskrimineerida kodakondsuse alusel seoses töötingimustega(35). See loetelu meetmetest, mida Euroopa Kohus hindas „töötingimuste” mõistega hõlmatuna, ei ole mingil moel võrreldav põhikohtuasja asjaomase õigusnormi esemega, mis käsitleb juurdepääsu advokaadikandidaatide nimekirjale.
58. Pooled on juba märkinud, et sellist tüüpi õigusnormide puhul on Euroopa Kohus juba kokku puutunud advokaadikandidaadi tegevusega seotud kaebustega, nagu muu hulgas kohtuotsuse Morgenbesser(36) aluseks olnud kohtuasjas. Selles kohtuotsuses kinnitas Euroopa Kohus, et advokaadikandidaadi tegevus ei ole advokaadi kutsealast eraldiseisev reguleeritud kutseala(37). Kuigi Euroopa Kohus ei avaldanud selles kohtuasjas seisukohta, kas advokaadikandidaatide nimekirja kandmine langeb töötingimuste alla, märkis ta siiski seda, et advokaadikandidaadi tegevus tuleb lugeda osaks erialasest tegevusest, mis on vajalik juurdepääsuks advokaadi kutsealale.(38) Euroopa Kohus tegi sellise järelduse juba ka kohtuotsuses Lawrie‑Blum(39), mille puhul Euroopa Kohus analüüsis käesolevas kohtuasjas esinevaga üsna sarnast probleemi, mis puudutas küll erinevat kutseala.
59. Kõnealuses kohtuotsuses Lawrie‑Blum tuli Euroopa Kohtul asuda seisukohale seoses sellega, et Saksamaa asutused takistasid Ühendkuningriigi kodaniku juurdepääsu erialasele tegevusele, mis on vajalik gümnaasiumis õpetamiseks, ainuüksi põhjusel, et tal puudus Saksa kodakondsus. Selle probleemi käsitlemisel ei leidnud Euroopa Kohus, et tegemist oleks töötingimusega, vaid otsustas vastupidi, et „erialase tegevuse läbimine ja teise riigieksami tunnistuse omamine on seaduse kohaselt vajalikud seoses juurdepääsuga õpetaja kutsealale”.(40) Seega diskrimineeriti põhikohtuasja hagejat töö saamise(41), mitte töötingimuste osas.
60. See kohtupraktika selgitab ühemõtteliselt Bulgaaria Vabariigi assotsiatsioonilepingu artikli 38 lõike 1 esimese taande ulatust, mis ei hõlma töö saamist. Seda asjaolu kinnitab ka sama lepingu artikli 42 lõige 1, milles Bulgaaria kodanike töö saamise küsimuses ühelt poolt viidatakse vastavatele kahepoolsetele lepingutele ja teisalt soovitatakse parandada töö saamise võimalusi tulevikus.(42)
61. Juurdepääs advokaadikandidaadi ja seejärel Austria advokaadi tegevusele on vaieldamatult reguleeritud siseriiklike materiaal- ja menetlusõigusnormidega, mille kohaselt selline tegevus on lubatud isikutele, kes täidavad teatud tingimusi, ja keelatud isikutele, kes neid ei täida. Seega ei taotle G. Pavlov võrdset kohtlemist seoses oma tööga, vaid juurdepääsu reguleeritud kutsealale, kuid Bulgaaria Vabariigi assotsiatsioonilepingu artikli 38 lõike 1 esimene taane ei käsitle Bulgaaria kodanike sellist juurdepääsu enne nende riigi ühinemist Euroopa Liiduga. Sellest artiklist ei saa tuletada lepinguosaliste tahet kõrvaldada kodakondsusel põhinev diskrimineerimine seoses Bulgaaria kodanike juurdepääsuga reguleeritud kutsealadele. Selles osas tuleb arvestada, et artikli 38 lõike 1 esimene taane asub IV jaotise peatükis I „Tööjõu liikumine”, samas kui reguleeritud kutsealasid mainitakse Bulgaaria Vabariigi assotsiatsioonilepingu artiklis 47, mis sisaldub asutamisõigust käsitlevas peatükis. See asjaolu viitab üsna selgelt, et lepinguosalistel ei olnud kavatsust reguleerida reguleeritud kutsealadele juurdepääsu küsimust assotsiatsioonilepingu artiklis 38. See artikkel 47 sätestab täpselt ja üksikasjalikult, et assotsiatsiooninõukogu võtab meetmed kvalifikatsioonide vastastikuseks tunnustamiseks, et tulevikus oleks lihtsam alustada ja jätkata tegevust reguleeritud kutsealal. Järelikult tuleb asuda seisukohale, et asutamisleping ei sisalda neile kutsealadele juurdepääsu osas diskrimineerimiskeeldu, mis oleks võrreldav assotsiatsioonilepingu artikli 38 lõike 1 esimeses taandes sisalduva keeluga.
62. See järeldus ei lähe vastuollu Bulgaaria Vabariigi assotsiatsioonilepingu artikliga 45, mille kohaselt „liikmesriigid [tagavad] Bulgaaria äriühingutele ja kodanikele sama soodsad asutamistingimused ning nende territooriumil asuvatele Bulgaaria äriühingutele ja kodanikele sama soodsad tegutsemistingimused, nagu saavad osaks nende endi äriühingutele ja kodanikele [...]”. Selle artikli 45 suhtes on sama lepingu artiklid 42 ja 47 erisätted, mis sellistena välistavad nimetatud artikli kohaldamise käesolevale asjale.
63. Lõpuks, kuigi G. Pavlov seisab silmitsi ebarahuldava olukorraga, tuleb järeldada, et ei saa kinnitada seda, et Bulgaaria Vabariigi assotsiatsioonileping sisaldab üldist kodakondsusel põhinevat diskrimineerimiskeeldu, mida saab kohaldada Bulgaaria kodanike majandustegevusele, kui sellisele olukorrale ei kohaldata töötajate liikumisvabaduse sätteid, ja et see võiks tuleneda reguleeritud kutsealadega seotud sätetest.
64. Euroopa Kohus on sageli olnud suuremeelne assotsiatsioonilepingute ja vahel ka partnerluslepingute tõlgendamisel. Kuid nii või teisiti on Euroopa Kohtu poolt täheldatud ühenduse eri rahvusvaheliste lepingute sätete ulatuse sarnasus asutamislepingu sätete ulatusega alati põhinenud teatud seosel kummagi kõnealuse lepingu tekstiga. Käesolevas kohtuasjas puudub selline seos. Kahtlemata hindan käesoleval juhul piire, mis on omased ühenduse ja kolmanda riigi assotsiatsiooni põhimõttele, mille eesmärk on küll ühinemise ettevalmistamine, kuid mis ei sisalda nii üldist ja täielikku kaitset nagu lepingud, millega liidule alus pandi. Kaldumata kõrvale lepinguosaliste tahtest ja riskimata, et sellega kaasneb ühinemise kui sellise huvi langus, ei tundu mulle võimalik asuda seisukohale, et liikmesriigid on Bulgaaria Vabariigi assotsiatsioonilepingu alusel kohustatud täielikult kõrvaldama diskrimineerimise kodakondsuse alusel, sealhulgas sellise, mis on seotud juurdepääsuga reguleeritud kutsealadele.
65. Neil asjaoludel ja kõiki eelnevaid põhjendusi arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata selliselt, et Bulgaaria Vabariigi assotsiatsioonilepingu artikli 38 lõike 1 esimest taanet ega mis tahes muud sätet ei saa kohaldada olukorras, mille puhul enne Bulgaaria ühinemist liiduga jäeti Bulgaaria kodanik advokaadikandidaatide nimekirja kandmata põhjusel, et kohaldamisele kuuluvate siseriiklike õigusnormide kohaselt on Austrias juurdepääs advokaadi kutsealale lubatud üksnes isikutele, kellel on Austria kodakondsus või sellega võrdsustatud kodakondsus.
V. Ettepanek
66. Kõiki eelnevaid põhjendusi kogumis arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Oberste Berufungs- und Disziplinarkommissioni esitatud küsimustele järgmiselt:
1. Euroopa lepingu assotsiatsiooni loomiseks ühelt poolt Euroopa ühenduste ja selle liikmesriikide ning teiselt poolt Bulgaaria Vabariigi vahel (mis allkirjastati 1. märtsil 1993) artikli 38 lõike 1 esimene taane vastab tingimustele, mis on nõutavad liidu õigusnormi puhul, selleks et sellel oleks vahetu õigusmõju ja seda võis seega ajavahemikul 2. jaanuarist 2004 kuni 31. detsembrini 2006 vahetult kohaldada.
2. Selle assotsiatsioonilepingu artikli 38 lõike 1 esimest taanet ega mis tahes muud sätet ei saa kohaldada olukorras, mille puhul enne Bulgaaria Vabariigi ühinemist Euroopa Liiduga jäeti Bulgaaria kodanik advokaadikandidaatide nimekirja kandmata põhjusel, et kohaldamisele kuuluvate siseriiklike õigusnormide kohaselt on Austrias juurdepääs advokaadi kutsealale lubatud üksnes isikutele, kellel on Austria kodakondsus või sellega võrdsustatud kodakondsus.